Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

Правовое регулирование отношений в сфере образования.

Правовое регулирование отношений в сфере образования:

научно-практический комментарий статьи 4 Федерального закона

«Об образовании в Российской Федерации»


Аннотация: в научно-практическом комментарии ст. 4 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» анализируются положения законодательства об образовании, касающиеся системы источников образовательного права в Российской Федерации, соотношения различных уровней нормативно-правового регулирования: международно-правового, внутригосударственного (федеральные законы и подзаконные акты, правовое регулирование отношений в сфере образования, осуществляемое на уровне субъектов РФ и муниципальных образований), места локальных нормативных актов в механизме правового регулирования отношений в сфере образования.


Ключевые слова: образовательное право; источники образовательного права; правовое регулирование отношений в сфере образования; законодательство об образовании.


Вступление

В Российской Федерации с состоянием дел в сфере образования напрямую связана не только государственная социальная политика, но и стратегия экономического развития государства. В современном обществе от уровня развития образования и его качества зависят практически все стороны государственной жизни и общественного развития — экономика, безопасность, научно-технический прогресс, культура, экология и т. д.

Очевидно, что столь значимый сегмент общественной жизни должен иметь адекватную правовую базу. Однако на протяжении ряда лет в России остро ощущалось несоответствие между общественно-политической значимостью образования, его особой ролью в процессе модернизации российской экономики, с одной стороны, и состоянием нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере образования, с другой стороны.

Принятый еще в 1992 г. Закон РФ «Об образовании»[1] уже в конце 90-х годов прошлого столетия нуждался в серьезном обновлении. Многочисленные поправки и дополнения сделали российское законодательство об образовании внутренне противоречивым. Однако, пожалуй, самая главная причина, заставившая правительство приступить к разработке нового базового закона об образовании, заключалась в том, что прежний закон был принят для регулирования еще советской модели образования. Череда реформ в образовании в конце 90-х годов и начале «нулевых» привела к кардинальному изменению самого объекта нормативно-правового регулирования, и решать задачу адаптации образовательного законодательства к новым реалиям в российском образовании требовалось через принятие нового базового законодательного акта.

Первоначально разработчики нового закона пошли по пути кодификации законодательства и подготовки Кодекса Российской Федерации об образовании. По инициативе Правительства РФ был подготовлен проект кодекса, который затем был вынесен на общественное обсуждение. Однако впоследствии решили отказаться от принятия кодифицированного акта. Был подготовлен проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», включивший в себя как общие принципы правового регулирования отношений в сфере образования, так и положения, регламентирующие отдельные уровни общего и профессионального образования.

Принятие нового закона об образовании привлекло к себе такое внимание общественности и политических партий, какое не привлекали к себе никакие другие проекты законодательных актов. Число предлагаемых в ходе общественного обсуждения поправок к законопроекту исчислялось тысячами.

Наконец, в конце 2012 г. новый закон об образовании был принят[2]. Вступивший в законную силу 1 сентября 2013 г. Закон об образовании 2012 г. стал основой для формирования обновленной отрасли образовательного законодательства, соответствующей социально-экономическим реалиям XXI в., учитывающей обязательства, взятые Россией в процессе интегрирования в европейское образовательное пространство, в частности при вхождении в Болонский процесс.


Закон об образовании 2012 г. и формирование обновленного

законодательства об образовании


Базовым законом, на основе которого и выстраивается законодательство об образовании, является принятый в 2012 г. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации». В этом Законе, как следует из его преамбулы:

- установлены правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации;

- закреплены основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования;

- зафиксированы общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности;

- определено правовое положение участников отношений в сфере образования.

Закон об образовании 2012 г. не единственный законодательный источник, регулирующий отношения в сфере образования на федеральном уровне.

Кроме него, источниками российского образовательного права могут быть как «профильные» федеральные законы, принятые специально для регулирования отношений в сфере образования (например, Федеральный закон о Московском государственном университете и Санкт-Петербургском государственном университете[3]), так и большое количество «непрофильных» законов.

«Непрофильные» законы принимаются для регулирования разнообразных отношений, однако содержат отдельные положения, касающиеся проблематики образования и образовательной деятельности. Такие законы можно представить в виде нескольких групп:

- федеральные законы, в которых регламентируются основополагающие вопросы организации образования: «О языках народов Российской Федерации»[4], «О свободе совести и о религиозных объединениях»[5], «О национально-культурной автономии»[6] и др.;

- федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах образования: военное образование — закон «О воинской обязанности и военной службе»[7], спортивная подготовка — закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»[8], профессиональное образование осужденных к лишению свободы — Уголовно-исполнительный кодекс РФ и т. д.;

- федеральные законы, в которых устанавливаются льготы участникам образовательных отношений: законы «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[9], «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[10], «Об альтернативной гражданской службе»[11] и др.;

- федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения участников образовательных отношений: закон «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации»[12], Трудовой кодекс РФ и др.;

- федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов образования: Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, закон «Об автономных учреждениях»[13] и др.;

- федеральные законы, устанавливающие уголовную и административную ответственность за правонарушения в сфере образования: Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Если нахождение одних норм, регулирующих отношения, возникающие в сфере образования, за пределами законодательства об образовании представляется оправданным (например, норм налогового, гражданского, уголовного, административного права), то включение большинства других норм образовательного права в непрофильные законы отражает сохраняющуюся до настоящего времени несистемность в правовом регулировании отношений в сфере образования. На практике подобная ситуация может приводить к различным правовым коллизиям и объективно приводит к снижению эффективности правового регулирования.

Остановимся подробнее на понятии «законодательство об образовании», как оно определяется в Законе об образовании 2012 г.

С советских времен в юридической науке обозначился двоякий подход к понятию законодательства. Различали законодательство в широком и узком смыслах слова.

В узком (собственном) смысле законодательство представляло собой совокупность законов, то есть нормативных правовых актов, принимаемых законодательными органами и обладающих высшей юридической силой.

Под законодательством в широком смысле понималась внешняя форма выражения объективного права, совокупность общеобязательных правовых актов. Таким понятием законодательства охватывались различные юридические акты, издаваемые уполномоченными государственными органами и устанавливающие нормы права. В их число входили не только законодательные акты, но и различные подзаконные акты.

Преобладание расширительного подхода к определению законодательства объяснялось отказом от принципа разделения власти и концентрацией законодательных и исполнительно-распорядительных полномочий у советов — органов государственной власти того периода[14].

В 1990-е годы, с уходом от идеологических догм советского строительства практика законотворчества стала постепенно склоняться к пониманию законодательства в узком (собственном) смысле. Отход от расширительного подхода к определению законодательства был обозначен в Гражданском кодексе Российской Федерации от 30 ноября 1994 г., в котором гражданское законодательство определялось как совокупность самого Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения[15]. Использование понятия «законодательство» в узком (собственном) смысле слова встречается в большинстве действующих кодексов (Трудовом (ст. 5), Земельном (ст. 2), Лесном (ст. 2) и др.).

Однако в современной правотворческой практике подход к определению законодательства отличается крайней непоследовательностью. В некоторых недавно принятых кодексах и иных федеральных законах можно обнаружить примеры возврата к концепции законодательства в широком смысле: под законодательством продолжает пониматься некий неоднородный по своей юридической природе нормативный массив[16].

Подобная непоследовательность в подходах к определению законодательства свидетельствует об отсутствии сформировавшейся концепции законотворчества.

В Законе «Об образовании» 1992 г. (ст. 3) в состав законодательства Российской Федерации в области образования включались Конституция Российской Федерации, сам Закон об образовании, а также «принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». Упоминание в составе законодательства об образовании «иных нормативных правовых актов» фактически означало использование понятия законодательства в широком смысле слова, как совокупность собственно законодательных актов, а также нормативных актов подзаконного характера (указов президента, постановлений правительства, приказов министерства и т. д.).

В Законе об образовании 2012 г. (ст. 4) воспроизводится состав понятия «законодательство об образовании», закреплявшийся в Законе 1992 г.: «Отношения в сфере образования регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования (далее — законодательство об образовании)».

Такое положение дел в российском законодательстве, когда при регулировании, например, трудовых и семейных отношений под «законодательством» понимаются исключительно законодательные акты, а при регулировании отношений в сфере образования в состав законодательства включаются как собственно законодательные акты, так и принятые в соответствии с ними многочисленные подзаконные нормативные правовые акты, едва ли можно признать удовлетворительным.

В статье 4 Закона об образовании 2012 г. закрепляется система правового регулирования отношений в сфере образования.

При всей очевидности значения законодательных актов для регулирования образовательных отношений система источников образовательного права не ограничивается только законами.

В нее входят, наряду с законодательными актами, Конституция РФ, которая содержит базовые принципы образовательного права и закрепляет право каждого на образование, международные договоры Российской Федерации, устанавливающие международно-правовые обязательства Российской Федерации в сфере образования, подзаконные акты, принимаемые главой государства, правительством и федеральными органами исполнительной власти, нормативные правовые акты, регулирующие образовательные отношения на региональном (субъекта РФ) и муниципальном уровнях, а также локальные нормативные акты.


Конституционные основы законодательства об образовании


«Верховное» положение в иерархии источников российского образовательного права занимает Конституция Российской Федерации, в 2013 г. отметившая свое 20-летие.

Высшая юридическая сила Конституции РФ в механизме правового регулирования образования обусловлена, во-первых, конституционной нормой (ст. 15), в соответствии с которой «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Во-вторых, — целями и задачами законодательства об образовании, которые закреплены в Законе об образовании 2012 г.

Целью законодательства об образовании определено установление государственных гарантий, механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования, а одной из его основных задач — обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование.

Конституционные основы образовательного права содержатся в ст. 43, закрепляющей право каждого на образование, ст. 72, относящей общие вопросы образования к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в ст. 114, в которой установлено, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования[17].

Конституционные положения образовательного права могут развиваться в решениях Конституционного Суда РФ[18].


Международные договоры и законодательство об образовании


Развитие академической мобильности, международных обменов в области образования, науки и культуры, современные процессы глобализации образования требуют основательной международно-правовой регламентации образовательных отношений.

К настоящему времени уже сформировался значительный блок международно-правовых актов в области образования, который, с известной долей условности, можно назвать международным образовательным правом.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться:

- в международно-правовых актах универсального характера, принятых под эгидой ООН, ЮНЕСКО, Международной организации труда и т. д.;

- в региональных международно-правовых актах, принятых в рамках Совета Европы, СНГ, ЕврАзЭС;

- в разнообразных международных соглашениях по сотрудничеству в сфере образования, науки и культуры, заключаемых на двустороннем уровне.

При этом нормы международного образовательного права могут быть включены в международные договоры, регулирующие исключительно образовательные отношения, а также могут находиться в международных договорах, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами (например, Международный пакт от 16 декабря 1966 г. «Об экономических, социальных и культурных правах»[19], Конвенция о правах ребенка[20] и др.).

Устанавливая соотношение между российским законодательством об образовании и положениями международных договоров Российской Федерации, законодатель в п. 6 ст. 4 Закона об образовании 2012 г. воспроизводит конституционный принцип приоритета норм международного договора, сформулированный в ст. 15 Конституции РФ: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора».


Подзаконные нормативные правовые акты,

принимаемые на федеральном уровне


Как бы подробно и детально ни регулировались образовательные отношения на законодательном уровне, всегда сохраняется потребность в нормативно-правовом регулировании, осуществляемом через подзаконные акты. Подзаконное нормотворчество отличается, как правило, большей оперативностью; оно способно быстро реагировать на новые явления в сфере образования. В отдельных случаях нормы федеральных законов непосредственно отсылают к нормативным правовым актам, которые должны быть приняты правительством или федеральными органами исполнительной власти.

Как уже отмечалось, в соответствии с определением законодательства об образовании, содержащимся в ст. 4 Закона об образовании 2012 г., подзаконные нормативные правовые акты включаются в состав законодательства об образовании. Это приводит к разрастанию массива такого законодательства и требует установления четких параметров его формирования и соответствия базовым положениям, содержащимся в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».

Юридическими гарантиями целостности и непротиворечивости законодательства об образовании являются содержащиеся в Законе об образовании 2012 г. нормы, в которых:

- установлены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования (ст. 3);

- определены цели и задачи правового регулирования отношений в сфере образования (п.п. 2 и 3 ст. 4);

- закреплен принцип, в соответствии с которым нормы подзаконных актов должны соответствовать Закону об образовании 2012 г. и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим Законом (п. 4 ст. 4);

- сформулирован принцип разрешения юридических коллизий в рамках законодательства об образовании: в случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в подзаконных актах, нормам Закона об образовании 2012 г., применяются нормы Закона об образовании (п. 5 ст. 4);

- зафиксированы полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования (ст. 6).

В систему источников федерального образовательного права включаются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также приказы, издаваемые федеральными органами исполнительной власти.

Перечисленные акты могут приниматься для регулирования исключительно образовательных отношений, а могут быть посвящены регулированию иных отношений, но содержать отдельные положения, регулирующие отношения в сфере образования.

Президент РФ реализует нормотворческие полномочия в сфере образования, осуществляя свои конституционные полномочия по определению основных направлений государственной политики в области науки и образования.

Принимаемые им указы затрагивают наиболее важные направления государственной образовательной политики, государственного управления образованием и гарантий реализации конституционного права каждого на образование (например, указы Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»[21], от 4 марта 2010 г. № 271 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации»[22], от 7 мая 2008 г. № 716 «О федеральных университетах»[23]).

Для содействия реализации полномочий главы государства в сфере образования и науки в структуре Администрации Президента РФ создано Управление по научно-образовательной политике. В соответствии с Положением об Управлении Президента Российской Федерации по научно-образовательной политике, утвержденном указом Президента от 25 июня 2012 г. № 882[24], к основным функциям Управления относится участие в подготовке проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ по вопросам науки и образования.

В целях развития науки и образования в Российской Федерации, а также совершенствования государственного управления в этой сфере создан Совет при Президенте Российской Федерации по науке и образованию — совещательный орган при главе государства, образованный в интересах обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и образовательных организаций при рассмотрении вопросов, связанных с развитием науки и образования, а также в целях выработки предложений Президенту РФ по актуальным вопросам государственной политики в области научно-технического развития и образования. Деятельность Совета регламентируется указом Президента РФ от 28 июля 2012 г. № 1059 «О Совете при Президенте Российской Федерации по науке и образованию»[25]. Одной из основных задач Совета является подготовка предложений Президенту РФ по определению приоритетных направлений и механизмов развития науки и образования в Российской Федерации, а также мер, направленных на реализацию государственной политики в сфере науки и образования.

Значительными нормотворческими полномочиями в сфере образования наделяется Правительство РФ. Закон об образовании 2012 г. содержит предписания, обязывающие Правительство РФ принять те или иные подзаконные нормативные правовые акты. Так, например, в соответствии со ст. 11 Правительство РФ утверждает порядок разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений (постановление Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 661[26]). Согласно ст. 46 Правительство РФ наделяется правом утверждать номенклатуру должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций (постановление Правительства РФ от 8 августа 2013 г. № 678[27]), ст. 54 — правом утверждения правил оказания платных образовательных услуг (постановление Правительства РФ от 15 августа 2013 г. № 706[28]) и т. д.

Созданный в структуре Аппарата Правительства РФ Департамент науки, высоких технологий и образования обеспечивает деятельность Правительства по вопросам, входящим в сферу его ведения, и взаимодействует с соответствующими федеральными органами исполнительной власти, с другими государственными органами и организациями (п. 12 Положения об Аппарате Правительства РФ[29]). К его функциям относится подготовка проектов актов, по которым требуется решение Правительства (п. 13 Положения).

Пожалуй, самый многочисленный блок подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном уровне для регулирования образовательных отношений, — это приказы федеральных органов исполнительной власти.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, является Министерство образования и науки Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 3 июня 2013 г. № 466[30]). В Положении о Министерстве образования и науки (п. 5.2) перечисляется более 70 (!) направлений в сфере образования, по которым министерство принимает нормативные правовые акты, и этот список остается открытым:

- порядок формирования перечней профессий, специальностей и направлений подготовки с указанием квалификации, присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки;

- порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования;

- порядок применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ;

- порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования;

- случаи и порядок перехода обучающихся с платного обучения на бесплатное;

- порядок и основания предоставления обучающимся академического отпуска;

- перечень показателей, критерии и периодичность оценки эффективности реализации программ развития национальных исследовательских университетов;

- и т. д.

Минобрнауки России занимает центральное место в системе органов, осуществляющих государственное управление в сфере образования, но не является единственным федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по нормативно-правовому регулированию в сфере образования (п. 4 ст. 89 Закона об образовании 2012 г.). Наряду с Минобрнауки России, подзаконные нормативные правовые акты могут принимать также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации (например, приказ Минздрава России от 3 сентября 2013 г. № 620н «Об утверждении Порядка организации и проведения практической подготовки обучающихся по профессиональным образовательным программам медицинского образования, фармацевтического образования»[31], приказ МВД России от 5 августа 2009 г. № 614 «Об утверждении Порядка приема в федеральные государственные общеобразовательные учреждения с дополнительными образовательными программами — суворовские военные училища Министерства внутренних дел Российской Федерации»[32], приказ Министра обороны РФ от 24 апреля 2010 г. № 100 «Об утверждении Инструкции об условиях и порядке приема в военные образовательные учреждения высшего профессионального образования Министерства обороны Российской Федерации»[33], приказ Минюста России от 21 ноября 2005 г. № 223 «Об организации получения осужденными основного общего и среднего (полного) общего образования в вечерней (сменной) общеобразовательной школе воспитательной колонии уголовно-исполнительной системы»[34] и др.).


Нормативные правовые акты, принимаемые на уровне

субъекта Российской Федерации


В законодательстве об образовании, как и в других отраслях, в которых законодательное регулирование относится Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в понятие «законодательство» наряду с федеральными законами включаются также региональные законы (законы субъектов Российской Федерации).

В Законе об образовании 2012 г. закреплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования (ст. 7), а также полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (ст. 6).

Кроме того, Законом (п.п. 4 и 5 ст. 4) установлен принцип соответствия регионального законодательства Закону об образовании 2012 г.:

- нормы, регулирующие отношения в сфере образования и содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Закону об образовании 2012 г. и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим Законом;

- в случае несоответствия норм, содержащихся в актах регионального законодательства об образовании, нормам Закона об образовании 2012 г. применяются нормы этого федерального закона.

Среди законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами РФ с целью регулирования образовательных отношений, можно выделить нормативные правовые акты, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности в конкретном регионе (Закон г. Москвы от 20 июня 2001 г. «О развитии образования в городе Москве», Закон Республики Дагестан от 3 ноября 2006 г. «Об образовании» и др.), а также нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов РФ (Закон Белгородской области от 3 июля 2006 г. «Об установлении регионального компонента государственных образовательных стандартов общего образования в Белгородской области», Закон Ставропольского края от 10 февраля 2009 г. «О кадетском образовании и кадетских образовательных учреждениях», указ Президента Республики Башкортостан от 31 декабря 2009 г. «Об утверждении Концепции развития национального образования в Республике Башкортостан», постановление главы администрации Краснодарского края от 31 декабря 2004 г. «Об утверждении Положения о порядке приема в государственные образовательные учреждения начального профессионального образования Краснодарского края» и др.).

Особое место среди источников регионального образовательного права занимают нормативные правовые акты, закрепляющие особые гарантии для участников образовательных правоотношений (Закон г. Москвы от 28 апреля 2010 г. «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве», Закон Хабаровского края от 14 февраля 2005 г. «О мерах социальной поддержки работников образовательных учреждений и дополнительных гарантиях права на образование отдельным категориям обучающихся»), а также акты, регулирующие экономические и финансовые отношения в сфере образования (Закон Республики Бурятия от 11 июля 2011 г. «О нормативах финансового обеспечения общего образования в Республике Бурятия», Закон Амурской области от 29 августа 2011 г. «О финансовом обеспечении государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, общего, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях»).

Региональное законодательство об образовании в настоящее время активно обновляется, поскольку многие действующие нормативные правовые акты были приняты задолго до принятия Закона об образовании 2102 г. В субъектах Российской Федерации начался процесс приведения регионального законодательства об образовании в соответствие с положениями федерального закона 2012 г. В ряде субъектов уже приняты законы об образования нового поколения: Закон Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 г. «Об образовании в Санкт-Петербурге», Закон Омской области от 18 июля 2013 г. «О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области», Закон Тульской области от 30 сентября 2013 г. «Об образовании», Закон Республики Алтай от 15 ноября 2013 г. «Об образовании в Республике Алтай» и т. д.


Муниципальные нормативные правовые акты в сфере образования


Муниципальные образования также наделяются определенными полномочиями в сфере образования. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[35] к вопросам местного значения относятся:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам;

- организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования;

- организация отдыха детей в каникулярное время и т. д.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования закреплены в ст. 9 Закона об образовании 2012 г.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Таким образом, нормы образовательного права могут содержаться в нормативных правовых актах, принимаемых на муниципальном уровне[36].

Муниципальные акты, регулирующие образовательные отношения, — самая многочисленная группа источников образовательного права, принимаемая органами местного самоуправления по вопросам образования, отнесенным к компетенции муниципальных властей (решение Совета депутатов городского округа Коломна Московской области от 29 марта 2013 г. «Об утверждении Положения о порядке взимания с родителей (законных представителей) платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в образовательных организациях городского округа Коломна, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования», решение Петрозаводского городского Совета от 28 сентября 2010 г. «Об утверждении Положения об организации предоставления дополнительного образования детям в муниципальных образовательных учреждениях Петрозаводского городского округа», постановление Руководителя Исполкома муниципального образования «г. Набережные Челны» от 24 апреля 2007 г. «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время в городе Набережные Челны», постановление Главы Администрации г. Махачкалы от 3 июня 2010 г. № 1667 «Об утверждении Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных учреждений г. Махачкалы» и т. д.).

Как и применительно к нормативным правовым актам, принимаемым на уровне субъекта Российской Федерации, в отношении муниципальных правовых актов, регулирующих образовательные отношения, Законом об образовании 2012 г. (п.п. 4 и 5 ст. 4) устанавливается требование о соответствии содержащихся в них норм предписаниям федерального закона.

Этот принцип, обеспечивающий единство и непротиворечивость законодательства об образовании, приводит в настоящий момент к актуализации муниципальных источников образовательного права, принятых до 2012 г.


Локальные нормативные акты


Новеллой Закона об образовании 2012 г. является включение отдельной статьи, посвященной локальным нормативным актам[37]. Локальные акты (приказы, положения, правила, регламенты, инструкции и т. д.) имеют особое значение для правового регулирования образовательных отношений, поскольку принимаются образовательными организациями по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности. Ими устанавливаются правила приема обучающихся, режим занятий, организация текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, определяются порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся и т. д. Вопросы, регламентируемые локальными актами «ближе» всего к участникам образовательных правоотношений. Локальные акты часто становятся первым опытом использования обучающимися, родителями несовершеннолетних обучающихся источников позитивного образовательного права.

Требования к локальным актам закреплены в Законе об образовании 2012 г. Согласно ст. 30 Закона локальные нормативные акты должны приниматься:

- во-первых, в соответствии с законодательством Российской Федерации; они не могут содержать нормы, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с положением, установленным законодательством об образовании и трудовым законодательством;

- во-вторых, в пределах компетенции образовательной организации, от которой они исходят;

- в-третьих, в порядке, установленном уставом соответствующей образовательной организации.

Локальные нормативные акты, не соответствующие данным требованиям, не могут применяться и подлежат отмене издавшей их образовательной организацией. Негативные правовые последствия, предусмотренные Законом об образовании 2012 г., для локальных актов, принятых с нарушением установленных требований, преследуют цель обеспечить единство и непротиворечивость всей системы правового регулирования образовательных отношений.

Ценность локальных нормативных актов и их особое место в системе источников образовательного права объясняются тем, что при принятии таких актов, в случае, когда локальными актами затрагиваются права обучающихся и работников образовательной организации, используются особые процедуры, позволяющие учитывать мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, а также представительных органов работников.

Такие процедуры позволяют обеспечить «точную настройку» локальных нормативных актов и в полной мере учесть интересы всех участников образовательных правоотношений.


Заключение


2013 г. войдет в историю современного российского права как год вступления в силу нового федерального закона об образовании. Значение этого законодательного акта для всех сторон российской социально-экономической жизни, пожалуй, никем не ставится под сомнение. Никем не ставилась под сомнение и настоятельная необходимость законодательных реформ в сфере образования — прежний закон об образовании 1992 г. давно уже изжил себя.

Ожесточенные споры велись на этапе обсуждения законопроекта и продолжаются до сих пор в связи с различными взглядами на содержание и пути реализации реформы образования в Российской Федерации. В настоящей статье мы не касались вопросов реформирования системы образования, оправданности, эффективности изменения тех или иных материальных норм: предметом исследования стала форма образовательного права, а не его содержание.

Удалось ли с принятием нового закона об образовании сформировать эффективную систему правового регулирования образования? — Ответ на этот вопрос спустя некоторое время даст правоприменительная практика. Однако уже сейчас можно сказать, что задача систематизации законодательства, регулирующего отношения в сфере образования, по-прежнему остается в повестке дня. Тот факт, что регламентация важнейших аспектов образовательной политики осуществляется десятками (!) различных федеральных законов, с одной стороны, позволяет утверждать о незавершенности работ по систематизации российского законодательства об образовании, а с другой стороны, усложняет реализацию задачи приведения в соответствие с федеральным законодательством многочисленных региональных и муниципальных актов, регулирующих отношения в сфере образования. И, конечно же, такое состояние законодательной базы образования не облегчает ее использование субъектами образовательного права, к числу которых, без преувеличения, можно отнести большую часть российского населения.

Таким образом, можно заключить, что со вступлением в силу в 2013 г. нового закона об образовании завершился продолжительный этап реформирования законодательства об образовании, но в вопросе о его систематизации и оптимизации правовых форм точка пока не поставлена.


1.Козырин А.Н.Современные проблемы систематизации образовательного законодательства // Ежегодник российского образовательного законодательства. — 2008. —Т. 3. — Вып. 2. — С. 5-30.

2.Козырин А.Н., Трошкина Т.Н., Ялбулганов А.А.Образовательное право как учебная дисциплина // Реформы и право. — 2011. — № 4. — С. 50-54.

3.Трошкина Т.Н.Понятие и структура образовательного правоотношения // Реформы и право. — 2011. — № 3. — С. 56-61.

4.Козырин А.Н., Корф Д.В., Ялбулганов А.А.Управление образованием: сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства // Реформы и право. — 2010. — № 3. — С. 43-62.



Библиографический список



[1]Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» // Российская газета. 1992. № 172. 31 июля.

[2]См.: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598. Далее — Закон об образовании 2012 г.

[3]См.: Федеральный закон от 10.11.2009 № 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете» // СЗ РФ. 2009. № 46. Ст. 5418.

[4]См.: Закон РФ от 25.10.1991 № 1807-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.

[5]См.: Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

[6]См.: Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2965.

[7]См.: Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

[8]См.: Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6242.

[9]См.: Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.

[10]См.: Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.

[11]См.: Федеральный закон от 25.07.2002 № 113-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3030.

[12]См.: Федеральный закон от 07.08.2000 № 122-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3348.

[13]См.: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

[14]Кроме того, в советский период одновременно существовало сразу несколько органов, наделенных правом принимать акты законодательного характера. До принятия Конституции СССР 1936 г. к числу законодательных органов относились Съезд Советов, Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров, а в первые годы советской власти, вплоть до 1920 г., законодательствовали и наркоматы.

[15]Примечательно, что соответствующая статья ГК РФ (ст. 3) называется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права». В пунктах 3, 4 и 7 этой статьи предусматривается возможность принятия Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными министерствами нормативных актов, регулирующих гражданские отношения. Однако такие нормативные правовые акты имеют подзаконный характер и в состав гражданского законодательства не входят.

[16]Так, например, в ст. 5 Жилищного кодекса РФ (от 29.12.2004 № 188-ФЗ) определено, что жилищное законодательство состоит из Жилищного кодекса РФ, принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ,нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Как видно из содержания ст. 2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в состав законодательства в области охраны окружающей среды включен сам Федеральный закон «Об охране окружающей среды», иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Заметим, что оба приведенных примера, демонстрирующие расширительный подход к определению законодательства, при котором законодательство отождествляется с простой совокупностью нормативных правовых актов, взяты из законодательных актов, принятых спустя 10 лет после принятия Гражданского кодекса РФ, в котором законодатель использовал понятие «законодательство» в собственном (узком) смысле.

[17]Верховное положение Конституции РФ в системе источников образовательного права и требование соответствия Конституции РФ норм всех иных источников образовательного права представляются очевидными. В то же время это особое место Конституции РФ не является основанием для отнесения ее к актам законодательства об образовании (а именно такой вывод может быть сделан по смыслу нормы, содержащейся в п. 1 ст. 4 Закона об образовании 2012 г.). Формулировка п. 1 ст. 4 в ее настоящем виде может быть отнесена к юридико-техническим недочетам нового закона об образовании.

[18]Например, в постановлениях КС РФ от 24.10.2000 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации «Об образовании», статьи 1 Федерального закона «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» и пункта 7 статьи 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобами граждан Е.Е. Насоновой и Н.П. Ярушиной», от 27.11.2009 № 18-П «По делу о проверке конституционности пункта "а" части третьей статьи 29 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», пункта 3 статьи 57 Закона Российской Федерации «Об образовании» и подпункта 1 пункта 2 статьи 9 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Н.С. Лаппы» и др.

[19]БВС РФ. 1994. № 12.

[20]Одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 // Сборник международных договоров СССР. 1993. Вып. XLVI.

[21]СЗ РФ.2012. № 19. Ст. 2336.

[22]СЗ РФ.2010. № 10. Ст. 1057.

[23]СЗ РФ.2008. № 19. Ст. 2118.

[24]СЗ РФ. 2012. № 27. Ст. 3675.

[25]СЗ РФ. 2012. № 32. Ст. 4480.

[26]СЗ РФ. 2013. № 33. Ст. 4377.

[27]СЗ РФ. 2013. № 33. Ст. 4381.

[28]СЗ РФ. 2013. № 34. Ст. 4437.

[29]Утверждено постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

[30]СЗ РФ. 2013. № 23. Ст. 2923.

[31]Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 46.

[32]Российская газета. 2009. № 217. 18 нояб.

[33]Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 29.

[34]Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 49.

[35]СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[36]Обращает на себя внимание композиционная непоследовательность в отношении муниципальных актов, обнаружившаяся в ст. 4 Закона об образовании. Они не были упомянуты в п. 1 ст. 4, в котором перечислялись формы правового регулирования образовательных отношений. Однако в п.п. 4 и 5 этой же статьи законодатель устанавливает требование о соответствии норм, содержащихся в муниципальных актах, предписаниям федерального закона и в случае обнаружения коллидирующих норм отдает приоритет нормам Закона об образовании 2012 г.

[37]Локальные акты регулируют образовательные отношения применительно к конкретной образовательной организации и в этом качестве должны быть упомянуты в ст. 4 Закона об образовании 2012 г., в которой были перечислены все формы правового регулирования отношений в сфере образования.


Возврат к списку

Архив комментариев