Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

Официальное заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ на проект общей части Кодекса РФ об образовании

ЗАКЛЮЧЕНИЕ


на проект общей части Кодекса Российской Федерации об образовании (с изменениями и дополнениями), разработанный Центром образовательного законодательства.


Представленный проект кодекса, сохраняя преемственность с предыдущим вариантом, являет собой результат значительной работы по совершенствованию первоначального текста. Институт дважды давал заключения в письмах от 10.06.02 г. № 01-12/100 и от 24.04.03 г. № 01-12/109 на проект концепции и первого варианта кодекса, где высказал их поддержку и давал свои предложения и замечания, многие из которых были учтены разработчиками.

К числу положительных моментов представленного варианта проекта кодекса следует отнести приверженность принципам и нормам Конституции Российской Федерации, закрепленным в статьях 7 и 43. Авторы проекта особое внимание уделили разработке таких правовых средств и методов, которые могут обеспечить действенное участие государства в сфере образования, надежные государственные гарантии реализации конституционного права граждан на образование. При этом учтен передовой законотворческий опыт демократических, правовых, социальных государств.

Проект кодекса отличает стремление к сохранению и систематизации всех действующих правовых норм в области образования, многие из которых ныне закреплены в подзаконных актах. Принципиальное значение для систематизации норм образовательного права имеет обоснование и определение содержания «образовательных отношений» как самостоятельного вида общественных отношений. В результате структура проекта кодекса приобрела логически стройный вид. В ней выделены разделы об основах правового регулирования в области образования, образовательных отношениях, управлении системой образования, комплексных институтах образовательного законодательства, дисциплинарной и материальной ответственности участников образовательных отношений.

Важное значение в проекте занимают положении, направленные на совершенствование правового статуса образовательных учреждений (организации), развитие их автономии, принципов самоуправления, самостоятельности в осуществлении образовательного процесса и финансово-экономической деятельности, на одновременное повышение ответственности образовательных учреждений (организаций) за качество образования и надлежащее обеспечение прав обучающихся.

По сравнению с действующим законодательством проект кодекса значительно глубже и шире регламентирует вопросы защиты прав обучающихся, устанавливает признаки понятия «дисциплинарной проступок» применительно к поведению обучающихся, порядок расследования совершения дисциплинарного проступка и применения дисциплинарного взыскания, участия общественности в этом вопросе.

Заслуживает поддержки стремление разработчиков кодекса укрепить правовой статус педагогических работников образовательных учреждений, конкретно сформулировать их права и обязанности, установить максимально возможные для современных условий меры социальной поддержки.

Положительно оценивая проект кодекса с точки зрения соответствия его содержания социальным запросам, а также требованиям теории права и законотворческой техники, следует заключить, что он являет собой добротную основу для дальнейшего обсуждения.

Поддерживая в целом представленный законопроект, в то же время считаем возможным высказать отдельные предложения и замечания.

Подчеркивая важность предпринимаемой попытки определить соотношение действия норм и правовых институтов гражданского законодательства, административного законодательства, трудового законодательства и других отраслей права, вряд ли следует считать, что задачей любого кодекса является закрепление предмета и метода правового регулирования образовательного права. Большинство из действующих в настоящее время в России кодексов подобных задач перед собой не ставят.

По поводу п. 2 статьи 3 полагаем, что следует смягчить формулировку, указав: «К образовательным отношениям и иным непосредственно связанным с ними отношениям, урегулированным настоящим кодексом, нормы гражданского, административного и других отраслей права применяются в части, не противоречащей нормам настоящего кодекса».

Следует отметить, что в нынешней редакции кодекса как и в предыдущей менее четко, чем в Конституции Российской Федерации (ст. 43) и Законе Российской Федерации «Об образовании» (п. 3 ст. 5) обозначены государственные гарантии общедоступности и бесплатности отдельных ступеней общего и профессионального образования. Это выражается в том, что в ст. 5, специально посвященной перечислению государственных гарантий права граждан на образование, ничего не говорится о главном – о том, что государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в пределах государственных стандартов, если образование данного уровня получается впервые. Право граждан на бесплатность указанных видов и уровней образования установлены в ст. 1 проекта кодекса. Полагаем, что помимо признания данного права граждан, следует более четко и прямо указать и на соответствующие гарантии государства.

Определенных уточнений требует ст. 4, характеризующая состав образовательных правоотношений. В пунктах 2 и 3 данной статьи почему-то вместо исходного термина «образовательные правоотношения» используется в качестве синонима термин «образовательные отношения», который не тождественен первому. Соответственно противоречиво трактуется и состав образовательных правоотношений. С одной стороны, отмечается, что образовательное правоотношение – это отношение возникающее на основе норм законодательства об образовании между обучающимися, их родителями, образовательным учреждениям и педагогическими работниками в связи с получением обучающимися дошкольного, общего, профессионального, дополнительного образования (п.1). С другой, в качестве сторон образовательного отношения выделяются обучающийся – физическое лицо (гражданин), образовательное учреждение и педагогические работники, правовой статус которых определяется законами и подзаконными актами (п. 3 и 4). Получается, что родители обучающегося (иные законные представители) вступают в образовательные правоотношения, но не являются стороной образовательных отношений, в то время как образовательные правоотношения являются урегулированной нормами права частью образовательных отношений.

В проекте делается попытка перечислить принципы правового регулирования образовательных и иных связанных с ними отношений, что несомненно заслуживает одобрения, так как в действующем законодательстве, как правило, речь идет о принципах в более общем плане, например, о принципах государственной политики в области образования. Однако, как и ранее, следует указать на то, что многие из перечисленных в ст. 6 принципов вряд ли соответствуют принципам правового регулирования, если их понимать как положения, имеющие обязательное значение в процессе нормотворчества и правоприменения. Отдельные положения данной статьи называют просто предметные сферы функционирования системы образования (предоставленные государством социальных льгот педагогическим работникам, обеспечение права обучающихся и работников образования на участие в управлении образовательными учреждениями и т.д.). Отметим, в частности, такой факт. Если государство будет в полной мере выполнять установленную действующим законодательством и сохраненную в проекте кодекса норму, согласно которой размер средней ставки заработной платы и должностного оклада педагогических работников образовательных учреждений устанавливается на уровне не ниже средней заработной платы работников промышленности в Российской Федерации, то такой принцип правового регулирования как предоставление льгот педагогическим работникам потеряет свою актуальность.

По поводу п. 2 статьи 4 полагаем, сто свидетельством о получении дополнительного образования должны быть соответствующие документы, поскольку роль дополнительного образования (и документов, его подтверждающих) в условиях динамично развивающегося рынка труда неизменно возрастает. Иное дело, что данный процесс должен быть бюрократизирован в меньшей степени, чем иные уровни образования.

Имеется ряд замечаний по статье 7 законопроекта, содержащей перечень основных понятий и раскрывающей их содержание. Приведенный перечень из 13 понятий значительно уже круга тех ключевых дефиниций, которые используются в проекте кодекса. Так, не вошли в перечень такие из важных понятий как «образовательные отношения», «единое образовательное пространство», «государственный образовательный стандарт» и др. Нуждаются в дальнейшем уточнении и включенные в статью 7 определения. Например, при определении понятия «качество образования» авторы проекта ориентируются на самое широкое философское его значение как меры удовлетворения запросов личности, общества, государства. Но в данном случае более продуктивным было бы инструментальное определение качества образования как меры соответствия образовательного процесса требованиям государственных образовательных стандартов. В п. 8 данной статьи приведенные предельно широкие определения понятий «тип» и «вид» образовательных учреждений не позволяют получить ясный ответ на вопрос о том, какие бывают виды образовательных учреждений.

Смысловая нечеткость определений проявляется и в других статьях законодательства. В статье 21 для характеристики образования используются два понятия «уровень образования» и «ступень образования», смысловое отличие которых обозначено недостаточно четко. В отдельных случаях эти понятия употребляются как синонимы. Так, бакалавриат характеризуется как первая ступень высшего профессионального образования. Между тем, если следовать определению понятия «уровень образования» как совокупности образовательных программ, факт освоения которых обучающимися устанавливается в результате их итоговой аттестации и подтверждается документом государственного образца или документом образовательного учреждения (организации), данном в ст. 7, то бакалавриат, строго говоря, является определенным уровнем высшего профессионального образования, а не первой его ступенью. Получение учащимся статуса бакалавра предполагает освоение им определенной совокупности образовательных программ, итоговой аттестации и получение документа государственного образца.

По поводу статьи 9 возникает сомнение в том, что образовательные отношения могут регулироваться распоряжениями Президента и Правительства Российской Федерации, поскольку распоряжения, как правило имеют ненормативный характер.

Пункт 2 статьи 10 нуждается в редактировании, поскольку принято говорить о «правах субъектов», а не «правах субъектам».

В статье 14, очевидно, не следует ограничиваться указанием на то, что нормы кодекса и федеральных законов не могут приостанавливаться законами субъектов Российской Федерации. Полезно определить, как быть с ситуацией, когда действие отдельных положений Кодекса ограничивается федеральными законами (например, законом о федеральном бюджете на очередной год). Имеющаяся практика подобного приостановления действия законов, особенно касающихся социальной защиты, представляется негативной.

Нуждается в уточнении определение понятия «содержание образования» в статье 20. Ведь содержанием образования является не столько «совокупность действий», составляющих процесс обучения и воспитания, сколько объем и качество передаваемых знаний и умений, а также методики их передачи.

Полагаем, что более логично было бы включить статью 22 «обеспечение единого образовательного пространства в Российской Федерации» в главу 2, поскольку реализация данной проблемы тесно связано с компетенцией различных уровней власти.

В статье 25 отсутствует ясность по поводу того, что является критерием, основанием для выделения форм получения образования: место получения образования (семейное или в образовательном учреждении) или же способ (очный, заочный, экстернат). Данная статья лишний раз свидетельствует о недостаточной смысловой четкости используемых понятий. Подобный упрек можно отнести и к пункту 2 статьи 26, в котором дается характеристика порядка реализации образовательных программ.

В статье 43 Конституции Российской Федерации ничего не говорится об обязательности дошкольного образования, однако в п. 2 статьи 27 содержатся предписания (обязательность подготовки с пятилетнего возраста), которые не вытекают из указанной конституционной нормы. Установление подобных обязанностей весьма спорно. Также следует заметить, что гарантии доступности дошкольных учреждений, определены не достаточно четко. Между тем, данная проблема крайне актуальна сегодня, когда прослеживается устойчивая тенденция сокращения дошкольных учреждений.

В условиях, когда многие дети по разным причинам оказываются вне сферы системы образования, было бы целесообразно установить в статье 41 норму об ответственности родителей в случае, когда по их вине дети не получают основное общее образование. Меры подобной ответственности могут быть предусмотрены и в административном кодексе. В этом вопросе полезно обратиться к опыту Франции, где введены даже меры уголовной ответственности для тех родителей, которые уклоняются от исполнения своих обязанностей.

В проекте кодекса постоянно используется понятие «образовательные учреждения (организации)», где не проводится различие между образовательными учреждениями и образовательными организациями. При характеристике правового регулирования образовательных отношений это правомерно. Но когда в статье 47 раскрываются права и обязанности образовательных учреждений (организаций), очевидно следует сказать и о некоторых различиях учреждений и организаций в сфере образования. Например, материально-техническое оснащение в учреждениях обеспечивает учредитель, в то время как в организациях это делают сами организации за счет собственных средств. В связи с эти не исключена возможность выделения в рамках данной статьи дополнительного раздела.

Учитывая, что порядок лицензирования образовательной деятельности устанавливается Правительством Российской Федерации, полагаем необходимым изменить название статьи 49. Возможен более общий вариант «Лицензирование образовательной деятельности». Также необходимо исключить либо скорректировать норму о том, что филиалы образовательного учреждения (организации) проходят лицензирование в общем порядке, установленным настоящим кодексом.

Статья 50 дает м ало представлений именно о порядке аттестации и аккредитации, в связи с чем это слово из ее названия следует исключить. Отметим также, что правовые основы аккредитации освещены достаточно скупо. Данные вопросы очевидно должны быть раскрыты в отдельной статье, тем более, что цели этих административных процедур различны.

В статье 50 нет указания на то, что аккредитация проводится на федеральном уровне, в связи с чем не совсем ясно, почему в статье 53 речь идет о федеральном органе управления образованием, который может приостановить либо аннулировать свидетельство о государственной аккредитации. Также спорно использование термина «центральный» в обозначении этого органа.

Устанавливая ответственность образовательного учреждения, статья 54 не дает ответа на вопрос о том, какая это ответственность: индивидуально руководителя, учредителя, отдельных работников органов управления образованием или же ответственность учреждения в целом как юридического лица. Подобное «размывание» субъекта ответственности приведет к трудностям в реализации этой статьи на практике.

По поводу статьи 55: следует ли понимать, что управленческие работники могут считаться педагогическими работниками? Если да, то в чем тогда отличие муниципальных служащих от педагогических работников? Полагаем, что включение работников органов местного самоуправления в разряд педагогических работников возможно лишь в том случае, если они преподают в режиме не менее половины ставки. В противном случае нивелируется различие между управлением образованием и самим образовательным процессом.

В п. 1 ст. 57 в числе оснований ведения педагогической деятельности содержится весьма расплывчатое условие о «высоких моральных качествах». Возникают опасения, что декларативность данной формулировки может повлечь за собой массовые нарушения трудовых прав граждан (отказ в приеме на работу по причине невысоких моральных качеств).

Статьи 79-82, устанавливающие порядок и условия возникновения образовательного правоотношения с образовательными учреждениями различного типа, по своему содержанию более соответствуют Особенной части Кодекса об образовании.

По поводу последнего абзаца статьи 84 следует иметь ввиду, что специфика целевой подготовки, о которой по сути идет речь, не исчерпывается гражданским законодательством. Уже сегодня существует несколько нормативных актов в этой области, которые несомненно, по своей отраслевой специфике являются актами образовательного законодательства.

В статье 89 полезно предусмотреть не только минимальное, но и максимальное число возможных экзаменов в ходе итоговой государственной аттестации.

Раздел Ш проекта кодекса , касающийся управления системой образования нуждается в серьезной доработке. Во-первых, данный раздел страдает чрезмерной детализацией в регламентировании отдельных вопросов управления. Так, в нем наряду с уже сделанным ранее описанием предметов ведения органов государственной власти в области образования (гл. 2), устанавливается компетенция различных органов управления образованием. Это приводит к излишнему дублированию.

Во-вторых, вряд ли целесообразно рамки компетенции различных органов управления образованием закреплять в кодексе. Это сфера подзаконного регламентирования. В кодексе можно ограничиться изложением предметов ведения органов государственной власти в области образования. С учетом этого, главы 9, 10, 12 можно было бы объединить.

В-третьих, как в теоретическом плане, так и с точки зрения требований законотворческой техники, нуждается в доработке глава 11 Ш раздела, в которой речь идет об участии общественности в управлении образованием.

В отношении тех статей этой главы (ст. 111-116), которые посвящены общественным объединениям, следует отметить, что они во многом дублируют соответствующие статьи Федерального закона «Об общественных объединениях». Так как разработчики фактически не предложили новелл в правовом регулировании деятельности общественных объединений в области образования, возможен более экономный способ изложения материала – путем отсылки к соответствующему законодательству (в данном случае – законодательству об общественных объединениях).

Необходимо подчеркнуть, что конкретное определение места общественных объединений в системе образования должно осуществляться посредством наделения общественных объединений специфическими правами, отражающими особенности данной отрасли.

Кроме того, в отдельных случаях проект кодекса не учитывает и особенности правового статуса общественных объединений. Это относится к п. 1 ст. 111 проекта кодекса. Согласно данной статьи, в системе образования действуют общественные объединения, образуемые по инициативе педагогических и иных работников, а также обучающихся. Представляется неоправданным сужение круга правомочных субъектов, обладающих правом на создание общественных объединений в системе образования. Предложенный подход исключает для определенного круга лиц, имеющих интересы в данной области (например, для родителей), возможность формирования общественных объединений, что, по сути, означает неконституционное ограничение права на объединение.

Особое внимание в представленном варианте Кодекса об образовании уделяется государственно-общественным объединениям.

В соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об общественных объединениях» впредь до принятия федеральных законов об общественных объединениях, созданных с участием государства, указанные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти. Практике известны подобные примеры (общества по защите прав вкладчиков, отдельные физкультурно-спортивные объединения). Таким образом, включение соответствующих статей в Кодек об образовании представляется возможным. Но не может быть поддержана линия на придание статуса государственно-общественных объединений объединениям работников, а именно ученым и педагогическим советам, экспертным комиссиям. Например, указанные советы, по сути, являются органами самоуправления учебных заведений, и их место в системе управления конкретной образовательной организации должно определяться нормативно-правовыми актами и уставами соответствующих организаций.

Кроме того, в законопроекте допущены ошибки и технического плана. Так, перечень направлений взаимодействия государственно-общественных объединений с государством не совпадает с выделенными видами государственно-общественных объединений. В указанном перечне не указано такое направление, как участие в повышении квалификации работников образования, но одновременно предлагается рассматривать в качестве государственно-общественных объединений диссертационные советы.

Пункт 13 статьи 100 в части, касающейся возможности временного приостановления действия нормативных предписаний настоящего кодекса, иных законов с согласия законодательного органа, предписания которого будут приостановлены в ходе эксперимента, противоречит не только здравому смыслу, но и сути нормативного правового регулирования. Действующая теория и практика не знают, что такое «согласие законодательного органа на приостановление действия его предписаний».

Раздел 1У о комплексных институтов законодательства об образовании и раздел У о дисциплинарной и материальной ответственности в системе образования затрагивают самые дискуссионные вопросы образовательного права – вопросы о соотношении образовательного законодательства со смежными отраслями законодательства: трудового, финансового, гражданского и другими. Включение этих разделов в проект кодекса – несомненная заслуга авторов. В заключении Института на предыдущий вариант кодекса подробно анализировались просчеты разработчиков законопроекта. Многие из них учтены в представленной редакции. Вместе с тем работу по устранению элементов дублирования норм смежных отраслей действующего законодательства следует продолжать. В частности, это касается определения и установления порядка применения дисциплинарной и материальной ответственности, особенностей регулирования финансовых, имущественных и трудовых отношений в области образования.

Представленный проект Кодекса представляет собой добротную основу будущего кодифицированного акта в области образования.

И. о. зав. отделом социально-культурного законодательства и социологии права
В.Н.Зенков