Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

Статья 30. Локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения

Комментарий к статье 30

Понятие "локальный нормативный акт" встречалось еще в Законе РФ "Об образовании", однако только в комментируемом Законе впервые локальным актам посвящена отдельная статья, в которой объединены нормативные положения о предмете локального нормотворчества, процедуре принятия локальных актов, особенностях правового регулирования отношений в сфере образования с помощью локальных актов.

Локальный нормативный акт определяется законодателем (ч. 1 комментируемой статьи) как акт, который:

- принимается образовательной организацией в пределах своей компетенции и в порядке, установленном ее уставом;

- содержит нормы, регулирующие образовательные отношения в рамках данной образовательной организации.

Из самого названия "локальный акт" следует, что действие такого акта ограничивается пределами принявшей его образовательной организации. Нормами локального акта не могут регулироваться отношения, возникающие вне принявшей этот акт образовательной организации.

В то же время предписания локального акта имеют обязательный характер для всех участников образовательных отношений, которые регулируются нормами данного локального акта. На это указывают, в частности, отдельные положения комментируемого Закона. Так, например, в ч. 1 ст. 43 содержится норма, в соответствии с которой обучающиеся обязаны выполнять требования локальных нормативных актов по вопросам организации и осуществления образовательной деятельности. Обязательный характер норм локальных актов подтверждается установлением ответственности за их неисполнение или нарушение (в соответствии с ч. 4 ст. 43 к обучающимся в этом случае могут быть применены меры дисциплинарного взыскания - замечание, выговор, отчисление из организации, осуществляющей образовательную деятельность). Обязанность родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся соблюдать требования локальных нормативных актов, которые устанавливают режим занятий обучающихся, порядок регламентации образовательных отношений между образовательной организацией и обучающимися и их родителями (законными представителями), оформления возникновения, приостановления и прекращения этих отношений, установлена в ч. 4 ст. 44 комментируемого Закона.

Локальный акт представляет собой официальный правовой документ, который издается в письменной форме и содержит необходимые реквизиты (наименование, дату издания, порядковый (регистрационный) номер, подпись уполномоченного должностного лица, печать образовательной организации и др.). Общеобязательные требования к оформлению локальных актов на данный момент отсутствуют. Требования, установленные ГОСТ Р 6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов" <371>, носят рекомендательный характер.

--------------------------------

<371> Постановление Госстандарта России от 3 марта 2003 г. N 65-ст "О принятии и введении в действие государственного стандарта Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Место локальных нормативных актов в механизме правового регулирования отношений в сфере образования определяется положениями законодательства, в соответствии с которыми они должны, во-первых, соответствовать законодательству Российской Федерации (ч. 1 комментируемой статьи), а во-вторых, уставу образовательной организации (ч. 1 комментируемой статьи, п. 5 ст. 52 Гражданского кодекса РФ и др.).

В обобщенном виде соответствующее положение нашло свое отражение в ч. 1 ст. 28 комментируемого Закона, в которой закреплена автономия образовательной организация, предполагающая среди прочего самостоятельность образовательной организации в разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Федеральным законом об образовании, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом данной образовательной организации.

Предмет локального нормотворчества определяется как Федеральным законом об образовании, так и в уставе самой образовательной организации.

В ч. 1 комментируемой статьи устанавливается, что образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, устанавливая:

- правила приема обучающихся;

- режим занятий обучающихся;

- формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся;

- порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся;

- порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями несовершеннолетних обучающихся.

Отсылка к локальным нормативным актам присутствует и в других статьях Федерального закона об образовании в связи с:

- установлением порядка получения образования на иностранном языке (ч. 5 ст. 14);

- определением языка или языков образования (ч. 6 ст. 14);

- созданием в структуре образовательной организации различных структурных подразделений (ч. 2 ст. 27);

- установлением порядка обучения по индивидуальному учебному плану, в том числе ускоренного обучения (ч. 1 ст. 34);

- установлением порядка участия обучающихся в формировании содержания своего профессионального образования (ч. 1 ст. 34);

- установлением порядка пользования обучающимися лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации (ч. 1 ст. 34);

- установлением порядка реализации права обучающихся на посещение по своему выбору мероприятий, которые не предусмотрены учебным планом (ч. 4 ст. 34);

- определением размера материальной поддержки обучающимся и установлением порядка ее выплаты (ч. 15 ст. 36);

- установлением требований к одежде обучающихся (ее общему виду, цвету, фасону, знакам отличия) и правилам ее ношения (ч. 1 ст. 38);

- установлением порядка предоставления обучающимся жилых помещений в общежитиях (ч. 2 ст. 39);

- определением размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем) в общежитии для обучающихся (ч. 4 ст. 39);

- установлением порядка создания комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, организации ее работы, принятия комиссией решений и их исполнения (ч. 6 ст. 45);

- установлением порядка реализации педагогическими работниками права на бесплатное пользование образовательными, методическими и научными услугами организации, осуществляющей образовательную деятельность (ч. 3 ст. 47);

- установлением порядка доступа педагогических работников к информационно-телекоммуникационным сетям и базам данных, учебным и методическим материалам, музейным фондам, материально-техническим средствам обеспечения образовательной деятельности (ч. 3 ст. 47);

- установлением соотношения учебной (преподавательской) и другой педагогической работы в пределах рабочей недели или учебного года (ч. 6 ст. 47);

- установлением режима рабочего времени и времени отдыха педагогических работников (ч. 7 ст. 47);

- установлением прав, обязанностей и ответственности работников образовательных организаций, занимающих должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции (ч. 3 ст. 52);

- определением оснований и порядка снижения стоимости платных образовательных услуг (ч. 5 ст. 54).

- определением условий приема на обучение по дополнительным образовательным программам (ч. 5 ст. 55);

- определением порядка и условий восстановления в организации, осуществляющей образовательную деятельность, обучающегося, отчисленного по инициативе этой организации (ч. 2 ст. 62).

В уставах образовательных организаций локальным нормативным актам могут посвящаться отдельные статьи или даже отдельные разделы. В них, как правило, определяются виды таких актов, порядок их принятия и отмены, внесения в них изменений и дополнений, действия локальных актов в порядке юридических переживаний и т.д.

Например, в уставе Санкт-Петербургского государственного университета <372> локальным актам, регламентирующим деятельность СПбГУ, посвящен раздел XI, включающий два пункта - 138 и 139. В п. 138 определена система локальных актов:

--------------------------------

<372> Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1241 "Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Санкт-Петербургский государственный университет" // СЗ РФ. 2011. N 4. Ст. 605.

а) коллективные договоры и соглашения, заключенные в соответствии с трудовым законодательством РФ;

б) приказы и распоряжения ректора СПбГУ;

в) приказы и распоряжения проректоров, руководителей филиалов и представительств СПбГУ, иных уполномоченных ректором должностных лиц СПбГУ.

В п. 139 установлены особенности действия локальных актов, принятых до вступления в силу действующего устава СПбГУ: изменяются или отменяются должностными лицами или органами управления СПбГУ в соответствии с их полномочиями, предусмотренными действующим уставом; впредь до их изменения или отмены действуют в части, не противоречащей настоящему уставу.

В уставе НИУ "Высшая школа экономики" <373> также выделен отдельный раздел, посвященный локальным актам, содержащий единственный пункт (п. 151), в котором приведен открытый список видов локальных нормативных актов, которыми регламентируется деятельность университета: приказы, распоряжения, протокольные решения, положения, правила, регламенты, инструкции и иные документы.

--------------------------------

<373> Постановление Правительства РФ от 28 февраля 2009 г. N 184 "Об утверждении устава государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования "Государственный университет - Высшая школа экономики" // СЗ РФ. 2009. N 10. 1230.

В ч. 3 комментируемой статьи установлена важная особенность процедуры принятия локальных актов, которая соответствует принципу демократизма и обеспечивает локальным актам, наряду с легальностью, еще и их легитимность. Если проект локального нормативного акта затрагивает права обучающихся и работников образовательной организации, то в этом случае в ходе их обсуждения и принятия учитывается мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, а также представительных органов работников.

Порядок принятия локальных нормативных актов должен быть урегулирован в уставе образовательной организации на основании п. 1 ст. 30 комментируемого Закона. Процедура принятия локальных нормативны актов определяется образовательной организацией самостоятельно, за исключением случаев, когда законодательством предусмотрены определенные требования к порядку принятия отдельных локальных нормативных актов.

В уставе должна быть прописана процедура учета мнения указанных выше советов, в частности, порядок и сроки направления проектов соответствующих локальных нормативных актов, а также получения соответствующих мотивированных мнений. Кроме того, возможно предусмотреть проведение дополнительных согласительных процедур при отрицательном мнении советов.

Случаи, когда локальные акты принимаются с учетом мнения советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, или представительных органов работников, определены в федеральных законах, а также установлены в уставе образовательной организации.

В Федеральном законе об образовании установлены следующие случаи принятия локальных актов с учетом мнения упомянутых советов или представительных органов:

- материальная поддержка обучающимся выплачивается в размерах и в порядке, которые определяются локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся (ч. 15 ст. 36);

- требования к одежде обучающихся и правила ее ношения устанавливаются локальным нормативным актом организации, осуществляющей образовательную деятельность, который принимается с учетом мнения совета обучающихся, совета родителей, а также представительного органа работников этой организации и (или) обучающихся в ней (ч. 1 ст. 38);

- размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) в общежитии для обучающихся определяется локальным нормативным актом, принимаемым с учетом мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся в организациях, осуществляющих образовательную деятельность (ч. 4 ст. 39);

- порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения устанавливается локальным нормативным актом, который принимается с учетом мнения советов обучающихся, советов родителей, а также представительных органов работников этой организации и (или) обучающихся в ней (ч. 6 ст. 45).

Порядок учета мнения представительного органа работников образовательной организации (при его наличии) установлен в трудовом законодательстве. В ст. 372 Трудового кодекса РФ определен порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии локальных нормативных актов.

Вопросы о привлечении к ответственности за нарушение порядка принятия локальных нормативных актов, предусматривающих учет мнения советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся и представительных органов работников (при их наличии), до сих пор остаются не урегулированными. Упоминание о такой ответственности содержится, например, в письме Минобрнауки России от 15 июля 2014 г. N ДЛ-208/09 "О выселении из студенческих общежитий в летний период" <374>. В нем Минобрнауки России отмечает, что решение о предоставлении жилого помещения, в том числе в каникулярное время, определяется договором найма и локальными нормативными актами, при принятии которых необходим учет мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся. В случае выявления фактов нарушения прав обучающихся при предоставлении жилого помещения в студенческом общежитии, а также отсутствия учета мнения обучающихся руководители образовательных организаций "будут нести персональную ответственность".

--------------------------------

<374> Официальные документы в образовании. 2014. Август. N 22.

В ч. 4 комментируемой статьи определены неблагоприятные юридические последствия, которые наступают в случае нарушения законодательных норм, устанавливающих понятие локальных актов и процедуру их принятия.

Локальный нормативный акт принимается образовательной организацией в соответствии с законодательством Российской Федерации и не может ухудшать положение участников образовательных правоотношений, снижать планку их социальной и юридической защиты по сравнению с тем, как эти отношения урегулированы законодательством об образовании или трудовым законодательством. Если же в локальном нормативном акте содержится норма, ухудшающая положение обучающихся или работников образовательной организации, то такая норма не применяется и подлежит отмене образовательной организацией.

Такие же неблагоприятные последствия предусмотрены в случае, если локальные акты были приняты образовательной организацией с нарушением процедур, установленных законодательством об образовании для принятия локальных нормативных актов.

Положения ч. 4 ст. 30 комментируемого Закона не раз становились предметом разъяснений Минобрнауки России и Рособрнадзора. Так, например, в письме Рособрнадзора от 10 октября 2013 г. N 03-116 "По вопросу резкого увеличения стоимости платы за проживание в студенческих общежитиях" <375>, направленном в связи с многочисленными обращениями граждан по вопросу резкого увеличения стоимости платы за проживание в студенческих общежитиях, Рособрнадзор обращает внимание на тот факт, что отдельными образовательными организациями, без учета мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся, плата за общежитие была повышена до 3000 - 4500 рублей в месяц, а в ряде случаев - до 5000 - 6000 рублей в месяц. Напоминая, что в соответствии с ч. 4 ст. 30 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с установленным законодательством об образовании, трудовым законодательством, положением либо принятые с нарушением установленного порядка, не применяются и подлежат отмене образовательной организацией, Рособрнадзор предлагает образовательным организациям незамедлительно привести локальные акты, регламентирующие размер платы за общежитие, в соответствие с требованиями Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

--------------------------------

<375> Вестник образования России. 2013. Ноябрь. N 21.


Автор - Козырин А.Н., проф., д.ю.н.
По состоянию на 01 августа 2106 года




Возврат к разделу