ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Глава 3. Совершенствование системы законодательных норм об образовании

3.3 Системность норм, регулирующих образовательную деятельность


В литературе по общей теории права принято всю совокупность правовых норм в обществе рассматривать в качестве системы, элементами которой являются отрасли, подотрасли, институты, нормы. При этом системой, как это принято в методологии науки, является некоторое множество связанных между собой тем или иным способом элементов.

Также надо иметь в виду, что в соответствии с общей теорией систем каждый ее элемент отличается сложностью, а потому он тоже является системой. Только в контексте системы более высокого уровня элемент принято называть подсистемой. Если же за точку отсчета принять элемент и рассматривать его составные части, то он является системой, а его составные части - подсистемами. В свете этого системами могут являться отрасли права, подотрасли и институты. В качестве системы выступает любая совокупность правовых норм, которые объединены тем или иным свойством. Системами являются Закон «Об образовании» и Закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», поскольку каждый из них объединяет множество логически и функционально связанных норм.

В качестве системы можно рассматривать и образовательное право, которое включает в себя множество институтов и норм, объединенных тем, что они непосредственно регулируют общественные отношения в сфере образования. Его так и принято рассматривать в литературе.

Нормативные правовые акты, основной задачей которых является регулирование отношений в сфере образования, отличаются значительным многообразием. Они включают в себя законы Российской Федерации и ее субъектов, указы Президента РФ и постановления глав администрации субъектов РФ, постановления Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, а также приказы, инструкции и иные нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

Наряду с этим значительный массив составляют нормативные правовые акты, которые регулируют иные общественные отношения, но в то же время содержат и правила, затрагивающие отношения в сфере образования. К ним относятся, например, Законы «Об утверждении Федеральной программы развития образования», «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию», «О выплате пенсии за выслугу лет работникам образования, занятым педагогической деятельностью в школах и других учреждениях образования для детей», «О льготе на проезд на междугородном транспорте для отдельных категорий обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях», «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования» и другие. Среди других прежде всего стоит назвать Семейный кодекс и Гражданский кодекс РФ.

Как известно, роль родителей в отношениях между учебным заведением и обучающимися (воспитанниками) Закон «Об образовании» не может обойти своим вниманием. Но главными здесь являются нормы Семейного кодекса. Достаточно упомянуть ст. 61 СК:

«1.Родители имеют право и обязаны воспитывать своих детей. Родители несут ответственность за воспитание и развитие своих детей. Они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей. Родители имеют преимущественное право на воспитание своих детей перед всеми другими лицами.

2. Родители обязаны обеспечить получение детьми основного общего образования. Родители с учетом мнения детей имеют право выбора образовательного учреждения и формы обучения детей до получения детьми основного общего образования».

Таким образом в этой статье заложены основы взаимоотношений между родителями и их детьми в деле воспитания и обучения.

В нашем обществе широко распространены случаи, когда вместо родителей выступают лица, их заменяющие. На их отношения с несовершеннолетними не распространяется действие Семейного кодекса. В таком случае подлежат применению нормы Гражданского кодекса, в частности, ст.36, которая в п. 3 устанавливает: «Опекуны и попечители обязаны заботиться о содержании своих подопечных, об обеспечении их уходом и лечением, защищать их права и интересы. Опекуны и попечители несовершеннолетних должны заботиться об их обучении и воспитании».

Возникновение образовательных правоотношений определяется нормами непосредственно образовательного права, в частности, ст. 16 Закона «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 20 июля 2000 г.) и ст. 11 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Но правила приема в учебные заведения содержатся в целом ряде других законов.

Показательным в этом отношении является Закон о статусе военнослужащих, ст. 19 которого, в частности, устанавливает:

Граждане, уволенные с военной службы, пользуются преимущественным правом на поступление в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования и на подготовительные отделения образовательных учреждений высшего профессионального образования.

Граждане, уволенные с военной службы и поступающие в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования по рекомендациям командиров, пользуются правом внеконкурсного зачисления при условии получения ими положительных оценок на вступительных экзаменах.

Граждане, проходившие военную службу по контракту и уволенные с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, имеют право на:

бесплатное первоочередное прохождение подготовки, переподготовки и повышение квалификации по направлению и за счет средств федеральной государственной службы занятости населения, а имеющие право на пенсию - на получение профессионального образования по направлению и за счет средств организаций, в которые они приняты на работу, с выплатой среднего заработка во время обучения;

внеконкурсное поступление в государственные образовательные учреждения начального профессионального образования и на курсы обучения соответствующим профессиям;

поступление в государственные образовательные учреждения профессионального образования без вступительных экзаменов:

на первый курс и последующие курсы государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования - окончившие средние военные образовательные учреждения;

на первый курс государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования - с образованием не ниже основного общего образования;

на первый курс и последующие курсы государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования - имеющие незаконченное высшее или высшее военное профессиональное образование;

на подготовительные отделения государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования - окончившие образовательные учреждения среднего (полного) общего образования или среднего профессионального образования.

Как видим, этот совсем не профильный нормативный акт устанавливает довольно обстоятельные (здесь они приводятся не полностью) правила приема в учебные заведения данной категории граждан.

Взаимные права и обязанности участников образовательных правоотношений (учебного заведения и обучающегося) достаточно подробно определяются специальными нормативными актами - Законами об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании, а также постановлениями Правительства РФ, документами Министерства образования РФ и т.д.

Не менее важную роль в регулировании прав и обязанностей сторон играют и нормы гражданского кодекса РФ. Правда, пока еще теория, да и законодательство не дают однозначного ответа на вопрос о том, какой отраслью права регулируются отношения между образовательными заведениями и лицами, обучающимися за счет бюджетных средств. Что же касается отношений с лицами, обучающимися за счет собственных средств, то они вне сомнений регулируются нормами гражданского законодательства. Такой вывод вытекает из норм гл.39 ГК, которая к договорам возмездного оказания услуг относит услуги по обучению.

Правоотношения персонала и учебно-воспитательных учреждений определяются нормами трудового законодательства. Вместе с тем трудовой кодекс содержит целый свод норм, в которых за лицами, совмещающими учебу с трудовой деятельностью, признаются дополнительные права (ст. 173-177). Кроме того, отношения с педагогическими работниками регулируются рядом особых правил (ст. 331-336).

Когда законодательство устанавливает определенные квалификационные требования к лицам, претендующим на занятие некоторых должностей либо осуществление деятельности, то эти требования формулируются с учетом норм законодательства об образовании. Показательна в этом смысле ст. 54 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07. 93 г., которая, в частности, определяет, что право на занятие медицинской и фармацевтической деятельностью «имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское и фармацевтическое образование в Российской Федерации, имеющие диплом и специальное звание, а на занятие определенными видами деятельности, перечень которых установлен Министерством здравоохранения Российской Федерации, - также сертификат специалиста и лицензию. Сертификат специалиста выдается на основании послевузовского профессионального образования (аспирантура, ординатура), или дополнительного образования (повышение квалификации, специализация), или проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций, по теории и практике избранной специальности, вопросам законодательства в области охраны здоровья граждан».

В целом нормы, регулирующие образовательные правоотношения, соответствуют одному из требований системности: они связаны общим предметом правового регулирования и согласованы между собой. Но в полной мере согласованности в таком значительном массиве норм достичь не удается. Поэтому здесь имеются и пробелы, и несоответствия, и противоречия, о чем достаточно подробно сказано в 3.1 и 3.2. Конечно, для устранения указанных недостатков необходимо вносить изменения и дополнения в действующее законодательство. Пока же такие изменения не внесены, в процессе правоприменительной деятельности следует пользоваться правилами для устранения коллизий. Некоторые из этих правил упоминались выше.

Коллизии - самостоятельный большой вопрос в общей теории права и в международном праве. Здесь следует остановиться лишь на некоторых положениях коллизионного права, особенно актуальных для регулирования отношений в сфере образования.

Нормативные правовые акты содержат значительное число правил о регулировании гражданско-правовых отношений. В соответствии с пунктом «о» ст. 71 Конституции регулирование гражданско-правовых отношений - исключительная компетенция Российской Федерации. Основным законодательным актом в сфере гражданского права является Гражданский кодекс. Нормы же других актов по вопросам, отнесенным к ведению Гражданского кодекса, должны соответствовать Кодексу, как это прямо установлено в п.2 его ст. 3.

Между тем, в Законах «Об образовании» и «О высшем и послевузовском специальном образовании» содержится ряд норм, которые ГК не соответствуют. Эти коллизии будут рассмотрены позднее. Здесь же следует остановиться на одной из них.

Пункт 7 ст. 12 Закона «Об образовании» устанавливает: «Филиалы отделения, структурные подразделения образовательного учреждения могут по его доверенности осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица, в том числе иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банковских и других кредитных учреждениях». Аналогичная норма содержится в п. 3 ст. 8 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Эти нормы вызвали споры среди научных и практических работников. В данной дискуссии нужно выделять три самостоятельных вопроса.

При разрешении данной коллизии применяется известное правило, согласно которому в случае несоответствия между нормами применяется та из них, которая имеет большую юридическую силу,

Коллизии между нормами права решать значительно сложнее в случаях, когда нормативные правовые акты по своей юридической силе относятся к одному уровню. Здесь иногда применяется такой критерий, как время принятия акта. В этом случае признается, что преимущественное значение имеет акт, который принят позднее. В соответствии с этим правилом решается противоречие между Законом «Об образовании» и Законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», с одной стороны, и Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе», абзац первый подпункта «а» п. 2 ст. 24 которого предусматривает право на отсрочку от призыва лишь для студентов аккредитованных вузов.

Закон Российской Федерации «Об образовании» в п. 21 ст. 50 устанавливает, что право на отсрочку от призыва на военную службу на время обучения на дневном отделении в образовательном учреждении профессионального образования данного уровня (ступени) имеют обучающиеся, поступившие в образовательные учреждения следующего уровня (ступени), т.е. те учащиеся, которые успешно окончили обучение на одной ступени и перешли на следующую ступень обучения. Здесь нет указания на то, что это право на отсрочку принадлежит лишь обучающимся в аккредитованных учебных заведениях.

В силу главы 3 ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» студентам очной формы обучения, обучающимся в высших учебных заведениях, предоставляется отсрочка от призыва на военную службу на время обучения в соответствии с федеральным законом. При этом здесь также нет оговорки о том, что речь идет только об обучающихся в аккредитованных учебных заведениях.

Согласно подпункту «б» п. 2 ст. 21 Закона Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе», регулирующего порядок предоставления отсрочки от призыва на военную службу, право на получение отсрочки имеет гражданин, впервые обучающийся на дневном отделении в образовательном учреждении профессионального образования данного уровня - на время его обучения; гражданин вправе воспользоваться отсрочкой от призыва на военную службу для получения профессионального образования только один раз.

Еще до принятия нового Закона «О воинской обязанности и воинской службе» предпринимались попытки ограничительного толкования понятия «образовательное учреждение». Так, в п. 3 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 19 мая 1993 г. «О некоторых мерах, связанных с исполнением Закона Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» разъясняется, что под образовательными учреждениями профессионального образования в указанном Законе понимаются образовательные учреждения профессионального образования, имеющие государственную аккредитацию.

С принятием нового Закона «О воинской обязанности и воинской службе» коллизия разрешилась сама собой: более поздний закон имеет преимущественную юридическую силу.

Аналогичная коллизия возникла с принятием Налогового кодекса Российской Федерации. Как известно, согласно п. 3 ст. 40 Закона «Об образовании» «Образовательные учреждения независимо от их организационно-правовой формы в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, в том числе - платы за землю».

В Налоговом кодексе (п. 1 ст. 56) предусмотрено, что льготы по налогам и сборам устанавливаются законодательством о налогах и сборах. Согласно же п. 1 ст. 1 НК РФ это законодательство состоит из Налогового кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Отсюда налоговые органы делают вывод, что законодательство об образовании не является налоговым и потому учебные заведения не пользуются налоговыми льготами. В соответствии с этой позицией они нередко предъявляют требования об уплате налогов.

Аналогичное дело рассмотрено в Ростовской области.

Государственное образовательное учреждение профессиональный лицей № 1, г. Ростов-на-Дону (ГОУ профлицей № 1), обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к государственной налоговой инспекции по Первомайскому району города Ростова-на-Дону (инспекция МНС РФ по Первомайскому району города Ростова-на-Дону) об обязании возвратить излишне уплаченный налог на пользователей автомобильных дорог в сумме 17 556 руб. 76 коп. и взыскании процентов за каждый день нарушения срока возврата в сумме 2 708 руб. 82 коп. К участию в деле в качестве третьего лица на стороне истца привлечено Министерство общего и профессионального образования Ростовской области.

Решением от 11.11.99 суд обязал ответчика - инспекцию МНС возвратить ГОУ профлицей № 1 из бюджета 17 556 руб. 76 коп. излишне уплаченного налога на пользователей автомобильных дорог, также проценты в сумме 2 708 руб. 82 коп.

Решение мотивировано тем, что в соответствии с п. 3 ст. 40 Федерального закона «Об образовании» образовательные учреждения, независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю. Поскольку истец за период с 1996 по II квартал 1999 г. уплатил налог в сумме 17 556 руб. 76 коп., при этом не отказался от использования льготы, а полученный доход от оплаты за дополнительное обучение реинвестировал на учебный процесс, он в силу ст. 21 Налогового кодекса Российской Федерации, имеет право на своевременный зачет или возврат сумм излишне уплаченных либо излишне взысканных сумм налогов. Поскольку в установленный ст. 78 Налогового кодекса Российской Федерации срок со дня подачи заявления истцу не возвращена сумма излишне уплаченного налога, взысканию подлежат и проценты.

Постановлением апелляционной инстанции от 26.01.99 решение от 11.11.99 оставлено без изменения.

Инспекция МНС РФ по Первомайскому району города Ростова-на-Дону подала кассационную жалобу на указанные судебные акты, которые просит отменить как незаконные и в иске отказать. Отзывы на кассационную жалобу не представлены.

В судебном заседании кассационной инстанции представители ГОУ профлицей № 1 и Министерства общего и профессионального образования Ростовской области возражали против доводов кассационной жалобы, просили оставить обжалуемые судебные акты без изменения, полагая, что они приняты в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела.

Федеральный Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела и выслушав представителей истца и третьего лица, считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ГОУ профлицей № 1 является государственным образовательным учреждением, зарегистрированным в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «Об образовании», и имеет лицензию на осуществление образовательной деятельности. В своей деятельности ГОУ профлицей № 1 руководствуется Законом Российской Федерации «Об образовании». За период с 1996 по второй квартал 1999 г. истцом уплачен налог на пользователей автомобильных дорог в сумме 17556 руб. 76 коп. В апреле и августе 1999 года истец обратился в налоговую инспекцию с заявлением о возврате излишне уплаченного налога на пользователей автодорог в указанной выше сумме, мотивировав заявление тем, что в соответствии со ст. 40 Закона Российской Федерации «Об образовании» ГОУ профлицей № 1 освобождено от уплаты данного налога. В связи с отказом налогового органа в удовлетворении заявления, истец обратился с иском в суд о взыскании с налогового органа излишне уплаченного налога на пользователей автодорог и процентов на основании п. 9 ст. 78 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Как уже отмечалось выше согласно п. 3 ст. 40 Закона Российской Федерации «Об образовании» образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю. Судом установлено и подтверждается материалами дела, что доход истца от платных дополнительных образовательных услуг полностью реинвестирован в данное образовательное учреждение, а потому, в соответствии со ст. 45 указанного закона, данная деятельность не относится к предпринимательской. Доказательства того, что истец осуществлял в указанный период предпринимательскую деятельность, в материалах дела отсутствуют.

Судом правильно указано, что норма Закона Российской Федерации «Об образовании», принятого до вступления в силу части первой Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающая налоговую льготу, регулирует налоговые правоотношения и, следовательно, входит составной частью в систему налогового законодательства. В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы, что распространяется и на ст. 40 Закона Российской Федерации «Об образовании», которая является действующей и действовала в спорный период. Следовательно, истец вправе воспользоваться содержащейся в действующем законодательстве налоговой льготой.

Доводы налогового органа о том, что образовательные учреждения должны уплачивать налог на пользователей автодорог, поскольку Законом Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» льготы по уплате налога на пользователей автодорог для образовательных учреждений не предусмотрены, не приняты кассационной инстанцией, поскольку указанная льгота содержится в Законе Российской Федерации «Об образовании». Поскольку возникла неопределенность в отношениях между двумя названными нормами права, то суд пришел к выводу, необходимо воспользоваться п. 7 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика. По этим основаниям постановления первой и второй инстанций оставлены без изменения.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 г. № 5 в своем разъяснении «О некоторых вопросах применения части первой налогового кодекса Российской Федерации» также сослался на п. 7 ст. 3 Налогового кодекса. А в п. 15 этого разъяснения указал, что «впредь до момента введения в действие соответствующих глав части второй НК РФ судам надлежит применять принятые в установленном порядке нормы закона, касающиеся налоговых льгот, независимо от того, в какой законодательный акт они включены: связанный или не связанный в целом с вопросами налогообложения».

Необходимо обратить внимание, что Налоговый кодекс вводит еще одно правило разрешения законодательных коллизий: при наличии сомнений в толковании равнозначных правовых норм решение принимается в пользу той стороны, чьи интересы являются приоритетными с точки зрения общественных интересов.

Конечно, как уже подчеркнуто выше, самый надежный способ разрешения правовых коллизий - принятие уточненной редакции нормы права. Один из способов их разрешения - кодификация нормативных правовых актов.