ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ Информационный портал
 

Глава 3. Совершенствование системы законодательных норм об образовании

3.1.Процесс формирования образовательного права в 90-е годы ХХ столетия


Федерализм в России имеет многолетнюю историю. Однако при изучении образовательного права к вопросу федерализма приходится возвращаться, поскольку в сфере образования федеративный принцип структуризации общественных отношений не применялся. Дело в том, что образовательные отношения долгое время рассматривались как публично-правовые, и поэтому они регулировались нормами административного права, которые издавались центральными органами власти и управления. Значит, регулирование отношений в этой сфере носило централизованный характер, что свойственно унитарному государству. Хотя в ряде важнейших отраслей права (конституционное, гражданское, семейное, трудовое) использовался федеративный принцип их формирования.

В связи с этим изучение федеративного принципа в области образования необходимо начинать с выяснения сущности федерализма как способа государственного устройства.

Прежде всего надо отметить, что федерализм - понятие, которое включает в себя множество аспектов. Здесь в полной мере можно согласиться с точкой зрения Р.Г. Абдулатипова, который полагает, что «федерализм явление многоаспектное, многогранное, его нецелесообразно сводить к государственному устройству определенных территорий. Для России это еще и принцип обустройства различных народов в государстве через различного рода образования. Федерализм может успешно функционировать лишь в демократическом обществе. Можно сказать, что федерализм - это демократический принцип обустройства народов и территорий в рамках единого государства; это совершенствование управления государством; это сохранение его территориальной целостности; это соблюдение прав и интересов всех национальностей, свободное развитие их экономики, культуры, традиций путем тщательного учета их особенностей и потребностей, интересов, равно как потребностей и интересов всей системы власти и управления. Главным показателем успешного развития федерализма является соблюдение равноправия граждан независимо от их национальности и места проживания, на территории всей страны».

Ценность федерализма с точки зрения перспектив развития выступает сегодня в качестве одного из важнейших направлений государственно-правовых исследований. Как совершенно справедливо отмечает И.А. Умнова, такая роль федерализма вытекает из его сущности как средства урегулирования противоречий и способа объединения людей в сообщества на разных уровнях территориальной организации власти, преобразования и слияния государств в единые сообщества (федерализация Европейского Союза, идеи создания Всемирной Федерации государств и др.). В современных условиях федерализм рассматривается как средство совершенствования не только государств, но и общественных структур (общественные союзы-федерации). Федерализм как режим влияет на унитарные государства, предопределяя в них процессы децентрализации. Федерализм стал одним из принципов организации такой важной сферы отношений как образование, хотя здесь он находится на начальной стадии формирования. Конечно, нельзя не отметить и негативные черты федерализма, к которым можно отнести «отсутствие гарантированной защиты от возможной экспансии власти Центра, ослабление процесса реализации решений в связи с существующими ограничениями центральной власти, возможность усиления центробежных тенденций в связи с вертикальным разделением властей, вплоть до дезинтеграции». Аналогичную оценку роли федерализма высказывает Н. Медведев. Он считает, что «смысл национальной политики в России состоит в обеспечении многообразных форм ее проявления на основе современной модели федерации. Эта модель государственного устройства - федерация, строящаяся на конституционно-договорных единицах, позволяющих реализовать право народов на самоопределение» .

В тех случаях, когда федерация государств создается на добровольной основе самими участниками, так сказать, “снизу”, естественным путем, то распределение полномочий между участниками и создаваемым федеративным государством может быть названо исключительным. Сущность этой процедуры состоит в том, что сами субъекты, договариваясь об объединении, передают четко определенный объем полномочий вновь созданному ими государству. «Конечно, - справедливо отмечает С. Сергевнин, - это должны быть такие полномочия и предметы ведения, без которых немыслима нормальная государственная деятель­ность. Все остальное относится к полномочиям и предметам ведения субъектов федерации. При этом пересмотр исключительных полномочий федерации может быть осуществлен только с согласия всех субъектов. Этому принципиальному положению не противоречит определение субъектами федерации полномочий и пределов совместного ведения».

Таким образом федеративное государство представляет собой в сущности корпоративное образование. При возникновении нового суверенного субъекта образовавшие его участники сохраняют свой голос в принятии принципиальных решений. Такое право созданной корпорации и является отличительным признаком федерации. Оставляя за собой статус субъекта государственного права, субъекты федерации не только сохраняют за собой полномочия, которые частично переданы центральной власти, «но участвуют в самой сущности суверенитета, в образовании воли федеративного государства в целом. Благодаря особенной организации государственной власти, субъекты федерации участвуют в самом процессе властвования в качестве органа федеративного государства».

«Отсюда вытекает необходимость самостоятельной ор­ганизации государственной власти субъектов федерации наряду с центральной властью союза (федерации), каждый из которых должен иметь свой предмет ведения и свои полномочия. И лишь сложением того и другого (сложным их согласованием) создается суверенитет федеративного государства и, следовательно, само федеративное государство». Резюмируя высказанные точки зрения, следует отметить, что в основе федерального устройства лежит объединение нескольких государств.

Статус субъектов Российской Федерации привлекает широкое внимание исследователей конституционного строя России. На статус субъектов Федерации, равно как и на структуру всей государственной власти, существенное влияние оказали процессы, которые происходили в СССР, а затем в России в конце 80-х - начале 90-х гг. Как известно, центробежные процессы привели к распаду Союза на несколько самостоятельных государств. В России тоже обозначились довольно сильные тенденции к выделению из нее не только национальных республик, но и иных территориальных образований. Именно эта явственная угроза обусловила необходимость проведения переговоров, а затем и подписание Федеративного договора. Это обстоятельство и дает основание полагать, что современная Российская Федерация возникла естественным путем, на основе договора, что наложило отпечаток и на объем полномочий ее субъектов, и на отношения всех участников процесса построения России. Однако высказывается и противоположная точка зрения. Так, в докладе «Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы», подготовленном авторским коллективом во главе с на тот период Председателем Совета Федерации Е.С. Строевым, утверждается, будто Федеративный договор не следует считать договором об объединении государств в федерацию, поскольку Россия как государственное образование создавалась на протяжении многих веков. Поэтому Федеративный договор его участники подписывали не для создания союза, а с целью разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Конечно, к моменту подписания договора Российская Федерация не распалась, но она находилась на грани такого финала. В этом участники переговорного процесса видели для себя шанс не только ограничить полномочия Федерации, но и потребовать признания за собой статуса суверенного субъекта со всеми вытекающими отсюда последствиями. Тенденция к расширению своего участия в принятии решений на федеральном уровне сохранилась не только после подписания договора, но и в условиях действия Конституции 1993 г. Известны оценки, согласно которым «до середины 1994 года нарастала опасность превращения противоречий между Центром и регионами в основное противоречие современного Российского общества, способное привести к распаду России». О том, насколько серьезной была опасность сепаратизма свидетельствует немало фактов. Достаточно вспомнить заявление М. Шаймиева, сделанное в то время: «Центр идет на подписание договоров с республиками, более того, не стандартных, а различных и по объему передаваемых друг другу полномочий, и по характеру взаимоотношений. Но нам еще предстоит оценить истинное значение этого документа. Когда Россия будет добиваться приведения в соответствие Конституций республик с Основным федеральным законом, и эта проблема возникает в отношении Татарстана, тогда и проявится сила этого документа. Он подписан на основе признания двух конституций, а значит, Татарстан будет также полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей Российской Конституции в соответствии со своей». И пять лет спустя Президент Татарстана в сущности подтвердил свои оценки: ни Федеративный договор, ни Конституция РФ не могли в полной мере рассматриваться как учредительные документы Федерации.

Угроза распада России была весьма реальной. Уступки со стороны федерального центра, передача ряда полномочий в регионы были одним из способов сохранения целостности страны. При таких обстоятельствах вряд ли можно согласиться с утверждением В.Р. Филиппова: «Эти беспринципные компромиссы, не оправданные с точки зрения социально- экономической целесообразности, породили кризис в федеративных отношениях». Наоборот, компромиссы были следствием кризиса и средством избежать катастрофических последствий.

Незавершенность процессов становления федерализма в России 90-х гг. ХХ столетия оказывала существенное влияние и на формирование в то время образовательного права, особенно - на обеспечение конституционного права на образование. Здесь отчетливо прослеживаются две противоположные тенденции. С одной стороны, федеральные органы законодательной и исполнительной власти стремятся усилить свое влияние на решение вопросов, имеющих значение не только для страны в целом, но и в масштабах отдельных регионов. С другой стороны, субъекты Федерации не уступают позиций, занятых накануне подписания и в период действия Федеративного Договора, и даже проявляют намерение усилить свое влияние за счет присвоения себе полномочий центра. При этом испытаниям подвергаются и федеральные нормы образовательного права и Конституция РФ.

Многие субъекты Федерации присвоили себе право приостановления действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат конституции (уставу) или законам субъектов Российской Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми); приостановления действия актов Федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область); закрепление отдельными республиками за собой прав объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва); принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); установление субъектом федерации порядка введения чрезвычайного положения на его территории (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); дача согласия субъекта федерации на размещение на его территории воинских формирований (Северная Осетия); определение природных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, закрепление права самостоятельно выступать участником международных отношений, заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край) и др.

О масштабах таких нарушений свидетельствуют результаты обобщения практики прокурорского реагирования Генеральной Прокуратурой Российской Федерации на многочисленные факты принятия представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти Республики Башкортостан, Республики Карелия, Удмурдской Республики правовых актов, противоречащих положениям Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Так, только в 1996 г. прокурорами опротестовано более 700 не соответствующих федеральному законодательству законов и постановлений.

Серьезность сепаратистских тенденций в процессе становления новой российской государственности проявилась также в асимметрии современного федерализма. Причина появления федерации именно в таком виде состоит в том, что при подписании Федеративного Договора его участники пытались получить для себя полномочия пропорционально своему политическому весу.

Таков результат парада суверенитетов, который активно развертывался с начала 90-х гг., что подтверждает точку зрения, согласно которой в 90-е гг. страна находилась на грани распада. Поэтому формирование Федерации в этот период весьма сходно с процессами естественного возникновения, которые наблюдаются в истории. Нельзя не обратить внимания на то, что в современной литературе появляются публикации, в которых асимметрия получает положительную оценку. Некоторые авторы полагают, что асимметрия субъектов РФ носит скорее атрибутивный характер (герб, гимн, флаг, гражданство, язык). С такими оценками согласиться нельзя. Асимметрия видна и в неравноправии экономических отношений между Федерацией и субъектами. Такое положение отмечается в налогово-финансовых отношениях «центра» с субъектами Федерации. Так, если национальные республики отчисляют в федеральный бюджет 10% налога от прибыли, то края и области - 50%. «В результате этого, - сообщают В.С.Эбзеев и Л.М.Карапетян, - равноправные по Конституции субъекты федерации имеют неравные возможности в решении насущных социальных проблем». Серьезность проблемы экономического неравенства участников Федерации можно проиллюстрировать следующими примерами: Якутия в 1993 г. подписала с Россией соглашение, в соответствии с которым в ее исключительную собственность передавалось 11% добываемого золота и 20% алмазов. При этом не учитывалось то обстоятельство, что именно Россия открыла богатые месторождения на территории Якутии и вложила значительные средства в их освоение. В 1993 г. Татарстан добился подписания с Российской Федерацией трех межправительственных соглашений, которые России были явно невыгодны. Многие руководители регионов ссылаются на то, что Федерация в их распоряжении оставляет слишком малую часть материальных ресурсов. Такие утверждения не соответствуют мировому опыту построения федеративных государств. Директор Института США и Канады РАН С.М. Рогов приводит такие данные: «Если в Соединенных Штатах Америки Федеральное правительство расходует 20% ВВП, правительства стран Западной Европы - 40-60%, то России - только 13%. A если учесть требования Международного валютного фонда о первичном профиците в 2 с лишним процента ВВП, то это означает, что реальные расходы нашего государства в этом году составляют менее 10 процентов ВВП». И он приходит к заключению, что это не государство, это видимость государства.

Атрибутивные на первый взгляд различия получили вполне реальное воплощение и в большом количестве нормативных правовых актов, о которых речь пойдет ниже.

Поскольку федерализм - это не только способ построения власти в государстве и ее административно-территориальной организации, но и способ структуризации всех сфер общественной жизни, в том числе и в области образования, то противоречия процесса становления федерализма в государственном строительстве отчетливо наблюдаются и в области образовательного права. Они проявляются в форме двух противоположных тенденций - унитаризации и автономизации.

Унитаризация в образовании, в том числе и унификация в правовом регулировании соответствующих отношений, вполне естественна для России, которая до начала 90-х гг. жила в условиях по существу унитарного государства. У ее народов была общая история, они создавали и создали единый производственно-хозяйственный комплекс. Это обусловило значительную миграцию, организованную и стихийную, в результате чего на территориях проживания определенных народностей зачастую титульная нация оказывалась в меньшинстве и ее представители далеко не всегда играли ведущую роль в развитии своего технического и кадрового потенциала. Вследствие жесткой централизации управления всеми основными процессами в стране было сформировано единое информационное и культурное пространство. Одним из его основных компонентов был мощный комплекс образовательных учреждений. Этот комплекс также подчинялся детальной унификации, когда в централизованном порядке не только утверждались учебные программы и создавались учебники, но и методики преподавания отдельных учебных дисциплин. Естественно, что в таких условиях и нормативно-правовая система носила унитарный характер. Более того, и требования, предъявляемые к кадрам, также отличались существенным единообразием. Нет ничего удивительного в том, что в итоге такого длительного совместного развития люди одного и того же уровня образования либо обучающиеся одной и той же специальности изучают примерно одинаковый набор дисциплин, а в рамках одной дисциплины пользуются стандартным понятийным аппаратом.

Тенденция к унитарности и обусловила введение в Конституцию Российской Федерации 1993 г. нормы, согласно которой «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты», хотя и объявляется при этом, что она «поддерживает различные формы образования и самообразования". Согласно принятым Законам «Об образовани» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» правовое регулирование всех основных отношений в данной сфере отнесено к ведению федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

Правда, упомянутые Законы, а также целый ряд других актов центральных органов послужили основой для существенной демократизации образования в России. Несмотря на сохранение стандартов как единой основы для обучения, устранена государственная монополия на учебные программы и на подготовку учебников, учебные заведения получили большую самостоятельность в организации учебного процесса, им предоставлена широкая инициатива в решении кадровых вопросов, интенсивно развивается сеть негосударственных образовательных организаций (что привело по существу к разгосударствлению образования) образовательный процесс ориентирован в первую очередь на удовлетворение потребностей человека и т.д.

Юридическим выражением автономизации и децентрализации в сфере образования явилось отнесение в п.п. «е» п. 1 ст. 72 Конституции общих вопросов воспитания и образования к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации.

Но даже в условиях демократизации воспитательной и учебной деятельности субъекты Федерации стремятся к автономности в области правового регулирования образовательной деятельности, что является продолжением отмеченных выше процессов в сфере государственно-правового устройства.

Эта тенденция выражается в двух формах: 1) принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, которые повторяют нормы, уже действующие на федеральном уровне; 2) принятие актов, которые не соответствуют федеральным нормативным правовым актам.

Вопрос о правомерности воспроизведения в нормативных актах субъектов Российской Федерации норм федеральных актов ставился в литературе. Манохин В.М. отмечает, что нередко в соответствии с федеральным законом, предоставившим субъектам Российской Федерации право принять одноименный закон с рекомендуемыми дополнениями и конкретизацией, субъекты Российской Федерации принимают собственные законы. Манохин В.М. задается вопросом: в чем особенность норм субъектов Российской Федерации в свете отмеченного соотношения их с федеральными нормами. Закон субъекта Российской Федерации содержит нормы двоякого рода: все нормы федерального закона, которые корректировке субъектом не подлежат, и нормы дополненные субъектом. Таким образом получается, что значительная часть норм в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации - нормы федеральные, а во многих актах они являются преобладающими. Это стало общим правилом для тех нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которые принимаются по вопросам совместного ведения. Автор высказывает мнение о том, что нормы Российской Федерации и законодательство субъектов, в которых нередко федеральные нормы преобладают, составляют единую систему права. Иными словами, Манохин В.М. допускает возможность и даже признает правомерность повторения в нормативных правовых актах субъектов норм, действующих на федеральном уровне.

Такая практика не только малопродуктивна, поскольку нет никакой необходимости повторять правовые нормы, уже действующие на данной территории, но она порождает ряд вопросов. Если в акте, принятом данным субъектом, повторены не все нормы федерального акта, то можно ли «пропущенные» нормы считать действующими на данной территории? Если по предметам совместного ведения федеральный нормативный акт принят, а субъект свою часть полномочий не использовал, то можно ли считать федеральный акт действующим на территории данного субъекта? Если часть субъектов воспроизвела у себя все нормы федерального акта, другая часть - ограничилась только принятием собственных норм, а третья - вообще не принимала актов по данному предмету ведения, то как выглядит в масштабах России соответствующая отрасль права?

При решении данного вопроса нет возможности использовать опыт правового регулирования отношений, принятый в СССР, когда в ряде отраслей на уровне Союза принимались основы законодательства, а затем в союзных республиках разрабатывались соответствующие кодексы, которые дословно повторяли основы и наряду с этим включали значительное число своих норм. Такой порядок был принят Конституцией СССР. В Федеративном Договоре предполагалось применить данный опыт. Но в Конституции 1993 г. этот способ взаимодействия Федерации и ее субъектов в сфере права не получил закрепления. Уже по этому основанию он не может быть принят в РФ.

Если же говорить по существу, то повторение в актах субъектов норм федеральных органов власти недопустимо, поскольку в таком случае субъект Российской Федерации издает правовые нормы, которые вправе издавать только Федерация. Субъекты же Федерации по вопросам совместного ведения могут издавать только нормы, дополняющие федеральные законы и иные правовые акты. Конечно, в ряде случаев принятые ими нормативные правовые акты будут выглядеть как фрагментарные, не получат целостного выражения. Выход из данного положения можно найти, используя возможности законодательной техники, и установленное народом России в Конституции разделение предметов ведения и полномочий будет при этом соблюдено. Если решение, принятое на референдуме 1993 г., не отвечает интересам России, тогда надо обсуждать вопрос о внесении изменений в Конституцию.

Вторая форма нарушения федерального законодательства состоит в принятии норм, отличающихся от норм органов федерального уровня. Эту форму нарушения трудно четко отделить от предыдущей. Дело в том, что при повторении субъектом федеральных норм с искажениями, соединяются два нарушения. Но второй способ нарушений все-таки имеет самостоятельное значение.

Кстати, присвоив себе право повторять федеральное законодательство в своих нормативных актах, субъекты сделали вполне логичный вывод: такие нормы становятся их региональными нормами, и нормы Федерации можно игнорировать. Показательным является законодательство об образовании республики Татарстан. Хотя в республиканском Законе «Об образовании» от 2 июля 1997 г. №1247 об этом прямо и не сказано, но фактически он не признает Конституцию Российской Федерации источником образовательного права республики. В ст. 2 Закона, закрепляющей систему законов об образовании, действующих на территории республики Татарстан, называется только Конституция республики и республиканский Закон «Об образовании», а также другие нормативные правовые акты, действующие на ее территории. Не называется Конституция Российской Федерации и в ст. 28 Закона, посвященной разграничению полномочий в области образования между органами государственной власти республики Татарстан и Российской Федерации. По мнению законодателей республики этот вопрос решается не в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации, а на основе Договора Российской Федерации и республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республики Татарстан» и Законом Российской Федерации «Об образовании».

Закон республики Татарстан «Об образовании» не признает и действия федеральных законов на своей территории и тем самым ч.1 ст. 76 Конституции Российской Федерации. В ряде случаев вместо термина «федеральное законодательство» Закон «Об образовании» Татарстана употребляет термин «законодательство» (ст.ст. 12, 14, 32, 45, 48, 50 и 52). Так как федеральное законодательство не называется в качестве источника права, то создается впечатление, что на территории республики Татарстан в сфере образования действуют только ее законы. Этот вывод однозначно вытекает из ч. 3 ст. 2 Закона №1247, в соответствии с которой юридические к физические лица, нарушившие законодательство Республики Татарстан об образовании, несут ответственность в порядке, установленном законодательством. Вывод состоит в том, что на территории Республики нарушениями признаются только поступки, противоречащие республиканским нормам, а отступления от федерального законодательства об образовании не считаются право­нарушениями и никакой юридической ответственности не влекут.

Присвоив себе право принимать нормативные правовые акты в сфере образования в полном объеме, субъекты тем самым признают для себя возможным определять и компетенцию федеральных органов. Так, субъекты повторяют ст.28 Закона «Об образовании», которая регулирует компетенцию Российской Федерации в области образования и в которой содержатся, в частности, нормы о разграничении полномочий между органами законодательной и исполнительной власти (ст. 28 Закона «Об образовании» республики Марий-Эл от 04 ноября 1992 г №392-III). Но повторением дело не ограничивается. Анализ показывает, что субъекты при этом корректируют компетенцию РФ. В той же республике Марий-Эл содержатся прямые ограничения полномочий федеральных органов. В п. 2 ст.28 Закона РФ установлено, что ведению Федерации подлежит «правовое регулирования отношений в области образования в пределах своей компетенции». Марий-Эл корректирует эту норму, предусматривая, что федеральные органы осуществляют правовое регулирование в рамках федеральной компетенции. Если рассмотреть эту поправку в контексте всего закона, то она означает, что отношения в сфере образования в данной республике регулируются только ее законодательством. Пункт 4 той же статьи Закона Российской Федерации «Об образовании» гласит, что Федерация формирует федеральные органы управления образованием. Республиканский Закон в аналогичном пункте разрешает РФ формирование федеральных (центральных) органов управления образованием. Значит, создавать свои органы управления образованием по своему усмотрению в данной республике Федерация не вправе.

Такая позиция республиканского закона прослеживается во многих его нормах. Так, в соответствии с п.5 ст.5 Закона Российской Федерации «Об образовании» «в целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники устанавливаются федеральным законом». Аналогичная норма Закона Марий-Эл предусматривает, что категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники определяются в порядке, «устанавливаемом Правительством Российской Федерации и утверждаются Правительством Марий-Эл и Верховным Советом Республики Марий-Эл». В этом пункте стремление к автономизации наиболее ярко выражено. Мало того, что решение Правительства Российской Федерации утверждается Правительством Республики (одного из субъектов), оно еще утверждается органом законодательной власти, от которого исполнительная власть в соответствии с принципом разделения властей независима.

Еще один объект покушений со стороны законодательства некоторых субъектов РФ в 90-е гг. ХХ в. - принципы организации системы образования. Правда, при установлении принципов чаще всего имеется в виду обучение внутри региона. Скорее всего, субъекты вправе предусматривать и свои общие начала организации образовательной деятельности. Но если такие начала предусмотрены Конституцией Российской Федерации или федеральными законами, то при воспроизведении у себя Закона Российской Федерации «Об образовании» субъекты должны воспроизводить их полностью. В противном случае напрашивается вывод, что соответствующий субъект ограничивает у себя действие общероссийских принципов образования.

Для анализа сопоставим ст.2 Закона Российской Федерации «Об образовании» и аналогичную статью Закона Удмуртии, которая гласит: «Государственная политика в области народного образования осуществляется на основе следующих принципов:

гуманистический характер образования: приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, к Родине, к семье;

единство федерального и республиканского образовательного и культурного пространства;

сохранение и развитие языков и культур, духовно-нравственных, этнических ценностей народов, прожи­вающих на территории Удмуртской Республики;

укрепление национальных и культурных традиций народов финно-угорской языковой группы и других народов проживающих на территории Удмуртской Республики;

общедоступность образования, адаптивность системы народного образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

научный характер образования во всех типах образовательных учреждений;

свобода в выборе языка обучения;

светский характер образования в государственных, муниципальных образовательных учреждениях;

государственное управление народным образованием посредством разработки и реализации образова­тельных программ, государственных образовательных стандартов, лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, кадровой политики;

государственное финансирование и ресурсное обеспечение народного образования в сочетании с иными источниками финансирования и ресурсного обеспечения».

Следует обратить внимание на констатацию принципа о единстве федерального и республиканского образовательного пространства. В то же время принцип свободы и плюрализма в образовании заменен принципом свободы выбора языка образования, а принцип демократического государственно-общественного управления заменен другой формулировкой - «государственное управление в образовании».

Как известно, признание и надежность защиты прав и свобод человека является одним из основных показателей демократичности, подлинности его деклараций и стремления к достижению гуманистических целей в своем развитии. Конституция Российской Федерации в этом отношении в полной мере соответствует согласованным нормам международного права. Субъекты Российской Федерации обязаны следовать нормам Конституции, должны безоговорочно признавать их у себя. Они могут лишь устанавливать дополнительные гарантии соблюдению прав человека. Как отмечает Умнова И.А., субъекты Федерации достаточно смело переходят возведенный федеральной Конституцией барьер, превышают границы своих полномочий. Так, самые «решительные» воплощают в своих основных законах собственные региональные системы правового положения человека и гражданина (Татарстан, Башкортостан и Тыва). Некоторые субъекты Федерации считают правомерным изъятие из установленного федеральной Конституцией перечня прав и свобод человека и гражданина отдельных прав (по Конституции Республики Тыва - право на частную собственность).

Что касается рассматриваемой сферы правового регулирования, то Конституция Российской Федерации за каждым признает право на образование. Право на образование, как и всякое иное право, может быть ограничено лишь федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в общественных интересах (ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации). Субъекты Федерации нередко устанавливают разнообразные ограничения прав, связанных с получением образования. Так, Законом «Об образовании» Республики Татарстан предусматривается (п.1 ст.5) возможность ограничения права на образование Законом. Поскольку «Закон» написан с большой буквы, речь идет о данном законе об образовании, а не о федеральном законодательстве. Аналогичные нормы содержатся в законах об образовании Бурятии, Кабардино-Балкарии и ряде других. При этом нередко называются и основания ограничения права на получение образования, причем не те, которые названы в Конституции Российской Федерации, а свои собственные, среди которых присутствуют состояние здоровья и наличие судимости. Многие субъекты вопреки Конституции Российской Федерации и федеральным законам признают некоторые права на образование только за своими гражданами. Так, п.7 ст.58 Закона «Об образовании» Кабардино-Балкарской Республики предусматривает, что ее граждане «имеют право на получение впервые бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов». Получается, таким образом, что не граждане Республики такого права не имеют.

Еще одним направлением нарушений федерального законодательства является вторжение субъектов в сферы правового регулирования, которые отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции). Как известно, гражданское законодательство является предметом ведения Федерации. Оно определяет статус юридических лиц (всех организационно-правовых форм - в том числе и учреждений), порядок их создания, взаимоотношения учредителей с созданной организацией, содержание устава и других учредительных документов, правомочия по их подготовке и т.д. Между тем, целый ряд субъектов решение этих вопросов относят в лучшем случае к совместной компетенции, а иногда устанавливают свое исключительное право в этой сфере.

В приведенном анализе законодательство отдельных субъектов упоминается лишь в качестве примеров. Фактически сфера отмеченных (и других) нарушений была достаточно широка. Характер и распространенность нарушений подтверждают ранее сделанный вывод о том, что центробежные тенденции в Российской Федерации - серьезная опасность. Потому меры к тому, чтобы ввести правоотношения между Федерацией и ее субъектами в конституционное русло, чтобы решение проблем правового регулирования ряда сфер общественной жизни сделать в буквальном смысле совместным к концу 1999 года приобрели крайнюю актуальность.

С 2000 г. предпринимаются усилия для того, чтобы сочетание федерализма и самостоятельности субъектов Российской Федерации ввести в конституционное русло. Эта работа уже дает положительные результаты. К началу 2001 г. конституции и уставы субъектов в основном приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Одновременно с этим ведется интенсивная работа по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов. Значит, надо полагать, будут устранены отмеченные выше нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в сфере образования.