Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

[Государственное бюджетное профессиональное образовательное учреждение требовало признать недействительным предписание отдела надзорной деятельности о необходимости принятия мер по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности. Здание учреждения являлось памятником истории и культуры. Суд пришёл к выводу, что исполнение владельцем памятника истории и культуры выданного ему органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории данного памятника, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения им положений Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Таким образом, предписание надзорных органов должно быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности].


ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 1 августа 2017 г. N 18АП-7589/2017


Дело N А76-2377/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 августа 2017 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Костина В.Ю., Кузнецова Ю.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ефимовой Н.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной и профилактической работы N 1 Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 19 мая 2017 г. по делу N А76-2377/2017 (судья Командирова А.В.).

В судебном заседании принял участие представитель Государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения "Златоустовский медицинский техникум" - Сафина М.М. (доверенность от 10.01.2017 б/н).

Государственное бюджетное профессиональное образовательное учреждение "Златоустовский медицинский техникум" (далее - ГБПОУ "ЗМТ", учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы N 1 Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее - Отдел надзорной деятельности, Управление МЧС России, заинтересованное лицо) от 16.11.2016 N 322/1/1.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 19.05.2017 (резолютивная часть объявлена 12.05.2017) заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным решением в части признания незаконным пункта 1 предписания от 16.11.2016 N 322/1/1 Управление МЧС России обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает, что на момент проведения проверочных мероприятий каких-либо документов, указывающих на год постройки здания, а также проектной документации заявителем представлено не было. Полагает, что обоснование нарушения, поименованного в пункте 1 предписания от 16.11.2016 N 322/1/1, нормами действующего законодательства применено законно и обоснованно. Считает, что доказательств о принятии мер по согласованию с органом охраны объектов культурного наследия вопроса по устранению нарушения, поименованного в пункт 1 предписания от 16.11.2016 N 322/1/1, заявителем не представлено. Эксплуатация объекта защиты возможна при соблюдении требований пожарной безопасности с учетом требований федерального законодательства об охране объектов культурного наследия или при разработке и выполнении специальных технических условий на объекте защиты. Просит отменить решение в обжалуемой части.

До начала судебного заседания от ГБПОУ "ЗМТ" в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором указанное лицо против доводов жалобы возражает, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание представители заинтересованного лица не явились.

С учетом мнения представителя заявителя в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя заинтересованного лица.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Поскольку лица, участвующие в деле, не заявили возражений, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, предписанием по устранению нарушений требований пожарной безопасности от 29.09.2015 N 292/1/1, выданным по результатам проведения в сентябре 2015 года внеплановой выездной проверки, ГБПОУ "ЗМТ" вменены нарушения, в том числе статей 87, 89 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), пункта 4.4.6 СП 1.13130.2009. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы, утвержденного Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 171 (далее - СП 1.13130.2009), пункта 6.7.15 СП 2.13130.2012. Системы противопожарной защиты. Обеспечение огнестойкости объектов защиты, утвержденный Приказом МЧС России от 21.11.2012 N 693 (далее - СП 2.13130.2012), в части организации эвакуационных выходов из здания, пределов огнестойкости двух лестничных клеток, установлен срок их устранения - 01.09.2016 (л.д. 83).

Управлением МЧС России 11.11.2016 издано распоряжение N 322 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ГБПОУ "ЗМТ" по адресу: г. Златоуст, ул. Ленина, 41 с целью контроля исполнения предписания от 29.09.2015 N 292/1/1.

Предметом названной проверки явилось выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля (л.д. 80).

Результаты проверки оформлены соответствующим актом проверки от 16.11.2016 N 322, которым установлены нарушения требований пожарной безопасности (л.д. 81).

По результатам проведения проверки Отделом надзорной деятельности Управления МЧС России учреждению выдано предписание от 16.11.2016 N 322/1/1 (л.д. 40-41), которым указано на необходимость принятия мер по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности в срок до 15.11.2017, а именно:

- лестничная клетка, являющаяся путем эвакуации со второго этажа (помещения N 1, 13 по техпаспорту) имеет выход в общий коридор первого этажа (первый этаж, помещение N 17) вместо выхода непосредственно наружу на прилегающую территорию (пункт 1 предписания);

- при требуемой степени огнестойкости здания не ниже, II, и классе конструктивной пожарной опасности С0, С1 лестница, ведущая в подвал в помещении раздевалки выполнена из незащищенных деревянных конструкций и не имеет требуемого предела огнестойкости R60 (пункт 2 предписания);

- при требуемой степени огнестойкости здания не ниже, II, и классе конструктивной пожарной опасности С0, С1 внутренняя лестничная клетка (помещения N 4, 20 по техпаспорту) выполнена из незащищенных деревянных конструкций и не имеет требуемого предела огнестойкости R60 (пункт 3 предписания).

Указанным предписанием учреждению в соответствии с законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) предложено в срок до 15.11.2017 устранить выявленные в ходе проверки нарушения требований пожарной безопасности.

Не согласившись с предписанием заинтересованного лица, учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из доказанности совокупности условий для признания недействительным обжалуемого ненормативного акта.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) установлено, что в целях настоящего Федерального закона применяются следующие понятия: пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности; противопожарный режим - требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности; меры пожарной безопасности - действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности.

Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности. Законодательство субъектов Российской Федерации не действует в части, устанавливающей более низкие, чем настоящий Федеральный закон, требования пожарной безопасности (статья 2 Федерального закона N 69-ФЗ).

В силу вышеуказанных норм обязанность по соблюдению требований пожарной безопасности возникает в том числе, у лиц, уполномоченных владеть имуществом, независимо от оснований возникновения права владения.

Из материалов дела следует, что учреждение зданием по адресу: г. Златоуст, ул. Ленина, 41 владеет на праве оперативного управления, на основании распоряжения правительства Челябинской области от 25.03.2015 N 115-рп (свидетельство о государственной регистрации права от 18.06.2015; л.д. 86).

В этой связи суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что заявитель является надлежащим субъектом вменяемого ему нарушения как юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию объекта недвижимости.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Оценивая на основе приведенных выше правовых норм, с учетом позиции содержащейся в обжалуемом решении арбитражного суда первой инстанции, доводов апелляционной жалобы, законность пункта 1 предписания Отдела надзорной деятельности от 16.11.2016 N 322/1/1, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

Из материалов дела усматривается, что объектом проверки явилось здание учебного корпуса медицинского техникума, построенное в 1830 году, объявленное в январе 1999 года памятником культурного наследия регионального значения "Госпиталь горнозаводской. Комплекс: 1/здание" и включенное в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в подтверждение чего в материалы дела представлены: охранное обязательство от 08.06.2009 N 292 (л.д. 15-31), постановление законодательного собрания Челябинской области от 28.01.1999 N 457 "Об объявлении объектов историко-культурного наследия памятниками истории и культуры Челябинской области" с приложение перечня объектов историко-культурного наследия Челябинской области (л.д. 32-43), письмо управления культуры и молодежной политики Златоустовского городского округа от 05.09.2011 N 00-23/1153 (л.д. 93), справка управления архитектуры и градостроительства г. Златоуста от 26.04.2001 N 233 (л.д. 100).

В этой связи здание N 1 в составе комплекса "Госпиталь горнозаводской" 1920 годов, должно эксплуатироваться с учетом особенностей, предусмотренных специальным федеральным законодательством об охране объектов культурного наследия. В состав указанного законодательства входит базовый Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Главой 7 Федерального закона N 73-ФЗ регламентированы виды работ по сохранению объекта культурного наследия.

Согласно пункта 1 статьи 40 Федерального закона N 73-ФЗ под сохранением объекта культурного наследия понимаются работы, направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

В силу пунктов 1 и 4 статьи 45 Федерального закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с данным органом. Работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

Статьей 46 Федерального закона N 73-ФЗ установлено, что физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с данным законом.

Таким образом, системное толкование приведенных выше норм Федерального закона N 73-ФЗ позволяет сделать следующие выводы.

1. Владелец объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), в том числе здания, обязан использовать его таким образом, чтобы не причинять вред этому объекту, в том числе не изменять его внешний облик.

2. Владельцу памятника истории и культуры запрещается проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по сохранению этого памятника. По смыслу данной нормы владелец соответствующего объекта не вправе проводить в пределах его территории (здания, помещений) никакие строительные, ремонтные и иные работы, необходимые, в том числе в целях обеспечения требований пожарной безопасности. Какого-либо исключения из указанного общего запрета в части возможности проведения на объекте культурного наследия работ, направленных на обеспечение требований пожарной безопасности, Федеральный закон N 73-ФЗ не предусматривает.

3. Владелец памятника истории и культуры обязан согласовывать проведение на территории данного памятника работ по сохранению памятника, включающих, в том числе работы по обеспечению соблюдения на объекте современных требований пожарной безопасности, с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия и получать от него разрешение на проведение указанных работ.

4. При проведении на территории памятника истории и культуры работ по его сохранению, включающих в том числе, работы по приведению системы обеспечения пожарной безопасности на объекте культурного наследия в соответствие с современными, действующими требованиями, его владелец вправе применять строительные нормы и правила (СНиП) только в случаях, не противоречащих интересам сохранения данного памятника.

Как установлено судом, вмененные заявителю оспариваемым предписанием нарушения требования статьи 89 Федерального закона N 123-ФЗ, пункта 4.4.6 СП 1.13130.2009, устанавливают требования к эвакуационным путям и выходам из зданий, сооружений и строений.

Названным пунктом СП 1.13130.2009 предусмотрено, что лестничные клетки должны иметь выход наружу на прилегающую к зданию территорию непосредственно или через вестибюль, отделенный от примыкающих коридоров перегородками с дверями.

Материалами дела подтверждается, что указанная в предписании лестничная клетка здания, являющаяся путем эвакуации со второго этажа (помещения N 1, 13 по техпаспорту), не имеет выхода наружу непосредственно на прилегающую к зданию территорию или через вестибюль.

Вместе с тем, организация такого эксплуатационного выхода, связана с необходимостью проведения работ, затрагивающих конструктивные особенности элементов здания, включенные в предмет охраны как объекта культурного наследия, и не может проводиться без согласования с уполномоченными органами охраны объектов культурного наследия, к которым относится здание техникума.

С учетом изложенного, исполнение владельцем памятника истории и культуры выданного ему органом государственного пожарного надзора предписания об устранении нарушений современных, действующих требований пожарной безопасности, обнаруженных указанным органом на территории данного памятника, посредством проведения соответствующих строительных и иных работ возможно только при условии соблюдения им перечисленных выше положений Федерального закона N 73-ФЗ.

В этой связи, выдавая учреждению, оспариваемое предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности, предусмотренных СП 1.13130.2009, одним из способов, исполнения которого является проведение необходимых работ в здании памятника истории и культуры, орган пожарного надзора должен был учесть указанные выше требования Федерального закона N 73-ФЗ и возможность их соблюдения в ходе исполнения предписания владельцем названного объекта культурного наследия.

Выводы суда первой инстанции о том, что требование предписания о необходимости замены лестницы, являющейся эвакуационным выходом (объяснения представителя заинтересованного лица в судебном заседании 12.05.2017), является неисполнимым Отделом надзорной деятельности не опровергнуты.

При таких обстоятельствах, возложение оспариваемым предписанием Отдела надзорной деятельности на учреждение обязанности по соблюдению указанного в пункте 1 предписания требования пожарной безопасности в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

Довод подателя жалобы о том, что каких-либо документов, указывающих на год постройки здания, а также проектной документации заявителем представлено не было отклоняется апелляционной инстанцией как противоречащий материалам дела. В приложении к исковому заявлению значится Постановление Законодательного собрания Челябинской области от 28.01.1999 N 457 "Об объявлении объектов историко-культурного наследия памятниками истории и культуры Челябинской области", в котором указана дата ввода объекта в эксплуатацию - 1830 год.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства и материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что пункт 1 оспариваемого предписания противоречит приведенным выше положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы учреждения, поскольку незаконно возлагает на него обязанности в сфере его экономической деятельности, связанной с обеспечением пожарной безопасности в ходе эксплуатации используемого им здания.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность судебного решения. Арбитражным судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на ее подателя. Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Отдел надзорной деятельности освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции


постановил:


решение Арбитражного суда Челябинской области от 19 мая 2017 г. по делу N А76-2377/2017 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу отдела надзорной и профилактической работы N 1 Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий

Н.Г.ПЛАКСИНА

Судьи

В.Ю.КОСТИН

Ю.А.КУЗНЕЦОВ