Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

3.2 Проблемы правового регулирования предпринимательской деятельности образовательных учреждений

Реформа высшей школы предполагает активное осуществление вузами не только образовательной, но и иной предпринимательской деятельности, доходы от которой должны стать для них источником средств к существованию. Как отмечает А.Б. Вифлеемский, в России многие направления реформирования экономики образования часто сводятся к простому замещению бюджетного финансирования внебюджетным, что предполагает занятие предпринимательской деятельностью1. При этом «реформаторы», как представляется, умышленно упускают из вида, что основное предназначение вуза – осуществление образовательной деятельности, которая, как правило, не может без ущерба для нее параллельно осуществляться с иными видами деятельности. Отдельными видами деятельности, как нам представляется, вуз в силу обладания огромным интеллектуальным потенциалом просто обязан заниматься. Речь идет о научно-исследовательской деятельности, приносящей доход вузу (создание научно-технической продукции, новых технологий, объектов интеллектуальной собственности, консультирование, экспертиза, выполнение НИР, включая гранты и т.д.). Кроме того, вузы обладают внушительной материально-технической базой, которая по определенным причинам в течение длительного времени не используется, – вовлечение ее в имущественный оборот вполне было бы разумным и целесообразным. Не вызывают отторжение и иные виды деятельности, непосредственно связанные с образовательной и научной деятельностью вуза – реализация выпущенной научной и учебной литературы. В то же время, доходы от осуществления предпринимательской деятельности (за исключением образовательной) не должны становиться основным источником финансирования вуза. Во всем мире образование рассматривается в качестве приоритетного направления государственной политики. При этом основным источником финансирования высшего образования почти во всех европейских странах, кроме США, является государственный бюджет1. Применение эконометрических методов исследования позволило прийти к выводу, что периоды значительного экономического роста наблюдались в тех западных государствах, где благодаря внушительным бюджетным вливаниям в образовательную систему в момент стагнации, предшествующей экономическому росту, осуществлялось накопление человеческого капитала. Большинство промышленно развитых стран увеличили свои расходы на образование и науку, что является непременным условием устойчивого экономического роста и конкурентоспособности2. И только Россия, стоящая на пороге смены общественно-экономической формации, когда ей как никогда необходимо опираться на образование, фактически отвернулась от нужд образования.

В России любят ссылаться на западный опыт, априори полагая, что у «них» все намного лучше, чем у нас и нам следует перенимать «их» опыт. С данным утверждением не согласны хотя бы уже по той причине, что каждое государство имеет свою самобытную историю, культуру и модель развития, а его граждане обладают особым менталитетом. Образование является «тонкой материей» и копировать те или иные западные модели было бы опасно и ошибочно. Однако, как нам представляется, уместным будет соотнести нашу российскую модель финансирования с западными моделями финансирования высшего профессионального образования.

При всем многообразии направлений финансовых потоков в образование за последние 20 лет в развитых странах Запада сложились три основные финансово-экономические модели образования.

А). Финансово-экономическая модель образования, ориентированная на свободный рынок. Теоретической базой этой модели является неолиберализм, основанный М. Фридманом, Ф. Чаба, Т. Моэ и др. Неолиберальная политика выступает за сокращение расходов на высшее образование со стороны государства и передачу высшей школы во власть рыночных сил. В соответствии с этой моделью бесплатным для всех должно быть только общее среднее образование. Сторонники такой модели отталкиваются от теории «человеческого капитала» и «эффекта безбилетного пассажира». Согласно первой теории капиталом, создаваемым в высшей школе, пользуются люди, получившие диплом о высшем образовании. Однако круг пользователей выгод от высшего образования ограничен, так как получить высшее образование могут не все желающие. В связи с этим несправедливо возлагать на общество основные расходы по финансированию этого уровня образования. Для исключения возможности извлечения выгоды из высокого положительного внешнего эффекта от получения высшего образования не следует допускать в эту сферу «безбилетных пассажиров». Опираясь на данную позицию, сторонники рассматриваемой модели обосновывают необходимость ограничения государственных расходов и расширения привлечения собственных финансовых средств обучающихся в высшую школу.

В настоящее время данная теория имеет две модификации. В большинстве развитых стран (например, США, Япония, Австрия) бюджетное финансирование при увеличении объемов собственных доходов вузов отнюдь не уменьшается. Сокращаются только темпы роста бюджетных ассигнований относительно темпов роста численности студентов, в абсолютном же выражении бюджетное финансирование сферы высшего образования в подавляющем большинстве стран имеет тенденцию устойчивого роста.

В отдельных странах Азии, Африки, Южной Америки, в некоторых экономически слаборазвитых странах Восточной Европы финансирование снижается в абсолютном исчислении. В этих странах существует реальная возможность приватизации государственной высшей школы. Тенденция в данных странах такова: чем больше высшая школа зарабатывает, тем меньше в дальнейшем финансовая поддержка общества, но контроль со стороны государства за расходованием как бюджетных, так и внебюджетных средств только усиливается.

Б). Финансово-экономическая модель образования, основанная на принципах государственного рынка. Теоретической базой этой модели является концепция так называемого «гуманного капитализма», или активного государства, разработанная Дж. Шумпетером, Дж. Гидденсом, У. Ромбахом и Х. Майером. Данная модель поддерживается такими государствами, как, например, Великобританией, Испанией, Италией. Она нацелена на постепенное сокращение государственного финансирования (не в абсолютном выражении, а в расчете на одного студента) с одновременным увеличением доли частного финансирования, в первую очередь за счет самих потребителей.

Анализируемая модель открыта для частичной приватизации учреждений, а также для совместного управления деятельностью высшей школы всеми заинтересованными участниками.

В). Финансово-экономическая модель образования, исходящая из главной роли государства в финансировании профессионального образования. Данная антирыночная модель, ориентированная на блокирование рыночных отношений в сфере высшего образования, предполагает, что образование должно обеспечивать всестороннее развитие индивидуума, являться заботой всего общества и быть свободным от доминирующего влияния большого бизнеса. Для дальнейшего развития общественного благосостояния государство должно взять на себя всю ответственность за финансирование высшего образования, увеличивая государственные расходы, направляемые на образование за счет повышения уровня налогообложения, прежде всего корпоративных структур.

Теоретическая база данной модели была разработана исследовательским институтом профсоюзов Европы (Брюссель) и исследовательским центром профсоюзов работников образования Германии (Франкфурт). Эта модель используется большинством стран Западной Европы (Германия, Норвегия, Дания, Австрия, Франция, Швеция, Финляндия и др.).

Модель закрыта для какой-либо приватизации учебных заведений1.

С определенной долей уверенности можно утверждать, что сегодня в сфере высшего образования России реализуется модель финансирования, ориентированная на создание свободного рынка в версии стран «третьего мира», чего не должно быть, если мы хотим создать общество, основанное на высоких технологиях, сохранив при этом свою культуру и самобытность.

Вопрос о финансировании высшего образования напрямую зависит от вывода о принадлежности его к категории экономического блага. Как правило, общественные блага финансируются за счет средств государственного бюджета; смешанные общественные блага – за счет государственных и частных источников; частные – за счет частных источников. Так как высшее образование представляет собой смешанное общественное благо, то вполне было бы закономерным, чтобы основные расходы на содержание и развитие высшего образования финансировались государством.

В странах Европейского союза сложились некоторые концепции и подходы к финансированию высшего образования. Прежде всего, перед экспертами Консорциума исследователей высшего образования и Европейского центра ЮНЕСКО по высшему образованию был поставлен вопрос: кто должен финансировать высшее образование. Эксперты пришли к выводу, что «смешанное финансирование является более эффективным, чем чисто государственное или исключительно частное». Из этого вывода вытекал следующий вопрос: предполагает ли смешанное финансирование наличие дуалистической системы высшего образования, в которой государственный университет и другие типы высших учебных заведений финансируются из государственного бюджета, а частные – из негосударственных источников. Ответ экспертов на этот вопрос сводился к тому, что «смешанное финансирование желательно как для государственных, так и для частных высших учебных заведений». Они привели убедительные аргументы в пользу как государственных, так и частных источников финансирования высшего образования. Эксперты исходят из того, что высшее образование выполняет важные экономические и социальные функции, которые приносят пользу всему обществу: способствует экономическому росту, гибкости рынка труда; производит, хранит и передает научные знания последующим поколениям; готовит граждан к активной деловой и политической деятельности, отчего в значительной степени зависит моральное и духовное состояние общества и благополучие его членов. Все это, по общему мнению, оправдывает значительные государственные ассигнования на образование в целом и на высшее в особенности. Кроме того, государственное финансирование образования можно обосновать, по мнению экспертов, и с другой точки зрения. Высшее образование повышает возможности выпускников высших учебных заведений платить налоги с добавочной прибыли, получаемой в результате повышения своих знаний и квалификации, сумма которых может превышать в конечном счете расходы государства на образование1.

В Российской Федерации весь процесс реформирования высшего образования сводится к тому, чтобы основное бремя по содержанию образования взяли на себя образовательные организации и частный сектор. Пунктом 3 ст. 2 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании до 1 января 2005 г. было предусмотрено, что на финансирование высшего образования ежегодно должно направляться не менее чем 3 процента расходов федерального бюджета. Данная норма не исполнялась не только фактически (например, в 2002 г. процент расходов на высшее образование в составе внутреннего продукта составил 2,5 %, в 2003 г. –2,38 %), но и юридически, так как ежегодно действие данного пункта закона приостанавливалось. В результате свыше 50 % расходов вузов покрывалось за счет доходов, полученных ими от разрешенной учредительными документами деятельности. В зарубежных странах государственное финансирование вузов осуществляется по-разному. Так, например, в ФРГ, Австрии, Италии, Франции, Норвегии бюджетные ассигнования в составе источников вузов составляют 90 %, в Великобритании, Португалии, Финляндии, Нидерландах, Испании – 80 %, в Дании, Швеции и Ирландии – 50 %1.

Как выше было сказано, образовательное учреждение вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом, если она служит достижению целей, ради которых оно создано. Предпринимательскую деятельность вуза принято подразделять на образовательную и иную деятельность. Наибольший удельный вес в структуре доходов от разрешенной предпринимательской деятельности учреждения занимают доходы от осуществления возмездной образовательной деятельности. В государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования услуги подразделяются на основные (в рамках основных образовательных программ и государственных образовательных стандартов), финансируемые за счет средств соответствующего бюджета, а также за счет потребителей образовательных услуг и иных лиц, и дополнительные (за рамками соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов), осуществляемые с привлечением внебюджетных средств (п. 8, 10 ст. 41, ст. 45 Закона об образовании). Образовательные услуги негосударственных образовательных учреждений не подразделяются на основные и дополнительные, так как вся образовательная деятельность таких учреждений, как правило, ведется на возмездной основе (ст. 46 Закона об образовании).

В письме Министерства образования РФ «Об организации платных дополнительных образовательных услуг»1приведен примерный перечень платных дополнительных образовательных услуг государственных образовательных учреждений:

• углубленное изучение предметов (изучение специальных дисциплин сверх часов и сверх программ по данной дисциплине, предусмотренной учебным планом);

• репетиторство с обучающимися другого образовательного учреждения (при желании со стороны потребителей образовательных услуг возможно репетиторство и с обучающимися данного образовательного учреждения);

• различные курсы: по подготовке к поступлению в учебное заведение, по изучению иностранных языков, повышения квалификации, по переподготовке кадров с освоением новых специальностей (в том числе вождение автомобиля, машинопись, стенография);

• различные кружки: по обучению игре на музыкальных инструментах, фотографированию, кино-, видео-, радиолюбительскому делу, кройке и шитью, вязанию, домоводству, танцам и т.д.;

• создание различных студий, групп, школ, факультативов по обучению и приобщению обучающихся к знанию мировой культуры, живописи, скульптуры, народных промыслов и т.д.;

• создание различных учебных групп и методов специального обучения детей с отклонениями в развитии;

• создание групп по адаптации детей к условиям школьной жизни (подготовка к школе).

Приведенный перечень видов дополнительной образовательной деятельности не является исчерпывающим, он может быть расширен как путем конкретизации каждой позиции, поименованной в перечне, так и путем добавления к нему иных видов платных дополнительных образовательных услуг, на которые имеется спрос, и которые не финансируются за счет средств бюджета.

Закон об образовании, как выше было сказано, не рассматривает оказываемые негосударственными образовательными учреждениями образовательные услуги в качестве предпринимательской деятельности, если доход от данной деятельности реинвестируется в образовательное учреждение (ст. 46). Наше отношение к данной норме было изложено выше. Одновременно следует отметить, что данное правило распространяется только на образовательные учреждения: в п. 2 ст. 46 Закона об образовании речь идет только о негосударственных образовательных учреждениях. К юридическим лицам иных организационно-правовых форм, включая негосударственные образовательные организации, предусмотренные ст. 11-1 Закона об образовании, указанное положение не относится, что свидетельствует о нелогичности законодателя.

Деятельность как образовательного учреждения, так и образовательных организаций иных организационно-правовых форм по осуществлению платных образовательных услуг (как основных, так и дополнительных) полностью подпадает под признаки предпринимательской деятельности1. В связи с этим условия отнесения образовательной и иной деятельности к предпринимательской (в зависимости от направления расходования средств) должны быть исключены из Закона об образовании. Аналогичную позицию занимают и другие авторы1.

Отдельные авторы по поводу характера возмездной образовательной деятельности вуза придерживаются противоположной точки зрения, согласно которой данная деятельность не является предпринимательством2. В ином случае, как отмечает Е.А. Суханов, речь идет просто о неправомерном использовании организационно-правовой формы некоммерческой организации для профессионального участия в предпринимательских отношениях3. Другой автор в отношении данной точки зрения приводит следующие аргументы: у вуза ограничена самостоятельность действий, рисковый характер, он создается в предположении, что будет осуществлять деятельность, направленную не на систематическое извлечение прибыли, а на создание нематериальных благ – удовлетворение образовательных потребностей граждан4. Однако, как выше было рассмотрено, учреждения, в том числе и образовательные, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность. При этом любая деятельность, невзирая на ее характер, как коммерческих, так и некоммерческих организаций должна быть направлена на удовлетворение общественных потребностей. Более того, образовательная деятельность обладает и свойствами

• самостоятельности (материально-правовой аспект самостоятельности проявляется в том, что учреждение самостоятельно, с учетом ограничений, установленных уставом, лицензией и законодательством, принимает решение о наборе абитуриентов с целью осуществления образовательной деятельности. Для осуществления предпринимательской деятельности учреждение располагает имущественной базой – имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, а также имуществом, приобретенным за счет доходов от разрешенной учредительными документами деятельности);

• рискованности (несет неблагоприятные инновационные, информационные последствия, убытки, возникающие при ведении бизнеса, самостоятельную безвиновную имущественную ответственность и т.д.).

В последнее время в экономической литературе стали встречаться утверждения о распространении на образовательную деятельность в филиалах вуза модели договора коммерческой концессии1. Так, например, А.С. Семенова утверждает, что «франшиза в филиале вуза – это исключительные права на реализацию образовательных услуг под фирменным наименованием, производственной маркой и товарным знаком франчайзера на компенсационной основе при условии соблюдения строго определенных стандартов»2. Представляется, что сторонники данной точки зрения, как минимум, не учитывают двух факторов: 1) сторонами договора франшизы могут выступать только коммерческие организации и индивидуальные предприниматели; 2) в качестве предмета предлагаемой модели договора выступают исключительные права, принадлежащие правообладателю, к которым относятся, в том числе, фирменное наименование, разработанные им образовательные программы. Для реализации данных программ, иными словами, для осуществления образовательной деятельности, необходимо получение лицензии. Однако лицензию на осуществление образовательной деятельности можно получить лишь при наличии определенных условий и только на свое имя. Таким образом, российское гражданское и образовательное законодательство не позволяет распространить на сетевой образовательный процесс конструкцию договора коммерческой концессии. Иная ситуация характерна для зарубежного законодательства. В частности, американские, английские и австрийские университеты открывают свои отделения в странах Азии, Центральной и Восточной Европы и передают другим вузам право на присуждение своего диплома на основе франчайзинга.

Иные виды предпринимательской деятельности образовательного учреждения перечислены в ст. 47 Закона об образовании: а) торговля покупными товарами, оборудованием; б) оказание посреднических услуг; в) долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; г) приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; д) ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией. Из редакции п. 2 ст. 47 Закона об образовании следует вывод, что перечень видов предпринимательской деятельности не является закрытым, поэтому в уставе образовательного учреждения могут быть предусмотрены и иные виды предпринимательской деятельности, за рядом исключений, предусмотренных ГК РФ (см. ст.ст. 426, 825, 1015, 1027).

Как справедливо отмечает С.В. Куров, непонятна логика законодателя, относящего к разрешенной предпринимательской деятельности указанные виды деятельности и не перечислившего такие виды деятельности, как, например, научно-исследовательскую, издательскую и другие виды деятельности, напрямую связанные с систематическим извлечением прибыли от производства и реализации товаров, работ, услуг, определяемых характером, профилем, направленностью образовательной деятельности1. В ст. 47 Закона об образовании не отражено и право образовательного учреждения на осуществление внешнеэкономической деятельности. О взаимодействии учреждений с иностранными субъектами говорится в иных статьях Закона об образовании: 57 и 58. Согласно ст. 57 данного Закона образовательное учреждение имеет право устанавливать прямые связи с иностранными предприятиями, учреждениями и организациями. Речь идет об установлении связей в области науки, образования и иных сферах интеллектуальной деятельности. Статья 58 Закона предоставляет право образовательному учреждению самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 11 ст. 39 Закона об образовании, п. 4 ст. 27 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании образовательное учреждение вправе выступать в качестве арендатора и арендодателя имущества. При заключении договора аренды Министерство образования и науки РФ рекомендует учитывать мнение профсоюзного комитета на этапе рассмотрения и принятия решения о порядке сдачи в аренду собственности, находящейся в оперативном управлении вуза, не допуская при этом ухудшения условий труда работников, учебы и быта студентов; объемы сдаваемой собственности в аренду и установленные ставки арендной платы1.

Нормы законов об образовании и высшем и послевузовском профессиональном образовании находятся в коллизии с положениями п. 1 ст. 298 ГК РФ. По правилам данной статьи учреждение вообще не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Как отмечает Л.О. Красавчикова, попытку исправить коллизию между нормами ГК РФ и Законом об образовании предприняла прокуратура. В частности, в Арбитражный суд Свердловской области было предъявлено более 15 исков к одному из образовательных учреждений, которое сдавало в аренду едва ли не все аудитории, находящиеся на первом этаже учебного корпуса. Суд, рассмотрев заявленные требования, в удовлетворении всех исков прокуратуры отказал, ссылаясь на специальную норму – п. 11 ст. 39 Закона об образовании, предоставившую соответствующее право образовательным учреждениям2.

Путем буквального толкования статьи 298 ГК РФ можно прийти к выводу, что в ней речь идет только о двух видах имущества: переданного учреждению учредителем и приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему по смете. Об имуществе же, приобретенным учреждением за счет средств от разрешенной предпринимательской деятельности, в данной статье речь не идет, что свидетельствует о правовой неопределенности правового режима данного имущества.

Анализ норм ст. 298 ГК РФ не может осуществляться в отрыве от норм п. 1 ст. 296 ГК РФ, в которой установлены границы правомочий учреждения в отношении закрепленного за ним имущества на праве оперативного управления. Владение, пользование и распоряжение таким имуществом учреждение вправе осуществлять в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Здесь необходимо обратить внимание на то, что в указанной статье первое ограничение пределов правомочий учреждения увязывается с нормами любого закона, а не ГК РФ.

Круг лиц, имеющих право на сдачу имущества в аренду, закреплен в ст. 608 ГК РФ. В соответствии с нормами данной статьи учреждение вправе выступать в качестве арендодателя в двух случаях: 1) если это предусмотрено законом, 2) при получении разрешения собственника. Содержание ст. 608 ГК РФ приводит к противоречивым выводам, во-первых, о наличии коллизии между статьей 608 ГК РФ и пунктом 1 статьи 298 ГК РФ, в котором установлен запрет на распоряжение закрепленным за учреждением имуществом; во-вторых, о соответствии статьи 608 ГК РФ пункту 1 статьи 296 ГК РФ.

Закрепленное в п. 11 ст. 39 Закона об образовании право образовательного учреждения на передачу имущества в аренду в юридической литературе воспринимается неоднозначно. Например, В.В. Витрянский считает, что учреждение ни при каких обстоятельствах не вправе сдавать в аренду закрепленное за ним имущество, а также имущество, приобретенное им за счет средств, выделенных учреждению по смете. Вместе с тем учреждение может выступить в качестве арендодателя имущества, приобретенного им на доходы, полученные в результате осуществления разрешенной ему в соответствии с учредительными документами предпринимательской деятельности (ст. 298 ГК РФ)1. О.М. Козырь также отрицает возможность заключения учреждением арендных договоров, если только недвижимость не является имуществом, которое приобретено им на самостоятельно «заработанные» в соответствии с его учредительными документами средства. На взгляд данного автора, имущество, закрепленное за учреждением, сдает в аренду сам собственник, так как прежде чем сдавать в аренду данное имущество, собственник должен изъять у учреждения это имущество. Этот вывод следует из того, что сдача имущества в аренду есть распоряжение им, а согласно п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник может распоряжаться по своему усмотрению лишь имуществом, изъятым у учреждения. Причем изъять он может не любое, а только излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество учреждения. Однако при этом автор сам признает, что на практике имущество учреждения сдается в аренду повсеместно, без предварительного изъятия его у учреждения2.

Д.В. Петров, критикуя вышеизложенную точку зрения, отрицающую возможность заключения договора аренды образовательным учреждением, отмечает, что сдача имущества в аренду собственником, а не учреждением, приводит к тупиковой ситуации. Ни собственник, ни само учреждение в силу запрета, установленного п. 1 ст. 298 ГК РФ, при таком подходе не смогут распорядиться своим имуществом. По сути, имущество будет ограничено в гражданском обороте без предусмотренных для того законом оснований, что требует ст. 129 ГК РФ. Подобное ограничение в большинстве случаев не будет удовлетворять экономические интересы как собственника, так и субъекта права оперативного управления. Выход из ситуации автор видит в том, чтобы признать правомерной сдачу в аренду имущества собственником с согласия учреждения1.

В соответствии со ст. 608 ГК РФ, как выше было сказано, право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику и лицам, управомоченным законом или собственником сдавать имущество в аренду; а статьей 298 ГК РФ установлен запрет на распоряжение учреждением закрепленным за ним имуществом. Таким образом, имеет место коллизия между нормами Общей части и Особенной части ГК РФ. Представляется, что нормы Особенной части, отражающие специфику соответствующих институтов, должны иметь приоритет перед нормами Общей части, не имеющих возможности учитывать особенности отдельных правовых конструкций. Аналогичное мнение было высказано и иными авторами2. Как свидетельствует арбитражная практика, суды при разрешении дел по договору аренды руководствуются именно положениями ст. 608 ГК РФ. При обосновании права образовательного учреждения на сдачу имущества в аренду они, как правило, указывают на следующее: право выступать в качестве арендодателя согласно статье 608 ГК РФ принадлежит как собственнику, так и лицам, уполномоченным законом или собственником сдавать имущество в аренду. Закон РФ «Об образовании» (п. 11 ст. 39, п. 1, 2 ст. 47) управомочил образовательное учреждение выступать арендодателем закрепленных за ним объектов собственности3.

Вопрос о правомочиях по распоряжению имуществом, в том числе по поводу сдачи его в аренду, как известно, зависит от правового режима данного имущества (вида вещного права). Мы придерживаемся точки зрения, что имущество, приобретенное учреждением за счет средств от разрешенной предпринимательской деятельности, должно закрепляться за ним на праве хозяйственного ведения. В связи с этим в порядке аналогии со ст. 295 ГК РФ сдача в аренду движимого имущества, приобретенного учреждением за счет доходов от разрешенной предпринимательской деятельности, должна осуществляться им самостоятельно. Согласие собственника должно быть истребовано лишь тогда, когда в аренду передается недвижимое имущество. Что касается имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, а также имущества, приобретенного им за счет средств, выделенных по смете, то, как выше было сказано, в данном случае должно применяться правило п. 1 ст. 298 ГК РФ. Таким образом, по вопросу о соотношении правомочий учреждения и его собственника мы исходим из приоритета норм ГК РФ, а не специального образовательного законодательства, полагая при этом, что в цивилистике существуют базовые правила и положения, которым не должны противоречить не только нормы специального отраслевого законодательства, но и нормы специальных гражданско-правовых актов. К таким фундаментальным положениям мы относим, в том числе, правовой режим ограниченных вещных прав. В противном случае однородные отношения могут подпасть под разный режим правового регулирования, что не соответствует правилам гражданского оборота и вообще здравому смыслу.

При сдаче государственным высшим учебным заведением имущества в аренду оно получает доход. Обязан ли вуз передавать часть дохода учредителю? На этот вопрос отдельные авторы дают положительный ответ. Например, В. Семеусов данный вывод обосновывает тем, что согласно ст. 48 ГК РФ учреждения не относятся к тем юридическим лицам, в отношении которых их учредители не имеют имущественных прав1. Нам же представляется, что данный вопрос не является столь однозначным.

Из п. 4 ст. 27 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, п. 90 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования следует, что средства, полученные высшим учебным заведением в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса в этом высшем учебном заведении. О каком-либо перераспределении средств в данных нормах речь не идет. Конкретная норма по поводу доходов, полученных учреждением от сдачи имущества в аренду, содержится в ст. 29 Федерального закона о федеральном бюджете на 2005 год2. В ней установлено, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление …образовательным учреждениям, финансируемым на основании смет доходов и расходов, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений. Поступившие средства отражаются на лицевых счетах указанных бюджетных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание этих учреждений в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх сумм, установленных данным Законом. Аналогичная норма содержалась и в законах о федеральном бюджете на 2002, 2003, 2004 года3. Кроме того, в Положении о порядке осуществления операций по использованию средств, поступивших в федеральный бюджет от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям, имеющим право на дополнительное бюджетное финансирование1, изложен механизм реализации соответствующего права учреждения на получение в полном объеме арендных платежей.

Таким образом, следует сделать вывод, что доходы от сдачи образовательным учреждением имущества в аренду в полном объеме должны оставаться в его ведении и направляться на нужды самого учреждения.

Доходы от сдачи имущества в аренду следует отличать от доходов от использования закрепленного за учреждением имущества. В соответствии с п. 5 ст. 43 Закона об образовании образовательное учреждение вправе с согласия собственника использовать закрепленные за ним финансовые средства и иные объекты собственности в осуществляемой им деятельности, связанной с получением дохода. В этом случае собственник получает право на часть дохода от использования закрепленных за ним объектов собственности в размере, определенном договором между собственником и образовательным учреждением2.

Учреждения, как и государственные и муниципальные унитарные предприятия, относятся к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности. В порядке аналогии отметим, что согласно Закона о государственных и муниципальных предприятиях собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия (ст. 17).

Законом № 122-ФЗ из перечня видов предпринимательской деятельности исключена деятельность – «сдача в аренду основных фондов и имущества образовательных учреждений» (п. 2 ст. 47). Таким образом, образовательное законодательство не рассматривает данный вид деятельности в качестве предпринимательства. Отчасти это можно объяснить тем, что арендные платежи рассматриваются в качестве дохода федерального бюджета, которые как целевые поступления не учитываются при определении налоговой базы (п. 2 ст. 251 НК РФ1). Деятельность по сдаче имущества в аренду в полной мере отвечает всем признакам предпринимательства: она осуществляется учреждением самостоятельно и на свой риск; основная цель данной деятельности – получение прибыли. Отсутствие налогообложения данной деятельности должно лишь означать, что к ней применяется льготный режим налогообложения (с арендных платежей, полученных образовательным учреждением, не уплачивается налог на прибыль). В то же время, в качестве обоснования исключения из ст. 47 Закона об образовании деятельности по сдаче имущества в аренду может выступать и другая причина: данная деятельность относится к внереализационным операциям, которые отражены в абз. 7 п. 2 ст. 47 Закона об образовании (т.е. сдача имущества в аренду исключена из ст. 47, так как она подпадает под понятие «внереализационные операции»).

В соответствии с п. 2 ст. 47 Закона об образовании к предпринимательской деятельности образовательных учреждений относится долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций. Из данной нормы следует, что образовательное учреждение может быть учредителем коммерческих и некоммерческих организаций. Проанализируем данное положение с позиции норм ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях.

Возможность учреждения выступать в качестве учредителя коммерческой организации прямо вытекает из п. 4 ст. 66 ГК РФ, в соответствии с которым финансируемые собственником учреждения могут выступать: 1) участниками хозяйственных обществ, 2) вкладчиками в товариществе на вере. Что касается участия учреждения в создании некоммерческих организаций, то каких-либо общих положений ГК РФ не содержит. Анализ статей 116–123 ГК РФ, 6–12 Закона о некоммерческих организациях приводит к выводу, что учреждение может выступать в качестве учредителя следующих видов организаций: 1) фонда (за исключением, например, благотворительного, общественного), 2) ассоциации (союза), 3) некоммерческого партнерства, 4) автономной некоммерческой организации. За пределами данного перечня остались государственная корпорация (может быть создана только Российской Федерацией); общественные и религиозные организации (их учредителями могут выступать только граждане и одноименные организации); учреждение (может быть создано только собственником; кроме того, не может принимать долевое участие в создании другого учреждения, так как при недостаточности денежных средств у учреждения учредитель несет субсидиарную ответственность по его обязательствам. А такая ситуация в принципе недопустима для образовательного учреждения1).

При выступлении в роли учредителя других организаций неизбежен вопрос о цели учредительства (соучредительства). Участие в уставном капитале коммерческих организаций может принести доход, который подлежит распределению между учредителями. В связи с этим у учреждения есть прямой интерес вкладывать свободные средства в уставной капитал хозяйственных обществ. Что касается участия учреждения в качестве учредителя некоммерческой организации, то подобная цель здесь отсутствует, так как, как выше было сказано, доход такой организации не распределяется между учредителями. Государственное (муниципальное) учреждение может иметь определенный неимущественный интерес при участии его в ассоциациях, фондах. Однако его долевое участие в деятельности автономной некоммерческой организации, некоммерческого партнерства вряд ли оправданно. Данный вывод объясняется тем, что при долевом участии государственного (муниципального) учреждения в деятельности некоммерческой организации прекращается право государственной (муниципальной) собственности и возникает право частной собственности на долевой вклад. Данная трансформация права собственности не подпадает под понятие приватизации, так как согласно Закону о приватизации государственного и муниципального имущества1его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного на ними в оперативное управление (п/п 8 п. 2 ст. 3). Во избежание злоупотреблений со стороны учреждений, представляется, что в ст. 120 ГК РФ должна быть внесена общая норма, запрещающая государственным (муниципальным) учреждениям выступать в качестве учредителей указанных организаций.

Решение вопроса о праве учреждения на долевое участие в деятельности других организаций должно быть поставлено и в зависимость от объема ответственности учреждения по обязательствам организаций, в уставном капитале (фонде) которых оно может участвовать. Участвуя в акционерном обществе, обществе с ограниченной ответственностью или в товариществе на вере учредитель (участник–вкладчик) несет риск утраты только вклада в уставной капитал. Такой риск утраты вклада законодатель допускает и в отношении учреждения. Но законодатель не допускает выступления учреждения в качестве участника полного товарищества и товарищества на вере, так как они несут солидарно субсидиарную ответственность своим имуществом по обязательствам товарищества (п. 1 ст. 75, п. 2 ст. 82 ГК РФ).

Применительно к некоммерческим организациям подобный вопрос возникает только в отношении ассоциаций (союзов). Члены ассоциации несут субсидиарную ответственность по ее обязательствам в размере и в порядке, предусмотренными учредительными документами ассоциации (п. 4 ст. 121 ГК РФ). Исходя из публичных интересов в учредительных документах ассоциации (союза) объем ответственности учреждения должен быть ограничен размером вклада, внесенного им в ассоциацию.

Из ст. 298 ГК РФ следует, что учреждение может участвовать в уставном капитале других организаций только доходами и имуществом, полученными от разрешенной учредительными документами деятельности1.

Ряд авторов вообще отрицает возможность участия учреждения в уставном капитале (фонде) других организаций, полагая, что это противоречит его правовой природе. Доходы и имущество, приобретенные учреждением за счет разрешенной собственником хозяйственной деятельности, должны идти, на их взгляд, на реинвестирование основной деятельности, восполняя одновременно пробел в финансировании собственника2. По поводу данных аргументов можно отметить следующее. Во-первых, закон не устанавливает, что все доходы учреждения от разрешенной собственником предпринимательской деятельности должны в обязательном порядке направляться на реинвестирование образовательного процесса. Во-вторых, участие учреждения в уставном капитале других юридических лиц возможно тогда, когда у него есть излишние средства и имущество. Если учреждение не воспользуется правом передать излишнее, неиспользуемое имущество в уставной капитал других юридических лиц с согласия собственника, то последний вправе изъять данное имущество (п. 2 ст. 296 ГК РФ). В-третьих, реинвестировать можно только денежные средства, а не имущество. Переданное в уставной капитал коммерческих юридических лиц имущество позволит принести доход, который и должен быть реинвестирован в образовательное учреждение. Участие же в некоммерческих организациях (ассоциациях, фондах) объясняется организационными и социальными мотивами.

Таким образом, соотнеся нормы Закона об образовании и ГК РФ о долевом участии учреждения в деятельности других организаций, приходим к выводу о наличии между ними коллизий, которые должны быть разрешены в пользу ГК РФ.

Доходы от участия в уставном капитале коммерческих организаций, на наш взгляд, не подлежат распределению между учреждением и учредителем, так как в Законе об образовании речь идет только о получении учредителем дохода от использования закрепленных за учреждением объектов собственности.

Наряду с возможностью участия учреждения в уставном капитале других организаций возникает вопрос о его участии в договоре о совместной деятельности. Как следует из п. 2 ст. 1041 ГК РФ некоммерческие организации не могут быть участниками договора о совместной деятельности (договор простого товарищества), заключенного для осуществления предпринимательской деятельности. Из этого следует вывод, что если договор не преследует цель – извлечение прибыли, то учреждение вправе заключать подобные договоры. Это положение нашло свое закрепление и в Информационном письме ВАС РФ1.

Согласно п. 2 ст. 47 Закона об образовании образовательное учреждение вправе приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы (дивиденды, проценты) по ним. Приобретение акций является формой участия в деятельности других организаций (в частности, АО), о которой шла речь выше. В связи с этим вышеизложенное применимо и к деятельности по вложению средств в акции, облигации и иные ценные бумаги.

В юридической литературе, ссылаясь на ст. 5 ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», была высказана точка зрения, что вузы не вправе приобретать акции, доли акций и облигации, так как в качестве инвестора могут выступать только коммерческие организации. На основании этого был сделан вывод о возможности создания образовательных учреждений в форме хозяйственных обществ с целью привлечения в сферу образования частных инвестиций1. Представленное мнение, на наш взгляд, содержит, как минимум, две ошибки. Во-первых, автором не проводится различие между эмиссией акций и приобретением акций. Эмиссия акций – это последовательность действий эмитента по размещению акций. В соответствии со ст. 19 Закона «О рынке ценных бумаг»2процедура эмиссии акций включает в себя следующие этапы: принятие решения о выпуске акций; государственная регистрация выпуска акций; размещение акций; государственная регистрация отчета об итогах выпуска акций. Приобретение же акций означает совершение гражданско-правовых сделок, направленных на передачу акций. В приведенной выше статье Закона «О защите прав и законных инвесторов на рынке ценных бумаг» речь идет об эмиссии акций, а не об их приобретении. Во-вторых, учреждение и хозяйственное общество (АО, ООО, ОДО) – самостоятельные организационно-правовые формы организаций. Создание «гибридных» субъектов закон не предусматривает.

Одним из направлений деятельности вузов является инновационная деятельность. Несмотря на свою длительную историю развития в экономической и юридической теории отсутствует единое понимание данной деятельности. Понятие инновационной деятельности производно от понятия «инновация», под которой понимается нововведение3. Родоначальник термина «инновация» Д. Шумпетер под ней подразумевал коммерциализацию всех новых комбинаций, основанных на: 1) применении новых материалов и компонентов; 2) введении новых процессов; 3) открытии новых рынков; 4) введении новых организационных форм1. Современные авторы в понятие «инновация» вкладывают разный смысл. Например, Ф. Янсен под ней понимает: а) событие, возникновение в сфере бизнеса чего-то нового; б) процесс, при котором одно новшество вызывает другое. Изменение в технологии приводит к появлению нового продукта, который, если он используется эффективно, требует изменения в организации бизнес-процессов. В конечном счете, новые продукты могут привести к формированию новых рынков и их развитию2. Ю.П. Морозов под инновацией предлагает понимать прибыльное использование новаций в виде новых технологий, видов продукции и услуг, организационно-технических и социально-экономических решений производственного, финансового, коммерческого, административного и иного характера3. Также широко рассматривают инновацию и другие авторы. Так, Б. Санто считает, что «инновация – есть создание и реализация конкурентоспособного технологического преимущества»4. Более узко рассматривает инновацию И.В. Ершова, под которой понимает конечный результат творческой деятельности, реализованный в виде нового или усовершенствованного товара (работы, услуги)5.

Нет единства в научной среде и в понимании инновационной деятельности; отсутствует оно также и на законодательном уровне. Так, например, в Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998–2000 годы под ней понимается процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок либо иных научно-технических достижений в новый или усовершенствованный продукт, реализуемый на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, используемый в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки6. В проекте федерального закона «Об инновационной деятельности и о государственной инновационной политике», одобренной Советом Федерации 23.12.1999 г., инновационная деятельность трактуется уже более расширительно. Под ней понимается деятельность по выполнению работ и (или) оказание услуг по созданию, освоению в производстве и (или) практическому применению новой или усовершенствованной продукции, нового или усовершенствованного технологического процесса. Также широко трактуется инновационная деятельность и в законах субъектов Российской Федерации. Так, в законе Свердловской области «Об инновационной деятельности в Свердловской области» под ней понимается деятельность, представляющая собой комплекс научных, технологических, организационных, финансовых, маркетинговых действий, направленных на создание, использование и коммерциализацию инноваций путем введения их в гражданский оборот»; в законе Тюменской области «Об инновациях и инновационной деятельности в Тюменской области» под инновационной (внедренческой) деятельностью понимается процесс, направленный на реализацию законченных научных исследований и разработок, либо иных научно-технических достижений в новый или усовершенствованный продукт, реализуемый на рынке, в новый или усовершенствованный процесс, используемый в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки; в законе Саратовской области «Об инновациях и инновационной деятельности» под инновационной деятельностью понимается процесс использования результатов научной, научно-исследовательской или научно-технической деятельности в различных сферах деятельности человека, направленный на совершенствование процессов или результатов жизни и деятельности человека и включающий в себя как деятельность непосредственно по освоению инноваций, так и содействие этой деятельности (информационные и иные услуги), а также управленческую и инвестиционную деятельность; в законе г. Москвы «Об инновационной деятельности в городе Москве» под инновационной деятельностью понимается деятельность, направленная на внедрение научно-технических или научно-технологических достижений в технологические процессы, новые или усовершенствованные товары, услуги, реализуемые на внутреннем и внешнем рынке.

Все интерпретации инновационной деятельности объединяет то, что данная деятельность напрямую связана с результатом научно-творческой деятельности и направлена на реализацию данного результата.

Интегрированная цепочка взаимосвязей, возникающих в связи с созданием и внедрением результатов мыслительной деятельности человека, в общем виде может быть представлена следующим образом: разработка научно-технической идеи – апробирование результатов научно-технической идеи – технология – производство результатов научно-технической деятельности – коммерческий продукт. На наш взгляд, в самом упрощенном виде под инновационной деятельностью следует понимать деятельность по созданию и внедрению в производство результатов научно-творческой мысли.

В сфере высшего образования инновационная деятельность приносит немалые доходы. Так, на 1 рубль госбюджетных средств, выделенных на разработку инновационных проектов, приходится 2,3 руб. реализованной продукции. Общий объем реализации научно-технической продукции вузов по научно-технической программе «Инновационная деятельность высшей школы» в 2002 году составил более 500 млн. руб., кроме того, были привлечены средства из внебюджетных источников в размере 400 млн. руб.1

Инновационная деятельность осуществляется вузами как самостоятельно, так и путем объединения интеллектуальных и материальных ресурсов иных структур. Так, например, совместным решением Комитета по экономике Челябинской области и Южно-Уральского государственного университета в целях осуществления экспертизы, разработки и реализации субъектами малого предпринимательства инвестиционных проектов в сфере инновационной деятельности был создан Инновационный инкубатор. В течение 2003–2004 г. этапы предварительной экспертизы и бизнес-планирования прошли десять инновационных проектов, из которых некоторые получили дальнейшее развитие – финансирование по федеральной программе «Старт» (инициирована Министерством образования и науки России и Фондом (государственным) содействия развития малых форм предприятий в научно-технической сфере), – другая часть ожидает своих инвесторов. В настоящий период Инновационный инкубатор осуществляет деятельность по следующим направлениям: 1) сбор и обобщение внутривузовских проектов, которые могут быть реализованы в рыночной среде; 2) создание «Центров компетенции» – рабочих групп из специалистов предприятий, сотрудников ЮУрГУ, научно-исследовательских организаций и предприятий партнеров по проблемам, имеющим повышенную актуальность; 3) генерацию инновационных идей, предложений.

ЮУрГУ является одним из учредителей Инновационного фонда «Инновации. Технологии. Развитие» (ЮУВИФ. Технологии. Развитие), который создан в целях формирования и развития инновационного предпринимательства; создания благоприятных условий для развития научно-технического и инновационного предпринимательства и механизмов, обеспечивающих привлечение инвестиций в наукоемкие инновационные проекты, реализуемые венчурными предприятиями; обеспечение условий для интенсивного роста малого и среднего предпринимательства на территории Челябинской области; участия в анализе инвестиционного и инновационного потенциала отечественных предприятий, управления, консалтинга и мониторинга развития и др.

Основной формой деятельности Фонда является финансирование инновационных проектов за счет собственных средств Фонда, привлечения венчурных инвестиций, доходов, получаемых от инвестиций и иной деятельности, иных доходов.

В идеале инновационная деятельность в вузе должна представлять соединение науки, образования и производства. В этом плане интересен опыт Орловского государственного технического университета, осуществившего интеграцию учебной, научной и производственной деятельности. В структуру университета были переданы научно-исследовательские институты, промышленные предприятия, в результате чего преподаватели университета и студенты стали активными участниками разработок и реализации идей в жизни1. Несмотря на отмеченные преимущества интеграции, все же возникают определенные сомнения, обусловленные тем, что деятельность структурных подразделений, направленная на производство и реализацию товара в жизнь, носит чисто предпринимательский характер. Представляется, что в составе вуза должны находиться только такие производственные структуры, деятельность которых носит научно-исследовательский характер. Что касается деятельности по производству и реализации результатов научно-творческой деятельности (товара), то целесообразнее, чтобы она осуществлялась самостоятельными хозяйствующими субъектами, учредителем (соучредителем) которых выступал бы вуз. Данные структурные образования В.В. Насонкин обозначает в качестве сателлитных, особенностью которых является то, что они создаются с участием вуза и сохраняют с ним экономические, функциональные и кадровые связи2.

Начальной стадией инновационной деятельности вуза является научно-исследовательская работа. Формы ее осуществления многообразны: от так называемых хоздоговорных исследований до грантов. Хоздоговорные исследования финансируются как из бюджета, так и организациями-заказчиками1. Бюджетное финансирование предоставляется, прежде всего, под фундаментальные научные исследования, под которыми понимается такое исследование, которое ведется без заранее предвидимого практического использования результата, носящего абстрактный характер. Его целью является качественная характеристика (познание) и предвидение проблем, методов. Определить научно-технический эффект результатов фундаментальных исследований практически невозможно и поэтому они не могут преследовать коммерческие цели. Они предназначены для дальнейшего использования в прикладных исследованиях, под которыми понимается исследование, целью которого является не только познание и предвидение явлений, проблем и методов, но и их преобразование. Результаты этих работ носят вполне конкретный характер. Прикладные исследования чаще всего осуществляются за счет внебюджетных источников. Правовой формой хоздоговорных работ в данном случае выступают подряд на выполнение проектных и изыскательских работ (§ 4 главы 37 ГК РФ), а также договор на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (глава 38 ГК РФ).

В настоящий период хоздоговорная работа в вузах постепенно набирает обороты.

Деятельность в рамках гранта является дополнительным внебюджетным источником финансирования вуза. В мировой практике под грантом, как правило, рассматриваются целевые средства, предоставляемые на безвозвратной, бесприбыльной основе. В соответствии с Законом «О науке и государственной научно-технической политике»2под грантом понимаются денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, на проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями. Из данного определения следует, что деятельность в рамках гранта не преследует извлечение прибыли, а, следовательно, не относится к предпринимательству.

На практике грант ассоциируется с конкурсом. Это объясняется тем, что заявка на участие в гранте участвует в конкурсе. Однако данный конкурс не вписывается в модель гражданско-правового конкурса, предусмотренного главой 57 ГК РФ, так как, во-первых, при грантовом конкурсе оценивается содержание заявки (работа будет выполнена позднее), при гражданско-правовом конкурсе – результат задания; во-вторых, объявления о гражданско-правовом конкурсе должны содержать условия о существе задания, критериях, порядке оценки результатов работы или иных достижений, при грантовом конкурсе подобные условия отсутствуют, так как оценивается не результат задания, а обоснованность заявки на участие в конкурсе; в-третьих, в рамках гражданско-правового конкурса его участники выполняют однотипную работу, в рамках грантового конкурса характер деятельности грантополучателей неоднороден.

Пенсионный фонд РФ в своем письме охарактеризовал грант в качестве договора пожертвования с распространением на него правил ст. 582 ГК РФ1. Действительно, данные правовые конструкции обладают общими чертами, однако рассматривать грант в качестве пожертвования, на наш взгляд, возможно только в порядке аналогии, так как к нему, например, неприменимы правила п. 4 ст. 582 ГК РФ. В то же время нет оснований не рассматривать грант в качестве самостоятельного вида договора дарения, который пока еще не нашел своего закрепления в ГК РФ.

Доходы вуза от предпринимательской деятельности подлежат налогообложению, как и доходы коммерческих организаций. Основная цель деятельности коммерческих организаций – извлечение прибыли; деятельность же бюджетных учреждений направлена на решение задач, представляющих собой публичный интерес. Данные задачи решаются бюджетными учреждениями в условиях жесткого недофинансирования. В целях реализации государственных гарантий приоритетности образования в ст. 40 Закона об образовании1было закреплено, что государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 % национального дохода, а также защищенность соответствующих статей расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования, как выше было уже сказано, не могла составлять менее 3 % расходной части федерального бюджета; финансированию подлежало обучение 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации. Фактически же, практика формирования бюджетов свидетельствует о том, что эти положения закона не выполнялись. Данный вопрос не раз был предметом обсуждения в Государственной Думе. Так, в Рекомендациях парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по образованию и науке отмечается, что из года в год не выполняются нормы Закона об образовании, определяющие объемы финансирования, налоговые льготы и освобождения. Не отработан механизм ежеквартальной индексации размеров и нормативов финансирования образовательных учреждений в соответствии с темпами инфляции. Ежегодно система образования России финансируется из федерального бюджета в объеме, который в 2,5 раза меньше, чем предусмотрено действующим законодательством2. Кроме того, рациональный бюджет образовательных учреждений финансировался лишь на 30–35 % – это государственные вузы; а технические вузы – всего лишь на уровне 15–20 % от их рационального бюджета3.

Исключение статьи 40 из Закона об образовании является явным свидетельством корректировки государственной образовательной политики России на современном этапе. Если государство не в состоянии выполнять принятые на себя экономические обязательства перед образовательными учреждениями, то оно, по крайней мере, должно предусмотреть иные способы их поддержания. В качестве такого способа мог бы выступать режим льготного налогообложения деятельности образовательных учреждений.

Пункт 3 ст. 40 Закона об образовании, утративший силу, предусматривал, что образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождались от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю. Данные льготы по налогообложению в полной мере применялись на практике до момента вступления в силу первой части НК РФ. С 1 января 1999 г. доходы от непредпринимательской деятельности (с точки зрения образовательного законодательства) стали рассматриваться в качестве объекта налогообложения. При этом налоговые органы ссылались на п. 1 ст. 56 НК РФ. Свое мнение по данному вопросу выразил ВАС РФ в постановлении Пленума «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации»1. Пункт 15 данного постановления гласит: «В силу пункта 1 статьи 56 Кодекса льготы по налогам и сборам устанавливаются законодательством о налогах и сборах, которое, согласно пункту 1 статьи 1 НК РФ, состоит из Налогового кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. В связи с этим впредь до момента введения в действие соответствующих глав части второй НК РФ судам надлежит применять принятые в установленном порядке нормы закона, касающихся налоговых льгот, независимо от того, в какой законодательный акт они включены: связанный или не связанный в целом с вопросами налогообложения».

С данными рекомендациями налоговые органы «смирились» и, в свою очередь, издали письмо, в котором указали, что впредь до введения в действие соответствующих глав части второй НК РФ налоговым органам рекомендуется руководствоваться правовой нормой, закрепленной в п. 3 ст. 40 Закона об образовании1.

С момента же вступления в силу второй части НК РФ, в частности, главы 25, доходы образовательного учреждения, получаемые за счет осуществления предпринимательской деятельности, стали облагаться налогами. В.Д. Перевалов в этой связи эмоционально замечает, что «если нашим законодателям и правительству не хватает собственного ума и здравого смысла, то для аргументации необходимости предоставления налоговых льгот высшим учебным заведениям можно привести примеры из законодательства зарубежных стран. Например, в Германии законом 14 августа 2000 г. «Об имущественных комплексах университетов» (п. 2 ст. 365) установлено, что не облагается налогом имущество университета, не подлежат уплате сборы с полученной университетом прибыли. Аналогичные положения содержатся в законодательстве Великобритании, Франции, Финляндии, Японии и других развитых стран»2. Аналогичное мнение было высказано О.Н. Смолиным, который подчеркнул, что ни в одной развитой стране мира некоммерческий сектор не платит таких же налогов, как коммерческие организации. Так, например, в Южной Корее государственные учебные заведения полностью освобождены от налогов, негосударственные учебные заведения освобождены от налогов в части средств, реинвестированных в образовательные процессы. В Британии государственные учебные заведения полностью освобождены от налогов, негосударственные учебные заведения также освобождаются от налогов в зависимости от характера их деятельности и характера реализуемых ими образовательных программ. В Германии, США, Франции те или иные формы налоговых льгот для стимулирования финансовой деятельности некоммерческих образовательных организаций применяются безоговорочно1. Применяются налоговые льготы и в странах СНГ. Например, в Азербайджанской республике учебно-воспитательные учреждения, независимо от форм собственности, полностью освобождаются от уплаты налогов, сборов и пошлин2.

Комитет Государственной Думы по образованию и науке, Российский союз ректоров неоднократно обращали внимание на сложившуюся ситуацию с налоговыми льготами3. Академическое сообщество предполагало, что такие льготы все же будут восстановлены, но надежды не оправдались.

Согласно п. 1 ст. 56 НК РФ льготами по налогам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не уплачивать налог либо уплачивать их в меньшем размере. При установлении налоговых льгот налогооблагающие субъекты в первую очередь должны исходить из необходимости соблюдения справедливости при перераспределении финансовых средств4. Однако тенденции современного образовательного и налогового законодательства свидетельствуют об обратном.

В экономической литературе довольно широко распространена точка зрения, что предоставление налоговых льгот не способствует не только быстрому экономическому росту, но и укреплению доверия и готовности налогоплательщиков добровольно платить несправедливые налоги. И в связи с этим отдельные авторы выступают за выравнивание условий налогообложения для налогоплательщиков и отмены необоснованных налоговых льгот1. Как представляется, изложенная позиция экономистов имеет под собой основание, но она не должна быть столь категоричной применительно к социальной сфере. Возможно, решение вопроса о предоставлении налоговых льгот должно быть поставлено в зависимость от направления использования полученных доходов, т.е. использовались ли полученные средства в рамках реализации публичных функций, либо были использованы учреждением в иных целях2.

Налоговое законодательство тесно соприкасается с бюджетным законодательством, и между ними по исследуемому выше вопросу имеются существенные противоречия. Согласно ст. 42, 161, 254 БК РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, средства от осуществления платной образовательной деятельности и средства от иной предпринимательской деятельности государственного (муниципального) образовательного учреждения в полном объеме учитываются в федеральном бюджете и используются строго по смете. Как отмечает А.Д. Селюков, с учетом того, что все доходы бюджетного учреждения фактически расходуются по смете, они приобретают целевой характер. Единственное отличие их состоит в том, что они получены не из бюджета3. Кроме того, как выше было указано, Законами о федеральном бюджете на 2002, 2003, 2004, 2005 года прямо установлено, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление … образовательным учреждениям …и финансируемым за счет средств федерального бюджета на основании смет доходов и расходов, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений и организаций. Поступившие средства отражаются на лицевых счетах образовательных учреждений, открытых в органах федерального казначейства, и направляются на содержание этих учреждений …в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх сумм, установленных указанными выше законами.

В соответствии с п. 2 ст. 251 НК РФ при определении налоговой базы целевые поступления, к которым относятся и суммы финансирования из бюджета, не подлежат налогообложению. Однако мы видим совершенно иную картину: государство облагает налогами свои собственные доходы, что само по себе абсурдно.