Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

[Органы местного самоуправления вправе самостоятельно определить порядок проведения предварительной экспертной оценки последствий принятия решения о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, в том числе определять орган, осуществляющий предварительную экспертную оценку и утверждающий экспертные заключения о последствиях принятия решений об изменении назначения зданий (помещений), о ликвидации муниципальных образовательных учреждений для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей.]


ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 18 февраля 2010 г. N Ф09-11074/09-С1


Дело N А60-26454/2009-С9


Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лимонова И.В.,

судей Ященок Т.П., Черкезова Е.О.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы муниципального общеобразовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N199 "Приоритет" (далее - учреждение) и общества с ограниченной ответственностью "Интек" (далее - общество) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 12.11.2009 по делу N А60-26454/2009-С9.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Екатеринбургской городской Думы (далее - Дума) - Куликова Т.В. (доверенность от 12.01.2010 N 01-44-7);

администрации г. Екатеринбурга (далее - администрация) - Ефремова О.В. (доверенность от 23.09.2009 N 144);

Управления образования администрации г. Екатеринбурга (далее - управление) - Ефремова О.В. (доверенность от 10.11.2009 N 371-36).

Представители иных лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились.

Учреждение и общество обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлениями о признании недействующим п. 11 Положения об Управлении образования администрации г. Екатеринбурга, утвержденного решением Думы от 26.06.2007 N 50/44 (далее - Положение), в части наделения управления полномочиями создавать (учреждать), реорганизовывать и ликвидировать муниципальные образовательные учреждения, утверждать уставы, изменения (дополнении) к уставам, новые редакции уставов муниципальных образовательных учреждений, проводить экспертную оценку и утверждать экспертные заключения о последствиях принятия решений об изменении назначения зданий, (помещений), о ликвидации муниципальных образовательных учреждений для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены общество, управление, администрация, отдел образования администрации Верх-Исетского района г. Екатеринбурга.

Решением суда от 12.11.2009 (судьи Плюснина С.В., Воронин С.П., Морозова Г.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано. Пункт 11 Положения в части наделения управления полномочиями создавать (учреждать), реорганизовывать и ликвидировать муниципальные образовательные учреждения, утверждать уставы, изменения (дополнения) к уставам, новые редакции уставов муниципальных образовательных учреждений, проводить экспертную оценку и утверждать экспертные заключения о последствиях принятия решений об изменении назначения зданий, (помещений), о ликвидации муниципальных образовательных учреждений для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, признан соответствующим ст. 17, 34, 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 24, 36, 38, 56 Устава муниципального образования "Город Екатеринбург".

В кассационных жалобах учреждение и общество просят указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судом норм материального и процессуального права, а также несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Из материалов дела следует, что Думой было принято решение от 26.06.2007 N 50/44, которым утверждено Положение.

Считая, что п. 11 Положения в части норм, предусматривающих функции управления по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений (абзац первый п. 11 Положения); утверждению уставов, изменений (дополнений) к уставам, новых редакций уставов муниципальных образовательных учреждений (подп. 3 п. 11 Положения); проведению экспертной оценки и утверждению экспертных заключений о последствиях принятия решений об изменении назначения зданий (помещений), о ликвидации муниципальных образовательных учреждений для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей (подп. 40 п. 11 Положения) не соответствует действующему законодательству и нарушает их права на осуществление разрешенной уставом деятельности, приносящей доход, учреждение и общество обратились в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что оспариваемые положения нормативного правового акта Думы, приняты в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы учреждения и общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Выводы суда являются правильными, основанными на материалах дела и действующем законодательстве.

Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (ч. 4 и 5 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В силу ст. 78 названного Закона решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Таким образом, как верно отметил суд, указанными нормами установлено, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В качестве одной из основ конституционного строя Конституцией Российской Федерации установлено, что Российской Федерацией признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии со ст. 12, 130 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и вправе самостоятельно решать вопросы перераспределения своих средств.

Согласно ст. 4 Закона N 131-ФЗ правовую основу местного самоуправления наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, составляют издаваемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 31 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 17 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления городских округов обладают, в том числе, полномочиями по созданию муниципальных учреждений.

В силу ч. 1 ст. 34 указанного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частью 10 п. 6 ст. 35 Закона N 131-ФЗ установлено, что определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 37 указанного Закона).

Как правильно указано судом, приведенные положения нормативных правовых актов предусматривают, что создание, реорганизация и ликвидация муниципальных учреждений, в том числе образовательных, осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с действующим федеральным законодательством. При этом порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений определяется представительным органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 6, п. 1 ст. 24 Устава муниципального образования "Город Екатеринбург" структуру органов местного самоуправления образуют Дума, являющаяся представительным органом муниципального образования, глава г. Екатеринбурга - высшее должностное лицо муниципального образования, и администрация, которая является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования "Город Екатеринбург".

На основании чего суд сделал правильный вывод о том, что порядок принятия решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений в муниципальном образовании "Город Екатеринбург" устанавливается Думой.

Порядок принятия решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений согласно п. 1 ст. 56 Устава муниципального образования "Город Екатеринбург" определяется Думой по представлению главы г. Екатеринбурга.

В соответствии со ст. 49 Устава муниципального образования "Город Екатеринбург" в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, решения Думы.

Согласно ч. 3 ст. 43 Закона N 131-ФЗ, ст. 52 Устава муниципального образования "город Екатеринбург" Дума в пределах своих полномочий, установленных федеральным и областным законодательством, Уставом муниципального образования "Город Екатеринбург" принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам деятельности Думы.

Пунктом 9 ст. 38 Устава муниципального образования "Город Екатеринбург" предусмотрено, что решением Думы органы администрации могут учреждаться и наделяться правами юридического лица. Положения об этих органах администрации утверждаются Думой.

Судом на основании материалов дела установлено, что решение N 50/44 "Об утверждении Положения "Об Управлении образования администрации г. Екатеринбурга" принято Думой 26.06.2007 и опубликовано в соответствии с п. 7 ст. 52 Устава муниципального образования "Город Екатеринбург" в официальном печатном издании - "Вестнике Екатеринбургской городской Думы" от 04.07.2007 N 131.

Впоследствии решением Думы от 09.10.2007 N 64/46 в указанное решение N 50/44 внесены изменения, которые также опубликованы в установленном Уставом муниципального образования "Город Екатеринбург" порядке ("Вестник Екатеринбургской городской Думы" от 22.10.2007 N 133).

Таким образом, суд сделал правильный вывод, что при принятии и опубликовании оспариваемого Положения Дума действовала в пределах своих полномочий и в полном соответствии с установленным действующим законодательством Российской Федерации и Уставом муниципального образования "Город Екатеринбург" порядком принятия нормативных правовых актов.

Судом установлено, что в соответствии с п. 1 Положения управление является отраслевым органом администрации, осуществляющим управление в сфере образования муниципального образования "Город Екатеринбург" в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Главой 3 указанного Положения определяются функции управления. Согласно абзацу первому п. 11 Положения управление от имени администрации создает (учреждает), реорганизует и ликвидирует муниципальные образовательные учреждения.

В соответствии с п. 2 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" принятие органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения. Иные федеральные и региональные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы проведения такого рода экспертной оценки, отсутствуют.

В связи с чем, как верно отметил суд, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определить порядок проведения вышеуказанной предварительной экспертной оценки, в том числе определять орган, осуществляющий предварительную экспертную оценку и утверждающий экспертные заключения о последствиях принятия решений об изменении назначения зданий (помещений), о ликвидации муниципальных образовательных учреждений для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей.

Таким образом, судом правильно указано, что соответствии с данной статьей Дума, как представительный орган местного самоуправления, предоставила управлению, являющемуся отраслевым органом администрации, уполномоченным осуществлять управление в сфере образования, право проводить предварительную экспертную оценку и утверждать экспертные заключения о последствиях принятия решений об изменении назначения зданий (помещений), о ликвидации муниципальных образовательных учреждений для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей (подп. 40 п. 11 Положения).

Также судом установлено, что в силу подп. 3 п. 11 Положения управление осуществляет также функции по утверждению уставов, изменений (дополнений) к уставам, новых редакций уставов муниципальных образовательных учреждений.

В соответствии с п. 2 ст. 13 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" устав гражданского образовательного учреждения в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, разрабатывается и принимается образовательным учреждением и утверждается его учредителем. Порядок утверждения устава муниципального образовательного учреждения устанавливается органом местного самоуправления.

Согласно абз. 1 п. 11 Положения управление от имени администрации осуществляет функции учредителя по отношению к муниципальным образовательным учреждениям, и, следовательно, вправе утверждать уставы, изменения (дополнения) к уставам, новые редакции уставов муниципальных образовательных учреждений.

Таким образом, суд сделал правильный вывод о том, что подп. 3 п. 11 Положения изложен в полном соответствии со ст. 13 названного Закона N 3266-1.

Кроме того, судом установлено, что согласно п. 4 Положения управление является юридическим лицом, следовательно, в соответствии со ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, вправе осуществлять действия, предусмотренные п. 11 Положения.

В связи с изложенным суд пришел к правильному выводу о соответствии п. 11 Положения действующему законодательству.

Также правомерным является вывод суда о недоказанности учреждением и обществом фактов нарушения оспариваемыми положениями нормативного акта Думы их прав и законных интересов в предпринимательской и (или) иной экономической деятельности.

Оснований для переоценки данных выводов у суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

При таких обстоятельствах, суд обоснованно отказал учреждению и обществу в удовлетворении заявленных ими требований.

Доводы учреждения и общества, изложенные в кассационной жалобе, по существу являлись предметом исследования суда и им дана надлежащая правовая оценка, оснований для изменения которой у суда кассационной инстанции не имеется.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые в силу ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могут являться основанием для отмены судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд


постановил:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 12.11.2009 по делу N А60-26454/2009-С9 оставить без изменения, кассационные жалобы муниципального общеобразовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 199 "Приоритет" и общества с ограниченной ответственностью "Интек" - без удовлетворения.


Председательствующий

ЛИМОНОВ И.В.

Судьи

ЯЩЕНОК Т.П.

ЧЕРКЕЗОВ Е.О.