Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

1.2. Образовательное нормотворчество как стадия правового регулирования отношений в сфере образования и образовательные правоотношения

Понятие и основные характеристики правового регулирования системы образования.Понятие «правовое регулирование» в учебной теоретико-правовой литературе трактуется традиционно какцеленаправленная, организованная, осуществляемая уполномоченными на то государственными и негосударственными органами, должностными лицами деятельность по упорядочению общественных отношений с помощью правовых средств, способов и механизмов[11].

Данное понятие отличается от близких к нему по содержанию понятий «правовое воздействие» и «правовое обеспечение». Если в понятии «правовое воздействие» отражается вся совокупность воздействий (психологическое, идеологическое, нравственное, нормативное, управленческое, организационное и др.) права на сознание и волю участников общественных отношений, то понятие «правовое обеспечение» характеризует собой создание и поддержание в необходимых пределах организационно-функциональных характеристик систем управления с помощью упорядочивающего воздействия всего арсенала юридических средств (правовых норм, нормативно-правовых актов, правоотношений, юридических фактов и т.д.). Очевидно, что правовое регулирование есть один из важнейших элементов и правового воздействия, и правового обеспечения различных систем управления, к которым и относится, в частности, система образования.

Кроме того, понятие правового регулирования отражает, что особенно существенно,государственно-властныйхарактер регулирования общественных отношений посредством издания уполномоченными государственными и негосударственными органами и должностными лицами юридических нормативных или индивидуальных велений. Это обстоятельство обусловлено тем, что в контекстепозитивногоправопонимания, а именно такое правопонимание является в настоящее время основным при раскрытии практических аспектов сущности и действия права в реальной жизни, эти веления выступаютправовыминезависимо от того, идет ли речь о нормативных актах (законах, подзаконных актах), или об актах, имеющих индивидуальный характер (принимаемых на основе нормативных актов правоприменительных актов – судебных решений, решений органов предварительного следствия или органов дознания, решений должностных лиц). Тем самым правовое регулирование есть особого родакомплексная юридическая деятельность по выработке и реализации именно таких правовых актов – нормативных и индивидуальных.Поскольку в иерархии правовых актов ведущее место (по крайней мере, в системах, относящихся к романо-германской правовой семье, т.е. тем самым и в России) занимают нормативно-правовые акты, то при употреблении понятия «правовое регулирование» в первую очередь обычно имеют в виду именно выработку нормативных правовых актов. В последующем изложении именно так и будет трактоваться термин и понятие «правовое регулирование».

Правовое регулирование как специфическая сложноорганизованная юридическая деятельность обладает рядом характеристик, к основным из которых в теоретико-правовой литературе обычно относят: а) предмет, б) метод, в) виды, г) способы, д) типы, е) стадии процесса и ж) механизм правового регулирования.

Исходя из целей настоящего исследования, все эти характеристики в данном случае нет необходимости рассматривать. Обратимся лишь к предмету, методу и механизму правового регулирования применительно к системе образования, поскольку именно они являются существенными в контексте решаемых здесь задач.


Предмет правового регулирования. Предметправового регулирования – определенный род (вид) общественных отношений, подлежащих правовому упорядочению. При этом термин «общественные отношения» в данном случае употребляется как в узком, так и в широком его значениях. В узком смысле общественные отношения есть те волевые социальные действия (акты), которые люди совершают, могут совершать либо должны совершать с целью обеспечить относительно устойчивые связи между собой. В более широком смысле общественные отношения трактуются как любые формы и институты социальных связей, посредством которых индивиды и их объединения удовлетворяют свои индивидуальные и общественно значимые потребности, реализуют и защищают соответствующие интересы. В этом смысле всякие социальные системы и подсистемы, в том числе система образования, есть одна из форм проявления и бытия общественных отношений.

В теоретико-правовой литературе не принято дифференцировать предмет правового регулирования с точки зрения выделенияосновногопредмета ине основного (второстепенного). На наш взгляд, такая дифференциация и возможна, и необходима. Но при этом не следует второстепенность трактовать как некую незначительность или факультативность. Напротив, не основной предмет или, точнее, отнесение того или иного вида (рода) подлежащих правовому регулированию отношений к числу не основных, не означает, что эти отношения как-то могут быть проигнорированы субъектами соответствующего вида правового регулирования. Здесь важно иметь в виду, что речь в данном случае идет лишь о том, что главный вектор правового регулятивного воздействия действительно направлен на главный вид (род) общественных отношений, представляющий основной интерес для правового регулирования. В то же время цели, задачи и другие элементы правового регулирования иных отношений должны соответствовать целям и задачам правового регулирования основного предмета. Поэтому не основные отношения более правильным будет назватьвспомогательными, т.е. отношениями, без надлежащего урегулирования (предварительного либо параллельного) которых будет невозможным и надлежащее (планируемое, требуемое, ожидаемое) урегулирование и основного вида (рода) отношений.

Следуя таким рассуждениям,основнымпредметом правового регулирования следует признатьсистему образования,как в целом, так и ее отдельные (группы) компоненты (институты), т.е. множество разнообразных образовательных подсистем и их составляющих, выражающихся в различного рода (вида) образовательных отношениях. Такая трактовка обусловлена тем, что образовательные отношения вширокомсмысле внешне выражены в той или иной институциональной оболочке – подсистеме (участники образовательного процесса и их правовой статус, система органов управления образованием, система контроля качества обучения и т.д.). Вузкомже смысле, т.е. непосредственным предметом правового регулирования, в сфере образования выступают образовательные отношения в собственном смысле слова, а именно процесс и результат осуществления людьми социальных актов по установлению между собой определенных образовательных связей. Другими словами, основным предметом правового регулирования в сфере образования выступают отношения, так или иначе связанные с главной целью образования как социального института – обеспечением посредством обучения и воспитания позитивной социализации. Такой тип отношения можно назватьпреципионнымиотношениями (от лат.praecipuē– преимущественно, главным образом, особенно).

Специфика образования в целом и общественных отношений в сфере образования, в частности, такова, что эти отношения не являются однозначнооднороднымипо своему содержанию и характеру, что обусловливает их и возможность, и необходимость урегулирования нормами различных правовых отраслей. К примеру, желание родителей повысить уровень знаний своего ребенка перед поступлением в высшее учебное заведение, обусловливает их стремление привлечь к этому либо возможности подготовительных курсов того или иного вуза, либо обратиться к услугам репетитора. В обоих случаях родителям придется вступать как в педагогические, так и в финансовые, и трудовые отношения с тем и другим субъектом оказания соответствующих образовательных услуг, хотя характер, прежде всего, именно финансовых и, тем самым, финансово-правовых, отношений будет, очевидно, различен. Именно такого типа отношения и будут вспомогательными, точнее сказать, сопровождающими основные отношения, которые уместно было бы назватькомиторнымиотношениями (от лат.comitor– сопровождать, сопутствовать).

Неоднородные образовательные отношения могут входить в разнообразных сочетаниях в различные подсистемы образовательной системы. Это приводит к тому, что одна и та же образовательная подсистема одновременно может регулироваться нормами различных отраслей права.

Сказанное дает основание для выделения основных видов преципионных и комиторных образовательных отношений как двух главных компонентов предмета правового регулирования.


К преципионным отношениям, если внимательно проанализировать образовательно-правовую литературу (В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, М.Ф. Федорова и др.[12]), исследователи чаще всего относятпедагогические отношения,т.е.образовательные отношения в собственном смысле слова.Это, прежде всего, отношения по обучению и воспитанию, складывающиеся между: а) образовательным учреждением в лице педагога (учителя) и обучающимся, б) отношения между лицом, занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью и обучающимся и в) отношения между образовательным учреждением и педагогическим работником по поводу обучения и воспитания. Более того, ряд авторов настойчиво проводят мысль, что центром всей этой системы образовательных отношений выступают именно педагогические отношения, поскольку они призваны способствовать педагогическому прогрессу как совокупности последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и обучающихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, как формирование способности применять их на практике (В.И. Шкатулла). Этим же автором высказывается убеждение, что есть все основания говорить не просто об образовательных отношениях и, тем самым, об образовательном праве, но и опедагогическом праве,предметом регулирования которого выступают именно педагогические отношения. Все же иные отношения (управленческие, трудовые, финансовые и др.) играют лишь вторичную, вспомогательную роль, поскольку их главная цель - обслуживание и/или обеспечение педагогических отношений.

В этой связи представляется необходимым высказать ряд соображений относительно высказанной позиции.

Во-первых, нами уже было высказано мнение относительно объективности существования двух типов отношений, подлежащий урегулированию возможностями права: преципионных (связанных непосредственно с организацией и управлением образовательной деятельности (образовательного, т.е. педагогического, процесса) и комиторных (связанных с необходимостью материального, кадрового, финансового и иного рода обеспечением деятельности по достижению образовательных целей и задач). Тем самым, можно (и даже необходимо), но с известной степенью научнойкорректности, говорить о первичных и вторичных отношениях, складывающихся в сфере образования. В этом плане мы в целом разделяем основное положение позиции В.И. Шкатуллы по данному вопросу.

Во-вторых, оговорка о корректности в данном случае не лишняя и в том плане, что однозначно утверждать о безусловной (абсолютной) первичности педагогических отношений и, тем самым, о возможности и необходимости выделения педагогического права, все же было бы, по меньшей мере, преждевременно. Дело в том, что, нисколько не принижая роль и значимость собственно педагогических отношений как действительно смыслового ядра образования (обучение, воспитание, развитие индивидуума в целях его социализации), нельзя не понимать, эти отношения сами по себе не возникают и не реализуются вдруг. Ведь педагогические отношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе педагогической деятельности, которая: а) всегда имеет момент своего начала (педагог получает официальный, т.е. юридически оформленный доступ к образовательной деятельности); б) протекает в определенных временных и пространственных пределах, устанавливаемых уже не собственно педагогическими отношениями, а нормами и нормативами других отраслей права (гражданским, трудовым и др.); в) подлежит оценке по определенным критериям (качества содержания и методики, трудоемкости, интенсивности и др.), также устанавливаемыми специальными нормами и нормативами. Кроме того, педагогические работники, скажем, получают определенную заработную плату, размер которой устанавливается вне рамок собственно образовательного (педагогического) права.

Поэтому искусственно разрывать педагогические отношения и иные – непедагогические - отношения и трудно, и нецелесообразно. Педагогические отношения лишьотносительномогут рассматриваться как первичные, поэтому помещение педагогических отношений в центр всего комплекса отношений, складывающихся в сфере образования, возможно лишь с учетом сказанного выше. В то же время, и образовательная практика подтверждает это, здесь возможны ситуации двоякого рода.

С одной стороны, педагогический труд (в том числе, естественно, и труд профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений), в настоящее время оценивается в плане оплаты этого труда значительно ниже, чем он того заслуживает. В то же время работа лиц, осуществляющих организационно-управленческие и иныенепедагогическиефункции (руководители различного ранга – ректоры (директора), заместители (проректоры), начальники управлений, отделов, служб образовательных учреждений, порой технические работники и т.д.), оценивается значительно выше[13].

Но, с другой стороны, имеет место и своего рода фетишизация педагогических отношений, особенно в тех случаях, когда педагогические работники, не имеющие достаточного жизненного и профессионального опыта, чрезмерно высоко (до высокомерия), социально неадекватно оценивают свой социальный и профессиональный статус, требуют соответствующего (прежде всего, в финансовом плане) отношения к себе. В тех образовательных учреждениях, в которых кадровый педагогический голод достигает особой остроты, такие амбиции нередко находят и соответствующий положительный отклик со стороны администрации, результаты чего достаточно хорошо прогнозируемы.

Все эти крайности приводят к противопоставлению, порою резким, педагогических работников и тех работников образования, которые не связаны непосредственно с осуществлением педагогической деятельности. Следствием такой «конфронтации» является отчетливо выраженный социально-психологический дискомфорт на разных уровнях и в различных элементах образовательной системы. Образовательная практика полна примерами такого рода конфликтов самого разного масштаба.


К числу комиторных образовательных отношений следует отнести:

-управленческие (административные) отношения,складывающиеся между: а) образовательным учреждением и органом управления образованием, б) органом местного самоуправления и органом государственной власти субъекта РФ по вопросам образования, в) органами управлениями различного уровня образовательного учреждения (ректорат и факультет, ректорат и ученый совет, факультет и кафедра, администрация школы и педагогический совет школы и т.п.); особую разновидность этих управленческих отношений представляют отношенияучебно-иорганизационно-методическогохарактера, содержание которых обусловлено уровнем образования, типом и видом образовательных учреждений, содержанием и характером управленческой компетенции органов управления образованием и др.;

-трудовые отношения,складывающиеся между: а) образовательным учреждением, выступающим работодателем по отношению к педагогическому работнику и самим этим работником, б) органом управления образованием и его работниками;

-гражданско-правовые отношения(имущественные, личные неимущественные и отдельные организационные отношения),складывающиеся: между: а) работниками образовательных учреждений, б) работниками и самим образовательным учреждением, в) образовательными учреждениями и другими организациями (органами управления образования различного уровня, общественными организациями и формированиями), г) образовательными учреждениями и гражданами;

-финансовые отношения,которые складываются между: а) образовательным учреждением и учредителем, б) образовательным учреждением и бюджетом соответствующего уровня; в) образовательным учреждением и работником;

-социальные (точнее,социально-обеспечительные) отношения,складывающиеся по поводу установления и реализации социальных льгот, пособий, пенсий, стипендий участникам образовательных отношений;

-земельные отношения,складывающиеся между образовательным учреждением как землепользователем и собственником земельного участка;

-семейные отношения,складывающиеся в семье в связи и по поводу образования членов семьи и др.

Помимо собственно отношений, складывающихся в системе образования, и выступающих в качестве предмета правового регулирования, есть немало иных компонентов этой системы, непосредственно не связанных с урегулированием ни преципионных, ни комиторных отношений. Эти компоненты, несмотря на всю свою разнородность, содержание и характер, обеспечивают, однако, тот порядок, слаженность и, в конечном счете, положительный результат деятельности различных субъектов образовательных отношений – от учащихся и преподавателей до органов управления образования самых различных уровней, которые предъявляются ко всей образовательной системе в целом и отдельным её элементам. Такие компоненты уместно было бы назватьстатусными(от лат.status– обеспеченность). К ним отнесем:

- правовой статус участников (субъектов) образовательных отношений, включающий в себя их юридические права и обязанности, законные интересы и систему юридических гарантий прав и законных интересов;

- правотворческую деятельность уполномоченных органов и лиц, обладающих образовательно-правовой компетентностью различного уровня (федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, образовательные учреждения);

- выработка, принятие участниками образовательных отношений индивидуальных правовых (правоприменительных) решений (актов) в связи и по поводу реализации своих образовательных прав, свобод и законных интересов;

- определение вида, меры, объема (размера) и порядка возложения юридической ответственности на субъектов образовательных правоотношений, виновных в совершении образовательных деликтов (правонарушений).

Каждый из названных статусных компонентов заслуживает специального анализа, выходящего за пределы настоящей работы. Однако, некоторым из них в дальнейшем будет уделено необходимое внимание


Метод правового регулирования. Под методом правового регулирования в теории права понимается, как правило,совокупность и различные сочетания своеобразных приемов юридического воздействия на общественные отношения определенного рода, которые характеризуют особенности использования применительно к этим отношениям специфического набора правовых средств.В юридической литературе принято выделять два основных метода правового регулирования:

Императивный метод(властно-побудительный, командный, централизованный метод, или метод субординации) и

диспозитивный метод(децентрализованный метод, т.е. метод, основанный на автономии воли и юридическом равноправии сторон регулируемых правом отношений).

В чистом виде оба метода в практике правового регулирования практически не встречаются. В различных отраслях права можно встретить самые различныесочетанияэтих методов, характеризующиеся разным «удельным весом» каждого из них.

Обращаясь к характеристике особенностей методаправового регулирования отношений в сфере образования, можно видеть, что в силу множественности этих отношений, здесь также возможны самые различные варианты сочетаний императивного и диспозитивного начал (методов), обусловливающих своеобразие устанавливаемого правового режима в тех или иных отношениях, характер юридических последствий принимаемых участниками образовательных отношений решений и т.д. Тем не менее, одной из важнейших особенностей метода правового регулирования в сфере образования является то, что при любом варианте сочетания императивного и диспозитивного начал характер каждого из них, особенно когда речь идет о регулировании именно и, прежде всего преципионных отношений, неизбежно и обязательно (это и есть императив) предполагает учет психолого-педагогических и нравственных особенностей взаимоотношений субъектов образовательного процесса. Соответственно, метод регулирования отношений комиторного характера, практически совпадая с методом соответствующей правовой отрасли (семейного, трудового, гражданского и т.д. права), также отражает особенности именно образовательной сферы.

Краткость характеристики метода правового регулирования в сфере образования обусловлена, главным образом, тем, что его анализ требует особого теоретико-правового внимания. В данном случае, исходя из стоящих перед авторами задач, представляется вполне достаточным то, что было представлено выше.


Механизм правового регулирования.Одним из важнейших понятий правовой науки, отражающим сущность, содержание и характер правового регулирования, помимо рассмотренных выше его предмета и метода, является понятиемеханизма правового регулирования(МПР).Под МПР в правовой науке принято пониматьсистему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения в виде целенаправленной и протекающей в установленных организационных и процедурно-процессуальных формах деятельности уполномоченных субъектов права.Именно МПР в концентрированном виде характеризует все основные статические и динамические параметры содержания, процесса и результата правового регулирования общественных отношений, в том числе отношений в сфере образования.

В число основных правовых средств, входящих в состав МПР, включаются:

•правовые нормы, внешне выраженные в виде тех или иных нормативно-правовых актов (законы, подзаконные акты и т.д.), как результат нормотворчества (правотворчества) уполномоченных органов и лиц;

•правоотношения (прежде всего, юридические субъективные права и обязанности), возникающие, изменяющиеся и/или прекращающиеся на основе юридических норм и в соответствии с ними между участниками общественных отношений;

•юридические факты (опосредованные нормами права жизненные факты, обстоятельства, состояния, действия, детерминирующие возникновение, изменение и/или прекращение правовых отношений);

•акты реализации субъектами права своих юридических субъективных прав и обязанностей, в том числе акты применения права (правоприменительные акты);

Каждый из этих основных элементов МПР выполняет в процессе правового регулирования свои специфические функции. Так,нормы права,будучи основой, собственно юридической базой регулирования общественных отношений, «вводят», так сказать, специфическийправовой режим,определяющий содержание и вектор правового поведения участников общественных отношений в соответствии с той социально-правовой моделью, которая закреплена в норме права. Именно в правовой норме в сжатом виде потенциально представлены и все остальные элементы МПР (правоотношения, акты реализации), содержание которых, в конечном счете, определено именно содержанием нормы.

Через следующий элемент МПР –правоотношения– происходит собственно воплощение нормы права в жизнь, поскольку правовое регулирование есть, в конечном счете, ни что иное, как осуществление участниками общественных отношений своих юридических прав и обязанностей, возникающих, прекращающихся и изменяющихся на основе юридических норм и в соответствии с ними.

Юридические фактыесть исключительно важный и «ответственный» элемент МПР, так как именно отнесение нормой права (или, иначе, законодателем или иным субъектом правотворчества) тех или иных социальных (жизненных) фактов, обстоятельств, состояний, поведения к числу юридически значимых, в значительной мере определяет цели, задачи, содержание, характер и результат правового регулирования.

Если правоотношения есть свидетельство того, что участники общественных отношений, во-первых, точно определены и, во-вторых, обладают столь же точно определенными (в некоторых границах) юридически возможностями (правами) и обязанностями, тоакты реализации прав и обязанностейесть юридически значимые результативные действия субъектов права. Именно этими действиями достигается главная цель правового регулирования - упорядочение общественных отношений. Эти действия осуществляются (реализуются) в нескольких формах: исполнение (обязанностей), соблюдение (запретов), использование (субъективных прав). Особая форма реализации – применение правовых норм (правоприменение), главной особенностью которого является егогосударственно-властный характер.

Состав и действие механизма правового регулирования общественных отношений в сфере образования принципиально не отличается от МПР в других областях жизнедеятельности общества. Однако, специфика каждого типа, рода и вида отношений, подвергаемых правовому регулированию, так или иначе, отражается и на своеобразии соответствующего «своего» МПР. Поскольку образовательные отношения, как было показано, тоже обладают своей спецификой, достаточно отчетливо отличающей их от отношений в других сферах, есть необходимость обратить внимание на наиболее характерные особенности «образовательно-правового МПР», исходя из специфики основных элементов его состава.


Нормы образовательного права и образовательное нормотворчество.Уместно подчеркнуть, что в самом общем планенорма права есть опосредованное и гарантируемое государственной волей властное общеобязательное и формально-определенное веление в виде установления или предписания (правила), выступающее исходным звеном права как социального регулятора и направленное на урегулирование общественных отношений определенного типа, рода или вида. К сфере образования такое определение применимо лишь в той степени, в какой образовательные отношения подлежат именно правовому урегулированию.

Уже отмечалось, что образовательные отношения есть отношения комплексные, включающие в себя педагогические, административные, трудовые, имущественные, и т.д. отношения. В этой же связи правовые нормы, осуществляющие регулирование образовательных отношений (или, иначе, нормы образовательного права) также обладает своими особенностями.

Во-первых, само понятие «образовательно-правовая норма» («норма образовательного права») – понятие обобщенное, в котором отражаются:

а) комплексный характер правового регулирования образовательных отношений (образовательного права);

б) «образовательная» специфика содержания и характера нормы той отрасли права, которая регулирует соответствующую сторону образовательных отношений (гражданско-правовых, трудовых, административных и т.д.). Другими словами, норма, скажем, трудового права, как бы «превращается» в норму образовательного права (точнее сказать, становится элементом последней) только тогда, когда она регулирует трудовые отношения между участниками образовательных отношений.

Во-вторых, образовательно-правовые нормы в то же время обладают и собственным содержанием и характером в том смысле, что предметом их регулирования являются всякие отношения, прямо или опосредованно связанные с обучением и/или воспитанием различных категорий граждан. Иными словами, нормы образовательного права регулируют оба основных типа отношений, складывающихся в сфере образования – преципионные и комиторные, а также отношения, имеющих статусный характер. Под таким углом, во-первых, следует говорить не о различных нормах права, регулирующих эти отношения в сфере образования, а о единой, общей норме (своего рода метанорме), содержание которой так или иначе обусловлено обеспечением достижения главных целей образования, и, во-вторых, структура такой образовательно-правовой метанормы может быть представлена двумя частями:основнойиособенной.


Основная часть образовательно-правовой нормы отражает собой особенности тех элементов образовательного пространства (системы образования), которые объективно нуждаются в правовом урегулировании нормами различных отраслей права (субъекты образовательных отношений, элементы образовательной деятельности (образовательного процесса), управление образовательной системой, статус образовательного учреждения и т.д.). Именно эти особенности осуществляют «привязку» отраслевых юридических норм к сфере образования, придают им своеобразную «образовательно-смысловую» окраску. В основной части образовательно-правовой нормы всегда, так или иначе, отражаются те общие и главные цели и задачи, для достижения и решения которых вообще осуществляется правовое регулирование образовательных отношений, а также наиболее существенные особенности (принципы, условия) этого регулирования. В этом плане основная часть есть статическая, постоянная часть образовательно-правовой нормы. Примером тому могут служить 43 Конституции Российской Федерации, статьи главыI«Общие положения» Закона РФ «Об образовании» и т.д.


Особенная часть образовательно-правовой нормы характеризует собой ту сторону образовательных отношений, которая связана с необходимостью урегулирования посредством конкретных норм той или иной отрасли права. При этом, с одной стороны, характер регулирования, скажем, нормами гражданского права договорных отношений, возникающих в сфере образования, практически не отличается от характера регулирования таких же отношений, возникающих в других сферах – строительстве, торговле и др. Но, с другой стороны, эти договорные отношения складываютсяименнов сфере образования, об исключительных особенностях которых уже говорилось. Поэтому смысл, цели, и содержание основной массы заключаемых в сфере договоров (речь идет, прежде всего, о договорах на обучение) носятодновременнои гражданско-правовой и собственно образовательный (образовательно-правовой) характер. Что же касается, скажем, договоров на строительство зданий образовательных учреждений, их ремонт, сдачу части помещения в аренду, приобретение земельных участков под строительство дополнительных учебных или административных корпусов образовательного учреждения и т.п., то это, действительно, договоры, имеющие, так сказать, практически «чисто» гражданско-правовой характер. Но и здесь образовательные цели прямо или опосредованно сказываются на тех или иных элементах (условиях) договоров (особенности архитектурного проекта, сроки сдачи, соблюдение повышенных требований к безопасности образовательной деятельности, санитарным правилам и нормам и т.д.). Таким образом, в особенной части образовательно-правовой нормы отражаются те цели и задачи, которые преследуются и решаются конкретной отраслью права, «принимающей участие» в правовом регулировании образовательных отношений. Под таким углом особенная часть есть, с одной стороны, подвижная, динамичная часть образовательно-правовой нормы, поскольку в каждом конкретном случае речь всегда идет о действии нормы конкретной отрасли права, с другой же стороны она выполняет технологические функции, свойственные для «традиционных» материальных и процессуальных отраслевых норм.

Таким образом, имеются, как представляется, достаточные основания утверждать, что образовательно-правовая норма – это не некая самостоятельная норма, как, скажем, норма трудового или административного права, а своего родауникальное комплексное нормативное явление (нормативная конструкция), обладающее, с одной стороны, всеми признаками нормы права, и, с другой стороны, направленное на урегулирование общих и особенных элементов системы образования.

Такое представление об образовательно-правовой норме носит, как можно видеть, преимущественнотеоретическийхарактер. Впрактическомже отношении под нормой образовательного права целесообразно понимать всякую правовую норму (норму любой отрасли права), которая так или иначе направлена на урегулирование определенных элементов образовательной системы. В этом смысле, например, норма трудового права, регулирующая вопросы приема на работу педагогического работника, естьодновременнои норма образовательного права. Особенность такой нормы в данном случае в том, что содержание структурных элементов такой нормы трудового права должно в максимальной степени отражать особенности труда педагогического работника, что, нужно заметить, не всегда удается законодателю.

Обратим внимание еще на одно обстоятельство. В общей теории права основными критериями выделения групп норм права выступают обычно такие, как: а) принадлежность нормы к определенной отрасли права, б) юридическая сила нормы, в) содержание и г) характер правовых установлений и предписаний, д) функции права, е) срок действия и т.д. Применительно к образовательно-правовой норме все эти критерии остаются в силе. Вместе с тем необходимо учитывать и другие критерии.

Основным специфическим критерием выступаютэлементы системы образования,в соответствии с которыми следует выделить нормы, регулирующие:

а) образовательную политику государства;

б) правовой статус субъектов образовательных правоотношений;

в) компетенцию субъектов образовательного правотворчества;

г) управленческие отношения между субъектами образовательной деятельности;

д) правовую ответственность субъектов образовательных правоотношений и ряд других.

Другим критерием является принадлежность нормы к тому или иномукомплексному институтуобразовательного права. В соответствии с ним выделятся нормы, регулирующие:

а) социальную защиту обучающихся (воспитанников),

б) социальную защиту работников образования;

в) финансовые, налоговые и иные отношения в сфере образования и т.д.

Более частными критериями выступают: а) уровень образования, б) тип и вид образовательного учреждения, в) категории обучающихся и работников образования, г) особенности образовательного правотворчества, д) порядок рассмотрения споров в сфере образования и др.


Образовательное нормотворчество (правотворчество).Всякая норма права есть, как известно, продуктправотворчества (нормотворчества)уполномоченных на то государственных и/или негосударственных органов, должностных лиц. Причем этот продукт имеет вполне определенную внешнюю форму своего воплощения в виде нормативно-правовых актов того или иного вида – закона либо подзаконного акта.

Нормотворчество в сфере образования, не отличаясь в технико-юридическом отношении от всякой другой такого же рода деятельности в иных сферах, обладает, тем не менее, своими особенностями. Обратим внимание на некоторые из наиболее значимых из них.

1.Одна из важнейших черт образовательного правотворчества обусловлена существованием (а) специфики федеративного устройства российского государства и, тем самым, выделением различных уровней (ступеней) образовательно-правовой правотворческой компетенции, и (б) наличием различных уровней образования (от дошкольного до послевузовского профессионального и дополнительного образования). При этом под образовательно-правовой компетенцией понимается совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей, необходимых для результативного решения системой образования либо тем или иным ее субъектом (элементом, институтом) в рамках общественно-государственной образовательной политики своих образовательных задач и осуществления соответствующих функций.

Анализ действующего российского законодательства показывает, что в настоящее время в соответствии с принципом федерализма выделяются несколько уровней компетенции в области образовательного правотворчества: федеральный, региональный (уровень субъектов РФ), федерально-региональный, муниципальный, уровень образовательного учреждения.В последующем изложении эти уровни рассматриваются предметно.

2. Специфика образовательного нормотворчества состоит и в том, что регулирование применения в сфере образования норм, например, административного права (вопросы управления образованием, контроль качества образования и др.), гражданского права (вопросы предпринимательской деятельности, собственности, организации, реорганизации образовательных учреждений), трудового права (порядок приема, вопросы заработной платы, социальные льготы и гарантии и др.) осуществляется, как правило, в том же порядке, что и в соответствующей отрасли права. Так, например, в связи с тем, что гражданское право входит в предмет исключительного ведения Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации не могут принимать «своих» особых норм, регулирующих применение норм данной отрасли права в образовательной сфере, в том числе и по вопросам особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации образовательных учреждений или, например, ограничения конституционных прав и свобод граждан как субъектов образовательных правоотношений (ч.3 ст. 55 Конституции РФ).

3. Особенностью образовательного нормотворчества является и то, что статус, содержание и характер принимаемых образовательных нормативно-правовых актов зависит от того, о регулировании какого именно уровня (ступени) образования идет речь. Для каждого из этих уровней (ступеней) и его направленности (гуманитарной, технической, медицинской и др.) характерны и особенности соответствующей образовательной деятельности (образовательного процесса) и предоставления образовательных услуг.[14]

Из данного перечня законодательством выделено несколько уровней (образовательных цензов), позволяющих завершившим обучение на том или ином уровне получить документ об образовании установленного образца (ст. 27 Закона РФ «Об образовании»). Таких образовательных цензов предусмотрено шесть: основное общее образование, среднее (полное) общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование.

Таковы наиболее существенные черты образовательного правотворчества. По мере изложения материала будет обращаться внимание и на другие его особенности. Отметим лишь то ключевое, на наш взгляд, обстоятельство, что именно нормотворческая деятельность, будучи начальной стадией всего процесса правового регулирования, во многом предопределяет его результат и, тем самым, эффективность правового воздействия на систему образования.


Образовательные правоотношения.Правоотношение - один из центральных элементов механизма правового регулирования общественных отношений. Познание особенностей того или иного правоотношения дает возможность конкретизировать субъектов, между которыми возникает правовая связь в виде корреспондирующих между ними субъективных прав и юридических обязанностей, определить не только состав субъектов, но и их взаимное поведение по отношению друг к другу.

Все правоотношения, возникающие на основе норм права между субъектами системы образования, характеризуются такими же чертами. В то же время для них свойственна и своя специфика.

Как уже отмечалось, в сфере образования складываются два основных типа общественных отношений: образовательные отношения в собственном смысле слова (преципионные или первичные) и отношения, непосредственно не связанные с осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) – комиторные, т.е. вторичные, отношения. Соответственно, все правоотношения в сфере образования могут быть дифференцированы на две основные группы:образовательные (преципионные) правоотношенияи правоотношения, складывающиеся в связи и по поводу организации и осуществления образовательной деятельности (образовательного процесса) –комиторные правоотношения.


Преципионные правоотношения- особый вид общественных отношений, возникающих на основе норм образовательного права между обучающимися (или их законными представителями), образовательным учреждением и педагогическими работниками в связи с организацией, управлением и осуществлением образовательной деятельности (образовательного процесса) определенного уровня и направленности.


Ккомиторным правоотношениямотносятсявсе иные правоотношения в сфере образования, складывающиеся на основе норм административного, гражданского, трудового, финансового и иных отраслей права, опосредованно обеспечивающих процесс и результат образовательной деятельности, в целом функционирования всей системы образования в соответствии с ее главной целью и общественно-государственной образовательной политикой

В данном случае основное внимание мы уделим преципионным правоотношениям, поскольку именно они, как уже говорилось, являются первичными и смыслообразующими для правового регулирования всей системы образования.

Как и всякое другое правоотношение, по своему составу оно складывается изобъекта, субъектовисодержания.


Основными объектами рассматриваемого типа правоотношения выступают:

а) содержание, объем, уровень и характер приобретаемых обучающимся (учащимися) и передаваемых обучающими (педагогами) в ходе образовательной деятельности (образовательном процессе) или при оказании образовательных услуг знаний, умений, навыков (ЗУН), соответствующих требованиям государственного образовательного стандарта и образовательным программам соответствующего уровня и направленности образования;

б) условия, обеспечивающие качество и эффективность образовательного процесса, т.е. учебной работы самого учащегося, труда педагога, организации учебно-воспитательного процесса со стороны образовательного учреждения и др.;

в) качество обучения, выражающееся в соответствии установленным правовым требованиям процессу и результатам учебной работы учащихся и педагогическому труду учителя (преподавателя);

г) качество воспитательной деятельности, выражающееся в обеспечении соответствия содержания и характера таких личностных черт учащихся, в частности их, социально-ценностных и правомерно направленных ориентаций и установок, которые соответствовали бы доминирующим в обществе позитивным моральным ценностям и нормам, выступающим своеобразными «стандартами» воспитанности гражданина.


Субъектами преципионных правоотношений выступают участники образовательного процесса, находящиеся вправовойсвязи друг с другом на основе того или иного нормативно-правового акта. Здесь нужно иметь в виду, что не всякий участник образовательных отношений и не всегда становится неизбежно субъектом правоотношений, возникших на основе конкретных нормативных предписаний и установлений. В ряде случаев такой ситуации может и не быть. Скажем, учитель, ведущий урок, является, с одной стороны, субъектом преципионных правоотношений в том смысле, что начало и процесс осуществления его педагогической деятельности опосредованы соответствующими нормативно-правовыми актами (он был принят на работу по приказу или по контракту, получает заработную плату в соответствии со своей квалификационной категорией и т.д.). С другой стороны, непосредственный педагогический процесс, связанный с выбором и применением педагогом собственных специфических форм, методов и методических приемов обучения, сопряженный с использованием и различных психологических приемов, установлением психолого-педагогических и нравственных отношений с учениками, непосредственно не регламентируется нормативными правовыми актами. В данном случае педагог лишь ориентируется на наиболее общие принципы, цели, положения и нормы, закрепленные в Конституции РФ, Национальной доктрине образования в Российской Федерации, Законе РФ «Об образовании», Концепции модернизации российского образования и иных документах, а также на организационный и методический опыт поколений отечественных педагогов средней и высшей школы.

Все субъекты образовательных отношений могут быть разбиты по группам по различным критериям. Однако, наиболее целесообразным представляется дифференциация субъектов наиндивидуальные(ученик, учитель, студент, директор (ректор) образовательного учреждения) иинституциональные(образовательные учреждения, их подразделения, органы управления образованием и т.д.). Но, во всяком случае, главной юридической характеристикой, выражающей их именно правовое качество, т.е. именно как субъектов образовательных правоотношений, является ихправосубъектность– предусмотренная действующим законодательством способность индивидуальных и институциональных участников образовательных отношений быть носителем образовательных субъективных юридических прав и юридических обязанностей.Именно содержание и особенности правосубъектности того или иного участника образовательных отношений в значительной, если не в определяющей, степени обусловливает и специфику их правового статуса.

Известно, что правосубъектность всякого субъекта представляет собой органическое единство его двух правовых качеств – правоспособности и дееспособности. Еслиправоспособностьесть предусмотренная правовыми нормами способность субъекта (индивида или организации) иметь юридические субъективные права и нести юридические обязанности, тодееспособность– предусмотренная правовыми нормами способность субъекта своими собственными (либо через своего законного представителя) силами осуществлять эти права и обязанности – использовать первые и выполнять вторые. Важно отметить, что в сфере образования и правоспособность, и дееспособность принадлежит только лично каждому индивиду, но не его законным представителям: никто не может получить образование (учиться) вместо кого-то. Законный представитель может представлять субъекта лишь в комиторных отношениях (например, в вопросах оплаты обучения, перевода родителями своего ребенка из одной школы в другую и т.п.), т.е. тех, которые предшествуют образовательному процессу, либо сопровождают и обеспечивают его. Данное обстоятельство, может быть, как никакое другое характеризует специфику образовательных правоотношений.

В большинстве отраслей права правоспособность и дееспособ­ность присутствуют у субъекта правоотношения одновременно. Так, в трудовом праве работник может осуществлять трудовую деятельность только своими действиями, лично. Трудоспособный человек является (признается) одновременно и дееспособным. Отсутствие же дееспособности по состоянию здоровья, либо воз­расту означает и невозможность реализовать свою правоспособность, быть субъектом трудовых отношений.

В гражданском праве допускаются ситуации, когда правоспособ­ность и дееспособность «сосуществуют» не одновременно. Так, несовер­шеннолетние от 14 до 18 лет, а также малолетние (от 6 до 14 лет) обладают ограниченной дееспособностью (ст.ст. 26, 27, 28 ГК РФ). Полностью недееспособными, но сохраняющими в то же время правоспособность, признаются в установленном гражданско-процессуальным законодательством психически больные лица (ст.29 ГК РФ). Более того, суду разрешается ограничивать правоспособность лиц, злоупотребляю­щих алкоголем или наркотическими средствами и ставящими в тяжелое материальное положение семью (ст. 30 ГК РФ). В конкретных правоотношениях права недееспособных лиц реализуются действиями их родителей или иных законных представителей.

Специфика образовательного права, помимо рассмотренных ранее особенностей, как раз и состоит в том, что в нем действуют оба варианта соотношения правоспособности и дееспособности (В.М. Сырых). Как и в гражданском праве, в сфере образовательных правоотношений вполне допускаются ситуации, когда правоспособность недееспособного лица (обучающегося, воспитанника), не достигшего совершеннолетия, реализуется действиями других лиц (родителей, законных представителей). Скажем, родители или иные законные представители несовершеннолетних детей до получения последним основного общего образования имеют право выбирать формы обучения, образовательные учреждения, в котором будет учиться ребенок, защищать его права и интересы, принимать участие в управлении образовательным учреждением и т.д. Более того, в соответствии с п.2 ст. 19 Закона РФ «Об образовании» образовательная правосубъектность лица, обучающегося в общеобразовательном учреждении, начинается, по общему правилу, с 6 лет 6 месяцев, что является исключительной прерогативой именно образовательных правоотношений.

В то же время действие гражданско-правовой составляющей соотношения правоспособности и дееспособности в области образовательного права ограничена. Например, обучающиеся (воспитанники) до достижения ими восемнадцатилетнего возраста признаются дееспособными по весьма широкому кругу образовательных отношений, связанных с обучением и усвоением образовательных программ. Они самостоятельно усваивают образовательные программы, имеют право на бесплатное пользование библиотеками, на участие в управлении образовательным учреждением, на уважение своего человеческого достоинства и др., а также могут и должны нести правовую ответственность за дисциплинарные проступки.

Отметим и то обстоятельство, что правоспособность, равно как и дееспособность различных субъектов образовательных отношений, возникают по-разному. Лицо, претендующее на ведение педагогической деятельности, и, тем самым, на получение (приобретение) статуса педагогического работника, может быть допущено к педагогической деятельности только после того, как у него будет соответствующий документ (диплом) об окончании педагогического училища (колледжа), педагогического вуза или получения университетского образования. Правоспособность же обучающихся возникает в разном возрасте на разных уровнях образования. Скажем, лицо будет иметь правоспособность студента вуза лишь после того, как он получит аттестат «зрелости» и на установленных законодательством основаниях поступит в высшее учебное заведение.

Есть особенности и в образовательной дееспособности. Допустим, если психически больные лица признаются судом недееспособными, то они перестают быть дееспособными в областиименно гражданско-правовых отношений.Однако, они не лишаются при этом дееспособности в образовательных отношениях. Они вправе самостоятельно усваивать специальные образовательные программы, а также получать доступную для них систему общих и профессиональных знаний, навыков и умений в системе коррекционного образования. Похожая ситуация имеет место с лицами, осужденными за совершение преступления и отбывающим наказание в местах лишения свободы (ст. 108 Уголовно-исполнительного кодекса РФ).

Как отмечается в литературе (В.М. Сырых), в области правового регулирования системы образования не применяется институт ограничения дееспособности лиц[15]. Дееспособные субъекты образовательного права не утрачивают этого свойства ни при каких обстоятельствах, так как никто не имеет права ограничить образовательную дееспособность ребенка (лица, не достигшего 18-летнего возраста) под тем или иным предлогом. Даже в случае совершения несовершеннолетним преступления или иного противоправного деяния и его осуждения (по достижении 14-16 летнего возраста), скажем, к лишению свободы с отбытием наказания в воспитательной колонии, ему законодательством, как уже было сказано, предоставляются все необходимые условия для продолжения образования в условиях содержания в колонии. В определенных ситуациях, как правило, связанных с совершением деяний, причиняющих вред образовательным отношениям, либо обучающимся, граждане и иные лица могут лишаться права выступать субъектами образовательных правоотношений, то есть правосубъектности (т.е. и правоспособности, и дееспособности). К примеру, педагогическая деятельность может быть запрещена отдельным лицам по приговору суда, медицинским показаниям и иным, указанным в законе основаниям. Лицо, которому запрещено заниматься педагогической деятельностью, не признается субъектом данного вида образовательных отношений и в силу этого факта оно и не обладает дееспособностью, не может своими действиями приобретать права и обязанности, связанные с осуществлением педагогической деятельности.

Совершеннолетние граждане и иные лица как субъекты образовательных отношений обладают одновременно и правоспособностью, и дееспособностью в полном объеме. Это означает, что предоставленные права субъекты реализуюттолькособственными действиями. Их неспособность осуществлять те или иные действия в области образованияне восполняется,как отмечалось выше, действиями других лиц, в том числе их законными представителям и (родителями). Скажем, студент, не способный усвоить тот или иной курс, подготовить письменную работу, сдать итоговый или межсессионный экзамен и т.п., не имеет правовых оснований перепоручить исполнение этих своих обязанностей другим лицам. Будучи недееспособным в указанном смысле, такой студент становится одновременно и неправоспособным, поскольку лишается права продолжать образование, т.е. быть участником соответствующего вида образовательных отношений.

Содержание всякого правового отношения, в том числе образовательного, составляют субъективные юридические права (в юридической литературе они обычно обозначаются термином «субъективные права») и субъективные юридические обязанности.

Субъективные права представляют собой предусмотренную содержанием правовых норм меру возможного (дозволенного) поведения субъектов в целях удовлетворения ими личных или общественно значимых потребностей и интересов. Юридическая обязанностьесть предусмотренная правовыми нормами мера должного (требуемого) активного либо пассивного поведения субъектов в интересах управомоченных лиц (т.е. лиц, выступающих носителями субъективного права). Пассивная обязанность носит названиезапрета (правового запрета).Особой разновидностью юридической обязанности является юридическая ответственность- обязанность лица, виновного в совершении противоправного, наносящего ущерб общественным отношениям деяния претерпевать предусмотренные за это неблагоприятные последствия личного, имущественного и/или организационного характера.

Отсюда понятна органическая связь субъективных прав и юридических обязанностей: как нет прав без обязанностей, так и нет обязанностей без прав. Каждому субъективному праву какого-либо субъекта соответствует и точно определенная юридическая обязанность другого субъекта (или нескольких либо неопределенного круга субъектов). Отметим еще одну важную черту субъективного права и юридической обязанности: и то, и другое обеспечены возможностью государственного принуждения, т.е. гарантированы государством.

Совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных прав и обязанностей, присущих субъекту образовательных отношений, а также их гарантий осуществления, образуютправовой статус (образовательно-правовой статус)этого субъекта. При этом каждый субъект в зависимости от его вида (гражданин, юридическое лицо, государственный орган, орган местного самоуправления и др.), вида образовательных отношений и иных обстоятельств имеет особый правовой статус.

В числе основных видов правовых статусов субъектов образовательных отношений можно выделить следующие:

- статус обучающихся;

- статус родителей обучающихся;

- статус работников образовательного учреждения (педагогические работники, административные работники, учебный и технический вспомогательный персонал);

- статус образовательного учреждения;

- статус учредителей образовательных учреждений;

- статус органов управления образованием;

- статус органов управления образовательным учреждением;

- статус трудового (педагогического и административного) коллектива образовательного учреждения;

- статус общественных организаций, действующих в образовательной сфере;

- статус государства как субъект определения и осуществления образовательной политики.

Именно система и различные сочетания субъективных прав и юридических обязанностей между собой составляют ядро правового статуса определенного субъекта правоотношения.