Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

Статья 99. Особенности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования

Комментарий к статье 99

 

Комментируемая статья относится к главе 13 Закона об образовании "Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования". Утративший силу Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" также содержал статью с наименованием "Финансовое обеспечение образовательной деятельности". Российское законодательство не содержит расшифровки понятия "финансовое обеспечение".

Можно проследить сходство между понятием "финансовое обеспечение" и "финансирование". В соответствии с общепринятой практикой термин "финансирование" употребляется в том случае, если речь идет о покрытии расходов за счет средств бюджета. Словосочетание "финансовое обеспечение в сфере образования", используемое в главе 13 комментируемого Закона, означает процесс осуществления расходов на образование как за счет бюджетов, так и за счет внебюджетных источников. Кроме того, помимо обычного сметного финансирования, в рамках финансового обеспечения образования осуществляется также выделение субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания частным образовательным учреждениям.

В настоящее время основным источником покрытия расходов на образование остаются средства, выделяемые из бюджета.

Другим источником выступают средства физических и юридических лиц, которые возникают в связи с предоставлением им платных образовательных услуг. Такие услуги предоставляются на основании договоров, предметом которых могут быть образовательные услуги, выходящие за рамки государственного или муниципального задания (ст. 101 комментируемого Закона).

Особым источником покрытия расходов на образование выступают заемные средства банков в рамках образовательных кредитов, плата за которые может частично покрываться за счет бюджета (ст. 104 комментируемого Закона).

В последние годы появился источник, связанный с международным сотрудничеством в сфере образования. В частности, существуют межгосударственные программы, за счет которых могут предоставляться средства в форме грантов, например на поездки в рамках развития академической мобильности <961>. На эти цели могут направляться как средства бюджетов бюджетный системы Российской Федерации, так и средства международных или межправительственных организаций.

--------------------------------

<961> См. подробнее: Козырин А.Н. Финансирование академической мобильности в зарубежных странах // Реформы и право. 2011. N 1.

 

Наконец, существуют средства образовательных организаций от приносящей доход деятельности, которые должны направляться на решение уставных задач, то есть финансовое обеспечение образовательной деятельности. Это, например, доходы от использования имущества, плата за общежитие, доходы от распоряжения долями или акциями в уставных капиталах хозяйственных обществ, учредителями которых являются образовательные организации высшего образования (пункт 6 ст. 103 комментируемого Закона), возмещение затрат работодателя на обучение работника, который не отработал установленное в трудовом договоре время и уволился по собственному желанию, и иные (ст. 249 Трудового кодекса Российской Федерации).

Из наименования комментируемой статьи, которое звучит как "финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования", следует, что речь идет главным образом о расходах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Расходы на образование имеют значительный удельный вес в бюджетах большинства государств. Отмечается и повсеместная тенденция роста указанных расходов <962>. Это характерно также и для Российской Федерации. Например, с 214,7 млрд. руб. в 2000 году государственные расходы на образование выросли до 497,6 млрд. руб. в 2011 году <963>. В 2015 году по разделу "Образование" только в федеральном бюджете предусмотрено 579,4 млрд. руб. (приложение N 14 к Федеральному закону от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"), и при этом следует учесть, что основное бремя расходов на образование несут региональные бюджеты.

--------------------------------

<962> См., например: Гинзбург И.В. Правовое регулирование бюджетных расходов на среднее общее образование в Российской Федерации и ее субъектах // Финансовое право. 2014. N 6.

<963> Фрумина С.В. Анализ нормативного правового обеспечения финансовой политики государства // Административное и муниципальное право. N 7. 2014.

 

Современная государственная экономическая политика исходит из прямой зависимости развития экономики и производства от уровня образованности общества. Расходы на образование нацелены на создание потенциала для устойчивого развития общества в будущем. Это положение вещей связано, помимо прочего, с вниманием к такой новой экономической категории, как человеческий капитал. В литературе приводятся оценки экспертов о том, что прирост человеческого капитала на один процент приводит к росту производительности труда на 3,81%, что предполагает рост продолжительности обучения <964>.

--------------------------------

<964> Авдеева Е.А. Человеческий капитал как основополагающий фактор развития экономики знаний // Общество и право. 2011. N 1.

 

В Российской Федерации рост расходов на образование отчасти связан с решением о развитии международного сотрудничества в данной сфере, в связи с чем в 2003 году расходы на образование в тот момент сразу заметно выросли и сохранили данную тенденцию. В последние годы существенные дополнительные ассигнования выделяются на повышение конкурентоспособности российских вузов.

Пункт 1 ст. 99 Закона об образовании устанавливает, что финансовое обеспечение оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных Законом об образовании.

В данном случае подразумевается бюджетное законодательство, в соответствии с которым планируются и осуществляются расходы всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 БК РФ, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных законов и правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

Бюджетные ассигнования на образование предусматриваются во всех бюджетах бюджетной системы Российской Федерации: федеральном, региональных (субъектов Российской Федерации), местных бюджетах, и связаны с реализацией государственного или муниципального задания на оказание образовательных услуг.

Особенности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг в сфере образования в Российской Федерации установлены не только в главе 13, но также и в ст. ст. 7 и 8 Закона об образовании в связи с финансовым обеспечением полномочий Российской Федерации в сфере образования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также финансового обеспечения деятельности муниципальных общеобразовательных учреждений. Такое финансовое обеспечение осуществляется через перечисление субвенций из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации или из бюджетов субъектов Российской Федерации в местные бюджеты соответственно.

Инструментом планирования расходов бюджета являются расходные обязательства. Расходное обязательство - обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Расходные обязательства, подлежащие исполнению в течение финансового года, представляют собой бюджетные обязательства (ст. 6 БК РФ).

Расходные обязательства непосредственно вытекают из нормативных правовых актов, международных соглашений, государственных контрактов. Однако бюджет составляется не в разрезе расходных обязательств, а на языке бюджетной классификации, обозначающем направления бюджетных ассигнований. В связи с этим нельзя непосредственно увидеть в утвержденном бюджете составляющие его расходные обязательства. Среди расходных обязательств выделяются публичные обязательства, которые возникают исключительно из нормативных правовых актов. Среди публичных расходных обязательств выделяются публичные нормативные обязательства, которые представляют собой публичные обязательства исключительно перед гражданами, за исключением выплат государственным (муниципальным) служащим, работникам казенных учреждений, военнослужащим по призыву и лицам, обучающимся в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях (ст. 6 БК РФ).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств (ст. 87 БК РФ). Расходы бюджета на очередной год являются суммой текущих бюджетных обязательств, которые содержатся в соответствующем реестре.

Расходные обязательства на образование вытекают непосредственно из Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 43 Конституции РФ, основное общее образование обязательно. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Более подробно содержание конституционного права на образование раскрывается в ст. 5 Закона об образовании, где установлено, что бесплатное образование гарантируется в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, на конкурсной основе - бесплатного высшего образования. Обеспечиваются социально-экономические условия получения образования в течение всей жизни, в период получения образования обеспечивается финансовое содержание лиц, нуждающихся в социальной поддержке, лиц с ограниченными возможностями, лиц, проявляющих выдающиеся способности.

Расходные обязательства на образование содержатся в целом ряде иных федеральных законов. К таким Законам, например, относятся:

- Федеральный закон от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике";

- Федеральный закон от 27 сентября 2013 года N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- Федеральный закон от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих";

- Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Из содержания Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" можно выделить расходные обязательства в области образования, вытекающие из:

- права научного работника на дополнительное профессиональное образование (ст. 4);

- обязанности финансирования государственных академий наук (Российской академии наук, Российской академии образования, Российской академии архитектуры и строительных наук, Российской академии художеств) за счет средств федерального бюджета;

- ежемесячной денежной выплаты членам государственных академий наук;

- интеграции науки и образования на основе различных форм участия работников и обучающихся образовательных организаций высшего образования в научных исследованиях и экспериментальных разработках посредством создания лабораторий в образовательных организациях высшего образования, кафедр на базе научных организаций;

- грантов государственных фондов, передаваемых научно-педагогическим работникам, образовательным организациям высшего образования.

Из содержания Федерального закона "О Российской Академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" можно выделить расходные обязательства в области образования, вытекающие из:

- финансового обеспечения деятельности Российской академии наук;

- финансового обеспечения деятельности региональных отделений Российской академии наук;

- ежемесячных денежных выплат членам Российской академии наук.

Данные расходные обязательства связаны с обеспечением образования в силу того, что одной из основных целей деятельности Российской академии наук является укрепление связей между наукой и образованием (ст. 6). Кроме того, цель повышения степени интеграции науки и образования закреплена уставом Российской академии наук, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 2014 года N 589.

Из содержания Федерального закона "О статусе военнослужащих" можно выделить расходные обязательства в области образования, вытекающие из права граждан, проходивших военную службу по контракту, на обучение по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования за счет средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах.

Из содержания Федерального закона "О государственной гражданской службе" можно выделить расходные обязательства в области образования, вытекающие из дополнительного профессионального образования гражданского служащего, в том числе обязательного повышения квалификации не реже одного раза в три года (ст. 62).

В подзаконных нормативных правовых актах, а также в законах субъектов Российской Федерации и в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления также могут содержаться расходные обязательства в области образования, виды которых более подробно регламентированы бюджетной классификацией и актами о бюджете.

Например, из числа подзаконных актов федерального уровня, устанавливающих расходные обязательства в сфере образования, можно назвать:

Положение об организации профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и незанятого населения, утвержденное Постановлением Минтруда России N 3, Минобразования РФ N 1 от 13 января 2000 г., согласно которому в структуру затрат на профессиональное обучение безработных граждан и незанятого населения по направлению органов по вопросам занятости входят:

- оплата труда педагогических работников и лиц, осуществляющих теоретическое и производственное обучение (производственную практику), стажировку;

- оплата труда членов комиссий по аттестации лиц, закончивших обучение;

- оплата за квалификационные экзамены при получении поднадзорных профессий;

- оплата за получение при необходимости лицензии на осуществление деятельности по полученной профессии, специальности;

- оплата за разработку, приобретение, изготовление, экспертизу учебных планов и программ, учебно-методических материалов, средств обучения;

- оплата за приобретение, аренду и содержание необходимых для обучения учебно-производственных площадей, оборудования, инструментов, приспособлений, сырья, других материальных ресурсов;

- выплата безработным гражданам стипендии за весь период обучения;

- оплата при необходимости стоимости проезда (до места обучения и обратно) и расходов, связанных с проживанием граждан, направленных органами по вопросам занятости на профессиональное обучение в другую местность;

- оплата за медицинское освидетельствование при направлении на обучение в соответствии с перечнем профессий, специальностей, требующих медицинского освидетельствования;

- оплата при необходимости спецодежды, спецобуви и других средств индивидуальной защиты, а также спецпитания в период профессионального обучения граждан по направлению органов по вопросам занятости;

- затраты на развитие учебно-производственной базы учебных центров службы занятости, методическое обеспечение образовательного процесса, внедрение в образовательный процесс современных технологий и методик обучения.

Постановление Правительства Российской Федерации от 6 марта 2008 года N 152 "Об обучении граждан Российской Федерации по программе военной подготовки в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования", которым предусматривается:

- финансовое обеспечение обучения граждан в учебном военном центре, которое производится федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими полномочия учредителя высших учебных заведений;

- материально-техническое обеспечение деятельности учебных военных центров военной техникой, которое осуществляется Министерством обороны РФ.

Статьей 72 Конституции РФ установлено, что общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, расходы на образование должны возлагаться на федеральный и региональные бюджеты. Расходы на образование осуществляются также и из местных бюджетов, но за счет финансовой помощи в форме субвенций, поступающей из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Законом об образовании (ст. ст. 6 - 9) подробно перечислены полномочия федеральных органов власти, полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.

Этому распределению соответствует распределение расходных полномочий (в том числе в сфере образования), установленное Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В ст. 26.3 указанного Закона перечислен ряд расходных обязательств из числа предметов совместного ведения, установленных Конституцией РФ, которые полностью финансируются за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. На реализацию данных полномочий может выделяться из федерального бюджета финансовая помощь в виде субвенций, но ответственность за обеспечение расходов возлагается на субъекты Российской Федерации. Это расходы на:

- обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях (посредством предоставления субвенций местным бюджетам), которые включают расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек по установленным органами государственной власти субъектов РФ нормативам;

- организацию предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ;

- финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек по установленным нормативам;

- организацию предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

- организацию предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ;

- организацию предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ;

- поддержку изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;

- организацию профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ;

- участие в обеспечении профессионального образования и дополнительного профессионального образования лиц, замещающих выборные муниципальные должности, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Иные расходные обязательства в сфере образования несет на себе Российская Федерация, данные расходы планируются при составлении проекта федерального бюджета.

Различным образом варьируется распределение бремени расходов на образование между центральным и региональными бюджетами за рубежом. Например, в США и Канаде расходы на образование имеют значительный удельный вес в региональных и местных бюджетах.

Конечным адресатом расходных обязательств в сфере образования, через которого может оцениваться их эффективность, являются обучающиеся и их родители, а также такой коллективный субъекта права, как семья.

Однако граждане и семьи получателями бюджетных средств не являются, так как не относятся согласно ст. 152 БК РФ к участникам бюджетного процесса. Получателем большинства бюджетных ассигнований на образование, которые представляют собой часть расходов годового бюджета, являются образовательные организации, к числу которых могут относиться государственные и муниципальные учреждения образования, а также духовные и частные образовательные организации (ст. 22 Закона об образовании). Кроме того, бюджетные средства могут получать кредитные организации (в виде покрытия части платы за предоставленные образовательные кредиты).

Государственные и муниципальные образовательные учреждения могут существовать в трех предусмотренных гражданским законодательством видах: автономные, бюджетные и казенные (ст. 123.22 ГК РФ), что связано с состоявшейся реформой государственных учреждений. Разница между ними заключается главным образом в степени свободы по отношению к своему учредителю - Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию.

Наибольшей свободой обладают автономные учреждения, действующие на основании специального Закона. Они наделены правом открытия счетов в коммерческих банках, осуществления самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и самостоятельного распоряжения имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником (ст. 120 ГК РФ, Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"). Учредители не несут субсидиарной ответственности по обязательствам автономных (и бюджетных) учреждений. На заключение автономным учреждением контрактов не распространяется действие законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Бюджетные учреждения, в отличие от автономных учреждений, не наделены правом открытия банковских счетов и осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства. Однако жесткий контроль в отношении бюджетных учреждений отсутствует, они вправе маневрировать своими расходами в пределах общего остатка на лицевом счете.

Бюджетное учреждение, в отличие от автономного учреждения, не обладает полномочиями по открытию банковских счетов, используя финансовые средства через лицевые счета Федерального казначейства (ст. 120 ГК РФ, Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). Оно также обладает правом распоряжения имуществом, за исключением переданного ему недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Заключение бюджетным учреждением контрактов осуществляется от своего имени, но по правилам, установленным законодательством о государственных закупках.

Полномочия казенных учреждений регулируются бюджетным законодательством (ст. ст. 6, 70, 161 БК РФ). Публично-правовое образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения, которое использует свои средства через лицевые счета, открытые в органе Федерального казначейства. Казенное учреждение не вправе распоряжаться переданным ему имуществом. Бюджетные средства казенное учреждение получает на основании утвержденной сметы, основная деятельность казенного учреждения (в отличие от автономного и бюджетного) финансируется за счет бюджета, а полученные им доходы от оказания платных услуг и иной деятельности зачисляются в бюджет. Контракты казенное учреждение заключает от имени публично-правового образования в соответствии с законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Специфическим видом бюджетных и автономных учреждений, выступающим адресатом расходных обязательств в сфере образования, являются государственные фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, через которые выделяются исследовательские и иные гранты, которые могут служить целям интеграции науки и образования (ст. 15.1 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике").

БК РФ устанавливает понятие бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств, которые планируются главными распорядителя бюджетных средств в ходе составлении проекта бюджета (ст. 174.2 БК РФ). Таким образом, часть расходных обязательств именуется бюджетными обязательствами, а часть бюджетных обязательств, уже отраженная в бюджете, именуется бюджетными ассигнованиями. Ассигнования на образование планируются в бюджетах всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетные ассигнования представляют собой средства на исполнение действующих расходных обязательств, которые планируются главными распорядителями бюджетных средств в ходе составления проекта бюджета (ст. 174.2 БК РФ). Часть бюджетных обязательств, уже отраженная в бюджете, именуется бюджетными ассигнованиями. Ассигнования на образование планируются в бюджетах всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В дореволюционный период ассигнования на образование планировались не в качестве отдельного раздела расходов бюджетов, а в рамках раздела "Просвещение" вместе с расходами на культуру. Аналогичным образом обстояло дело и в довоенные годы советского периода российской истории.

В последующем ассигнования на образование планировались в структуре расходов на социально-культурные мероприятия, которые включали в себя расходы на общеобразовательные школы, профессионально-технические, средние специальные и высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, библиотеки, клубы, театры, печать, телевидение, радиовещание и другие мероприятия по просвещению и культуре, на больницы, детские ясли, санатории и другие учреждения здравоохранения и физической культуры; на пенсии и пособия <965>.

--------------------------------

<965> Закон Союза Советских Социалистических Республик от 16 декабря 1977 г. N 6707-IX "О государственном бюджете СССР на 1978 год" (дано по: Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009).

 

В настоящее время ассигнования на образование представляют собой самостоятельный раздел бюджетной классификации расходов (ст. 21 БК РФ). Это подчеркивает значение расходов на образование и означает, что данный раздел должен содержаться во всех бюджетах бюджетной системы Российской Федерации.

Данный раздел должен аккумулировать расходы на целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства и состоит из следующих подразделов:

- дошкольное образование;

- общее образование;

- начальное профессиональное образование;

- среднее профессиональное образование;

- профессиональная подготовка, переподготовка и повышение классификации;

- высшее и послевузовское профессиональное образование;

- молодежная политика и оздоровление детей;

- прикладные научные исследования в области образования;

- другие вопросы в области образования.

Таким образом, можно увидеть, что список направлений расходов на образование не является исчерпывающим. Более детальную структуру расходов на образование, которые планируются в бюджете, можно увидеть в указаниях Минфина России о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (Приказ Минфина России от 1 июля 2013 г. N 65н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации", далее - указания).

Согласно указаниям:

по подразделу 0701 "Дошкольное образование" отражаются расходы на дошкольное образование детей раннего детского возраста и обеспечение деятельности дошкольных образовательных организаций;

по подразделу 0702 "Общее образование" отражаются расходы на начальное, основное и среднее общее образование, а также на содержание и обеспечение учебного процесса общеобразовательных организаций, обеспечение деятельности организаций дополнительного образования;

по подразделу 0704 "Среднее профессиональное образование" отражаются расходы на образование в профессиональных образовательных организациях по программам подготовки квалифицированных рабочих, служащих и специалистов среднего звена, а также на обеспечение деятельности профессиональных образовательных организаций и специальных учреждений для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением;

по подразделу 0705 "Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации" отражаются расходы на образование в организациях дополнительного профессионального образования по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, а также на обеспечение их деятельности;

по подразделу 0706 "Высшее и послевузовское профессиональное образование" отражаются расходы на подготовку высококвалифицированных кадров по образовательным программам высшего образования, а также на обеспечение деятельности организаций высшего образования;

по подразделу 0707 "Молодежная политика и оздоровление детей" отражаются расходы по организации оздоровительной кампании детей и молодежной политике, а также расходы организаций, осуществляющих обеспечение этой деятельности;

по подразделу 0708 "Прикладные научные исследования в области образования" отражаются расходы на развитие прикладных научных исследований в указанной области и образовательных организациях высшего образования;

по подразделу 0709 "Другие вопросы в области образования" отражаются расходы на обеспечение деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, учреждений, осуществляющих руководство и управление в сфере образования, разработку и осуществление общей политики, планов, программ и бюджетов в области образования, управление ими и др., расходы организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования, а также расходы на реализацию межгосударственных договоров Российской Федерации, предоставление субсидий юридическим лицам в указанной сфере деятельности и расходы на иные вопросы в области образования, не отнесенные на другие подразделы данного раздела.

Кроме того, некоторые особенные направления расходов на образование можно увидеть в государственных программах. Например, Государственная программа Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы" включает многочисленные подпрограммы и целевые статьи, в числе которых, например, имеются:

- программа повышения квалификации инженерно-технических кадров;

- стипендии Президента РФ и Правительства РФ для обучающихся по направлениям подготовки (специальностям), соответствующим приоритетным направлениям модернизации и технологического развития экономики Российской Федерации;

- стипендии нуждающимся студентам первого и второго курсов федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования;

- программы интеграции в экономику российских выпускников ведущих университетов мира "Глобальное образование", в том числе расходы федерального бюджета, направленные на реализацию мероприятий по повышению академической мобильности студентов и обучению российских граждан в лучших мировых университетах;

- грант Президента Российской Федерации лицам, проявившим склонности к техническому и гуманитарному творчеству, изобретательству, поступившим на обучение в образовательные организации высшего образования;

- субсидии негосударственным образовательным организациям, имеющим аккредитацию, на оказание государственных услуг по реализации образовательных программ среднего профессионального образования и образовательных программ высшего образования;

- субсидии на возмещение части затрат по невозвращенным кредитам;

- субсидии на возмещение кредитным организациям части процентов по выданным образовательным кредитам (порядок расчета компенсации выпадающих доходов кредитных организаций установлен Постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 года N 1026 "Об утверждении Правил предоставления государственной поддержки образовательного кредитования);

- государственная поддержка ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров и программ развития федеральных, национально-исследовательских и ведущих классических университетов;

- мероприятия, связанные с участием, подготовкой и проведением чемпионатов по профессиональному мастерству, проводимых международной организацией "WorldSkillsInternational" (в том числе оплата обеспечительного взноса);

- субсидия на проведение Северо-Кавказского молодежного форума "Машук";

- субсидии на возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита;

- субсидии на выплату ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство;

- субсидии на поощрение лучших учителей;

- субсидии на создание в общеобразовательных организациях, расположенных в сельской местности, условий для занятий физической культурой и спортом;

- подпрограмма "Развитие системы оценки качества образования и информационной прозрачности системы образования";

- подпрограмма "Вовлечение молодежи в социальную практику";

- премии лауреатам конкурса молодежных проектов Всекавказского молодежного форума;

- обеспечение деятельности фонда "Русский мир", направленное на развитие русского языка в стране, поддержку программ его изучения за рубежом, популяризацию русского языка и литературы в мире;

Помимо Государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы" существовали и существуют иные федеральные целевые программы, в рамках которых содержались ассигнования на образование, это:

- Русский язык;

- Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России;

- Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации;

- Научные и научно-педагогические кадры инновационной России;

- Проект модернизации региональных систем общего образования;

- Наша новая школа.

Программа модернизации региональных систем общего образования предусматривает приобретение оборудования (учебно-лабораторное, учебно-производственное, спортивное и компьютерное оборудование, оборудование для организации медицинского обслуживания обучающихся, оборудование для школьных столовых); приобретение транспортных средств для перевозки обучающихся; пополнение фондов школьных библиотек; развитие школьной инфраструктуры (текущий ремонт с целью обеспечения выполнения требований к санитарно-бытовым условиям и охране здоровья обучающихся, а также с целью подготовки помещений для установки оборудования); модернизация общеобразовательных учреждений путем организации в них дистанционного обучения для обучающихся (увеличение пропускной способности и оплата интернет-трафика, обновление программного обеспечения и приобретение электронных образовательных ресурсов) и т.д.

Многие из перечисленных направлений расходов на образование возникли вместе с появлением приоритетного национального проекта "Образование" в 2005 году, например стимулирующие выплаты за классное руководство, инновационные школы, сельский школьный автобус, интернетизация образования.

Согласно пункту 2 комментируемой статьи органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются нормативы для обеспечения:

- общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях (во исполнение пункта 3 части 1 ст. 8 Закона об образовании);

- общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях (во исполнение пункта 3 части 1 ст. 8 Закона об образовании);

- дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях (во исполнение пункта 3 части 1 ст. 8 Закона об образовании);

- иных нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования.

Эти нормативы определяются:

- по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;

- по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных законом особенностей.

Нормативы подушевого финансирования чаще всего принимаются вместе с законами о бюджете на очередной год. При этом отдельно утверждается норматив каждого типа и вида образовательной организации для городской и сельской местности (например, Закон Республики Адыгея от 14 декабря 2012 г. N 140 "О республиканском бюджете Республики Адыгея на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" <966>; Закон Республики Коми от 29 ноября 2012 г. N 88-РЗ "О республиканском бюджете Республики Коми на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" <967>.

--------------------------------

<966> Ведомости ГС - Хасэ Республики Адыгея. 2012. N 21.

<967> Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2012. N 63. Ст. 1542.

 

Нормативы обеспечения расходов (нормативы финансовых затрат) на образование вместе с контрольными цифрами приема обучающихся являются основными параметрами, которые позволяют определить размер и запланировать в бюджетах расходы на образование.

Нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны учитывать следующие особенности, установленные п. п. 3, 4 комментируемой статьи:

- нормативы на оплату труда педагогических работников должны обеспечивать общий уровень их средней заработной платы за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемый в соответствии с решениями органов государственной власти. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных образовательных организаций не могут быть ниже уровня средней заработной платы в соответствующем субъекте РФ;

- для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты должны предусматривать затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся.

Согласно п. 5 комментируемой статьи, субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным общеобразовательным программам, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетов субъектов РФ, рассчитываются с учетом нормативов, определяемых органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 3 части 1 ст. 8 Закона об образовании. Субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих деятельность по профессиональным образовательным программам, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, рассчитываются с учетом нормативных затрат на оказание соответствующих государственных или муниципальных услуг в сфере образования.

В соответствии с бюджетным законодательством бюджетные средства доводится до адресатов расходных обязательств двумя способами: через субсидии (для бюджетных и автономных учреждений, а также частных образовательных организаций) и посредством сметного финансирования (для казенных учреждений). Для этого органам управления образованием и образовательным организациям (за исключением частных) открываются специальные лицевые счета в органах Федерального казначейства в соответствии со ст. 220.1 БК РФ и Порядком открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденным Приказом Федерального казначейства от 29 декабря 2012 г. N 24н.

Бюджетная смета представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения. Смета утверждается и ведется в порядке, установленном государственным органом, уполномоченном осуществлять регулирование в сфере образования (ст. ст. 6, 221 БК РФ). Лимит бюджетных обязательств - объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (ст. 6 БК РФ). Другими словами, лимиты бюджетных обязательств представляют собой детализацию бюджетных ассигнований, которая отражает допустимые суммы для заключения договоров казенным учреждением, а также для иных выплат.

Субсидии предоставляются на безвозвратной и бесплатной основе на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, рассчитываются, как и государственное задание, с учетом нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества. Субсидии негосударственным образовательным учреждениям могут предоставляться в целях возмещения финансовых затрат, связанных с организацией образовательного процесса, а также возмещения недополученных доходов (ст. ст. 78, 78.1 БК РФ).


Авторы - Козырин А.Н., профессор, доктор юридических наук, директор Института публично-правовых исследований; Трошкина Т.Н., доцент, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, доцент Национального исследовательского университета "Высшая школа экономика"; Ялбулганов А.А., профессор, доктор юридических наук, профессор Национального исследовательского университета "Высшая школа экономика".

 

Комментарий по состоянию на 01.08.2016


Возврат к разделу