Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

Комментарий к статье 3

1. Автономия образовательных учреждений - один из важных принципов государственной политики в области образования. В Законе РФ "Об образовании" законодатель напрямую связывает проблему автономности образовательных учреждений с реализацией принципа демократического, государственно-общественного характера образования (п. 6 ст. 2).

Принцип автономии образовательного учреждения напрямую связан с другой базовой категорией образовательного права - академическими свободами. Институциональная независимость и академические свободы - важнейшие составляющие традиционных академических ценностей. Институциональная независимость (автономия образовательного учреждения) и академические свободы - понятия близкие, но не совпадающие полностью. Если автономия (институциональная независимость) подразумевает прежде всего самоуправление образовательного учреждения, то академические свободы относятся непосредственно к академическому персоналу (профессорско-преподавательскому составу, научно-исследовательским работникам и т.д.) и лишь через них к образовательному учреждению как таковому.

На сегодняшний день, пожалуй, не существует общепринятого определения основных академических ценностей - университетской автономии и академических свобод. Что касается университетской автономии, то представление о ее должном уровне зависит в каждой конкретной стране от системы управления в данном государстве, от уровня развития культуры, науки и образования, от сформировавшихся в государстве университетских традиций и т.д.

Европейские представления об университетской автономии в наиболее полной мере отражены в Великой хартии европейских университетов (Болонья, 18 сентября 1988 года). В этом документе университетская автономия названа одним из фундаментальных принципов организации и деятельности европейского университета: "Университет, будучи в сердце различно организованных обществ в силу разнообразных географических условий и различий исторического развития, является автономным учреждением, которое критическим образом создает и распространяет культуру через научные исследования и образование. Чтобы адекватно реагировать на нужды современного мира, он должен иметь моральную и интеллектуальную независимость по отношению к любой политической и экономической власти, реализуя свою деятельность в области исследований и образования"[1].

В ряде стран академические ценности закрепляются на конституционном уровне (например, ст. 20 Конституции Испании, ст. 5 Основного закона ФРГ, ст. 33 Конституции Италии и т.д.).

Определение автономии высшего учебного заведения может содержаться в актах законодательства об образовании. Так, например, развернутое определение университетской автономии дается в ст. 2 Органического закона Испании об университетах от 21 декабря 2001 года:

"2. В связи с положениями данного Закона автономия университетов состоит в том, что они:

a) сами разрабатывают свои уставы, а в случае частных университетов - свои нормы организации, режим финансирования и внутренний порядок;

b) избирают, назначают или распускают органы управления или представительства;

c) создают специальные структуры, которые обеспечивают процесс обучения и научные исследования;

d) разрабатывают и утверждают учебные планы и программы научных работ, а также программы специального обучения, рассчитанного на образование в течение всей жизни;

e) избирают или формируют профессорско-преподавательский состав, научно-исследовательский, административный и обслуживающий персоналы, обеспечивают необходимые условия для их деятельности и продвижения по службе;

f) устанавливают правила приема студентов, режим их пребывания на обучении, а также процедуру подтверждения их знаний;

g) присваивают профессиональные звания и выдают как дипломы официального образца, признаваемые на всей территории страны, так и дипломы с присвоением собственных академических званий;

h) разрабатывают, утверждают и реализуют свои бюджетные планы, управляют принадлежащим им имуществом;

i) составляют и изменяют свое штатное расписание;

j) для достижения своих институциональных целей устанавливают отношения с другими организациями;

k) осуществляют в рамках своей компетенции прочие действия, необходимые для выполнения функций, указанных в пункте 2 статьи 1[2]"[3].

В этой же статье устанавливается взаимосвязь между автономией, с одной стороны, и академическими свободами и обязанностями, с другой стороны: "Деятельность университета, равно как и его автономия, опирается на принцип академической свободы, который предполагает свободу кафедрального устройства и дисциплины, свободу научных исследований и преподавания. Автономия университетов делает возможным свободное исполнение преподавателями, научными сотрудниками и студентами своих обязанностей в обучении, научных исследованиях и профессиональной подготовке, но в то же время обязывает университеты отчитываться перед общественностью в том, как они используют предоставляемые в их распоряжение финансовые ресурсы и прочие средства"[4].

Под автономией высшего учебного заведения в комментируемом Законе понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности.

Несколько иначе (иначе по форме, но не по существу) определяется автономия высшего учебного заведения в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 года № 264[5]. В п. 50 упомянутого документа закреплено, что "высшее учебное заведение обладает автономией и несет ответственность за свою деятельность перед каждым обучающимся, обществом и государством". При этом под автономией понимается "степень самоуправления, которая необходима высшему учебному заведению для эффективного принятия решения в отношении своей уставной деятельности".

Принцип автономии образовательного учреждения оказывает существенное влияние на разграничение компетенции государственных органов управления образованием и органов управления образовательными учреждениями. Компетенция последних определяется в Законе РФ "Об образовании", Федеральном законе "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", утвержденных Правительством РФ типовых положениях об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, уставах образовательных учреждений, договорах с учредителем.

Принцип автономии высшего учебного заведения, как правило, находит отражение в уставе высшего учебного заведения. Так, например, в Уставе Государственного университета - Высшей школы экономики[6] в пункте 1.7 автономность Университета закрепляется следующим образом: "Университет обладает автономностью в соответствии с законодательством Российской Федерации, самостоятелен в принятии решений и осуществлении действий, вытекающих из настоящего Устава". Об автономии Университета говорится и в той части Устава, которая касается управления Университетом. Соответствующее положение Устава воспроизводит норму Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации: "Университет обладает автономией и несет ответственность за свою деятельность перед государством, обществом и обучающимся Университета в соответствии с законодательством Российской Федерации. Управление Университетом осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, уставом Университета и договором с Учредителями на принципах сочетания единоначалия и коллегиальности".

Принцип автономии конкретного высшего учебного заведения может закрепляться не только нормами внутригосударственного (национального) законодательства, но и международно-правовыми нормами. Так, например, в статье 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики об условиях учреждения и деятельности в городе Бишкеке кыргызско-российского Славянского университета (Бишкек, 9 сентября 1993 года)[7] предусмотрено, что "деятельность Университета регламентируется его Уставом с предоставлением максимальных академических свобод, предусматриваемых законодательством Сторон".

Автономия высшего учебного заведения проявляется в самых разных сферах.

В рамках действующего законодательства Российской Федерации высшее учебное заведение осуществляет разработку и принятие устава, в котором закрепляются основные положения, регулирующие его жизнедеятельность. Значительными полномочиями обладает вуз в сфере организационно-кадровой политики. Он самостоятельно определяет структуру управления, решает вопросы распределения должностных обязанностей, штатного расписания, подбора, приема на работу и расстановки кадров и т.д.

Им самостоятельно формируется студенческий контингент. Однако, реализуя данные полномочия, вуз должен руководствоваться установленными для него контрольными цифрами и квотами, оговоренными лицензией на ведение образовательной деятельности.

Высшее учебное заведение самостоятельно в осуществлении образовательного процесса в рамках, очерченных уставом, лицензией и свидетельством о государственной регистрации. Вуз разрабатывает и утверждает образовательные программы, учебные планы, программы учебных курсов; организует методическое обеспечение образовательного процесса; осуществляет контроль успеваемости и промежуточную аттестацию студентов.

К компетенции вуза относится ряд вопросов оплаты труда работников: установление ставок заработной платы и должностных окладов работников в пределах собственных финансовых средств (с учетом установленных ограничений), надбавок и доплат к должностным окладам работников, определение порядка и размеров премирования работников вуза и т.д.

Высшее учебное заведение осуществляет материально-техническое обеспечение образовательного процесса, оборудование учебных помещений в соответствии с установленными требованиями и в пределах собственных финансовых средств. Им создаются также необходимые условия нормального функционирования подразделений общественного питания, медицинских учреждений и т.д.

Понимаемая таким образом автономия высшего учебного заведения становится реальной правовой категорией, активно используемой в процессе правоприменения.

По данному вопросу начинает формироваться судебно-арбитражная практика. В этой связи особого внимания заслуживает решение Верховного Суда РФ от 29 ноября 2002 года № ГКПИ02-1254[8].

Рассматривая гражданское дело по жалобе г-на Юдина Г.П. об отмене пункта 8 Постановления Правительства РФ от 28 апреля 1994 года № 407 "О первоочередных мерах по поддержке системы образования в России" в части разрешения государственным образовательным учреждениям высшего профессионального образования самостоятельно устанавливать размеры платы за проживание в общежитиях и коммунальные услуги[9], Верховный Суд РФ решил оставить жалобу без удовлетворения, ссылаясь среди прочего на норму Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", закрепившую принцип автономии высшего учебного заведения. В мотивировочной части своего решения Верховный Суд РФ отмечает, что, в соответствии с законодательно закрепленным принципом автономии высшего учебного заведения и исходя из особенностей экономики среднего профессионального и высшего профессионального образования, Закон РФ "Об образовании" в статье 42 предоставил право образовательным учреждениям устанавливать порядок и размеры оплаты за проживание в общежитиях, за предоставляемые коммунальные, бытовые и другие услуги, непосредственно не связанные с образовательным процессом.

2. Принцип автономии высшего учебного заведения не должен пониматься как некая гарантия "бесконтрольности" и "безнаказанности" вуза: он не означает выведения вуза из-под контроля органов, наделенных соответствующими полномочиями, и предполагает применение установленных законом санкций (неблагоприятных последствий) в случае нарушения вузом условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией.

Автономность вуза предполагает его ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом и государством. Соответствующая норма комментируемой статьи Закона воспроизводится в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, а также, как правило, повторяется в уставе высшего учебного заведения.

В установленном порядке высшее учебное заведение несет ответственность за ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к его компетенции, качество образования, за реализацию образовательных программ в неполном объеме. Ответственность вуза предусматривается и за жизнь и здоровье его студентов и работников во время образовательного процесса, нарушение прав и свобод участников образовательных правоотношений.

Контроль за соответствием деятельности вуза целям, предусмотренным его уставом, осуществляют в пределах своей компетенции учредители вуза и уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, выдавший ему лицензию на ведение образовательной деятельности.

3. Принцип автономии высшего учебного заведения непосредственно связан с предоставлением академических свобод, реализация которых нацелена на создание оптимальных условий для научного и педагогического творчества, поиска истины, ее свободного изложения и распространения.

В Великой хартии европейских университетов (Болонья, 18 сентября 1988 года) закрепляется: "Свобода исследований, образования и подготовки, будучи фундаментальным принципом жизни университетов, должна быть гарантирована как государственными властями, так и университетами, каждым в своей области компетенции. Отвергая нетерпимость и поддерживая открытый непрерывный диалог, университет является привилегированным местом встречи между преподавателями, обладающими возможностями передачи знаний и средствами их развития через исследования и нововведения, и студентами, имеющими право, волю и способность обогащения знаниями"[10].

В ст. 2 "Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры" (Париж, 9 октября 1998 года) закрепляется, что в соответствии с Рекомендацией о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений, принятой Генеральной конференцией ЮНЕСКО в ноябре 1997 г., высшие учебные заведения, их сотрудники и студенты должны "пользоваться полной академической свободой и автономией, понимаемыми как комплекс прав и обязанностей, будучи при этом полностью ответственными и подотчетными перед обществом"[11].

В Рекомендации ЮНЕСКО "О статусе научно-исследовательских работников" (Париж, 20 ноября 1974 года) академическая свобода определяется как "свободное распространение информации о результатах, гипотезах и критических высказываниях" и признается "неотъемлемой частью научного процесса", которая "обеспечивает наибольшую гарантию точности и объективности научных результатов"[12].

Суть предоставления академических свобод заключается в том, что члены академического сообщества должны пользоваться полной свободой преподавания и исследований без какого бы то ни было внешнего вмешательства.

Концепция академической свободы исходит из того, что пребывание в должности зависит преимущественно от компетентности преподавателя (научного работника) в его предметной области и его соответствия принятым стандартам профессиональной этики, а не от его политических или религиозных убеждений.

Таким образом, академическая свобода - это права преподавателей и научных сотрудников развивать свою область знаний и выражать свою точку зрения, не боясь при этом административных притеснений или увольнения с работы. Эти права основываются на положении, в соответствии с которым открытость и свобода исследований в пределах области специализации преподавателя или ученого необходимы для успешного добывания знаний и существенны для надлежащего осуществления образовательных функций.

Академическая свобода должна быть дополнена концепцией академической ответственности. Университетский преподаватель (научный исследователь), осуществляя предоставленные ему права и реализуя академические и иные свободы, обязан заботиться о научном и педагогическом авторитете, престиже своего университета (института). Как член профессиональной ассоциации, он должен помнить, что его высказывания могут нанести урон репутации академического сообщества. Поэтому преподаватель все время должен быть аккуратен в своих высказываниях, проявлять соответствующую сдержанность, выказывать уважение к мнениям других.

Следует различать понятия "академическая свобода" и "свобода слова". Свобода слова - это личное право любого человека. Академическая свобода - это свобода, предоставленная членам академического сообщества для того, чтобы обеспечить им возможность выполнять возложенные на них задачи. Академическая свобода предполагает не только свободу самовыражения, но и право свободно выбирать область исследований и уровень участия в процессе. Что же касается академической свободы самовыражения, то она, как правило, не выходит за пределы общепринятого понимания свободы слова.

Очевидно, что цели образовательной деятельности, осуществляемой высшими учебными заведениями, не могут быть достигнуты в отсутствие свободы выбора мировоззренческой, нравственной и идеологической основ образования, свободы в определении методики обучения, свободы научно-исследовательского и педагогического творчества, свободного поиска, изложения и распространения информации. В сфере высшего и послевузовского образования, где самым тесным образом переплетены образование и наука, названные свободы традиционно именуются академическими свободами.

Анализируя норму комментируемого Закона об академических свободах в сфере высшего и послевузовского образования, уместно упомянуть статью 44 Конституции РФ, в соответствии с которой "каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания".

В комментируемом Законе не содержится определение академических свобод. Понятие академических свобод раскрывается законодателем через перечисление наиболее важных составляющих таких свобод, а также субъектов права - носителей академических свобод.

Академические свободы предоставляются не всем субъектам образовательных правоотношений, а только:

а) научно-педагогическому персоналу высшего учебного заведения, включающему профессорско-преподавательский состав (декана факультета, заведующего кафедрой, профессора, доцента, старшего преподавателя, преподавателя, ассистента) и научных работников высшего учебного заведения;

б) студентам высших учебных заведений.

Научно-педагогический персонал вуза наделяется свободой излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами. Данная норма находит развитие в ряде последующих статей комментируемого Закона. Так, в соответствии с п. 4 ст. 20 научно-педагогические работники вуза наделяются правом определять содержание учебных курсов предметов, дисциплин (модулей) на основании федеральных государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования или федеральных государственных требований, а также устанавливаемых в соответствии с п. 4 ст. 5 комментируемого Закона образовательных стандартов и требований. Они могут выбирать методы и средства обучения, наиболее полно отвечающие их индивидуальным особенностям и обеспечивающие высокое качество учебного процесса, и т.д.

За студентами вуза закреплена академическая свобода получать знания согласно своим склонностям и потребностям.

Студенты вузов наделяются правом участвовать в формировании содержания своего образования при условии соблюдения требований федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования (ст. 16 комментируемого Закона). И это право может быть ограничено только условиями договора, заключенного между студентом и лицом (физическим или юридическим), оказывающим ему содействие в получении образования и в последующем трудоустройстве.

Участие студента в формировании содержания своего образования осуществляется путем выбора факультативных и элективных[13] курсов, предлагаемых кафедрами и факультетом, через реализацию студентом права осваивать помимо учебных дисциплин по избранным направлениям подготовки любые другие учебные дисциплины, преподаваемые в данном вузе, в порядке, предусмотренном его уставом, а также преподаваемые в других высших учебных заведениях (по согласованию между их руководителями), и т.д.

Академические свободы влекут за собой академическую ответственность.

На субъектов образовательных правоотношений, которым предоставлены академические свободы, законом возлагаются соответствующие обязанности.

Так, студенты высших учебных заведений обязаны овладевать знаниями, выполнять в установленные сроки все виды заданий, предусмотренных учебным планом и образовательными программами высшего профессионального образования, соблюдать устав вуза и т.д. (п. 8 ст. 16 комментируемого Закона).

Педагогические и научные работники высших учебных заведений обязаны развивать у студентов самостоятельность, инициативу, творческие способности, обеспечивать высокую эффективность педагогического и научного процессов, формировать у обучающихся профессиональные качества по избранному направлению подготовки, гражданскую позицию, способность к труду и жизни в условиях современной цивилизации и демократии (п. 5 ст. 20 комментируемого Закона).


[1] Цитируется по: Международные правовые акты и документы по развитию европейской интеграции в образовании и исследованиях / Под ред. Г.А. Лукичева. М.: Готика, 2004. С. 28.

[2] В указанном пункте законодатель перечислил основные функции университета: формирование, развитие, передача и критика научных, технических и культурных знаний; предоставление обучения для профессиональной деятельности и творчества; распространение знаний, культуры и профессионального обучения.

[3] Образовательное законодательство зарубежных стран. М.: Готика, 2003. С. 112, 113.

[4] Там же. С. 113.

[5] СЗ РФ. 2001. № 16. Ст. 1595.

[6] http://hse.ru/i№fopage/docume№ts/ustav.pdf.

[7] Соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 149 (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 10. Ст. 830).

[8] Текст решения приводится в информационно-правовой системе "КонсультантПлюс".

[9] Заявитель оспаривал нормативный правовой акт, так как он, по его мнению, противоречил действующему законодательству и нарушал его права, поскольку вынуждал его платить за проживание в общежитии суммы, превышающие в несколько раз оплату благоустроенной квартиры аналогичной площади.

[10] Цитируется по: Международные правовые акты и документы по развитию европейской интеграции в образовании и исследованиях / Под ред. Г.А. Лукичева. М.: Готика, 2004. С. 29.

[11] Документы международного права по вопросам образования. М.: Готика, 2003. С. 259.

[12] Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М.: Международные отношения, 1991. С. 199 - 213.

[13] Элективные курсы - это курсы, избираемые в обязательном порядке для данного направления подготовки.