Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

6.1.2. Правовые основы управления образовательной системой

С институциональной точки зрения в Российской Федерации сложилась достаточно стройная система государственного управления образованием, хотя в ней еще немало проблем и процесс совершенствования этой системы идет непрерывно. В этой связи уместно отметить, что в средствах массовой информации, среди правозащитников и в самой научно-педагогической общественности нередко звучат призывы если не ликвидировать, то, по крайней мере, минимизировать роль государства в управлении образованием и передать эту функцию полностью обществу, его институтам. Более взвешенная позиция настаивает на создании и развитии государственно-общественной системы управления. Думается, второй подход действительно более реалистичен, поскольку государство объективно ни при каких условиях, просто в силу свое природы, не может устраниться от управления столь важной для него и общества в целом сферы жизнедеятельности. Действующее законодательство об образовании также идет по этому пути (ст. 2 Закона РФ «Об образовании»), хотя приоритет отдан все же, и обоснованно, именно государственной составляющей, что дает основания считать управление российской системой образования преимущественно государственной.

В постсоветский период начало созданию нынешней системы государственного управления образовательной системы в России была создана в соответствии с Постановлением Правительства РФ ото 9 января 1992 г. и включает в себя два уровня: федеральный и региональный (уровень субъектов РФ).

На федеральном уровне государственная система управления образованием представлена федеральными органами исполнительной власти Министерством образования и науки Российской Федерации и двумя Федеральными агентствами:Федеральным агентством по образованию (Рособразование)иФедеральным агентством по надзору в образовании и науке (Рособрнадзор). На уровне субъектов РФ управление региональными системами образованием осуществляют: министерства образования республик и отдельных областей и краев (например, в Свердловской области, управление образованием осуществляет Министерство общего и профессионального образования), управления (главные управления), комитеты, департаменты образования в областях, краях, автономных образованиях и городах федерального подчинения (гг. Москва и Санкт-Петербург).

Управление образованием на уровне местного самоуправления не входит, в соответствии с принципами современного российского федерализма, в систему государственного управления образованием, однако его значение исключительно велико. Именно этот уровень наиболее близок к управлению и организации самой разветвленной системы сети образовательных учреждений – общеобразовательных.

Главное различие между уровнями управления образованием в правовом отношении состоит в более или менее четком установлении законодательством предметов ведения (компетенции) каждого уровня. Эти уровни достаточно подробно рассматривались в главе 4 пособия. Здесь кратко отметим лишь следующее.

Прежде всего, вопросы разграничения компетенции, и не только в сфере образования, представляют весьма острые, а в политическом отношении часто и болезненные. Федеральные законы и законы субъектов РФ закрепляют исходные, первичные нормы в сфере образования, которые дополняются и конкретизируются подзаконными нормативно-правовыми актами, состоящими из четырех элементов: федеральных подзаконных нормативно-правовых актов, подзаконных нормативно-правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации; нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; локальных нормативных актов, принимаемых образовательными учреждениями. Что же касается критериев отнесения тех или иных вопросов образования к соответствующему уровню управления образованием, то они в значительной мере определяются сложившейся практикой (опытом) управления образованием, стратегией и тактикой образовательной политики государства, в т.ч. целями и задачами проводимых реформ в сфере образования, и рядом других обстоятельств политического, административного, финансового, экономического и международного характера.

Наиболее полно и отчетливо компетенционные различия выражаются вположенияхо соответствующих органах управления образования на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. На федеральном уровне – это такие три документа:

– Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации(утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 280);

– Положение о Федеральном агентстве по образованию (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 288);

– Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 300).

Примером регионального подзаконного нормативно-правового акта может служить Положение об упоминавшимся Министерстве общего и профессионального образования Свердловской области; это Положениеутверждено постановлением Правительства Свердловской области от 12 октября 1998 г. N 1046-п.

Тексты всех этих положений приведены в приложении к пособию.

Определенное своеобразие имеет правовое регулирование управления образованиям на уровне местного самоуправления. В главе 4 пособия приведена компетенция муниципальных органов управления, установленная Законом РФ «Об образовании». В данном случае дополним сказанное ранее лишь следующим замечанием.

Органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению в части реализации государственного стандарта общего образования государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в подведомственных им общеобразовательных учреждениях, в том числе за счетсубвенций15, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в соответствии с утвержденными законами субъектов Российской Федерации нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов. Кроме того, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления переданных им государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования.

Одним из наиболее существенных моментов, характеризующих специфику муниципального управления образованием состоит в том, что местные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием. Это отражается, в частности, в нормативно-правовых актах, устанавливающих правой статус и компетенцию этих органов –положения (уставы)соответствующих подразделений администраций муниципальных органов. Примерами тому могут служить: Устав Управления образования г. Екатеринбурга, утвержденный Постановлением Главы города Екатеринбурга от 9 июня 2000 г. № 602; Положение об Управлении по образованию Администрации г. Тюмени (утверждено Распоряжением Администрации г. Тюмени от 29 апреля 2002 г., № 1258); Положение об Управлении по делам образования города Челябинска (утверждено постановлением Главы администрации города Челябинска от 27 января 1994 г., № 75) и др. (в приложении к пособию приведены полностью Устав Управления образования г. Екатеринбурга и извлечения из некоторых названных документов).

Проблемы разграничения образовательно-правовой компетенции и не всегда своевременное их разрешения в законодательном порядке приводят к тому, что в ряде случае в субъектах РФ и органами местного самоуправления принимаются инициативные решения, направленные на снижения напряженности в этой области. Так, среди нормативных документов, определяющих правовой статус образовательных учреждений и порядок осуществления их деятельности, выделяютнормативные договоры о разграничении полномочий в сфере образования.

Вариантом договора о разграничении полномочий в сфере образования на местном уровне, является традиция заключения договоров о разграничении полномочий по управлению образовательным учреждением. Одним из наиболее ярких тому примеров является сложившаяся и показавшая себя весьма эффективной практика заключения таких договорных отношений в г. Екатеринбурге (Свердловская область).

Между Управлением образования Администрации г. Екатеринбурга и управлениями образования администраций района города (в городе 5 административных районов) заключаются нормативные договоры, согласуемые в обязательном порядке с главой администрации района, что не противоречит Уставу Управления образования г. Екатеринбурга. Предметом таких договоров является деятельность сторон в области управления образовательным комплексом города Екатеринбурга. Причем интересно, что в этой ситуации находит своеобразное воплощение федеральный принцип разграничения компетенций между обеими сторонами таких договорных отношений. В последних также отчетливо выделяютсяисключительная компетенциясторон в области управления образованием исовместная компетенция.

Так, кисключительной компетенцииУправления образованиягородаотносится создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений (МОУ) города, утверждение их уставов, установление порядка приема на ступени образования, определение языка обучения, ведение реестра муниципальных образовательных учреждений, внесение проектов соглашений между администрацией города и Советом председателей райкомов профсоюзов работников образования, координация работы районных органов управления образованием, разработка, реализация и контроль целевых программ в области образования и др.

К исключительной компетенции Управления образования администрациирайона городаотносится заключение договоров, определяющих отношения между Управлением образования администрации района и образовательными учреждениями, находящимися в его непосредственном подчинении, является главным распорядителем бюджетных средств образовательных учреждений, реорганизует и ликвидирует их, но не учреждает, согласовывает уставы МОУ района, заключает трудовые договоры с руководителями МОУ района, а также иные хозяйственные договоры.

К сфере совместной компетенции отнесены вопросы экспертизы нормативно-правовой документации, обеспечивающей функционирование городского образовательного комплекса, осуществление контроля за сохранностью и эффективным использованием муниципальной собственности, согласуют проекты на строительство МОУ, договоры о закреплении за МОУ муниципального имущества на праве оперативного управления, заявки на заключение договоров аренды помещений, переданных МОУ в оперативное управление, осуществление контроля и координации работ образовательных учреждений района по профилактике правонарушений среди детей и подростков, формирование банка данных о кадровом составе МОУ, заказ на подготовку и переподготовку специалистов, заключают двусторонние и многосторонние договоры с образовательными учреждениями профессионального образования на подготовку специалистов и другие мероприятия. Компетенция сторон, устанавливаемая такими договорами закрепляется в уставах органов управления образованием. Стороны не вправе самостоятельно принимать к своему исполнению и рассмотрению вопросы, отнесенные к исключительной компетенции другой стороны, если иное не предусмотрено действующим законодательством РФ. Сроки действия таких договоров составляет три года.

Органы управления образованием районов города заключают договоры с учреждениями образования, находящимися в их непосредственном подчи­нении. Это право делегировано им согласно договорам о разграничении пол­номочий между Управлением образования города и районными органами управления образованием. Договоры о разграничении полномочий определя­ют исключительную и совместную компетенцию городского и районных ор­ганов управления образованием в области управления образовательным ком­плексом города Екатеринбурга. Так, к компетенции Управления образования администрации Екатеринбурга отнесены вопросы создания, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений, установление порядка приема в МОУ, координация деятельности районных органов управления образованием и образовательных учреждений и контроль за их деятельностью по обеспечению прав граждан на общедоступное и качест­венное образование. Органы управления образованием районов осуществля­ют непосредственную организацию деятельности образовательных учре­ждений на территории районов, заключение договоров с учреждениями, подготовку, обоснование и исполнение сметы доходов и расходов района в области образования, заключение контрактов с руководителями МОУ и дру­гие направления деятельности.

Все учреждения образования Екатеринбурга имеют статус юридического лица. Деятельность образовательных учреждений осуществляется в соответствии с Уставами, утвержденными учредителем - Управлением образования администрации г. Екатеринбурга и согласованными с Комитетом по управлению имуществом Муниципального образования «г. Екатеринбург». Между учредителем или уполномоченным им органом и образовательными учреждениями заключены договоры, разграничивающие компетенцию и ответственность сторон, в области осуществления образовательного процесса, содержания и развития учреждений, (в том числе материально-технической базы).

Органы управления образованием районов города заключают договоры с учреждениями образования, находящимися в их непосредственном подчинении. Это право делегировано им согласно договорам о разграничении полномочий между Управлением образования города и районными органами управления образованием. Договоры о разграничении полномочий определяют исключительную и совместную компетенцию городского и районных органов управления образованием в области управления образовательным комплексом города Екатеринбурга. Так, к компетенции Управления образования администрации г. Екатеринбурга отнесены вопросы создания, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений, установление порядка приема в муниципальные образовательные учреждения, координация деятельности районных органов управления образованием и образовательных учреждений и контроль за их деятельностью по обеспечению прав граждан на общедоступное и качественное образование. Органы управления образованием районов осуществляют непосредственную организацию деятельности образовательных учреждений на территории районов, заключение договоров с учреждениями, подготовку, обоснование и исполнение сметы доходов и расходов района в области образования, заключение контрактов с руководителями образовательных учреждений и другие направления деятельности.

Для полной реализации прав граждан на получение качественного образования в соответствии с государственными стандартами и действующими нормами под постоянным контролем Управления образования администрации г. Екатеринбурга находятся: условия соблюдения лицензионных требований к организации образовательного процесса, уровень и качество подготовки выпускников образовательных учреждений, повышение профессионализма педагогов, подготовка и формирование педагогического корпуса, соответствующего запросам современной жизни.

В 1996г. Министерством общего и профессионального образования Свердловской области Управлению образования города было делегировано право проведения лицензионной экспертизы муниципальных образовательных учреждений города, причем право выдачи лицензии осталось в компетенции Министерства в соответствии с Законом РФ “Об образовании”.

В 1998г. город получил также право аттестации образовательных учреждений, что подтверждено доверенностью на проведение данной процедуры, выданной Министерством. Аттестация образовательных учреждений, государственная (итоговая) аттестация выпускников обеспечивают контроль за обеспечением прав граждан на получение качественного образования. Управлением образования города в тесном сотрудничестве с органами управления образованием районов ежегодно разрабатывается Программа управленческих действий по организации и проведению государственной (итоговой) аттестации, на основании которой органами управления образованием районов создаются необходимые нормативно-правовые, организационно-содержательные и информационные условия для организации и проведения итоговой аттестации выпускников.

Взаимосвязь и взаимообусловленность всех аттестационных процессов позволяет осуществлять на постоянной основе мониторинговую деятельность, целью которой является создание информационных условий для формирования целостного представления о состоянии (условиях, процессе, результатах) образовательной деятельности. Результаты мониторинга хода аттестационных процессов являются основанием для определения системы управленческих действий, направленных на реализацию государственной и региональной политики в сфере образования.