Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

2.1. Общая характеристика разграничения компетенции в сфере образовательного нормотворчества в России в современный период

В современной России сложилась определенная система формирования нормативной правовой базы системы образования, основой которой является Конституция Российской Федерации. Прежде всего, статья 7 Конституции Российской Федерации провозглашает, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Таким образом, Конституция РФ устанавливает единые принципы социальной политики государства на всей его территории, и, соответственно, единые принципы образовательной политики как части социальной политики государства. В ст. 43 Конституции РФ конкретизируются положения ст. 7 в плане закрепления права каждого на образование.

Принципом формирования нормативной правовой базы системы образования на различных уровнях (федеральном уровне, уровне субъекта РФ, уровне местного самоуправления, на уровне образовательных учреждений и организаций) является принцип разграничения компетенции, нашедший отражение в Конституции Российской Федерации.

Исключительная компетенция Российской Федерации применительно к области образования в наиболее общем виде определена статьей 71 Конституции Российской Федерации: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств (п. «в»); установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е»). Кроме того, в ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации устанавливается, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Совместная компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерацииустановлена в обобщенном виде в ст. 72 Конституции Российской Федерации: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 1, п. «а»); защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, (ч. 1, п. «б»); общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (ч. 1, п. «е»). В соответствии с ч.2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Ст. 73 Конституции Российской Федерации определяет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Ст. 76 Конституции РФ уточняет, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4). Этой же статьей устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5); в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи (ст. 76) действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6).

Кроме того, Конституция РФ устанавливает механизмы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяя, что такое разграничение осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст.11).

Таким образом, общие положения, государственные гарантии и обязательства в сфере образования представлены в Конституции Российской Федерации. С целью развития положений Конституции РФ 10 июля 1992 года был принят первый системный образовательный закон – Закон РФ «Об образовании». На его базе впоследствии были приняты специализированные законы федерального уровня и, в первую очередь, Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[27](1996). Кроме того, правовое регулирование отношений в сфере образования осуществляют и федеральные «непрофильные» (по отношению к сфере образования) законы: Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ и т.д.). Конституция РФ, основной федеральный закон, специализированные и непрофильные федеральные законы, а также законы о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (например, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») являются основой для формирования регионального законодательства в сфере образования. Региональное законодательство также может включать в себя как основные законы (законы «Об образовании» субъектов федерации), так и специализированные. Федеральные и региональные законы должны являться основанием для принятия нормативных актов органов местного самоуправления, подзаконных актов (например, постановлений Правительства), нормативных документов министерств и ведомств, образовательных учреждений и организаций.

Обратимся к характеристике Закона РФ «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13.01.1996 № 12-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями) как основному источнику установления и разграничения компетенции в сфере образования и образовательного нормотворчества и выявим соответствие содержания Закона ранее указанным положениям Конституции РФ, определяющим границы компетенции.

Ст. 71 Конституции Российской Федерации устанавливаетисключительную компетенциюРоссийской Федерации по установлению основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е»). Конституцией Российской Федерации устанавливается, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Ст. 72 Конституции Российской Федерации определено, чтообщие вопросывоспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч.2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Закон РФ «Об образовании» как единственный федеральный закон наиболее общего характера[28]должен в обязательном порядке, во-первых, устанавливать основы федеральной политики и федеральных программ в области образовательного (как части социального) развития Российской Федерации и, во-вторых, рассматривать исключительнообщие вопросыобразования, которые находятсяв совместном веденииРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проанализируем, как в Законе Российской Федерации «Об образовании» устанавливаются основы федеральной политики и федеральных программ в области образовательного (как части социального) развития Российской Федерации, и что данным законом понимается под общими вопросами образования и под совместным ведением Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

При рассмотрении текста ст. 3 (ч.ч. 2,3) Закона Российской Федерации «Об образовании» становится ясным, что общие вопросы образования трактуются как вопросы отношений в области образования, которые должны решатьсяодинакововсеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации, вводятобщие установочные нормыпо вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Итак, получается следующее: кобщимвопросам отнесены те, которые должны всеми решатьсяодинаково, а вопросысовместного веденияопределяютобщие установочные нормы, которые вводятся Российской Федерацией для своих субъектов. Никаких иных определений в исследуемом законе не обнаружено, а представленные вряд ли могут считаться удовлетворительными.

Обратимся теперь к структуре Закона РФ «Об образовании» и рассмотрим некоторые его главы с целью выяснения того, что, во-первых, законодателем понимается под общими вопросами образования и вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в области образования и, во-вторых, как соотносятся законодательство в сфере образования и образовательная политика государства.

Глава 1Закона Российской Федерации «Об образовании» содержит общие положения (ст. ст. 1-7), где представлена, в сущности, идеология государственной политики в области образования, а также определяется система законодательства в области образования, представлены государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования, язык (языки) обучения, государственные образовательные стандарты. Содержание ст. ст. 1,2,5,7 действительно имеет общий характер, поскольку в них представлены единые государственные требования и государственные гарантии в образовании, фактически эти статьи содержат основы федеральной политики в области образования. Ст. ст. 3,4, посвященные законодательству в области образования, содержат указания на то, что федеральные законы в области образования (включая и сам Закон Российской Федерации «Об образовании») разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ч.2 ст.3). В качестве одной из задач законодательства Российской Федерации в области образования Закон РФ «Об образовании» определяет разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ч.1 ст.4). Таким образом, гл. 1 Закона РФ «Об образовании» содержит не только общие вопросы образования, но и «раздельные», определяемые конкретными компетенциями как Российской Федерации, так субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Вторая главаЗакона под названием «Система образования» рассматривает исключительно общие вопросы образования. В этом плане закон выступает уже актом, устанавливающим единые принципы и нормы в целостной системе образования России,представляющей, собой, как ранее уже отмечалось, совокупность взаимодействующих: преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций (ст. 8 Закона).

Не анализируя, перечисленные элементы системы образования и не подвергая их очевидную недостаточность дополнительной критике, отметим лишь, что каждый из элементов системы образования получает конкретизацию в последующих статьях главы 2 Закона РФ «Об образовании», не утрачивая при этом статуса нормы общего характера[29].

Втретьей главеЗакона РФ «Об образовании» представлены основы управления системой образования. Именно здесь закон определил и разграничил компетенцию и ответственность в области образования между центральными, региональными и местными (муниципальными) органами управления, а также образовательными учреждениями. Данным законом (ст. 28-32) выделяется четыре уровня компетенции:

1) компетенция Российской Федерации в области образования (ст. 28);

2) компетенция субъектов Российской Федерации в области образования (ст. 29);

3) полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования (ст. 31);

4) компетенция и ответственность образовательного учреждения (ст. 32).

Как можно видеть, в числе уровней компетенции, представленных в Законе РФ «Об образовании», отсутствует уровень совместной компетенции Российской Федерации и субъектов федерации. Данное обстоятельство дает основания для вывода, что основной образовательный закон не учитывает, мягко говоря, требования п.«е» ч.1 ст. 72 и ч.2 ст. 76 Конституции РФ относительно законодательного урегулирования вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Конституцией РФ устанавливаются и механизмы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, ч.3 ст.11 Конституции Российской Федерации устанавливается, что такое разграничение осуществляется лишьнастоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.Такие договоры, например, в свое время были заключены между Министерством образования России и субъектами РФ. Тем не менее, за пределами указанных договоров Закон РФ «Об образовании» также содержит нормы разграничения компетенций. Рассмотрим содержание этих норм.

КомпетенцияРоссий­ской Федерацииустановлена ст. 28 Закона Российской Федерации "Об образовании". Анализ содержания данной статьи показывает, что компетенционные предписания обладают различной степенью общности. Соответственно, в области образования ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием подлежат какобщиевопросы образования, так ичастные.

Из числа общих вопросов можно выделить вопросы, устанавливающие федеральную политику в области развития образования России, к которым, в частности, относятся: а) формирование и осуществление федеральной политики в области образования (п.1); б) обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования (п.2-1).

Помимо этих вопросов к общим вопросам, применяемым на всей территории России, можно отнести следующие:

установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование (п.7);

разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях (п.10);

установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (п.11);

установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов и эквивалентности документов об образовании на территории Российской Федерации, нострификация на территории Российской Федерации документов об образовании иностранных государств (п.14);

установление: общих принципов финансирования образовательных услуг; образовательного ценза педагогических работников; порядка предоставления гражданам и погашения ими государственного образовательного кредита; федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, минимальной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений; порядка разработки и использования дистанционных образовательных технологий (п.16);

ежегодное утверждение на основе экспертизы федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию (п.18);

информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенциибазисных учебных планови примерных программ курсов, дисциплин, учебной литературы и учебных пособий. Создание единой для Российской Федерации системы информации в области образования (п. 19);

организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работникови работников государственных органов управления образованием(п.20);

надзор и контроль исполнения законодательства Российской Федерации в области образования и качества образования (в части федеральных компонентов государственных образовательных стандартов), принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и органам управления образованием (п. 21);

установление и присвоение государственных наград и почетных званий работникам образования (п. 22);

лицензирование, аттестация и государственная аккредитация федеральных образовательных учреждений, а также высших учебных заведений по всем реализуемым ими образовательным программам (п.24).

Эти нормы, не относясь к группе норм, выражающих основы федеральной политики в развитии образования России, на наш взгляд, действительно являются общими, поскольку устанавливают единые требования к различным аспектам формирования и обеспечения образовательной деятельности в России. Поэтому их следует рассматривать какобщие вопросыобразования, которые, следовательно, должны находитьсяв совместном веденииРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации, а не только, как предписывает Закон РФ «Об образовании», в ведении Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием.

Дополнительным подтверждением того, что указанные нормы относятся к общим вопросам образования, может служить Положение о лицензировании образовательной деятельности, утвержденное Правительством Российской Федерации[30]. Указанное Положение устанавливает порядок лицензирования в соответствии с п. 11 ст. 28 Закона РФ «Об образовании». Данный порядок лицензирования касается всех образовательных учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовой формы, подведомственности и территориальной принадлежности, т.е. является единым для всех учреждений и организаций, претендующих на осуществление образовательной деятельности. Тем не менее, данный документ, регламентируя общие вопросы образования, в соответствии с Законом РФ «Об образовании» утвержден федеральным органом исполнительной власти – Правительством РФ, а указанная регламентируемая область образования не определяется в качестве той, что находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов федерации.

Таким образом, в ст. 28 Закона Российской Федерации «Об образовании» представлены вопросы образования, которые по своему содержанию можно отнести к общим, и, соответственно, требующим совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации. Тем не менее, эти вопросы находятся в ведении Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием. Соответственно, Закон РФ «Об образовании» выражает собой высшую степень централизации управления в сфере образования, а федеральные государственные органы в области образования обладают значительно более широким спектром полномочий, чем субъекты РФ.

Среди вопросов, представленных 28 ст. Закона РФ «Об образовании», наряду с общими вопросами можно выделить несколько групп частных вопросов.

Впервуюгруппу частных вопросов, которые определяются компетенцией федеральных органов государственной власти и органов управления образованием включаются следующие: правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции (п.2); разработка в пределах своей компетенции базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин, учебной литературы и учебных пособий (п. 19); издание нормативных документов в пределах своей компетенции (п. 23).

Втораягруппа частных вопросов определяется федеральными аспектами той или иной нормы образовательной деятельности. К ней относятся: разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования (п.3); установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов (п. 14).

Третьягруппа частных вопросов связана с федеральным уровнем управления образованием. В эту группу входят такие вопросы, как: формирование федеральных государственных органов управления образованием, а также ведомственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (п. 4); установление порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием (п. 12); организация федеральной системы подготовки работников государственных органов управления образованием (п. 20).

Четвертаягруппа частных вопросов связана как с федеральным уровнем управления образованием, так и с ролью Правительства Российской Федерации в качестве учредителя федеральных образовательных учреждений. К таким вопросам можно отнести следующие: согласование назначений руководителей образовательных учреждений федерального подчинения, если иное не предусмотрено законом и типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов (п. 5); установление порядка создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений (п. 6); создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений федерального подчинения (п. 8); установление норм труда и нормативов его оплаты в федеральных государственных образовательных учреждениях (п. 13); установление: федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников федеральных государственных образовательных учреждений; ставок заработной платы и должностных окладов работников федеральных государственных образовательных учреждений соответствующих профессионально-квалификационных групп; социальной поддержки различным категориям обучающихся, воспитанников и педагогических работников федеральных государственных образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 16); финансирование федеральных государственных образовательных учреждений и образовательных услуг (п. 17).

Таким образом, в статье 28 Закона РФ «Об образовании» можно обнаружить как общие, так и частные вопросы, расположение которых носит, нужно признать, хаотичный характер. Некоторые пункты данной статьи (как, например, пункт 16), содержат нормы, касающиеся одновременно как общих, так и частных вопросов. Если принять во внимание характер закона РФ «Об образовании» как рамочного закона, устанавливающего общие нормы для образования и рассматривающего общие вопросы образования, то становится очевидным, что частные нормы определенным образом необходимо изъять из рассматриваемого закона, тем более что большинство их них представлено в иных нормативных (подзаконных) актах. Так, например, норма о лицензировании образовательных учреждений по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования и выдаче лицензии на право осуществления образовательной деятельности по указанным программам, содержащаяся в п. 24 ст. 28 Закона РФ «Об образовании», представлена в Положении о лицензировании образовательной деятельности Правительства Российской Федерации.

Решение задачи разграничения компетенций получает продолжение в ст. 29 третьей главы Закона РФ «Об образовании», посвященной определению компетенциисубъектов Российской Федерациив области образования.

В соответствии с указанной статьей вопросы, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации в области образования, можно классифицировать следующим образом:

1. Вопросы уровня субъектов федерации однотипные вопросам федерального уровня. К ним можно отнести: определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования (п.1); установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом (п. 3); разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей (п. 5); формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием) (п. 6); создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений субъекта Российской Федерации, лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования (п. 7); информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация издания учебной литературы, разработка базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин (п. 15); организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников (п. 16); обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов (п. 17).

Практика показывает, что однотипность вопросов уровня субъекта федерации вопросам федерального уровня приводит к тому, что нормативное обеспечение решения этих вопросов становится и однотипным федеральному нормативному обеспечению.

2. Специфические вопросы, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации в области образования: законодательство субъектов Российской Федерации в области образования (п.2); издание нормативных документов в пределах своей компетенции (п. 18); обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации (п. 6-1); установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов (п. 8); формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование (п. 9); установление нормативов финансирования образования субъекта Российской Федерации (п. 11); установление для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений (п.13).

Отметим, что специфические вопросы области образования, находящиеся в ведении субъектов Федерации, большей частью связаны с финансированием и обеспечением материально-технической базы образования. Исключение составляют пункты, касающиеся формирования законодательства субъектов федерации в области образования, издания нормативных документов в пределах своей компетенции и установления региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов. К сожалению, неоднократно проведенные и официально опубликованные исследования показали, что законодательство в области образования субъектов, как правило, исчерпывается образовательными законами субъектов РФ, которые в большинстве случаев калькируют Закон РФ «Об образовании». Что касается установления региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов, то здесь, например, требования стандартов высшего профессионального образования лишают возможности субъекты РФ формировать национально-региональный компонент, ибо в стандартах высшего профессионального образования этот компонент имеет название «Национально-региональный (вузовский) компонент», что дает право вузу самостоятельно определять его содержание.

Ст. 31 третьей главы определяет полномочияорганов местного самоуправления муниципальных районов и городских округовв области образования, к которым относятся большей частью полномочия реализации и организации образовательной деятельности: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п.1); организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района (п. 2).

Кроме перечисленных в число полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов входят: создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений (п.3); обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий (п. 4); учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования (п.5); опека и попечительство (п.6).

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования, предписанные законом, предельно конкретны и немногочисленны. Ни о разработке программ развития образования в муниципальных районах и городских округов, ни о создании каких-либо нормативных документов в ст. 31 ничего не говорится. Не говорится и о том, что полномочия (компетенции) органов местного самоуправления, и, может быть, более широкие полномочия в сравнении с теми, что представлены в Законе РФ «Об образовании», могут определяться законами субъектов Российской Федерации. Подобное указание касается лишь Москвы и Санкт-Петербурга и в п. 2 ст. 31 отмечено, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области образования устанавливаются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Компетенцияобразовательного учрежденияпредставлена в ст. 32 третьей главы Закона РФ «Об образовании». В этой статье закреплено положение, согласно которому образовательное учреждение самостоятельно в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и уставом образовательного учреждения (ч.1).

Нормы о компетенции образовательного учреждения также обладают разной степенью общности. Среди них можно выделить действительно общие, т.е. те, которые имеют отношение к любому образовательному учреждению, а также частные нормы, касающиеся отдельных образовательных учреждений.

Кобщим нормам компетенцииследует отнести: материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, осуществляемое в пределах собственных финансовых средств (п.1 ч.2); привлечение для осуществления деятельности, предусмотренной уставом образовательного учреждения, дополнительных источников финансовых и материальных средств, в том числе использование негосударственным образовательным учреждением банковского кредита(п.2 ч.2); предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств(п.3 ч.2); подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации (п.4 ч.2); использование и совершенствование методик образовательного процесса и образовательных технологий, в том числе дистанционных образовательных технологий. Под дистанционными образовательными технологиями понимаются образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информационных и телекоммуникационных технологий при опосредованном (на расстоянии) или не полностью опосредованном взаимодействии обучающегося и педагогического работника. Образовательное учреждение вправе использовать дистанционные образовательные технологии при всех формах получения образования в порядке, установленном федеральным (центральным) государственным органом управления образованием (п.5 ч.2); разработка и утверждение рабочих программ учебных курсов и дисциплин (п.7 ч.2); установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей (п.9 ч.2); установление заработной платы работников образовательного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размеров их премирования (п.10 ч.2); разработка и принятие устава коллективом образовательного учреждения для внесения его на утверждение (п.12 ч.2); разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения, иных локальных актов (п.13 ч.2); самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и настоящим Законом (п.14 ч.2); самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом образовательного учреждения, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации (п.15 ч.2); осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации, обучающихся образовательного учреждения в соответствии со своим уставом и требованиями настоящего Закона (п.16 ч.2); координация в образовательном учреждении деятельности общественных (в том числе детских и молодежных) организаций (объединений), не запрещенной законом (п.21 ч.2); осуществление иной деятельности, не запрещенной законодательством Российской Федерации и предусмотренной уставом образовательного учреждения (п.22 ч.2); выбор учебников из утвержденных федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе (п.23 ч.2).

Следующие нормы компетенции образовательного учреждения имеют частный характер: разработка и утверждение компонента образовательного учреждения государственного образовательного стандарта общего образования, образовательных программ и учебных планов (п.6 ч.2) (заметим, что данная норма адресована образовательным учреждениям, реализующим программы общего образования, следовательно, образовательные учреждения, реализующие иные программы, не могут разрабатывать компонент образовательного учреждения, что не соответствует действительности); разработка и утверждение по согласованию с органами местного самоуправления годовых календарных учебных графиков (п.8 ч.2) (эта норма адресована исключительно муниципальным образовательным учреждениям); обеспечение в образовательном учреждении интернатного типа условий содержания воспитанников не ниже нормативных (п.18 ч.2) (норма для образовательных учреждений интернатного типа); создание в образовательном учреждении необходимых условий для работы подразделений организаций общественного питания и медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения (п.19 ч.2); содействие деятельности учительских (педагогических) организаций (объединений) и методических объединений (п.20 ч.2) (норма для всех образовательных учреждений, кроме тех, что реализуют такие программы как программы высшего профессионального образования, послевузовского профессионального образования и ряд дополнительных образовательных программ).

Введение в федеральный рамочный закон указанных частных норм компетенции вряд ли можно считать оправданным, тем более, что столь частные нормы должны находить и находят свое отражение в типовых положениях об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

В порядке выводов можно заключить, что:

- разграничения компетенции в сфере образовательного нормотворчества в России в современный период регламентируется компетенционными (статусными) нормами, содержащимися в Конституции Российской Федерации и Законе Российской Федерации «Об образовании»;

- Закон Российской Федерации «Об образовании» не является законом, устанавливающим исключительно основы федеральной политики в области развития образования России, как не является законом, призванным рассматривать исключительно общие вопросы образования, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Он в какой-то степени устанавливает основы федеральной политики в области развития образования России, в какой-то степени рассматривает исключительно общие вопросы образования, которые должны находитьсяв совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но не находятся в таковом;

- в Российской Федерации отсутствует закон, который в соответствии с Конституцией Российской Федерации рассматривал бы общие вопросы образования, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- отсутствует и правовой механизм определения и обеспечения совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области образования;

- наряду с общими нормами Закон Российской Федерации «Об образовании» устанавливает конкретные нормы компетенции Российской Федерации, субъектам федерации, органам местного самоуправления, образовательным учреждениям, федеральным органам государственной власти, Правительству Российской Федерации, как учредителю федеральных образовательных учреждений, федеральным органам управления образованием, федеральным ведомственным органам управления образованием, органам управления образования субъектов федерации. Обилие адресатов норм, как и обилие самих конкретных норм, повлекло за собой и наличие определенных «пробелов», и появление норм слишком частного характера, а иногда и отсутствие корреляции между различными уровнями компетенции;

- Закон Российской Федерации «Об образовании» в вопросах определения компетенции содержит как минимум три аспекта требований Конституции Российской Федерации к нормам компетенции: 1) устанавливает основы федеральной политики в области развития образования России; 2) рассматривает общие вопросы образования, которые должны находиться, но к сожалению, не находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) разграничивает компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и т.д.

Таким образом, Закон РФ «Об образовании», будучи сложносоставным, комплексным законодательным актом, фактически содержит в себе как минимум три закона, которые, во-первых, не имеют адекватного Конституции Российской Федерации содержания и, во-вторых, противоречат друг другу. Наличие нескольких законов в рамках одного позволяет предположить, что сменить Закон РФ «Об образовании» должен не улучшенный вариант этого закона, а Кодекс Российской Федерации об образовании (или, что представляется более верным, Образовательный кодекс), о чем речь пойдет более предметно в заключительной главе работы.