Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

[Суд обязал муниципальное образование профинансировать расходы, направленные на установление ограждения по периметру муниципальной школы. Вместе с тем, суд не признал правомерным привлечение к ответственности образовательную организацию за неустановку других мер антитеррористической безопасности, не указанных прямо в законе. Оснований для возложения на ответчиков обязанности по оборудованию здания школы устроенной системой телевизионного наблюдения помещений и прилегающей территории, тревожной кнопкой, специальными турникетами, арочными металлодетекторами на входе, охранниками и стационарными постами, у суда не имелось. Установка таких систем требуется лишь в предусмотренных законом случаях, обязательное установление указанных систем в общеобразовательных учреждениях законом не предусмотрено.] 



ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 мая 2014 г. по делу № 33-1762


Судья: Омаров М.О.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан в составе:

председательствующего судьи - Магомедовой А.М.,

судей - Хираева Ш.М. и Ашурова А.И.,

при секретаре судебного заседания - Д.,

с участием помощника прокурора Дахадаевского района Республики Дагестан Карижова А.А.,

представителя администрации муниципального образования "Дахадаевский район" Республики Дагестан А.,

директора муниципального казенного общеобразовательного учреждения "Чишилинская средняя общеобразовательная школа" Г.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе главы администрации МО "Дахадаевский район" РД О. на решение Кайтагского районного суда Республики Дагестан от 26 марта 2014 года по заявлению прокурора Дахадаевского района РД о признании незаконным бездействия администрации МО "Дахадаевский район" и МКОУ "Чишилинская СОШ", выразившегося в непринятии мер по антитеррористической защищенности учреждения.

Заслушав доклад судьи Верховного суда Республики Дагестан Магомедовой А.М., объяснения представителя администрации МО "Дахадаевский район" А., директора МКОУ "Чишилинская СОШ" Г., просивших отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора, объяснения помощника прокурора Дахадаевского района Карижова А.А., просившего оставить решение суда без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан


установила:


Прокурор Дахадаевского района РД обратился в суд заявлением о признании незаконным бездействия администрации МО "Дахадаевский район" и МКОУ "Чишилинская СОШ", выразившегося в непринятии мер по антитеррористической защищенности учреждения, и возложении обязанности на администрацию МО "Дахадаевский район" в срок до 30.04.2014 года профинансировать расходы, связанные с антитеррористической защищенностью МКОУ "Чишилинская СОШ", и на МКОУ "Чишилинская СОШ" обязанности по мере финансирования из бюджета установить системы защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

В обоснование заявления прокурором указано, что в МКОУ "Чишилинская СОШ" отсутствуют устроенные системы телевизионного наблюдения помещений и прилегающей территории, тревожные кнопки, специальные турникеты, арочные металлодетекторы на входе, ограждение по периметру, что создает угрозу антитеррористической защищенности объекта. Также указанная школа не обеспечена охранниками и стационарными постами, тогда как ситуация в сфере противодействия терроризму и экстремизму на территории Республики Дагестан остается напряженной, соответственно, угроза возможного совершения террористических актов реальна и на территории образовательного учреждения.

Решением Кайтагского районного суда Республики Дагестан от 26 марта 2014 года постановлено:

"Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования "Дахадаевский район", а также муниципального казенного общеобразовательного учреждения "Чишилинская средняя общеобразовательная школа" в части непринятия мер по антитеррористической защищенности учреждения.

Обязать администрацию муниципального образования "Дахадаевский район" в срок до 31.08.2014 года профинансировать расходы, связанные антитеррористической защищенностью учреждения в МКОУ "Чишилинская СОШ".

Обязать МКОУ "Чишилинская СОШ" по мере финансирования из бюджета установить системы защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения".

В апелляционной жалобе главы администрации МО "Дахадаевский район" О. ставится вопрос об отмене решения Кайтагского районного суда РД от 26 марта 2014 года и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора.

В обоснование доводов жалобы О. указывается, что ни одна из перечисленных прокурором актов обоснование заявленных требований не содержит, указаний на необходимость выполнения образовательными учреждениями перечисленных выше мероприятий в рамках предупреждения террористических актов и чрезвычайных ситуаций на территории указанного учреждения.

Образовательное учреждение и Администрация в пределах своих полномочий в сфере образования обеспечивают права учащихся и учителей, созданы условия для обучения и воспитания, а защита относится к компетенции специальных органов. И потому в Федеральном законе от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (пункт 6.1 части 1 ст. 15) реализация вопроса местного значения заключается в участии в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района.

Данный вопрос местного значения реализовывается муниципальным районом в различных формах, как: принятие актов, программ образование различных комиссий, проведения разъяснительной работы, взаимодействие с правоохранительными органами, организация добровольных народных дружин и т.д.

Федеральный закон "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" направлен на то, чтобы обеспечить безопасность с точки зрения соблюдения строительных норм и правил.

Прокурором неправильно применена норма (подпункты 1 и 2 пункта 13 ст. 30) Технического регламента, так как согласно Федеральному закону от 27.12.2002 № 184-ФЗ "О техническом регулировании" статье 7 разъясняет содержание и сферы применения технических регламентов, среди которых не упоминается антитеррористическая безопасность.

Устройство телевизионного наблюдения и системы сигнализации требуется только в предусмотренных законами случаях, а применительно их обязательного наличия в школах, законодательством не предусмотрена.

Нельзя согласится с мнением прокурора и об обязательности других технических средств, как тревожные кнопки, специальные турникеты, арочные металлодетекторы на входе, поскольку они в приведенных законах вообще не упоминаются.

Пунктом 36 Правил "О противопожарном режиме", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390 запрещены вращающиеся двери и турникеты, а также другие устройства, препятствующие свободной эвакуации людей, а прокурор требует их установку.

При этом в школе дежурят учителя и под их руководством старшеклассники, контролируют лиц входящих в школу. Они же, вместе с другими работниками образовательного учреждения и обеспечивают при наступлении чрезвычайных обстоятельств организованный вывод учащихся из здания.

Бюджет муниципального района, преимущественно состоит из межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий) и бюджетным законодательством запрещено нецелевое использование бюджетных средств.

В связи с отсутствием законодательного предписания обязательной установки технических средств по обеспечению безопасности от предполагаемой возможности террористических угроз в учреждении образования, оснований для финансирования данного мероприятия за счет бюджетных средств не имеется.

Перед началом учебного года в 2013 года школа была проверена на предмет готовности и признана готовой к занятиям.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу помощник прокурора Дахадаевского района РД Карижов А.А. просит апелляционную жалобу оставить без удовлетворения, решение суда - без изменения, считая его законным и обоснованным.

В суде апелляционной инстанции представитель администрации МО "Дахадаевский район" А. поддержал апелляционную жалобу по доводам, изложенным в ней, просил отменить решение суда полностью по всем требованиям. Также пояснил, что строительство новой школы намечается в этом году, никаких средств на ремонт школы не выделяется, т.к. район является дотационным.

В суде апелляционной инстанции директор МКОУ "Чишилинская СОШ" Г. просил удовлетворить апелляционную жалобу по основаниям, изложенным в жалобе.

В суде апелляционной инстанции помощник прокурора Дахадаевского района Карижов А.А. просил оставить апелляционную жалобу без удовлетворения, решение суда - без изменения, по основаниям, приведенным в возражениях на апелляционную жалобу.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму", правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.

Пункты 7 и 13 ст. 2 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" указывают на отдельные основные принципы противодействия терроризму, такие, как приоритет мер предупреждения терроризма; соразмерность мер противодействия терроризму степени террористической опасности.

Часть 3 ст. 5 этого же Закона указывает на организационные основы противодействия терроризму, а именно на то, что федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий. При этом, законодательством не конкретизируются эти полномочия, отсылая правоприменителя к документам, определяющим только компетенцию указанных органов.

Согласно Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 05.10.2009, определяющей основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму, в компетенцию субъектов противодействия терроризму, к которым относятся также и органы местного самоуправления, входит проведение мероприятий по противодействию терроризму (п. 7).

К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма относятся: политические, социально-экономические, правовые, информационные, культурно-образовательные и организационно-технические (п. 21).

Выбор конкретных мер по противодействию терроризму зависит от уровня выявленных террористических угроз (п. 22).

Финансовое обеспечение противодействия терроризму осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и средств хозяйствующих субъектов (п. 40). Расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом РФ и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

В соответствии с п. 7.1 ст. 14 и п. 6.1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района относится к вопросам местного значения муниципального района, в границах поселения - к вопросам местного значения поселения.

Приказом Рособразования от 11.11.2009 № 2013 "О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической безопасности образовательных учреждений" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано предусмотреть в бюджетах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований средства на создание комплексной системы обеспечения безопасности образовательных учреждений; разработать и реализовать комплекс мероприятий по оснащению образовательных учреждений современными техническими средствами противопожарной и антитеррористической защиты (системы видеонаблюдения, тревожной сигнализации, контроля, управления доступом и эвакуацией обучающихся и работников, контроля безаварийной работы систем жизнеобеспечения).

Как видно из материалов дела МКОУ "Чишилинская СОШ" является юридическим лицом, учредителем является муниципальное образование "Дахадаевский район" РД.

Согласно акту помощника прокурора Дахадаевского района Карижова А.А. от 19.02.2014 года в МКОУ "Чишилинская СОШ" отсутствуют устроенные системы телевизионного наблюдения помещений и прилегающей территории, тревожные кнопки, специальные турникеты, арочные металлодетекторы на входе, ограждение по периметру, школа не обеспечена охранниками и стационарными постами.

Считая, что отсутствие вышеуказанных мер создает угрозу антитеррористической защищенности МКОУ "Чишилинская СОШ" прокурор Дахадаевского района РД обратился в суд заявлением о признании незаконным бездействия администрации МО "Дахадаевский район" и МКОУ "Чишилинская СОШ", выразившегося в непринятии мер по антитеррористической защищенности учреждения.

Удовлетворяя требования прокурора в полном объеме, суд пришел к выводу, что отсутствие в МКОУ "Чишилинская СОШ" устроенной системы телевизионного наблюдения помещений и прилегающей территории, тревожной кнопки, специальных турникетов, арочных металлодетекторов на входе, ограждения по периметру, охранников и стационарных постов, противоречит Федеральному закону от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму".

Между тем, ни одна из перечисленных выше норм материального права не содержит указаний на необходимость выполнения образовательными учреждениями перечисленных выше мероприятий, кроме ограждения забором, в рамках предупреждения террористических актов и чрезвычайных ситуаций не территории указанных учреждений.

В силу ст. 9 ФЗ РФ "Об образовании в РФ" № 273-ФЗ от 29.12.2012 к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях; обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Частью 3 ст. 39 вышеуказанного Федерального закона установлено, что соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29.12.2010 г. № 189 "Об утверждении СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях" введены в действие Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.2.2821-10.

В соответствии с п. 3.1 вышеуказанных Правил, территория общеобразовательного учреждения должна быть ограждена забором.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования прокурора в части признания незаконным бездействия администрации МО "Дахадаевский район" и МКОУ "Чишилинская СОШ", выразившегося в не ограждении МКОУ "Чишилинская СОШ" забором.

Для удовлетворения требований прокурора в части признания незаконным бездействия администрации МО "Дахадаевский район" и МКОУ "Чишилинская СОШ", выразившегося в непринятия мер по установлению в МКОУ "Чишилинская СОШ" устроенной системы телевизионного наблюдения помещений и прилегающей территории, тревожной кнопки, специальных турникетов, арочных металлодетекторов на входе, охранников и стационарных постов, поскольку указанные меры не предусмотрены нормативно-правовыми актами, на которые в заявлении ссылается прокурор.

В иных нормативно-правовых актах соответствующие указания также отсутствуют.

Утверждение прокурора о том, что хотя перечисленные в заявлении мероприятия прямо в законодательстве не предусмотрены в качестве мер по противодействию терроризму и экстремизму, однако такой вывод может быть сделан исходя из системного толкования указанных выше норм материального права, основан лишь на предположениях и не может являться основанием для возложения на ответчиков обязанностей, необходимость выполнения которых не предусмотрена законом, и, вместе с тем, выполнение которых неизбежно потребует значительных затрат бюджетных средств.

Несмотря на то обстоятельство, что Приказом Рособразования от 11.11.009 № 2013 "О мерах по обеспечению пожарной и антитеррористической безопасности образовательных учреждений" на Управление федерального имущества и капитального строительства возложена обязанность разработать перечень мероприятий по обеспечению комплексной безопасности объектов образования для включения в проект Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 годы, однако приказ содержит лишь рекомендации по обеспечению безопасности объектов учреждений образования согласно проводимой политике государства, направленной на предупреждение возможных антитеррористических ситуаций в учреждениях образования, вместе с тем, не устанавливая обязательных требований.

В соответствии с п. 6.48 Свода правил СП 118.13330.2012 "Общественные здания и сооружения (Актуализированная редакция СНиП 31-06-2009), утвержденного Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации России от 29.12.2011 № 635/10, для комплексной безопасности и антитеррористической защищенности учреждений образования и их учащихся следует предусматривать на первом этаже помещения для охраны с установкой в них систем видеонаблюдения, пожарной и охранной сигнализации и канала передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или в ситуационные центры "Службы 112". Указанные нормы и правила введены в действие с 01.01.2013 года.

Вместе с тем, данные нормы и правила, утвержденного "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения", распространяются на проектирование зданий и сооружений и устанавливает минимально необходимые требования к проектным решениям, позволяющим обеспечить антитеррористическую защищенность объектов, но не на здания и сооружения, введенные в эксплуатацию до принятия вышеуказанных СНиП.

Не состоятельна ссылка прокурора и на Федеральный закон "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ.

В соответствии с частью 13 статьи 30 Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в здания и сооружения необходимо соблюдение следующих требований:

1) в зданиях с большим количеством посетителей (зрителей), а также в зданиях образовательных, медицинских, банковских организаций, на объектах транспортной инфраструктуры должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий;

2) в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

Таким образом, установление систем телевизионного наблюдения, систем сигнализации и других систем, направленных на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения, требуется лишь в предусмотренных законом случаях, обязательное установление указанных систем в общеобразовательных учреждениях законом не предусмотрено.

При таких обстоятельствах предусмотренных законом оснований для возложения на ответчиков обязанности по оборудованию здания МКОУ "Чишилинская СОШ" устроенной системой телевизионного наблюдения помещений и прилегающей территории, тревожной кнопкой, специальными турникетами, арочными металлодетекторами на входе, охранниками и стационарными постами, у суда не имелось.

С учетом изложенного, судебная коллегия полагает, что решение суда следует изменить, изложив в другой редакции.

Руководствуясь статьями 328 - 330 ГПК РФ, судебная коллегия


определила:


Апелляционную жалобу главы администрации муниципального образования "Дахадаевский район" Республики Дагестан О. удовлетворить частично.

Решение Кайтагского районного суда Республики Дагестан от 26 марта 2014 года изменить, изложив резолютивную часть решения суда в следующей редакции:

"Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования "Дахадаевский район" Республики Дагестан, а также муниципального казенного общеобразовательного учреждения "Чишилинская средняя общеобразовательная школа" в части непринятия мер по антитеррористической защищенности, выразившихся в не установлении ограждения по периметру муниципального казенного общеобразовательного учреждения "Чишилинская средняя общеобразовательная школа".

Обязать администрацию муниципального образования "Дахадаевский район" Республики Дагестан в срок до 31.08.2014 года профинансировать расходы, направленные на установление ограждения по периметру муниципального казенного общеобразовательного учреждения "Чишилинская средняя общеобразовательная школа".

Обязать муниципальное казенное общеобразовательное учреждение "Чишилинская средняя общеобразовательная школа" мо мере поступления финансирования установить ограждение по периметру муниципального казенного общеобразовательного учреждения "Чишилинская средняя общеобразовательная школа".

В остальной части в удовлетворении заявления прокурора Дахадаевского района Республики Дагестан отказать".