Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

[Затраты на издание сборника по материалам научно-практической конференции по содержанию и характеру напрямую связаны с образовательным процессом и направлены на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в предусмотренном Законом РФ "Об образовании" порядке, ввиду чего расходы на издание за счет субвенций не являются нецелевым использованием бюджетных средств.]


ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 25 сентября 2009 г. по делу N А26-2103/2009


Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2009 года

Постановление изготовлено в полном объеме 25 сентября 2009 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Зотеевой Л.В., Семеновой А.Б.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Барминой И.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-10085/2009) Министерства финансов Республики Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 16.06.09 по делу А26-2103/2009 (судья Шатина Г.Г.), принятое

по заявлению Администрации Петрозаводского городского округа

к Министерству финансов Республики Карелия

3-е лицо: Муниципальное образовательное учреждение "Лицей N 40"

о признании недействительными приказа и предписания

при участии:

от заявителя: Седневой Н.О. по доверенности от 21.07.2009 N 13-17/163;

от заинтересованного лица: извещен, не явился;

от 3-го лица: извещен, не явился;


установил:

администрация Петрозаводского городского округа (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительными приказа Министерства финансов Республики Карелия (далее - Минфин РК) от 12.12.08 N 361 "О направлении предписаний" и предписания Минфина РК от 12.12.08, являющегося приложением N 2 к названному приказу.

Определением от 20.04.09 суд первой инстанции в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципальное общеобразовательное учреждение "Лицей N 40" (далее - МОУ "Лицей N 40", третье лицо; том дела I, листы 101 - 102).

Решением от 16.06.09 суд заявленные требования удовлетворил и признал недействительными как не соответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации оспоренные ненормативные акты, обязав Минфин РК устранить допущенное нарушение прав и законных интересов администрации.

В апелляционной жалобе Минфин РК, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, просит решение от 16.06.09 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, применительно к настоящему спору с учетом нормативно-правовых актов целевое расходование субвенций представляет собой приобретение (издание) учебника (учебного пособия), указанного в федеральном либо в региональном (по региональному компоненту) перечнях. Приобретение и использование в образовательном процессе литературы, не поименованной в этих перечнях, должно осуществляться за счет средств учредителя образовательного учреждения или за счет внебюджетных средств. Поскольку, как указывает Минфин РК, сборник научно-практической конференции "Пименовские чтения" (далее - сборник "Пименовские чтения"), изданный МОУ "Лицей N 40", не утвержден Министерством образования Республики Карелия в качестве учебного пособия на 2007/2008 г., а также не включен в федеральный перечень учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, утвержденный Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 14.12.06 N 321, то расходы на издание этого сборника за счет субвенции являются нецелевым использованием бюджетных средств. Кроме того, податель жалобы полагает, что сборник "Пименовские чтения" не отвечает критериям учебника и учебного пособия, установленным ГОСТом 7.60-2003. Таким образом, Минфин РК считает, что вынесенные в отношении заявителя ненормативные акты соответствуют требованиям бюджетного законодательства.

В судебном заседании представитель администрации против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

Представители остальных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, в соответствии с приказом Министерства финансов Республики Карелия от 21.01.08 N 10 "О проведении проверки целевого использования бюджета Петрозаводского городского округа за 2006 - 2007 г." Минфин РК в период с 15.02.08 по 31.03.08 провел проверку отдельных вопросов деятельности МОУ "Лицей N 40", в том числе целевого и эффективного использования средств бюджета Республики Карелия за 2006 - 2007 г.

В ходе проверки проверяющие установили, что по смете МОУ "Лицей N 40" за счет субвенции из бюджета Республики Карелия на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования проведена оплата издания сборника "Пименовские чтения" в сумме 99 420 руб. Вместе с тем, названный сборник не утвержден Министерством образования Республики Карелия в качестве учебного пособия на 2007/2008 учебный год. В этой связи Минфином РК сделан вывод о том, что указанные расходы не подлежали финансированию за счет субвенций. Данные обстоятельства отражены в акте от 31.03.08 N 07-14/36-08 (том дела I, листы 40 - 56).

По результатам проверки Минфином РК издан приказ от 12.12.08 N 361 о направлении Главе муниципального образования "Петрозаводский городской округ" предписания о возврате в бюджет Республики Карелия средств, использованных не по целевому назначению, в том числе направленных на издание сборника научно-практической конференции "Пименовские чтения" в сумме 99 420 руб., а бюджетному управлению при невозврате Главой муниципального образования "Петрозаводский городской округ" в установленный в предписании срок в бюджет Республики Карелия требуемых средств подготовить предложения в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (том дела I, лист 17).

Предписанием, являющимся приложением N 2 к названному приказу, Минфин РК обязало осуществить возврат в бюджет Республики Карелия 99 420 руб., сообщив министерству об исполнении этого предписания в десятидневный срок со дня его получения (том дела I, листы 15 - 16).

Не согласившись с законностью ненормативных актов Минфина РК, администрация обратилась в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из недоказанности министерством того, что издание сборника не связано с образовательным процессом равно как и наличия в действиях администрации нарушения статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав мнение представителя администрации, считает, что решение суда отмене не подлежит на основании следующего.

В соответствии со статьей 38 БК РФ в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исходя из статьи 289 БК РФ, под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Согласно статье 283 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств является основанием для применения мер в отношении виновного лица принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Понятие субвенции ранее раскрывалось в статье 6 БК (в редакции, действовавшей до 01.01.08), под которой подразумевались бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

В обоснование правомерности принятых в отношении администрации оспоренных ненормативных актов Минфин РК указывает на, что сборник "Пименовские чтения" не отвечает понятиям "учебник" и "учебное пособие", не утвержден Министерством образования Республики Карелия в качестве учебного пособия на 2007/2008 г., а также не включен в федеральный перечень учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях. Следовательно, по мнению министерства, расходы субвенций на его издание (приобретение) на основании статьи 289 БК РФ являются нецелевым использованием бюджетных средств.

В соответствии с подпунктом 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.

Исходя из пункта 2 статьи 5 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании), под государственными гарантиями общедоступности и бесплатности понимается создание системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования. К таким условиям, в том числе относится и обязанность предусмотреть в бюджете субъекта Федерации на текущий год расходы по обеспечению государственных гарантий прав каждого гражданина в области образования (подпункт 2.1 статьи 28 Закона об образовании).

Доведение указанных средств до образовательных учреждений происходит в виде субвенций, выделяемых субъектами Федерации местным бюджетам, в части финансирования следующих расходов:

- оплата труда работников общеобразовательных учреждений;

- учебные пособия;

- технические средства обучения;

- расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 31 Закона об образовании к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

Согласно статье 3 Закона Республики Карелия от 29.04.05 N 874-ЗРК "Об образовании" к расходным обязательствам Республики Карелия в области образования относятся, в том числе расходы на обеспечение гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходы на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами Республики Карелия.

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, анализ федерального и регионального законодательства позволяет сделать вывод о том, что оно четко определяет цель и состав расходов в сфере образования, на которые могут быть потрачены бюджетные средства.

В преамбуле Закона об образовании определено, что под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Исходя из Приказа Министерства образования Российской Федерации от 09.03.04 N 1312 "Об утверждении федерального базисного учебного плана и примерных учебных планов для образовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы общего образования", федеральный базисный учебный план образуют федеральный компонент, региональный (национально-региональный) компонент и компонент образовательного учреждения.

Министерством образования и по делам молодежи Республики Карелия приказом от 05.05.06 N 599 утвержден Республиканский базисный учебный план для образовательных учреждений Республики Карелия, реализующих программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования и Республиканского базисного учебного плана для общеобразовательных учреждений Республики Карелия с этнокультурным компонентом содержания образования (том дела II, лист 76). В соответствии с этим планом в части регионального (национально-регионального) компонента государственного стандарта общего образования введен интегрированный учебный предмет "Край, в котором ты живешь" во 2 - 4 классах, в 5 - 9 классах - "Моя Карелия" (том дела II, листы 77 - 88). Основной целью этих предметов является изучение культурно-исторических особенностей родного края, ознакомление с историей и культурой Карелии и формирование целостного представления об этом.

Одновременно для реализации регионального компонента органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, образовательным учреждениям вменяет создание необходимых условий для реализации регионального компонента (приложение N 1 к приказу от 05.05.06 N 599; том дела II, лист 110).

Согласно Положению о городской научно-практической конференции среди школьников, студентов и преподавателей "Пименовские чтения", утвержденному Распоряжением Главы самоуправления города Петрозаводска от 17.04.07 N 217-р, целью конференции являются, том числе, усвоение истории и культуры региона, формирование независимого мышления, мировоззренческих позиций учащегося, привлечение внимания школьников, студентов и педагогов к малоизученным страницам истории города и республики, задачами - патриотическое воспитание личности на основе истории, литературы и культуры своего города, формирование позиции гражданственности среди школьников и молодежи, определение лучших научно-исследовательских работ школьников, студентов, преподавателей школ и высших учебных заседаний.

Во исполнение вышеприведенного Комитет по вопросам образования, культуры, по делам молодежи, молодой семьи, физической культуры и спорта издал приказ от 22.08.2007 N 48-А, которым муниципальному учреждению "Центр развития образования" предписано организовать заказ на изготовление сборника "Пименовские чтения", а оплату заказа провести по МОУ "Лицей N 40" за счет средств субвенции на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного образования в части расходов на учебные пособия (том дела I, лист 11).

Таким образом, сборник "Пименовские чтения - 2007" издан по материалам городской научно-практической конференции и рекомендован к печати Петрозаводской Городской комиссией по культурно-историческому наследию (том дела II, листы 111 - 116).

С учетом вышеприведенного апелляционная инстанция считает, что затраты на издание сборника "Пименовские чтения" по своему содержанию и характеру напрямую связаны с образовательным процессом, определенным Законом об образовании, и направлены, прежде всего, на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в предусмотренном законодательстве порядке. Доказательств обратного министерством не представлено.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил довод Минфина РК на несоответствие сборника "Пименовские чтения" понятиям учебника и учебного пособия. Как правильно указал суд, реализация основной образовательной программы должна обеспечиваться наличием основной учебной и учебно-методической литературы, методических пособий, справочно-библиографической и научной литературы. Закон об образовании предусматривает утверждение на основе экспертизы федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе, выбор учебников из федеральных перечней, но при этом не устанавливает каких-либо ограничений в части использования педагогическими работниками и обучающимися прочих учебных изданий (учебных и учебно-методических пособий, хрестоматий, практикумов, задачников и др.) без рекомендации федерального (центрального) или регионального государственного органа управления образования.

Более того, в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве финансов Республики Карелия, утвержденного Указом Главы Республики Карелия от 28.11.05 N 90, Министерство финансов Республики Карелия представляет собой орган исполнительной власти Республики Карелия, осуществляющий функции по проведению единой государственной бюджетной и налоговой политики, составлению и исполнению бюджета Республики Карелия, контролю за организацией бюджетного процесса в Республике Карелия, исполнением бюджета Республики Карелия, бюджета Карельского территориального фонда обязательного медицинского страхования, правовому регулированию в указанных сферах. В установленной сфере полномочий Министерство координирует деятельность иных органов исполнительной власти Республики Карелия.

Исходя из содержания приведенной нормы, определение соответствия того или иного сборника (учебного издания) понятиям "учебник", "учебное пособие" находится вне рамок компетенции Минфина РК. При осуществлении возложенной на него функции, в том числе выявления нецелевого использования бюджетных средств министерство во всех случаях сомнений министерство не только вправе, но и обязано привлечь специалистов, экспертов, обладающих соответствующими познаниями, либо обратиться в уполномоченный на то орган в целях установления юридически значимых обстоятельств. В данном случае Минфин РК, указывая на то, что расходы на издание сборника "Пименовские чтения" за счет субвенции являются нецелевым использованием бюджетных средств, ограничился собственным выводом о несоответствии этого сборника понятиям учебника и учебного пособия.

Кроме того, по мнению апелляционного суда, наличие такого несоответствия, на что ссылается министерство, применительно к настоящему спору имеет второстепенное значение и не изменяет правовую природу спорных затрат.

В этой связи апелляционная инстанция соглашается с позицией суда о недоказанности Минфином РК в действиях администрации нарушения статьи 38 БК РК и, как следствие, оснований для применения соответствующих мер ответственности, предусмотренных бюджетным законодательством, в виде принятия оспоренных ненормативных актов.

Учитывая изложенное, жалоба министерства удовлетворению не подлежит.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривался, поскольку в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов и ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд


постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 16.06.09 по делу А26-2103/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Республики Карелия без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.


Председательствующий

САВИЦКАЯ И.Г.

Судьи

ЗОТЕЕВА Л.В.

СЕМЕНОВА А.Б.