ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Глава 5. Развитие законодательного процесса правового регулирования образовательной деятельности

5.2.Порядок разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами


Поскольку к совместному ведению Федерации и субъектов отнесены общие вопросы воспитания и образования, то возникает необходимость определить, какие именно вопросы являются общими и распределить между собой полномочия по их решению.

В принципе возможно несколько способов такого совместного ведения.

Способ, который на первый взгляд представляется наиболее естественным, - это совместное обсуждение Федерацией и субъектами каждого вопроса и принятие взаимоприемлемого решения. Однако такая процедура принятия решений вряд ли осуществима прежде всего потому, что она крайне громоздка и требует больших средств. Да и консенсус в таком собрании выработать крайне сложно.

Второй возможный способ состоит в том, что по вопросам совместного ведения Федерация берет себе комплекс полномочий, а остальные полномочия остаются ее субъектам. В сущности такое решение проблемы осуществляется сейчас, Федерация приняла Законы «Об образовани» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», определив в них круг своих полномочий в данной сфере, а также компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Но при этой процедуре о совместном ведении можно говорить весьма относительно, потому что один из участников - Федерация - без какого-либо согласования с другой стороной решает, какой объем полномочий ей оставить .

Известным шагом в сторону компромисса здесь было бы включение согласительных процедур после одностороннего решения вопроса Федерацией. Такими согласительными процедурами являются договоры и соглашения между Федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Как известно, ч.3 ст.11 Конституции предусматривает, что разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться Федеративным и иными договорами.

Заключение таких договоров получило довольно широкое распространение.

В настоящее время актуальным остается вопрос о том, как такие договоры сказываются на единой системе образовательного права России.

Проблема договоров в сфере управления не нова в российском праве, она была поставлена еще в советское время. Затем были предприняты попытки ее теоретической разработки. Первой работой по проблеме административного договора была публикация Ц.А. Ямпольской. Затем появились работы ряда других авторов: В.И. Новоселова, Ю.М. Козлова, В.А. Юсупова и ряда зарубежных исследователей. Самым заметным трудом в этом ряду следует назвать монографию А.В. Демина, где впервые в отечественном праве обстоятельно рассмотрены основные вопросы данной проблемы. Автор предлагает следующее определение: «Административный договор - это управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого со­держит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права». Необходимо отметить, что договоры, о которых идет речь, не всегда были административными. Они имели более широкое распространение. А потому их нередко называли договорами в сфере управления или управленческими договорами. Что касается договоров о разделе полномочий, о которых говорит Конституция, то они относятся к договорам в сфере государственного строительства, поскольку предполагается заключение их между органами законодательной власти. Хотя они обладают всеми признаками административного договора.

На основании этих договоров и определяются полномочия субъектов по правовому регулированию на своей территории образовательных отношений.

Роль договоров по распределению полномочий, касающихся общих предметов ведения, в литературе оценивается неоднозначно. Некоторые авторы видят в них угрозу российской государственности. По мнению других такие договоры вносят дезорганизацию. Третьи считают, что они вообще разрушают федерализм. Такую оценку практики заключения рассматриваемых договоров разделяют и авторы доклада «Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы», которые полагают, что «во многих случаях содержание рассматриваемых договоров обусловлено чисто конъюнктурными моментами. Все это приводит к большей неустойчивости федеративной системы, а значит и государственности, поскольку конституционно закрепленные предметы ведения федерации передаются путем подписания двусторонних договоров субъектам федерации, причем не всем, а лишь некоторым».

Наряду с этим имеются и другие оценки. Н.И. Матузов вполне благоприятно отзывается о практике заключения договоров. Манохин В.М. также полагает: «В социальном и правовом плане договорный способ разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в рамках предмета совместного ведения зарекомендовал себя как необходимый, демократический, вписывающийся в структуру и деятельность федеративного государства. Договоры дают возможность учитывать особенности того или иного субъекта Российской Федерации, например, наличие определенных природных ресурсов и их использование центром и субъектом Российской Федерации, соответствующего объема и структуры промышленного потенциала, продукции сельского хозяйства, наличие или отсутствие научных центров и учреждений и т.д. Все эти и другие особенности неизбежно предопределяют в договорах Российской Федерации с ее субъектами различия в полномочиях субъектов Российской Федерации, что неизбежно. В то же время Конституция Российской Федерации устанавливает пределы, за которые в договорах в связи с особенностями субъектов Российской Федерации выходить нельзя. Так, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ст. 5). Тексты договоров Российской Федерации с субъектами РФ показывают, однако, что это конституционное требование не всегда соблюдается». Что касается соглашений о разграничении полномочий в области образования, то надо отметить, что они не содержат нарушений. Составляются они между Правительством Российской Федерации и правительствами субъектов. В них делаются акценты на полномочиях сторон в организации и осуществлении образовательной деятельности. Стороны касаются только полномочий исполнительной власти и подчеркивают, что они действуют в рамках своей компетенции. И вместе с тем, такие соглашения имеют позитивное значение, уточняют позиции, по поводу которых у сторон возникают разночтения.

В качестве примера можно привести ст.4 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области общего среднего, начального профессионального и среднего профессионального (педагогического) образования. Согласно этой статье Правительство республики Саха (Якутия):

«разрабатывает и реализует Республиканскую программу развития образования, включая международные, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;

устанавливает национально-региональные компоненты государственных образовательных стандартов;

обеспечивает финансирование, функционирование и развитие образовательных учреждений, осуществляющих общее среднее, начальное и среднее профессиональное (педагогическое) образование, находящихся на территории Республики Саха (Якутия);

устанавливает дополнительные, к федеральным льготам, виды и нормы материального обеспечения обучающихся воспитанников, а также педагогических работников образовательных учреждений;

обеспечивает соблюдение законодательства Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) в области образования и контроль исполнения Государственных образовательных стандартов;

осуществляет в лице Министерства образования Республики Саха (Якутия) международное сотрудничество в сфере образования".

Как видно из содержания этой нормы, ни одно из ее положений не нарушает Конституцию Российской Федерации, Закон «Об образовании», другие законы и иные нормативные акты Российской Федерации. Таким образом, можно согласиться с точкой зрения, согласно которой договоры в рамках конституционного права Российской Федерации имеют положительное значение для развития образовательного права.

Наконец, возможен третий способ проведения разграничительной линии в полномочиях по решению вопросов, связанных с предметом общего ведения - воспитанием и образованием: введение согласительных процедур в процессе разработки проектов законов в сфере образования.

Такая процедура введена Законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Ст. 13 этого Закона так и называется «Участие субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе». Она устанавливает: «1. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей».

2. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Регламент Государственной Думы) в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается.

3. Представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации.