Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

ВВЕДЕНИЕ

Реформирование российского образования в современных условиях во всех его составляющих объективно невозможно без совершенствования его правового сопровождения. Прежде всего, это касается совершенствования образовательного законодательства и, в более широком смысле, нормотворческой деятельности по вопросам образования.

Развитие образовательного нормотворчества происходит не автономно. На него, так или иначе, оказывают влияние, и, чаще всего, негативное, так называемые «узкие» места современной государственной образовательной политики. На это обстоятельство отчетливо было указано в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в мае 2004 года. В частности,подчеркнув фундаментальный характер и традиционное мировое лидерство российского образования, Президент Российской Федерации обозначил его наиболее характерные проблемы:

•опасность утраты достижений и традиционно высокого уровня отечественного образования;

•снижение качества предоставляемых образовательных услуг при увеличении количества студентов;

•недоступность качественного образования для малоимущих граждан;

•низкий уровень стипендиального и бытового обеспечения студентов вузов;

•несоответствие структуры подготовки специалистов и потребностей рынка труда;

•острый дефицит квалифицированных кадров в ряде отраслей экономики, в ее государственном секторе.

Президентом Российской Федерации сформулированы следующие целевые ориентиры в развитии отечественного образования:

- сохранение и приумножение достижений российского образования при усилении его практической направленности;

- обеспечение конституционного права граждан на доступность образования вне зависимости от материального достатка семьи;

- формирование прозрачной и объективной системы оценки знаний при поступлении в учебные заведения, а также обеспечение возможности сдачи вступительных экзаменов "молодым людям, проживающим далеко от престижных университетов";

- прогнозирование потребностей государства и рынка труда в подготовке специалистов, а также создание условий для работы большинства молодых специалистов по специальности;

- обновление содержания образования в соответствии с самыми высокими мировыми стандартами, для чего следует разработать и внедрить "адекватные времени" образовательные стандарты;

- интеграция образовательной и научной деятельности.

Внимание государства к проблемам образования еще более возросло в 2006 году.Важнейшим итогом заседанияГосударственного совета, посвященного проблемамразвития образования в Российской Федерации (24 марта 2006 г.), является выработка достаточно четкой и вполне адекватной современным условиям и отражающей перспективы развития всей сферы образованияконцепции государственно-общественной образовательной политики.К узловым моментам (целям) этой политики, отражающей в то же время и цели правового регулирования системы образования, в материалах Госсовета отнесены:

- в политическом плане:определение ответственности государства и общества в сфере образования, расширение его государственной и общественной поддержки, усиление роли регионов в его развитии; организация на федеральном и региональном уровнях всестороннего и полноправного партнерства, государства и гражданского общества в инновационном развитии отечественного образования.

- в социальном плане:формирование комплекса мер по повышению мотивации населения к расширению своего образования в связи с постоянно возрастающими запросами постиндустриального общества. Обеспечение конституционных гарантий доступности образования для всех граждан; создание действенной системы адресной социальной поддержки в получении полноценного качественного образования для детей из малообеспеченных семей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-инвалидов.

- в экономическом плане:обеспечение условий для полноценного удовлетворения потребностей граждан, общества, государства, социально-экономического развития страны, рынка труда в подготовке высококвалифицированных специалистов, в постоянном повышении их профессионального уровня и профессиональной мобильности, что обеспечит конкурентоспособность России на мировом уровне.

- в образовательном плане:переход к устойчивому инновационному развитию российской системы образования, ориентированному на достижение высоких результатов, соответствующих мировым стандартам; создание механизмов непрерывного повышения качества и конкурентоспособности образования, соответствующих потребностям общества и экономики знаний.

В решении этих программных задач важнейшая роль принадлежитзаконодательствуизаконодательной деятельностивсех уровней власти. Однако, как показывает анализ состояния и динамики образовательного правотворчества в 2004-2006 гг., оно осуществлялась без должного учета концепции развития этой важнейшей сферы социальной политики. Несмотря на предложенную Госсоветом базу такой концепции, законотворческая практика шла и, к сожалению, идет, «своим путем», что отражается в её фрагментарном и противоречивом характере.

Одним из наиболее значимых событий в области законодательного регулирования социальной сферы, в том числе образования, стало принятие Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ (так называемый «закон об отмене льгот» или просто «122-й закон»). Этот законодательный акт существенно изменил основополагающие положения государственной образовательной политики. Суть этих изменений, в самом общем плане, сводится к постепенному снижению гарантирующей конституционное право российских граждан на образование (ст. 43 Конституции РФ) роли государства, с одной стороны, и одновременному, как показывают события последнего времени, усилению его контрольно-надзорного влияния на сферу образования. Такая двойственность образовательной политики государства на протяжении последних нескольких лет не могла не сказаться на состоянии, структуре и динамике российского образовательного законодательства. Между тем, образовательная политика (как и всякая другая) государства должна основываться на правовой (законодательной) базе и соответствовать фундаментальным, прежде всего, конституционным, принципам и нормам. К сожалению, в настоящее время отсутствие четкости и ясности в ориентирах государственной политики вообще и в сфере образования, в частности, приводит к тому, что политическое, а нередко и квазиполитическое давление властей разных уровней на образовательное законодательство и, тем самым, на нормотворческую деятельность в сфере образования, приводит – и уже привело – к различного рода тенденциям, близким к деструктивным по отношению к самой системе образования и, что более важно, к деструктивности самой идеологии современного образования. Более того, есть достаточные основания утверждать, что эти тенденции отражают некачественное, так сказать, а часто противоречивое, даже просто непонятное политико-правовое осмысление властями целей, задач и перспектив развития современного образования и, тем самым, столь же некачественное понимание места и роли научной обоснованности принимаемых ими решений как правотворческого, так и правоприменительного характера. Проще говоря, проводимая ныне образовательная политика вкупе с соответствующим ей и следующим за ней образовательным законодательством не обеспечивают необходимые гарантии реализации одного из основополагающих прав человека – права граждан на образование. Поэтому не удивительно, что неоптимальность содержания, состояния и динамики российского образовательного законодательства и образовательного нормотворчества – самая точная оценка последних.

В развитии современного образовательного законодательстве можно достаточно отчетливо выделить рядтенденций,характеризующие как его собственно динамичную, так и содержательную стороны, которыестоль же четко свидетельствуют о наличиипроблем,решение которых представляет одну из самых актуальных задач государственной образовательной политики. В работе эти тенденции и проблемы исследуются, рассматриваются предметно.

Сказанное определило главные цели и задачи авторского коллектива научно-исследовательского проекта «Образовательное нормотворчество и проблемы кодификации российского законодательства об образовании». Основной целью было продемонстрировать потенциал методологического и собственно теоретического инструментария общеправовой науки для решения практических проблем образовательного нормотворчества. Такого рода усилия уже принимались (в частности, работы известного теоретика права В.М. Сырых), однако система теоретических исследований в этой области пока еще так и не сложилась.

В работе исследуются преимущественно теоретико-правовые, а также социально-управленческие и практические аспекты повышения качества, эффективности и, что особенно существенно и практически не разработано, оптимизации современного российского нормотворчества под углом зрения обеспечения единого образовательно-правового пространства страны в целом, одним из важнейших условий которого является кодификация современного образовательного законодательства. В работе представлен анализ основных и наиболее болезненных образовательно-правовых коллизий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, дается их классификация. Особое место занимает анализ фактического состояния, структуры и динамики самого процесса образовательного нормотворчества на всех уровнях на базе использования данных систем образования ряда субъектов РФ, в частности, субъектов, входящих в Уральский федеральный округ. Значительная роль отводится характеристике теоретических и организационно-практических вопросов, связанных с проблемой разработки Кодекса Российской Федерации об образовании.

Перваяглава работы, посвященная характеристике теоретико-правовых исследований образовательного нормотворчества в России,раскрывает особенности методологического подхода к изучению этой проблематики с позиций системного подхода. В частности, образовательная система, будучи сложноорганизованной социальной системой, выступает достаточно специфическим сегментом правового пространства (правовой системы) общества, что обусловливает возможность рассмотрения системы образования как особого предмета правового регулирования. Поэтому характеристика образовательного нормотворчества и образовательных отношений, как структурных компонентов механизма правового регулирования вошла в число приоритетных задач авторов в рассматриваемой главе. В контексте такого подхода дается оценка фиксируемых в настоящее время тенденций и проблем в образовательном законодательстве и, соответственно, в образовательном нормотворчестве.

Вовторойглаве, основным содержанием которой являются особенности образовательного нормотворчества и проблемы оптимизации действующего законодательства об образовании, авторы рассматривают специфику и соотношение федерального, регионального и муниципального нормотворчества по вопросам образования, а также проблемы оптимизации действующего российского образовательного законодательства. Особый интерес, несомненно, вызывают ставшие «традиционными» для нашей политико-правовой действительности вопросы компетенции в области образования различных уровней власти – федеральной, региональной и муниципальной, анализу которых в работе уделяется немалое внимание. Актуальность проблем нормотворчества на региональном уровне продемонстрирована на примере субъектов РФ, входящих в Уральский федеральный округ, который одним из первых выступил с обоснованием идеи «окружной образовательной системы». В связи с актуализацией процессов реформирования местного самоуправления, значительный интерес вызывает и характеристика муниципального образовательного нормотворчества, анализ которого представлен в этой главе исследования.

Исключительно злободневные и в то же время дискуссионные теоретические и практические проблемы кодификации как одного из ведущих критериев оптимизации современного российского образовательного законодательстваи законотворческой деятельности рассматриваются в заключительнойтретьейглаве монографии. В этой части исследования дается теоретическое обоснование с использованием научного инструментария теории управления и оптимологии – нового научного направления (см. работы О.С. Разумовского) критериев и механизмов оптимизации образовательного нормотворчества на основе разграничения понятия оптимальности (оптимума) от понятий эффективности и качества. Большое внимание уделено обоснованию объективной необходимости и своевременности кодификации российского образовательного законодательства, а также характеристике опубликованного проекта Общей части Кодекса РФ об образовании.

Авторы посчитали возможным и необходимым включить в работу в качестве приложений несколько материалов, имеющих прямое отношение к её основному содержанию. Три из них представляют собой комментарии к изменениям и дополнениям, внесенным в основные образовательные законы Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, а также к изменениям и дополнениям, предлагаемых в действующие основные образовательные законы законопроектом№ 178532-4, по вопросам совершенствования системы контроля и надзора в сфере образования. Еще одним приложением являетсяразработанный авторским коллективом еще в 2002 году, но полностью соответствующий целям монографии, законопроект Областного закона Свердловской области «Об образовательном заказе Свердловской области», рассмотрение которого Свердловской Областной думой по ряду причин пока еще не состоялось.

Многие суждения, выводы и предложения авторов настоящего исследования носят, безусловно, дискуссионный характер. Но это обстоятельство, уместно подчеркнуть, также есть одна из главных задач авторского коллектива – привлечение дополнительного интереса научного, прежде всего, представителей общеправовой теории, и педагогического сообщества к обсуждению образовательно-правовой проблематики и активного участия в решении многочисленных и разнообразных задач по совершенствованию образовательного законодательства и в целом нормотворческой работы на всех ее уровнях.

____________