Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  
[Обеспечивая установленную Конституцией РФ гарантию на бесплатность дошкольного образования, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны полностью нести расходы только по выполнению образовательных программ в государственных и муниципальных детских дошкольных учреждениях. Бесплатность прочих услуг, связанных с пребыванием детей в детских дошкольных учреждениях и не относящихся к образовательному процессу (уход, питание и т. п.), не вытекает из гарантии бесплатности дошкольного образования. В связи с этим на родителей может возлагаться обязанность нести расходы по содержанию их детей в государственных и муниципальных детских дошкольных учреждениях. В прочих дошкольных образовательных учреждениях родители могут нести как образовательные, так и прочие расходы.]

УСТАВНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ


ПОСТАНОВЛЕНИЕ


по делу о проверке соответствия Уставу Свердловской области пунктов 1, 4, 10, решения Малого совета Екатеринбургского городского совета народных депутатов от 13.02.92 г. № 39 «О содержании детей в дошкольных детских учреждениях»


23 ноября 1999 г.


Уставный Суд Свердловской области в составе председательствующего Н. А. Жилина, судей А. В. Гусева, Н. Д. Мершиной, Д. Н. Разина,

с участием Савеличевой Н. Р., обратившейся с запросом в Уставный Суд, и ее представителя Забродина А. В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Свердловской области пунктов 1, 4, 10 решения Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов от 13.02.92 года № 39 «О содержании детей в дошкольных детских учреждениях» (с изменениями, внесенными решениями Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов № 118 от 28.05.92; № 144 от 07.10.93 и постановлением Главы администрации города Екатеринбурга № 280 от 30.05.94).

Поводом к рассмотрению дела явился запрос гражданки Савеличевой Н. Р. о признании не соответствующими Уставу Свердловской области пунктов 1, 4, 10 указанного решения.

Заслушав выступление судьи - докладчика Жилина Н. А., объяснения заявительницы и ее представителя, мнение приглашенного представителя Главы города Екатеринбурга Кусковой Н. И., изучив материалы дела, Уставный Суд Свердловской области 
установил:


1. Савеличева Н. Р. обратилась в Уставный Суд Свердловской области с запросом о проверке соответствия Уставу Свердловской области решения Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов от 13.02.92 года № 39 (с изменениями, внесенными решениями Малого совета Екатеринбургского городского совета народных депутатов № 118 от 28.05.92; № 144 от 07.10.93 и постановлением Главы администрации города Екатеринбурга № 280 от 30.05.94) и Приложения к указанному решению. По мнению заявительницы, пункты 1, 4 указанного Решения и Приложение к нему противоречат статьям 16, 118, п. 5 статьи 116, пункту е статьи 114, статье 113 Устава Свердловской области по содержанию.

Кроме того, по ее мнению, нормативный акт в целом противоречит статье 64 Устава по порядку опубликования и принят вне пределов компетенции Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов.

Согласно пункту 3.3 статьи 4 Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области» Уставный Суд рассматривает дела о соответствии Уставу Свердловской области нормативных актов органов местного самоуправления Свердловской области. В соответствии со статьей 83 указанного Областного закона граждане, чьи права нарушаются нормативным актом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, обладают правом на обращение в Уставный Суд с запросом о соответствии Уставу Свердловской области нормативных актов органов местного самоуправления. Решение Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов № 39 в той части, в которой оно обжалуется заявительницей, может быть применено в ее деле, в случае если ребенок Савеличевой Н. Р. будет посещать немуниципальное дошкольное учреждение.

Поскольку оспариваемый нормативный акт принят 13 февраля 1992 года, то есть до вступления в силу Устава Свердловской области (17 декабря 1994 года), в соответствии с частью 2 статьи 85 Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области» проверка соответствия его Уставу может производиться только по содержанию норм.

Заявительница полагает, что Уставу Свердловской области противоречит Приложение к Решению № 39 и просит его отменить. Приложение утверждено пунктом 10 оспариваемого решения, в связи с чем заявительница фактически оспаривает этот пункт.

Таким образом, предметом рассмотрения по данному делу являются проверка соответствия Уставу Свердловской области положений пунктов 1, 4, 10 решения Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов от 13.02.92 г. № 39 (с изменениями, внесенными решениями Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов № 118 от 28.05.92 г.; № 144 от 07.10.93 г. и постановлением Главы администрации города Екатеринбурга № 280 от 30.05.94 г.).

Запрос отвечает требованиям статей 37-38 Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области», направлен управомоченным лицом и в соответствии с пунктом 2 «в» статьи 60 Устава Свердловской области подведомствен Уставному Суду.

2. Статья 43 Конституции Российской Федерации и часть 1 статьи 118 Устава Свердловской области гарантируют общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Отсюда следует, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать гарантии в рамках предоставленных им полномочий, в том числе при принятии нормативных правовых актов, затрагивающие права граждан, вытекающие из гарантий, установленных Конституцией Российской Федерации и Уставом Свердловской области. Кроме того, нормативные акты, принятые до введения в действие Конституции РФ и Устава Свердловской области по содержанию норм не могут противоречить им, в том числе не могут нарушать гарантии, установленные Конституцией РФ и уставом Свердловской области.

Бесплатность дошкольного образования гарантируется в государственных и муниципальных государственных учреждениях, следовательно, образование в учреждениях, не относящихся к муниципальным и государственным, может быть платным.

Обеспечивая установленную Конституцией РФ гарантию на бесплатность дошкольного образования, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны полностью нести расходы только по выполнению образовательных программ в государственных и муниципальных детских дошкольных учреждениях. Бесплатность прочих услуг, связанных с пребыванием детей в детских дошкольных учреждениях и не относящихся к образовательному процессу (уход, питание и т. п.), не вытекает из гарантии бесплатности дошкольного образования. В связи с этим на родителей может возлагаться обязанность нести расходы по содержанию их детей в государственных и муниципальных детских дошкольных учреждениях. В прочих дошкольных образовательных учреждениях родители могут нести как образовательные, так и прочие расходы.

3. Малый совет Екатеринбургского городского Совета народных депутатов, приняв 13.02.92 года решение № 39 «О содержании детей в детских дошкольных учреждениях» определил взаимоотношения между ведомственными (немуниципальными) детскими дошкольными учреждениями и органами местного самоуправления по породу дотаций отдельным категориям граждан на содержание их детей в детских дошкольных учреждениях путем снижения платы, вносимой родителями, а также устанавливает механизм возмещения расходов детских дошкольных учреждений в связи с указанными дотациями за счет местного бюджета.

Пункт 1 оспариваемого решения содержит рекомендации по использованию договорных отношений между предприятиями, на которых работают родители детей, посещающих ведомственные (немуниципальные) детские дошкольные учреждения и владельцами этих учреждений. Договорный характер регулирования отношений между юридическими лицами не устанавливается обжалуемым решением Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов, а вытекает из действовавшего законодательства, в частности, Закона РСФСР от 24.12.90 года «О собственности в РСФСР (статьи 2, 14 и другие). Закона РФ от 24.06.92 года «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и других, предусматривающих самостоятельность предприятия в расходовании принадлежащих ему средств, в том числе и на содержание детей в детских дошкольных учреждениях. Отношения между предприятиями - владельцами детских дошкольных учреждений и иными предприятиями, которые берут на себя часть расходов по содержанию детей своих работников, могут строиться только на основе договора между ними, поскольку в этих отношениях каждый из них выступает как равноправный субъект гражданско-правовых отношений.

Пункт 1 Решения № 39 не регулирует заключение договора между родителями и детским дошкольным учреждением. Положение о заключении таких договоров содержится в иных нормативных актах - Постановлении Правительства Российской Федерации от 01.07.95 года № 677 «Об утверждении типового положения о дошкольном образовательном учреждении» (пункт 30), Законе Свердловской области от 23.10.95 года № 28-ОЗ «О защите прав ребенка» (часть 2 статьи 8), Законе Российской Федерации от 13.01.96 года № 12-ФЗ «Об образовании» (пункт 4 статьи 18).

По своему правовому содержанию пункт 1 оспариваемого решения предоставляет дополнительные права предприятиям, взявшим на себя расходы по содержанию детей своих работников в дошкольных учреждениях, и предусматривает лишь возможность заключения договоров между заинтересованными предприятиями по поводу оплаты содержания детей в дошкольных учреждениях. В случае заключения такого договора предприятие, не являющееся владельцем детского дошкольного учреждения, но несущее расходы по содержанию детей своих работников, приобретает право, в соответствии с пунктами 4 и 7 этого же решения, на возмещение понесенных затрат за счет местного бюджета.

Таким образом, положения пункта 1 оспариваемого решения не нарушают федеральное и областное законодательство и не противоречат Уставу Свердловской области.

4. Пунктом 4 оспариваемого решения устанавливается порядок компенсации предприятиям расходов по содержанию детей работников бюджетных организаций в детских дошкольных учреждениях, а также расходов, которые понесли предприятия и организации по содержанию детей их работников в муниципальных дошкольных учреждениях за счет местного бюджета.

Пунктом 10 решения Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов утвержден перечень организаций, сотрудники которых имеют право на компенсацию расходов по содержанию их детей в ведомственных детских дошкольных учреждениях, а также определяет категории граждан, которые имеют право на дотацию расходов по содержанию их детей в этих учреждениях из бюджета муниципального образования. То есть тем самым определены категории граждан, получающих субсидии из местного бюджета в виде оплаты предоставленных им услуг по содержанию детей в детских дошкольных учреждениях.

Заявительница полагает, что оплата родителями расходов детских дошкольных учреждений по содержанию детей должна производиться на основе равенства, а следовательно, условия оплаты должны быть одинаковыми. По ее мнению, это вытекает из постановления Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года № 2464-I «Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений»1.

Оспариваемые заявительницей пункты 4 и 10 Решения № 39 устанавливают основания для распоряжения Муниципальной собственностью - расходованию средств на содержание детей в детских дошкольных учреждениях. Расходование муниципальных средств на эти цели относится к мерам социальной поддержки в виде субсидирования. Под социальным субсидированием в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О государственной социальной поддержке» понимается имеющая целевое назначение оплата предоставляемых гражданам материальных благ или предоставляемых услуг. Органы местного самоуправления, принимая на себя полностью или частично оплату расходов граждан на содержание их детей в детских дошкольных учреждениях, тем самым субсидируют родителей, которым предоставляются эти услуги.

Часть 1 статьи 92 Устава Свердловской области предусматривает, что органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральным и областным законодательством распоряжаются муниципальной собственностью, утверждают местный бюджет, устанавливают размеры местных налогов и сборов, а также решают иные вопросы местного значения. Таким образом, органы местного самоуправления самостоятельны в распоряжении муниципальной собственностью, в том числе и путем направления средств на дотации расходов по содержанию детей в детских, дошкольных учреждениях, при условии соблюдения действующего законодательства.

Часть вторая статьи 92 Устава Свердловской области относит к основным вопросам местного значения, в частности, социальную поддержку населения.

В соответствии с пунктом 21 статьи 66 Закона РСФСР от 06.07.91 года 1550-I «О местном самоуправлении в РСФСР»2 городской Совет народных депутатов имел право определять за счет собственных средств дополнительные льготы и преимущества для граждан, проживающих на подведомственной ему территории. Это положение статьи 66 указанного закона сохранено до настоящего времени среди полномочий органов местного самоуправления (пункт 25 статьи 66 Закона в действующей в настоящее время редакции).

Федеральный закон от 25.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 (пункт 28 статьи 6) и Закон Свердловской области от 13.04.95 № 12-ОЗ «О местном самоуправлении в Свердловской области» (пункт 28 статьи 5) относят к предметам ведения местного самоуправления обеспечение социальной поддержки населения. Указанный областной закон относит к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения организацию за счет собственных и привлеченных средств дополнительной социальной поддержки населения (пункт 8 статьи 6).

Таким образом, органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки населения.

В соответствии с частью 1 статьи 94 Устава Свердловской области компетенция местных сообществ регулируется в их Уставах на основе общих принципов, установленных в федеральных и областных законах. Это положение относится и к компетенции местных сообществ в области социальной поддержки населения.

Верховный Совет Российской Федерации в постановлении от 6 марта 1992 года № 2464-I «Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений» предложил Верховным Советам республик в составе Российской Федерации, местным Советам народных депутатов установить размер платы, взимаемой с родителей за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, в размере не более двадцати процентов, а с родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей, - не более десяти процентов затрат на содержание ребенка в данном учреждении.

Малый совет Свердловского областного Совета народных депутатов решением от 25 ноября 1992 года № 248/11 «Об упорядочении платы за содержание детей в дошкольных учреждениях и о поддержке системы дошкольного воспитания» рекомендовал городским и районным Советам народных депутатов установить родительскую плату за содержание детей в дошкольных учреждениях в тех же размерах, что и Верховный Совет Российской Федерации (п. 2.2). Кроме того, рекомендовалось компенсировать предприятиям расходы по содержанию в ведомственных дошкольных учреждениях детей работников бюджетной сферы за счет уменьшения налога на прибыль, уплачиваемого в местный бюджет.

По способу регулирования общественных отношений Постановление Верховного Совета Российской Федерации является нормативным актом, который определяет компетенцию местных советов народных депутатов в регулировании размерив платы, взимаемой с родителей за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, и определяет рамки этого регулирования. Само регулирование, таким образом, было отнесено к компетенции местных Советов народных депутатов. Малый совет Свердловского областного Совета народных депутатов указанным выше решением принял рекомендательные нормы, которые устанавливают варианты желательного для государства поведения.

Закон Свердловской области от 23.10.95 года № 28-ОЗ «О защите прав ребенка» установил, что «Родительская плата не может превышать двадцать процентов общих расходов учреждения на содержание ребенка. Остальные затраты в пределах установленных нормативов возмещаются за счет местного бюджета, если родители работают в бюджетной сфере и ребенок посещает муниципальное дошкольное, образовательное учреждение. Если родители ребенка работают во внебюджетной сфере, условия оплаты содержания их детей определяются коллективным договором» (часть 2 статьи 8).

Как видно, действующее федеральное и областное законодательство не обязывает органы местного самоуправления оказывать социальную поддержку в виде субсидирования расходов на содержание детей в детских дошкольных учреждениях всем родителям и не устанавливает принципа равенства граждан для получения таких субсидий. Принцип равенства в отношении субсидирования этих услуг противоречит сущности социальной поддержки, которая должна оказываться, прежде всего, тем, кому она необходима в первую очередь. К примеру, Федеральный закон «О государственной социальной помощи» устанавливает основы (принципы) государственной социальной помощи, к которым относятся; малообеспеченность семьи или одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума; адресность помощи; рациональное использование бюджетных средств и другие. Органы местного самоуправления могут руководствоваться этими же принципами, но могут устанавливать и иные основы социальной поддержки.

Бесплатное дошкольное образование в государственных и муниципальных дошкольных учреждениях относится к социальным гарантиям, и на него могут претендовать на принципе равенства все граждане, имеющие детей. Оплата органами местного самоуправления услуг детского дошкольного учреждения, которые не относятся к образовательным, является мерой социальной поддержки, которая не может осуществляться на принципе равенства.

Как видно из изложенного, федеральное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления устанавливать меры социальной поддержки всем гражданам или какой-то определенной категории граждан, а областное законодательство предусматривает такие меры только для родителей, работающих в бюджетной сфере, если ребенок посещает муниципальное дошкольное образовательное учреждение. Законодательство также не устанавливает специальных принципов дополнительных мер социальной поддержки населения, которые введены за счет собственных средств местными сообществами. Следовательно, правовые и организационные основы, на которых органы местного самоуправления определяют необходимость социальной поддержки той или иной категории населения за счет собственных средств, определяются органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, органы местного самоуправления города Екатеринбурга вправе принимать нормативные акты, устанавливающие меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, имеющих детей дошкольного возраста, и пункты 4 и 10 решения Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов № 39 не противоречат Уставу Свердловской области.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 «а» Устава Свердловской области, пунктом 3.1 статьи 4, статьями 73, 86 Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области», Уставный Суд


постановил:


1. Признать пункты 1, 4, 10 решения Малого совета Екатеринбургского городского Совета народных депутатов от 13.02.92 года № 39 «О содержании детей в дошкольных детских учреждениях» соответствующими Уставу Свердловской области.

2. Согласно статье 77 Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области» настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

3. Согласно статье 76 Областного закона «Об Уставном Суде Свердловской области» постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в «Областной газете» и опубликованию в «Собрании законодательства Свердловской области».


Уставный Суд Свердловской области