Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

4.3.2. Проект Общей части Кодекса РФ образовании

В российской правовой доктрине кодекс традиционно понимается как своего рода «венец» законотворчества, как высший результат и наиболее действенная форма (способ) упорядочения отраслевого законодательст­ва. Кодификация законодательства заключается в существенной качественной перера­ботке действующих юридических норм, устранении несогласованностей и противоречий правового регулирования, восполнении пробелов и от­мене устаревших норм. Результат кодификации, являющийся разновид­ностью правотворчества, представляет собой издание нового сводного акта – кодекса.

В отечественной научной и словарно-справочной литературе по проблемам практического законотворчества, в ряде нормативных правовых источников указывается на ряд наиболее характерных черт кодекса как одной из форм закона. Эти черты в сжатом виде могут быть сведены к следующему.

- кодекс – этосистематизированный сводактов, правил, норм, который единообразно регулирует определенную сферу общественных отношений;

- кодекс – форма закона, содержащегонормы, наиболее полно и комплекснорегулирующиедостаточно большой кругобщественных отношений, относящихся к сфереобщественной жизни;

- для кодекса характернынаибольшая стабильность и своеобразное доминирующее положениев соответствующей отрасли права;

- кодекс – этоосновной законодательный акт, с которым своеобразносоотносятся иные акты данной отрасли права (законодательства);

- нормы кодексаявляются приоритетнымипри регулировании общественных отношений нормами актов смежных отраслей;

- кодекс принимается в условиях,когда необходимо создать или конкретным образом изменитьправовое регулирование в той или иной сфере, либопри накоплении громадного нормативного массива,требующегоновых способовего структурирования;

- кодексу свойственнасложная структура,что выражается в наличии частей, разделов, глав, абзацев, статей, частей и пунктов статей;

- содержанию кодекса свойственнынаибольший нормативный объем, масштабностьрегулирования, установления принципов и уровней основных элементов этого регулирования;

- кодекс принимаетсяпо предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, причем речь идет о предметах, требующих единообразного регулирования;

- кодекс содержитвсю или основную массу норм,регулирующих ту или иную сферу общественных отношений;

- основной целью кодекса являетсяобеспечение единообразногорегулирования той или иной сферы общественных отношенийв масштабах всей страны.

- расположение правовых норм в кодексе производится впорядке, отражающем систему данной отрасли права.

- кодекс – законодательный акт,непосредственно выражающий собой существование единого правового пространства в определенной сфере общественных отношений в масштабе всего государстванезависимо от его (государства) формы устройства – унитарной или федеративной. Существование законодательного акта в форме кодекса у субъекта федерации возможно лишь по специальному согласованию федеральных и региональных законодательных органов или конституционному установлению (либо по установлению специального федерального закона).

- нормы статей Кодекса имеютпрямоедействие, т.е. правоприменитель (органы правления, суд, правоохранительные органы, должностные и иные уполномоченные лица этих и иных органов) при принятии правового решения руководствуются непосредственно нормами данного кодекса.

Внимательный анализ названных черт-признаков кодекса как специфической разновидности законодательного акта дает достаточно оснований для утверждения, что существующее положение в образовательном законодательстве и в образовании в целом практически полностью «подготовлено» для создания Кодекса в сфере образования.

Проект такого Кодекса, точнее, его Общей части, для сферы образования разработан в России впервые в 2003 году (заметим, что в мире образовательный ко­декс существует и действует только во Франции13).

Идея разработки Кодекса об образовании впервые была сформулирована в комитетах по образованию и науке Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания в 1996 году. В 2000 году в соответствии с Планом совместной законопроектной деятельности этих двух комитетов и Министерства образования России была сформирована рабочая группа по разработке Концепции Кодекса Российской Федерации об образовании (руководители В.А. Миронов, О.Н. Смолин, Е.Е. Чепурных). Всего над этим проектов работали 38 специалистов в области образования и образовательного права.

Подготовка концепции любого закона, в том числе и Кодекса об образования, – начальная стадия этого процесса. В концепции должно содержаться теоретическое обоснование основных положений кодекса, в т.ч. его предмета, структуры, оптимальный вариант нормативно-правового регулирования отношений, правовой механизм, способный обеспечить реальное действие проектируемых новелл.

В самом общем виде основные положения разработанной Концепции Кодекса РФ об образовании сводятся к следующему.

1. Подготовка и принятие Кодекса Российской Федерации об образовании является кардинальной мерой, призванной обеспечить наиболее полное соответствие системы действующих норм права современному состоянию образовательных отношений и устранить большую часть недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и иных нормативно-правовых актах, принятым по вопросам образования.

2. Как основополагающий законодательный акт Кодекс РФ об образовании позволит успешно решить ряд взаимосвязанных задач:

– выделить образовательные отношения в качестве особого вида общественных отношений, определяющих специфику и своеобразие образовательного права как самостоятельной отрасли законодательства, и разработать адекватный этим отношениям метод правового регулирования;

– закрепить роль и задачи образования в современном обществе;

– поднять уровень законодательного регулирования значительной части отношений в сфере образования, которые все еще регулируются преимущественно подзаконными нормативно-правовыми актами;

– сократить неоправданное множество нормативно-правовых актов, действующих в сфере образования, и устранить такие недостатки, как пробелы, противоречия, повторы отдельных норм различными нормативно-правовыми актами;

– обеспечить нормы Кодекса действенным механизмом их реализации в конкретных правоотношениях, устранив декларативные, действующие только формально нормативные предписания и значительно повысив эффективность действия образовательного права в целом;

– оптимизировать соотношение образовательного права с другими отраслями права, конкретизировав и уточнив предметное содержание комплексных институтов как основных способов взаимосвязи образовательного права и других отраслей права и исключить нормы других отраслей права, которые содержатся в федеральных законах и иных источниках образовательного законодательства.

3. Задачи Кодекса видятся и в том, чтобы:

- создать единый, целостный механизм правового регулирования на базе уже сложившихся и эффективно действующих правовых институтов образовательного законодательства и обеспечить полное и системное регулирование отношений в сфере образования;

- привести законодательство Российской Федерации в соответствие с нормами и принципами международного права; -

- творчески использовать передовой зарубежный опыт, адаптировать его с учетом специфики образовательных отношений в Российской Федерации на данном этапе ее развития;

- учесть законотворческий опыт субъектов Российской Федерации.

В соответствии с данной Концепцией в 2000 году в Центре образовательного законодательства Минобразования России был сформирован временный творческий коллектив (руководители: проф. В.М. Сырых, доц. Ю.А. Кудрявцев), который в рамках Федеральной программы развития образования осуществил теоретический анализ проблем развития образовательного права, разработку структуры и начал работу по непосредственной разработке концепции и текста Общей части Кодекса РФ об образовании.

В соответствии с принятой практикой законотворчества, структура Кодекса состояла из двух основных частей – Общей и Особенной. В настоящее время разработан проект Общей части Кодекса об образовании. К числу наиболее значимых новелл, вносимых Проектом Кодекса в систему правового регулирования образовательных отношений, можно отнести следующие.

1. Обеспечение эффективного участия государства в образовательной сфере, и надлежащее выполнение им своей конституционной обязанности как гаранта прав граждан на об­разование; недопущение любых неконституционные вариантов правового регулирования, связанных с освобождением государства от обязанности надлежащим образом финансировать сферу образования и попытками переложить эти расходы на плечи населе­ния и муниципального образования;

2. Отражение в Проекте Кодекса современных научных идей и положений о роли образования в современной обществе, об образовательных отношениях как особом роде общественных от­ношений, о формировании образовательного права как новой отрасли права и отличиях ее метода правового регулирования от методов гражданского, административного и других отраслей права;

3. Удержание, сохранение всех дейст­вующих норм, которые действуют достаточно эффективно и обеспе­чивают надлежащее функционирование регулируемых ими общест­венных отношений;

4. Проектирование новых норм права в целях ликвидации суще­ствующих пробелов, противоречий, замены устаревших, малоэффек­тивных норм права, закрепления правовых средств, способных обес­печить результативное действие норм права.

5. Наиболее ярко новизна проекта Общей части Кодекса РФ об образовании проявилась, также, в: а) специфике его структуры, обусловленной выделением и обособлением в само­стоятельный раздел норм и институтов, регулирующих основной вид отношений сферы образования - образовательные отношения; б) правовом статусе участников образовательных отношений, дополни­тельных гарантиях, призванных обеспечить реальное действие субъ­ективных прав и свобод обучающихся, педагогических работников и образовательных учреждений; в) совершенствовании системы пра­вовых средств, призванных укрепить законность в деятельности орга­нов управления образованием.

6. Красной нитью через проект проходит правовой статус основных участников образовательных отношений - обучающихся, педагогиче­ских работников и образовательных учреждений. При этом разработ­чики проекта стремились закрепить такую модель образовательных отношений, которая обеспечивала бы успешное решение двух фунда­ментальных, но объективно необходимых в современных условиях за­дач –обеспечение надлежащего качества образованияидоступность высшего профессионального образования для каждого россиянина, желающего иметь такое образование.

7. Поскольку действующее законодательство слабо защищает право обучаю­щегося на образование перед произволом органов управления образо­вательным учреждением (в частности, Закон РФ «Об образовании» не содержит признаков понятия «дисциплинарный проступок», равно как и не ус­танавливает порядок расследования обстоятельств совершения дисци­плинарного проступка и применения дисциплинарного взыскания), в Проекте Кодекса об образовании детально прописаны все важнейшие стороны отношений, связанных с совершением правонарушений в сфере образования и правовой ответственности различных субъектов образовательных отношений. Сегодня же эти вопросы отданы фактически на «откуп» образовательным учреждениям, в ре­зультате чего нередки случаи, когда дисциплинарное взыскание ис­пользуется отнюдь не в целях укрепления дисциплины и порядка в образовательном учреждении.

В заключение еще раз подчеркнем, что кодификация образовательного законодательства является наиболее эффективным средством его совершенствования в современных условиях. Разумеется, динамика общественной жизни, в том числе и особенно, как мы наблюдаемые сегодня, в сфере образования, обусловливает необходимость систематического обновления законодательства. Но именно кодификация и позволяет наиболее оперативно реагировать на такие изменения и вносить в правовое регулирование системы образования необходимые поправки. Кроме того, участие России в «болонском процессе» еще более актуализирует совершенствование как самой концептуальной основы образовательно-правовой кодификации, так и содержания самого Кодекса об образовании.



Вопросы для самопроверки и размышлений, практические задания


  1. Назовите основные отличия закона от подзаконного акта, подзаконного акта от локального акта.

  2. Каковы критерии отличия понятия «законодательство» от понятия «нормативно-правовой массив»?

  3. Какие законодательные образуют юридический фундамент системы образования? В чем суть и каковы признаки их фундаментальности?

  4. Назовите основные локальные акты, которые действуют в образовательном учреждении.

  5. В чем суть вносимых Проектом Общей части Кодекса РФ об образовании новелл в правовое регулирования системы образования? Есть ли, на Ваш взгляд, иные возможности для совершенствования образовательного законодательства?

  6. Сравните компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в сфере образования. Подумайте, есть ли возможности передачи «центром» дополнительных полномочий и вообще расширения компетенции субъектов РФ в сфере образования? Ответ аргументируйте.