ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Глава 5. Развитие законодательного процесса правового регулирования образовательной деятельности

5.1. Основания разделения полномочий законодательной и исполнительной властей в сфере образования


Образование - достаточная развитая и обширная сфера общественной деятельности в современной России. Она требует не только принятия конкретных управленческих решений, но и широкой нормативной правовой регламентации. В Российской Федерации, как и в каждой демократической стране, используется два вида норм права - законы и иные нормативные (подзаконные) акты. Тем самым в этой сфере важным принципом организации является разделение властей, другими словами разделение полномочий между органами власти: по каким вопросам принимаются законы, а по каким - иные нормативные акты.

Если обратиться к истокам теории разделения властей, то надо признать, что исполнительная власть не имеет права издавать нормативные акты: она лишь исполняет законы. На это обратил внимание один из основоположников этой доктрины Д. Локк в работе «Два трактата о правлении».

Хотя в среде действующих политиков и принято считать принцип разделения властей ясным и понятным, он уже во второй половине XIX в. подвергается критике со стороны многих видных теоретиков права и теоретиков государственного права. Так, Б.Констан, пришел к выводу, что в системе государственного управления должно существовать не три, а четыре власти. Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями.

Теоретиками принцип разделения функций государственных органов оспаривается редко. С точки зрения этого принципа функции издания за­конов и их исполнения должны быть разделены, в том числе и структурно, т.е. поручены разным, более или менее независимым друг от друга органам. Критику теории разделения властей можно найти у Р. фон Моля, Г. Еллинека, О. Майера, В. Вильсона, а также у наших отечественных правоведов. При этом некоторые из них формулируют другие принципы организации власти. Так, Н.М. Коркунов предлагал заменить его принципом «совместного властвования». Б.Н. Чичерин говорит о единстве и неделимости государственной власти, а Б.А. Кистяковский отрицает теорию разделения властей .

Анализ практики применения принципа разделения властей в современном обществе дает основание сделать вывод о том, что функции исполнительной власти отнюдь не сводятся исключительно к исполнению законов. Все дело в том, что исполнение актов, принятых законодательной властью, также представляет собой принятие решений в отношении неопределенного круга субъектов, участвующих в неопределенном множестве отношений. А сделать это можно лишь путем принятия нормативных актов. Последнее обстоятельство ставит государство перед необходимостью наделения органов исполнительной власти распорядительными полномочиями, важнейшим из которых является нормо­творчество.

Проблема проведения разграничительной линии между принятием законов и изданием нормативных актов по их исполнению остается нерешенной до настоящего времени. Ее не удалось решить за два столетия существования государств, основанных на разделении властных полномочий. За это время не выработали четких критериев, по которым каждое отдельное полномочие относится к ведению того или иного органа. Более того, анализ отдельных примеров показывает, что возможно несколько вариантов разделения власти. Они не совпадают в президентской и парламентской республике, в республике и монархии (в Великобритании).

В литературе решение ее иногда сводят к разграничению законов и иных (административных, подзаконных) нормативных актов. "Мнение о том, что в процессе правотворчества должны приниматься во вни­мание зависимость, существующая между видом нормативного правового акта и кругом регламентируемых им отношений, - пишут С.В. Поленина и Т.В. Сильченко, - достаточно широко распространено в науке». При этом, авторы полагают, что исходным должно быть положение, согласно которому чем выше юридическая сила акта, тем более важные общественные отношения он регламентирует.

Эту точку зрения поддерживает Е.А. Лукьянова. Она полагает, что «закон регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые отношения». Следовательно, «по этим трем параметрам - особой значимости, типичности и устойчивости - происходит и должен происходить отбор общественных отношений, которым предстоит получить свое новое правовое регулирование в форме закона - акта, обладающего высшей юридической силой. Более того, на основе таких критериев можно в какой-то мере как бы запрограммировать подобные отношения, заранее очертить и даже определить их. В качестве примеров здесь можно было бы привести экономическую, политическую и социальную основы государства, статус национальных единиц, основы организации и деятельности государственных органов, статус гражданина, наиболее устоявшиеся имущественные и трудовые отношения, отношения в области охраны природы, рационального использования природных ресур­сов и др.» .

Действительно, когда речь идет о познании правовых явлений, их ранжировании, то для решения такой задачи критерием может служить регулирование данных отношений законом либо иным нормативным актом. Перед нами же стоит задача, в известном смысле противоположная, - предложить нормотворческим органам обоснованные признаки, по которым они могли бы решить вопрос, каким видом актов регулировать данное отношение, а, в конечном счете, - провести разделительную линию между полномочиями законодательной и исполнительной ветвей власти.

С.Л. Сергевнин, соглашаясь с мнением, что закон должен регулировать наиболее важные отношения, занялся поиском критерия, с помощью которого их можно выделить. Он полагает, что «приоритет должен быть… отдан объекту правового регулирования, исходя из которого и должна определяться компетенция законодательного и исполнительного органов государственной власти. Но для этого требуется конкретизация и операционализация (перевод на «технико-юридический» язык) понятия «важность» (или «значимость») общественных отношений. Помочь в этом может дифференциация адресата нормативно-правовых актов. Справедливым в этой связи представляется утверждение о том, что нормативные акты, адресованные гражданам, т.е. закрепляющие их права и обязанности, должны издаваться исключительно высшим законодательным органом государственной власти».

Такой подход представляется в принципе неадекватным самим условиям правого регулирования. Нормы, регулирующие ту или иную область отношений, принадлежат определенной отрасли права с некоторой долей условности. Вместе с тем, система норм данной отрасли регулирует «свою» область отношений комплексно. Вряд ли можно найти случай, когда определенное отношение урегулировано отдельным нормативным правовым актом. Взаимоотношения между участниками образовательного процесса регулируются Конституцией Российской Федерации, Законом «Об образовании», Законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», указами Президента, постановлениями Правительства и другими актами. Например, Указ Президента «О неотложных мерах по государственной поддержке студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования» не имеет в качестве своего отдельного предмета какую-то группу отношений. Вопрос о поддержке студентов и аспирантов решен рядом законов и иных актов. Данный Указ в соответствии с законами уточняет их или определяет дополнительные меры. Типовое Положение об учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденное постановлением Правительства РФ 19 сентября 1997 г., также лишь конкретизирует и развивает нормы, установленные в Гражданском кодексе Российской Федерации и в Законе «Об образовании». Отдельных отношений в качестве объекта у этого Положения нет.

С учетом сказанного можно сделать вывод, что законодательная власть принимает законы, направленные на регулирование всех отношений в обществе. Степень полноты и детализации своих актов определяет сам законодатель. Его нормы имеют высшую юридическую силу. Хотя по этому критерию (юридической силе) законы имеют свою градацию. Органы исполнительной власти в пределах своей компетенции издают акты, основанные на законе и в соответствии с законом. Законодательные органы в порядке развития ранее принятых актов могут принимать специализированные законы. Известно, например, что на основе Гражданского кодекса РФ принят ряд специальных законов - об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью, порядке регистрации сделок с недвижимостью и т.д. Законодатель может принять специальный закон и по вопросам, уже решенным подзаконными нормативными актами. В настоящее время разрабатывается ряд законов об отдельных видах учебных заведений. Пока же их статус определяется типовыми положениями, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Актуальность вопроса о разделении полномочий между законодательной и исполнительной властями в сфере образования обусловлена тем, что в этой широкой сфере деятельности требуется разработка достаточно большого массива нормативных правовых актов. Не все они требуют законодательного оформления. Во многих случаях достаточно принятия подзаконных актов. В связи с этим и встает задача определения разделительной границы между полномочиями каждой из властных структур.

Указание на то, что для решения наиболее важных и принципиальных вопросов правового регулирования должны приниматься законодательные акты, еще не дает четкого ответа на вопрос, должно ли конкретное отношение регулироваться законом или иным нормативным актом, поскольку в новой России еще нет устоявшихся традиций для отнесения правовых норм к важным и менее важным. Достаточно сказать, что до 1992 г. в России вообще не было принято ни одного законодательного акта, непосредственно регулирующего деятельность в сфере образования. За прошедший сравнительно короткий период принято три закона, если не считать законы о внесении в них изменений и дополнений. В стадии подготовки находится ряд других проектов законов, которые подлежат внесению в Федеральное Собрание.

Если в целом сотрудничество и взаимопонимание между законодательной и исполнительной ветвями власти пока еще вызывают много критических замечаний и пожеланий, то в образовании на уровне Федерации имеются полные основания говорить об их сотрудничестве.

Законодательные органы вправе принять к своему регулированию любые отношения либо решить любую частную проблему в таком регулировании. Возникает вопрос: вправе ли орган законодательства поручить другим органам принятие нормативного акта вместо того, чтобы принимать его самому. Конституция Российской Федерации не содержит прямого ответа на данный вопрос.

В связи с этим целесообразно посмотреть на опыт других стран.

Как известно, англо-саксонская правовая система характеризуется прецедентной формой норм и индуктивным типом построения правовых выводов, а также принципом верховенства парламента в принятии законов. Этот принцип означает, что «парламент ... имеет... право издавать и унич­тожать возможные законы; нет ни лица, ни учреждения, за которыми бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента».

В соответствии с изложенным принципом верховенства парламента только за ним сохраняется право издания законов. Однако на практике «парламенту приходится передавать часть своих законодательных полномочий подчиненным ему правоустанавливающим органам. Министры короны, органы местного управления, независимые корпорации, англиканская церковь, частные компании, Комиссии и Совет Европейских Сообществ - все они наделены полномочиями по изданию правовых актов... Появление обширного делегированного нормотворчества - отличительный признак современной цивилизации и свойственно любому государству».

Потребность в принятии нормативных актов так велика, что парламент не в состоянии с нею справиться. В 1946 г. даже принят специальный Закон об актах делегированного законодательства. Он в сущности выполняет функцию процессуального кодекса по разработке таких актов.

За долгие годы практики делегированного законодательства в Великобритании сложилось несколько видов актов, принимаемых на основании парламентских статутов. Большинство из них относится к актам, которые наполняют парламентское решение жизнью. Все дело в том, что парламент в своем законе излагает лишь общие положения, очерчивающие будущее решение довольно широко, а орган исполнения, которому делегированы правоустанавливающие полномочия, должен на этой основе принять акт, способный регулировать соответствующие отношения.

Аналогичные процессы развиваются и в законотворчестве США, где также весьма актуальна задача разграничения законов и подзаконных актов. Правда, Конституция США достаточно детально определяет предмет законодательных полномочий Конгресса и подробно описывает полномочия, принадлежащие президенту.

И хотя ни в одной статье Конституции США нет нормы, на основании которой можно было бы обосновать подзаконное нормотворчество, исполнительная власть такие функции осуществляла едва ли не с первых лет. Одним из первых делегирующих статутов был закон о междуштатной торговле 1887 г., наделивший административное учреждение - Комиссию междуштатной торговли - по вопросам его ведения всей полнотой законодательной (т.е. нормотворческой), исполнительной и даже судебной власти. Этот акт явился точкой отсчета в широком развитии делегированного законодательства в США. По некоторым подсчетам в 40-х гг. ХХ столетия более 100 федеральных учреждений издавали свои акты на основании приблизительно тысячи делегирований, содержащихся в актах Конгресса и 75 приказах Президента, причем последние также базировались на актах Конгресса. По мнению авторитетных теоретиков государственного права Конгресс вправе осуществлять такое делегирование на основании раздела 8 ст. 1 Конституции США, которая предоставляет ему право принимать любые законы. В настоящее время это право Конгресса легализовано в специальном законе об административной процедуре 1946 г.

В советское время в общей теории права и теории государственного права отсутствовало понятие делегированного законодательства, а практика (законодательство) зарубежных стран рассматривалась как антидемократическая. Да и разделение властей как принцип построения государственной власти категорически отвергался. Он и сейчас, несмотря на соответствующие нормы Конституции, признается далеко не всеми представителями науки и законодательными органами в субъектах Федерации.

В настоящее время для образовательного права проблема делегирования Федеральным Собранием, а также законодательными органами субъектов Российской Федерации своих полномочий по принятию нормативных актов становится актуальной, хотя в литературе она пока в практическом плане и не обсуждается. Актуальность ее видна на примере законов об образовании. В Государственную Думу в последние годы вносился целый ряд проектов законов по отдельным вопросам. Но рассмотрена лишь их незначительная часть. Да и в целом ситуация не лучше. Достаточно сказать, что в Государственной Думе ждут своей очереди для рассмотрения и принятия свыше 500 проектов законов.

Действующая Конституция Российской Федерации в принципе не исключает делегирования Федеральным Собранием Правительству Российской Федерации права принять нормативные акты по тем или иным вопросам. Ст.114, перечислив полномочия Правительства, в пункте «ж» части 1 устанавливает, что оно «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации». В свою очередь ст.105 устанавливает: «Федеральные законы принимаются Государственной Думой». После чего они проходят стадию одобрения (неодобрения) Советом Федерации. Значит, в принципе нет никаких ограничений на то, чтобы Федеральное Собрание вместо накопления длинной очереди законопроектов поручило Правительству принятие соответствующих норм, возможно определив в своем поручении ограничительные рамки такого акта. Хотя, как уже отмечалось выше, оно вправе принимать нормативные акты при осуществлении своих функций по обеспечению проведения в Российской Федерации единой государственной финансовой, кредитной и денежной политики; по обеспечению проведения единой государственной политики в области образования и т.д. В свою очередь Правительство, создавая федеральные и региональные ведомства и утверждая положения о них, также наделяет их правомочиями по изданию нормативных правовых актов, например Положение о Министерстве образования.

2. Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры (соглашения), если принятие указанных актов (заключение договоров) ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации. Делегирование, как известно, не ведет к перераспределению предметов ведения и полномочий, а также к изменению статуса субъектов.

Если обстоятельная регламентация прав и свобод человека и признание их приоритета перед другими социальными ценностями является первым инструментом в обеспечении прав и свобод, то разделение властей является вторым по своему значению в вопросе обеспечения этих прав, поскольку именно надлежащее разделение и соотношение властей создает институциональные гарантии прав человека, составляет один из компонентов правовой государственности.

С точки зрения адекватного регулирования образовательной деятельности, эффективной реализации и защиты прав человека принцип разделения властей должен неукоснительно соблюдаться и в субъектах РФ, что прямо вытекает из части 1 ст.77 Конституции Российской Федерации. Пока здесь имеются серьезные проблемы, которые обусловлены двумя обстоятельствами. Во-первых, во многих субъектах РФ органы власти формировались в период, когда Конституция еще не была принята и критерий соответствия еще не был установлен. Во-вторых, в самой Конституции предусмотрено, что субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов, в связи с чем, видимо, некоторые из них решили, что сами они оценивают степень соответствия своих актов положениям Конституции. Причем, речь идет не только о декларировании принципа разделения властей, но и о реальном равенстве и независимости их по отношению друг к другу.

В ряде субъектов очевидно отчетливое стремление установить подчиненность и подотчетность законодательной власти перед исполнительной ветвью. Так, в уставах Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей и некоторых других субъектов прослеживается тенденция нарушить разделение властей, отдав приоритет законодательным органам и наделив их рядом несвойственных полномочий. В Конституциях Республик Татарстан и Удмуртия парламент рассматривается как высший представительный, законодательный и контрольный орган. Как следствие, признается, что правительство несет перед ним ответственность.

Конституционный Суд Российской Федерации в этом вопросе занимает достаточно последовательную позицию. При проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края Суд констатировал, что принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы исполнительной и законодательной власти. Так как по Конституции законодательная и исполнительная власти самостоятельны, недопустимо включать в Устав нормы, которые ставят исполнительную власть в зависимое положение по отношению к представительной. Это противоречило бы и ст.77 (ч.2) Конституции, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Поскольку федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные. В настоящее время этот вопрос решен Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с ч.1 ст.23 в субъектах Российской Федерации также действует принцип разделения властей. При этом законодательные (представительные) и исполнительные органы власти осуществляют свои полномочия самостоятельно и в то же время взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения.