Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

Статья 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования

Комментируемая статья посвящена нормативно-правовому регулированию отношений в сфере образования.

Для того, чтобы более четко определить объем отношений, регулируемых нормами образовательного права, и объект, на который направлено нормативно-правовое регулирование, законодатель выделил в комментируемой статье цели и задачи правового регулирования.

Целями правового регулирования становятся, как правило, упорядочение общественных отношений и их охрана. Правовое регулирование нацелено на формирование вариантов правомерного поведения и защиту от возможных правонарушений.

Применительно к сфере образования целями правового регулирования отношений в сфере образования законодатель определил:

- установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования;

- создание условий развития системы образования;

- защиту прав и интересов участников отношений в сфере образования.

Специфика и содержание образовательного права обусловлены задачами правового регулирования отношений в сфере образования, которые так же, как и цели, сформулированы законодателем в комментируемой статье.

Основными задачами правового регулирования отношений в сфере образования названы следующие:

- обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

- создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации;

- создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования;

- определение правового положения участников отношений в сфере образования;

- создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства;

- разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В части 1 комментируемой статьи очерчен состав системы источников права, регулирующих отношения в сфере образования.

Базовым законом, на основе которого и выстраивается законодательство об образовании, является принятый в 2012 году Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации». В этом Законе, как следует из его преамбулы:

- установлены правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации;

- закреплены основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования;

- зафиксированы общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности;

- определено правовое положение участников отношений в сфере образования.

Закон об образовании 2012 г. не единственный законодательный источник, регулирующий отношения в сфере образования на федеральном уровне.

Кроме него, источниками российского образовательного права могут быть как «профильные» федеральные законы, принятые специально для регулирования отношений в сфере образования (например, Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете»[1], Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 84-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в сфере образования в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации"»[2]), так и большое количество «непрофильных» законов.

«Непрофильные» законы принимаются для регулирования отношений различного спектра и содержат отдельные положения, касающиеся проблематики образования и образовательной деятельности.

Такие законы можно представить в виде нескольких групп:

- федеральные законы, в которых регламентируются основополагающие вопросы организации образования: законы «О языках народов Российской Федерации», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О национально-культурной автономии» и др.;

- федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах образования: военное образование — закон «О воинской обязанности и военной службе», спортивная подготовка — закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», профессиональное образование осужденных к лишению свободы — Уголовно-исполнительный кодекс РФ и т.д.;

- федеральные законы, в которых устанавливаются льготы участникам образовательных отношений: законы «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об альтернативной гражданской службе» и др.;

- федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения участников образовательных отношений: Трудовой кодекс РФ, закон «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» и др.;

- федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования: Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и др.;

- федеральные законы, устанавливающие уголовную и административную ответственность за правонарушения в сфере образования: Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях.

Если нахождение одних норм, регулирующих отношения, возникающие в сфере образования, за пределами законодательства об образовании представляется оправданным (например, норм налогового, гражданского, уголовного, административного права), то включение большинства других норм образовательного права в непрофильные законы отражает сохраняющуюся до настоящего времени несистемность в правовом регулировании отношений в сфере образования. На практике подобная ситуация может приводить к различным правовым коллизиям и объективно приводит к снижению эффективности правового регулирования.

Остановимся подробнее на понятии «законодательство об образовании», как оно определяется в Законе об образовании 2012 г.

С советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к понятию законодательства. Различали законодательство в широком и узком смыслах слова.

В узком (собственном) смысле законодательство представляло собой совокупность законов, то есть нормативных правовых актов, принимаемых законодательными органами и обладающих высшей юридической силой.

Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность общеобязательных правовых актов. Таким понятием законодательства охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и различные подзаконные акты.

Преобладание расширительного подхода к определению законодательства объяснялось отказом от принципа разделения власти и концентрацией законодательных и исполнительно-распорядительных полномочий у советов – органов государственной власти того периода[3].

В 1990-е годы, с уходом от идеологических догм советского строительства практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен в Гражданском кодексе Российской Федерации от 30 ноября 1994 г., в котором гражданское законодательство определялось как совокупность самого Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения[4]. Использование понятия «законодательство» в узком (собственном) смысле слова встречается в большинстве действующих кодексов (Трудовом (ст. 5), Земельном (ст. 2), Лесном (ст. 2) и т. д.).

Однако в современной правотворческой практике подход к определению законодательства отличается крайней непоследовательностью. В некоторых недавно принятых кодексах и иных федеральных законах можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив[5].

Подобная непоследовательность в подходах к определению законодательства свидетельствует об отсутствии сформировавшейся концепции законотворчества.

В Законе «Об образовании» 1992 г. (ст. 3) в состав законодательства Российской Федерации в области образования включались Конституция Российской Федерации, сам Закон об образовании, а также «принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». Упоминание в составе законодательства об образовании «иных нормативных правовых актов» фактически означало использование понятия законодательства в широком смысле слова, как совокупность собственно законодательных актов, а также нормативных актов подзаконного характера (указов президента, постановлений правительства, приказов министерства и т. д.).

В Законе об образовании 2012 г. (ст. 4) воспроизводится состав понятия «законодательство об образовании», закреплявшийся в Законе 1992 г.: «Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования (далее — законодательство об образовании)».

Такое положение дел в российском законодательстве, когда при регулировании, например, трудовых и семейных отношений под «законодательством» понимаются исключительно законодательные акты, а при регулировании отношений в сфере образования в состав законодательства включаются как собственно законодательные акты, так и принятые в соответствии с ними многочисленные подзаконные нормативные правовые акты, едва ли можно признать приемлемым.

Как уже отмечалось выше, в комментируемой статье 4 Закона об образовании закрепляется система правового регулирования отношений в сфере образования.

При всей очевидности значения законодательных актов для регулирования образовательных отношений система источников образовательного права не ограничивается только законами.

В систему нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования входят, наряду с законодательными актами, Конституция РФ, которая содержит базовые принципы образовательного права и закрепляет право каждого на образование, международные договоры Российской Федерации, устанавливающие международно-правовые обязательства Российской Федерации в сфере образования, подзаконные акты, принимаемые главой государства, правительством и федеральными органами исполнительной власти, нормативные правовые акты, регулирующие образовательные отношения на региональном (субъекта Российской Федерации) и муниципальном уровнях, а также локальные нормативные акты.

А. Конституция РФ. «Верховное» положение в иерархии источников российского образовательного права занимает Конституция Российской Федерации. Высшая юридическая сила Конституции РФ в механизме правового регулирования образования обусловлена, во-первых, конституционной нормой (ст. 15), в соответствии с которой «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Во-вторых, — целями и задачами законодательства об образовании, которые закреплены в Законе об образовании 2012 г.

Целью законодательства об образовании определено установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, а одной из его основных задач – обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование.

Конституционные основы образовательного права содержатся в ст. 43, закрепляющей право каждого на образование, ст. 72, относящей общие вопросы образования к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в ст. 114, в которой установлено, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования[6].

Конституционные положения образовательного права могут развиваться в решениях Конституционного Суда РФ[7].

Б. Международные договоры РФ. Развитие академической мобильности, международных обменов в области образования, науки и культуры, современные процессы глобализации образования требуют основательной международно-правовой регламентации образовательных отношений.

К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования, который, с известной долей условности, можно назвать международным образовательным правом.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться:

- в международно-правовых актах универсального характера, принятых под эгидой ООН, ЮНЕСКО, Международной организации труда и др. (Международный пакт 1966 г. об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция 1989 г. о правах ребенка, Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в 1960 г. на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО), Конвенция Международной организации труда 1975 г. № 142 «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов» и т. д.);

- в региональных международно-правовых актах, принятых в рамках Совета Европы, СНГ, ЕАЭС (Конвенция 1979 г. о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы; Европейская конвенция 1959 г. об академическом признании университетских квалификаций; Европейская конвенция 1953 г. об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты; Соглашение о сотрудничестве в области образования (Ташкент, 1992 г.) и т. д.).

- в разнообразных международных соглашениях (протоколах, меморандумах и т. д.) по сотрудничеству в сфере образования, науки и культуры, заключаемых на двустороннем уровне (Соглашение 1998 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования, Соглашение 2013 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Сербии о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании и ученых степенях, Соглашение 2015 г. между Министерством образования и науки Российской Федерации и Министерством социальных ресурсов Венгрии о сотрудничестве в области высшего образования[8] и т. д.).

При этом нормы международного образовательного права могут быть включены в международные договоры, регулирующие исключительно образовательные отношения, а также могут находиться в международных договорах, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами (например, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о правах ребенка и др.).

Устанавливая соотношение между российским законодательством об образовании и положениями международных договоров Российской Федерации, законодатель в п. 6 ст. 4 Закона об образовании 2012 г., воспроизводит конституционный принцип приоритета норм международного договора, сформулированный в ст. 15 Конституции РФ: «В случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора».

Характеризуя международно-правовую составляющую образовательного права Российской Федерации, следует особо отметить усиления роли в ней так называемого мягкого права (soft law). Одним из направлений правотворческой активности в сфере образования становятся модельные законы, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ: Модельный закон о трансграничном образовании (Санкт-Петербург, 28 ноября 2014 г.)[9], Модельный закон об использовании информационно-коммуникационных технологий в системе образования (Санкт-Петербург, 18 апреля 2014 г.)[10], Модельный закон об ответственности участников образовательного процесса (Санкт-Петербург, 23 ноября 2012 г.)[11] и т. д.

Как следует из определения мягкого права, модельные законы и иные формы «мягкого права» воздействуют на регулируемые отношения не прямо, а опосредствованно, опираясь на авторитет принявший эти акты организации и побуждая национального законодателя следовать положениям, закрепленным в актах «мягкого права».

В. Подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Как бы подробно и детально ни регулировались образовательные отношения на законодательном уровне, всегда сохраняется потребность в нормативно-правовом регулировании, осуществляемом через подзаконные акты. Подзаконное нормотворчество отличается, как правило, большей оперативностью; оно способно быстро реагировать на новые явления в сфере образования. В отдельных случаях нормы федеральных законов непосредственно отсылают к нормативным правовым актам, которые должны быть приняты правительством или федеральными органами исполнительной власти.

Как уже отмечалось, в соответствии с определением законодательства об образовании, содержащимся в ст. 4 Закона об образовании 2012 г., подзаконные нормативные правовые акты включаются в состав законодательства об образовании. Это приводит к разрастанию массива такого законодательства и требует установления четких параметров его формирования и соответствия базовым положениям, содержащимся в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».

Юридическими гарантиями целостности и непротиворечивости законодательства об образовании являются содержащиеся в Законе об образовании 2012 г. нормы, в которых:

- установлены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования (ст. 3);

- определены цели и задачи правового регулирования отношений в сфере образования (п. 2 и п. 3 ст. 4);

- закреплен принцип, в соответствии с которым нормы подзаконных актов должны соответствовать Закону об образовании 2012 г. и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим Законом (п. 4 ст. 4);

- сформулирован принцип разрешения юридический коллизий в рамках законодательства об образовании: в случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в подзаконных актах, нормам Закона об образовании 2012 г., применяются нормы Закона об образовании (п. 5 ст. 4);

- зафиксированы полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования (ст. 6).

В систему источников федерального образовательного права включаются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также приказы, издаваемые федеральными органами исполнительной власти.

Перечисленные акты могут приниматься для регулирования исключительно образовательных отношений, а могут быть посвящены регулированию иных отношений, но содержать отдельные положения, регулирующие отношения в сфере образования.

Президент РФ реализуют нормотворческие полномочия в сфере образования, реализуя свои конституционные полномочия по определению основных направлений государственной политики в области науки и образования.

Принимаемые им указы затрагивают наиболее важные направления государственной образовательной политики, государственного управления образованием и гарантий реализации конституционного права каждого на образование (например, Указы Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»[12], от 4 марта 2010 г. № 271 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации»[13], от 7 мая 2008 г. № 716 «О федеральных университетах»[14], Указ Президента РФ от 9 сентября 2008 г. № 1332 «Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, которые вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования»[15]).

Для содействия реализации полномочий главы государства в сфере образования и науки в структуре Администрации Президента РФ создано Управление по научно-образовательной политике. В соответствии с Положением об Управлении Президента Российской Федерации по научно-образовательной политике, утвержденном Указом Президента от 25 июня 2012 г. № 882[16] к основным функциям Управления относится участие в подготовке проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ по вопросам науки и образования.

В целях развития науки и образования в Российской Федерации, а также совершенствования государственного управления в этой сфере создан Совет при Президенте Российской Федерации по науке и образованию — совещательный орган при главе государства, образованный в интересах обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и образовательных организаций при рассмотрении вопросов, связанных с развитием науки и образования, а также в целях выработки предложений Президенту РФ по актуальным вопросам государственной политики в области научно-технического развития и образования. Деятельность Совета регламентируется Указом Президента РФ от 28 июля 2012 г. № 1059 «О Совете при Президенте Российской Федерации по науке и образованию»[17]. Одной из основных задач Совета является подготовка предложений Президенту РФ по определению приоритетных направлений и механизмов развития науки и образования в Российской Федерации, а также мер, направленных на реализацию государственной политики в сфере науки и образования.

Значительными нормотворческими полномочиями в сфере образования наделяется Правительство РФ. Закон об образовании 2012 г. содержит предписания, обязывающие Правительство РФ принять те или иные подзаконные нормативные правовые акты. Так, например, в соответствии со ст. 11 Правительство РФ утверждает порядок разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений (Постановление Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 661[18]). В ст. 46 Правительство РФ наделяется правом утверждать номенклатуру должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций (Постановление Правительства РФ от 8 августа 2013 г. № 678[19]), в ст. 54 — правом утверждения правил оказания платных образовательных услуг (Постановление Правительства РФ от 15 августа 2013 г. № 706[20]) и т. д.

Ряд постановлений Правительства РФ, являющиеся источниками образовательного права, принимаются во исполнение предписаний иных законодательных актов, отличных от Закона 2012 г. об образовании. Например, Постановление Правительства РФ от 5 августа 2015 г. № 796 «Об утверждении Правил принятия комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданной высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, решения о допуске или недопуске лиц, имевших судимость, к педагогической деятельности, к предпринимательской деятельности и (или) трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, а также формы этого решения»[21] принято в соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

Созданный в структуре Аппарата Правительства РФ Департамент науки, высоких технологий и образования обеспечивает деятельность Правительства по вопросам, входящим в сферу его ведения, и взаимодействует с соответствующими федеральными органами исполнительной власти, с другими государственными органами и организациями (п. 12 Положения об Аппарате Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260[22]). К его функциям относится подготовка проектов актов, по которым требуется решение Правительства (п. 13 Положения).

Пожалуй, самый многочисленный блок подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном уровне для регулирования образовательных отношений, — это приказы федеральных органов исполнительной власти.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, является Министерство образования и науки Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 3 июня 2013 г. № 466[23]). Положение о Министерстве образования и науки (п. 5.2) перечисляет более 70 направлений в сфере образования, по которым министерство принимает нормативные правовые акты, и этот список остается открытым:

- порядок формирования перечней профессий, специальностей и направлений подготовки с указанием квалификации, присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки;

- порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования;

- порядок применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ;

- порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования;

- случаи и порядок перехода обучающихся с платного обучения на бесплатное;

- порядок и основания предоставления обучающимся академического отпуска;

- перечень показателей, критерии и периодичность оценки эффективности реализации программ развития национальных исследовательских университетов;

- и т. д.

Минобрнауки России занимает центральное место в системе органов, осуществляющих государственное управление в сфере образования, но не является единственным федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по нормативно-правовому регулированию в сфере образования (п. 4 ст. 89 Закона об образовании 2012 г.). Наряду с Минобрнауки России, подзаконные нормативные правовые акты могут принимать также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации (например, приказ Минздрава России от 3 сентября 2013 г. № 620н «Об утверждении Порядка организации и проведения практической подготовки обучающихся по профессиональным образовательным программам медицинского образования, фармацевтического образования»[24], Приказ МВД России от 5 августа 2009 г. № 614 «Об утверждении Порядка приема в федеральные государственные общеобразовательные учреждения с дополнительными образовательными программами – суворовские военные училища Министерства внутренних дел Российской Федерации»[25], приказ Министра обороны РФ от 24 апреля 2010 г. № 100 «Об утверждении Инструкции об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации»[26], Приказ Минюста России от 21 ноября 2005 г. № 223 «Об организации получения осужденными основного общего и среднего (полного) общего образования в вечерней (сменной) общеобразовательной школе воспитательной колонии уголовно-исполнительной системы»[27] и др.).

Г. Нормативные правовые акты, принимаемые на уровне субъекта Российской Федерации. В законодательстве об образовании, как и в других отраслях, в которых законодательное регулирование относится Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в понятие «законодательство», наряду с федеральной компонентой, включаются также региональную составляющую — законы субъектов Российской Федерации и принятые в соответствие с ними подзаконные акты главы субъекта Российской Федерации, регионального правительства и органа регионального органа управления образованием.

В Законе об образовании 2012 г. закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования (ст. 7), а также полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 6).

Кроме того, Законом (п. 4 и п. 5 ст. 4) установлен принцип соответствия регионального законодательства Закону об образовании 2012 г.:

- нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Закону об образовании 2012 г. и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим Законом;

- в случае несоответствия норм, содержащихся в актах регионального законодательства об образовании, нормам Закона об образовании 2012 г. применяются нормы этого федерального закона.

Среди законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации с целью регулирования образовательных отношений, можно выделить нормативные правовые акты, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности в конкретном регионе (Закон г. Москвы от 20 июня 2001 г. «О развитии образования в городе Москве», Закон Республики Дагестан от 16 июня 2014 г. «Об образовании в Республике Дагестан» и др.), а также нормативные правовые акты, принимаемы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации (Закон Белгородской области от 3 июля 2006 г. «Об установлении регионального компонента государственных образовательных стандартов общего образования в Белгородской области», Закон Ставропольского края от 10 февраля 2009 г. «О кадетском образовании и кадетских образовательных учреждениях», Указ Президента Республики Башкортостан от 31 декабря 2009 г. «Об утверждении Концепции развития национального образования в Республике Башкортостан», Постановление главы администрации Краснодарского края от 31 декабря 2004 г. «Об утверждении Положения о порядке приема в государственные образовательные учреждения начального профессионального образования Краснодарского края» и др.).

Особое место среди источников регионального образовательного права занимают нормативные правовые акты, закрепляющие особые гарантии для участников образовательных правоотношений (Закон г. Москвы от 28 апреля 2010 г. «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве», Закон Хабаровского края от 14 февраля 2005 г. «О мерах социальной поддержки работников образовательных учреждений и дополнительных гарантиях права на образование отдельным категориям обучающихся», Указ Губернатора Оренбургской области от 27 июня 2006 г. «О развитии системы начального профессионального образования для детей-инвалидов на территории Оренбургской области» и т. д.), а также акты, регулирующие экономические и финансовые отношения в сфере образования (Закон Республики Бурятия от 11 июля 2011 г. «О нормативах финансового обеспечения общего образования в Республике Бурятия», Закон Амурской области от 29 августа 2011 г. «О финансовом обеспечении государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, общего, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях», Постановление Правительства Республики Тыва от 16 июля 2015 г. «Об утверждении Положения о системе оплаты труда работников государственных образовательных организаций Республики Тыва», Приказ министерства образования и культуры Тульской области от 10 февраля 2012 г. «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления педагогическим работникам образовательных учреждений длительного отпуска сроком до одного года» и т. д.).

Региональное законодательство об образовании в настоящее время активно обновляется, поскольку многие действующие нормативные правовые акты были приняты задолго до принятия Закона об образовании 2012 г. В субъектах Российской Федерации начался процесс приведения регионального законодательства об образовании в соответствие с положениями Федерального закона 2012 г. В ряде субъектов уже приняты законы об образования нового поколения: Закон Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 г. «Об образовании в Санкт-Петербурге», Закон Омской области от 18 июля 2013 г. «О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области», Закон Самарской области от 22 декабря 2014 г. «Об образовании в Самарской области», Закон Кабардино-Балкарской Республики от 24 апреля 2014 г. «Об образовании» и т. д. В соответствии с обновленными законодательными актами принимаются новые подзаконные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, наделенными нормотворческими полномочиями в сфере управления образованием.

Д. Муниципальные нормативные правовые акты в сфере образования. Муниципальные образования также наделяются определенными полномочиями в сфере образования. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[28] к вопросам местного значения относятся:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам;

- организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования;

- организация отдыха детей в каникулярное время и т. д.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования закреплены в ст. 9 Закона об образовании 2012 г.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Таким образом, норма образовательного права может содержаться в нормативном правовом акте, принимаемом на муниципальном уровне[29].

Муниципальные акты, регулирующие образовательные отношения, —самая многочисленная группа источников образовательного права, принимаемая органами местного самоуправления по вопросам образования, отнесенным к компетенции муниципальных властей (Решение Совета депутатов городского округа Коломна Московской области от 29 марта 2013 г. «Об утверждении Положения о порядке взимания с родителей (законных представителей) платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в образовательных организациях городского округа Коломна, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования», Решение Петрозаводского городского Совета от 28 сентября 2010 г. «Об утверждении Положения об организации предоставления дополнительного образования детям в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа», Постановление Руководителя Исполкома муниципального образования «г. Набережные Челны» от 24 апреля 2007 г. «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время в городе Набережные Челны», Постановление Главы Администрации г. Махачкалы от 3 июня 2010 г. «Об утверждении Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных учреждений г. Махачкалы» и т. д.).

Как и применительно к нормативным правовым актам, принимаемым на уровне субъекта Российской Федерации, в отношении муниципальных правовых актов, регулирующих образовательные отношения, Законом об образовании 2012 г. (п. 4 и 5 ст. 4) устанавливается требование соответствия содержащихся в них норм предписаниям федерального закона.

Этот принцип, обеспечивающий единство и непротиворечивость законодательства об образовании, приводит в настоящий момент к актуализации муниципальных источников образовательного права, принятых до 2012 г. (даты принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Е. Локальные нормативные акты. Новеллой Закона об образовании 2012 г. является включение отдельной статьи, посвященной локальным нормативным актам[30]. Локальные акты (приказы, положения, правила, регламенты, инструкции и т. д.), принимаемые образовательными организациями, имеют особое значение для правового регулирования образовательных отношений, поскольку принимаются, как правило, по основным вопросам организации образовательной деятельности. Ими устанавливаются правила приема обучающихся, режим занятий, организация текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, определяются порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся и т. д. Вопросы, регламентируемые локальными актами, «ближе» всего к участникам образовательных правоотношений. Локальные акты часто становятся первым опытом использования обучающимися, родителями несовершеннолетних обучающихся источников позитивного образовательного права.

Требования к локальным актам закреплены в Законе об образовании 2012 г. Согласно ст. 30 Закона локальные нормативные акты должны приниматься:

- во-первых, в соответствии с законодательством Российской Федерации; они не могут содержать нормы, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с положением, установленным законодательством об образовании и трудовым законодательством;

- во-вторых, в пределах компетенции образовательной организации, от которой они исходят;

- в-третьих, в порядке, установленном уставом соответствующей образовательной организации.

Локальные нормативные акты, не соответствующие данным требованиям, не могут применяться и подлежат отмене издавшей их образовательной организацией. Негативные правовые последствия, предусмотренные Законом об образовании 2012 г., для локальных актов, принятых с нарушением установленных требований, преследуют целью обеспечить единство и непротиворечивость всей системы правового регулирования образовательных отношений.

Ценность локальных нормативных актов и их особое место в системе источников образовательного права объясняются тем, что при принятии таких актов, в случае, когда локальными актами затрагиваются права обучающихся и работников образовательной организации, используются особые процедуры, позволяющие учитывать мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, а также представительных органов работников.

Такие процедуры позволяют обеспечить «точную настройку» локальных нормативных актов и в полной мере учесть интересы всех участников образовательных правоотношений.

Включение в систему нормативно-правового регулирования отношения в сфере образования разнообразных по правовой природе и юридической силе источников образовательного права потребовало уточнения на законодательном уровне принципов, с помощью которых обеспечивалось бы единство законодательства об образовании и регулировались бы возможные коллизии между правовыми нормами, имеющими различную юридическую силу.

Принципы, обеспечивающие единство системы нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования, закреплены в частях 4 и 5 комментируемой статьи.

Как уже отмечалось, в соответствии с конституционными нормами, предусматривающими распределение компетенций в федеративном государстве между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, в Российской Федерации используется децентрализованная модель нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования. Для формирования целостной системы нормативно-правового регулирования отношения в сфере образования законодатель закрепляет принцип приоритета закона об образовании в формировании законодательства об образовании на трех его уровнях — федеральном, региональном и местном.

Суть это принципа состоит в том, что:

во-первых, нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, должны соответствовать Федеральному закону об образовании и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим Федеральным законом;

во-вторых, в случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, нормам Федерального закона об образовании применяются нормы Федерального закона об образовании (если только иное не будет установлено самим Федеральным законом об образовании).

Учитывая особое место, которое нормы международного права занимают в определении стандартов при наделении каждого правом на образование и установлении гарантий реализации этого права, в комментируемом Федеральном законе воспроизводится конституционный принцип примата источников международного права перед федеральным законом, в том числе Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» (ч. 6 комментируемой статьи).

Кроме того, в комментируемой статье законодатель закрепил несколько важных особенностей действия правовых норм, содержащихся в Федеральном законе об образовании.

Во-первых, устанавливается, что действие норм комментируемого Закона распространяется на все организации, осуществляющие образовательную деятельность на территории Российской Федерации. Это означает, нормы российского законодательства об образовании действуют в отношении всех образовательных организаций, независимо от их организационно-правовых форм, от того, является она государственной, муниципальной или частной, от того, кто является ее учредителем или собственником и т. п. Единственное условие применимости российского законодательства об образовании ― организация должна осуществлять образовательную деятельность на территории Российской Федерации.

Таким образом, отношения, возникающие в сфере образования в иностранных государствах, не могут регулироваться комментируемым Федеральным законом, на что, например, указывает Минобрнауки России, разъясняя вопрос о возможности перевода иностранных студентов, обучающихся в иностранных образовательных организациях, в российские образовательные организации (Письмо Минобрнауки России от 2 июля 2014 г. № АК-1802/05 «О переводе иностранных граждан»[31]).

Во-вторых, законодательно устанавливается возможность применения к российским образовательным организациям законодательства об образовании с учетом особенностей, которые установлены в специальных федеральных законах (lex specialis). Такие особые правила деятельности образовательных организаций могут быть предусмотрены:

- в отношении Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета (Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете»[32]);

- в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность и расположенных на территории инновационного центра «Сколково» (ст. 17 «Особенности осуществления медицинской деятельности и образовательной деятельности на территории Центра» Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре "Сколково"»[33]);

- в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность и расположенных на территории международного медицинского кластера (Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 160-ФЗ «О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[34]);

- в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность и расположенных на территориях опережающего социально-экономического развития (ст. 20 «Особенности осуществления образовательной деятельности на территории опережающего социально-экономического развития» Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»[35]);

- в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность и расположенных на территории свободного порта Владивосток (ст. 18 «Особенности осуществления образовательной деятельности на территории свободного порта Владивосток» Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»[36].

Так, в Федеральном законе «О свободном порте Владивосток» закреплено (ст. 18): «В целях создания условий для применения лучших иностранных методов и стандартов образовательной деятельности, обучения сотрудников резидентов свободного порта Владивосток Правительство Российской Федерации вправе установить особенности лицензирования образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность по программам профессионального обучения и дополнительным профессиональным программам на территории свободного порта Владивосток, созданных на такой территории или являющихся резидентами свободного порта Владивосток».

В Федеральном законе «Об инновационном центре "Сколково"» устанавливается (ст. 17), что образовательная деятельность на территории Центра осуществляется частными организациями, осуществляющими образовательную деятельность, без получения ими лицензий на осуществление образовательной деятельности и без получения государственной аккредитации образовательной деятельности.

В-третьих, в комментируемом Законе в качестве особенностей действия норм по кругу лиц указано, что на граждан, проходящих федеральную государственную службу на должностях педагогических и научно-педагогических работников, а также на граждан, проходящих федеральную государственную службу и являющихся обучающимися, действие законодательства об образовании распространяется с особенностями, предусмотренными законодательством о государственной службе.

Так, например, в ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[37] содержатся особые правила дополнительного профессионального образования гражданского служащего. Установлено, что дополнительное профессиональное образование гражданского служащего, включающее в себя профессиональную переподготовку и повышение квалификации, осуществляется в течение всего периода прохождения им гражданской службы.

Основанием для направления гражданского служащего на дополнительное профессиональное образование являются: его назначение на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе; включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе; результаты аттестации гражданского служащего и т. д.

Повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.



[1] СЗ РФ. 2009. № 46. Ст. 5418.

[2] СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2289.

[3] Кроме того, в советский период одновременно существовало сразу несколько органов, наделенных правом принимать акты законодательного характера. До принятия Конституции СССР 1936 г. к числу законодательных органов относились Съезд Советов, Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров, а в первые годы советской власти, вплоть до 1920 г., законодательствовали и наркоматы.

[4] Примечательно, что соответствующая статья ГК РФ (ст. 3) называется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права». В пунктах 3, 4 и 7 этой статьи предусматривается возможность принятия Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными министерствами нормативных актов, регулирующих гражданские отношения. Однако такие нормативные правовые акты имеют подзаконный характер и в состав гражданского законодательства не входят.

[5] Так, например, в ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации (от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ) определено, что жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Как видно из содержания ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в состав законодательства в области охраны окружающей среды включен сам Федеральный закон «Об охране окружающей среды», иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Заметим, что оба приведенных примера, демонстрирующие расширительный подход к определению законодательства, при котором законодательство отождествляется с простой совокупностью нормативных правовых актов, взяты из законодательных актов, принятых спустя десять лет после принятия Гражданского кодекса РФ, в котором законодатель использовал понятие «законодательство» в собственном (узком) смысле.

[6] Верховное положение Конституции РФ в системе источников образовательного права и требование соответствия Конституции РФ норм всех иных источников образовательного права представляются очевидными. В то же время это особое место Конституции РФ не является основанием для отнесения ее к актам законодательства об образовании (а именно такой вывод может быть сделан по смыслу нормы, содержащейся в п. 1 ст. 4 Закона об образовании 2012 г.). Формулировка п. 1 ст. 4 в ее настоящем виде может быть отнесена к юридико-техническим недочетам нового закона об образовании.

[7] Например, в постановлениях Конституционного Суда РФ от 24 октября 2000 г. № 13-П («По делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации «Об образовании», статьи 1 Федерального закона «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» и пункта 7 статьи 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобами граждан Е.Е. Насоновой и Н.П. Ярушиной»), от 27 ноября 2009 г. № 18-П («По делу о проверке конституционности пункта "а" части третьей статьи 29 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», пункта 3 статьи 57 Закона Российской Федерации «Об образовании» и подпункта 1 пункта 2 статьи 9 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Н.С. Лаппы») и др.

[8] Документ опубликован не был. Доступ из СПС КонсультантПлюс.

[9] Документ опубликован не был. Доступ из СПС КонсульантПлюс.

[10] Документ опубликован не был. Доступ из СПС КонсульантПлюс.

[11] Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2013. № 57 (часть 1). С. 78 - 114.

[12] Собрание законодательства РФ.2012. № 19. Ст. 2336.

[13] Собрание законодательства РФ. 2010. №10. Ст. 1057.

[14] Собрание законодательства РФ. 2008. № 19. Ст. 2118.

[15] Собрание законодательства РФ . 2008. № 37. Ст. 4184.

[16] Собрание законодательства РФ. 2012. № 27. Ст. 3675.

[17] Собрание законодательства РФ.2012. № 32. Ст. 4480.

[18] Собрание законодательства РФ. 2013. № 33. Ст. 4377.

[19] Собрание законодательства РФ. 2013. № 33. Ст. 4381.

[20] Собрание законодательства РФ. 2013. № 34. Ст. 4437.

[21] Собрание законодательства РФ. 2015. № 33. Ст. 4829.

[22] Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

[23] Собрание законодательства РФ. 2013. № 23. Ст. 2923.

[24] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 46, 2013.

[25] Российская газета, № 217, 18.11.2009.

[26] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 29, 2010.

[27] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 49, 2005.

[28] Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[29] Обращает на себя внимание композиционная непоследовательность, обнаружившаяся в отношении муниципальных актов в ст. 4 Закона об образовании. Они не были упомянуты в пункте 1 ст. 4, в котором перечислялись формы правового регулирования образовательных отношений. Однако в пунктах 4 и 5 этой же статьи законодатель устанавливает требование соответствия норм, содержащихся в муниципальных актах, предписаниям федерального закона и в случае обнаружения коллидирующих норм отдает приоритет нормам Закона об образовании 2012 г.

[30] Локальные акты регулируют образовательные отношения применительно к конкретной образовательной организации и в этом качестве должны быть упомянуты в ст. 4 Закона об образовании 2012 г., в которой были перечислены все формы правового регулирования отношений в сфере образования.

[31] Документ опубликован не был. Доступ из СПС КонсультантПлюс.

[32] СЗ РФ. 2009. № 46. Ст. 5418.

[33] СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.

[34] СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 3951.

[35] СЗ РФ. 2015. № 1 (часть I). Ст. 26.

[36] СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4338.

[37] СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.


Автор - А.Н. Козырин

01 мая 2016 года


Возврат к разделу