Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

2.5 Лицензирование образовательной деятельности вуза

Как выше было сказано, вуз одновременно подпадает под режим специальной и ограниченной правоспособности, так как образовательная деятельность образовательного учреждения подлежит лицензированию. В целях выявления сути лицензирования образовательной деятельности вуза остановимся более подробно на общих вопросах лицензирования.

Институт лицензирования в современной России является сравнительно новым явлением165. Его правовая природа до настоящего времени является предметом научных споров. Одни авторы рассматривают институт лицензирования в качестве лицензионно-разрешительной системы и относят его к сфере административной деятельности166. Д.В. Осинцев, например, под лицензионно-разрешительной системой рассматривает самостоятельное направление деятельности исполнительной власти, основанное на особом порядке сочетания способов правового регулирования и средств административно-правового воздействия, определяющих порядок правоприобретения, правореализации и прекращения правообладания специальным административно-правовым статусом. Сущность этого государственного управленческого института состоит в санкционировании, официальном признании за конкретными субъектами возможности заниматься отдельными видами деятельности, требующими профессионального выполнения специальных правил, а также в контроле за фактически осуществляемыми действиями167.

Другие авторы относят лицензирование к элементам содержания правоспособности юридического лица168. Согласно п. 3 ст. 49 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает с момента его создания, а созданным оно считается с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 51 ГК РФ). Одним из элементов содержания правоспособности юридического лица является право на осуществление определенных видов деятельности. Реализация права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, возможна только с момента получения лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами (абз. 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ). В ст. 33 Закона об образовании, ст. 10 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании положения ГК РФ о правоспособности юридического лица конкретизированы следующим образом: права юридического лица у образовательного учреждения в части ведения финансово-хозяйственной деятельности, предусмотренной его уставом и направленной на подготовку образовательного процесса, возникают с момента регистрации образовательного учреждения; право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения).

В правоприменительной практике лицензирование относят к числу гражданско-правовых институтов, хотя при этом и не отрицается, что лицензирование, как деятельность по выдаче специального разрешения на ведение соответствующей деятельности уполномоченными на то органами, может содержать элементы административно-правовых отношений169.

На наш взгляд, институт лицензирования выступает в качестве многофункционального института (является точкой отсчета возникновения у субъекта реального права на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, и формой государственного контроля за осуществлением деятельности, представляющей потенциальную опасность для окружающих). Данная многофункциональность позволяет сделать вывод о междисциплинарном характере института лицензирования.

Вопросам лицензирования образовательной деятельности посвящены как нормы Законов об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании (соответственно ст. 33 и ст. 10), так и специальный акт – Положение о лицензировании образовательной деятельности170. Первый специальный акт по вопросу лицензирования образовательной деятельности, в котором была определена технология осуществления лицензирования, в Российской Федерации был принят в 1994 г171. Основное отличие Положения о лицензировании образовательной деятельности от Временного положения о лицензировании учреждений среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования заключается в следующем. Во-первых, сфера применения Положения намного шире сферы применения Временного положения: а) наряду с образовательной деятельностью учреждений среднего, высшего, послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования, Положение распространяется и на образовательную деятельность по программам дошкольного, общего (начального, основного, среднего (полного) образования), дополнительного образования детей, профессиональной подготовки, профессионального начального образования; б) Положение распространяется не только на образовательные учреждения (организации), научные организации, но и образовательные подразделения организаций, ведущие профессиональную подготовку172. Во-вторых, в Положении отсутствуют общие положения о лицензировании образовательной деятельности: не указаны цель, принципы лицензирования.

Сущность любого правового инструмента легче распознаваема, если известны его цели, задачи, функции, принципы и т.д. Так как в Положении о лицензировании образовательной деятельности они отсутствуют, обратимся к Временному положению о лицензировании образовательной деятельности. В нем под целью лицензирования понималось обеспечение и защита права граждан РФ на получение профессионального образования, создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития учреждений профессионального образования различных организационно-правовых форм (п. 2). Данная цель, на наш взгляд, может быть достигнута за счет закрытия доступа на рынок образовательных услуг непрофессионалов, которые могут причинить вред правам, законным интересам и здоровью граждан. Эта цель достигается посредством установления довольно жестких требований, предъявляемых к соискателям лицензии (о них речь будет идти ниже).

Вопрос о целях лицензирования непосредственно связан с вопросом о критериях, которыми руководствуется законодатель при отнесении того или иного вида деятельности к лицензируемым видам деятельности. Критерии определения данных видов деятельности обозначены в ст. 4 Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»: 1) возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации; 2) регулирование этих видов деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензирование. В юридической литературе данные признаки представлены через вредоносность для граждан и государства и методическую несостоятельность иных мер173.

Анализ видов деятельности, включенных в перечень лицензируемых видов деятельности174, свидетельствует о том, что указанные критерии подлежат применению не в совокупности, а в отдельности. Кроме того, в первом критерии определения лицензируемых видов деятельности вредоносность предусматривается только в отношении граждан, обороны и безопасности государства, культурного наследия народов РФ. Однако при осуществлении тех или иных видов деятельности вред может быть причинен и юридическим лицам, Российской Федерации (в иных сферах, не связанных с обороной и безопасностью), субъектам РФ, муниципальным образованиям.

Второй признак определения лицензируемых видов деятельности (регулирование этих видов деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием) вообще трудно поддается комментарию. На первый взгляд, данный критерий мог бы означать, что лицензирование является единственным способом контроля государства за осуществлением подлежащей лицензированию деятельности175. Тем не менее, это не так. Наряду с лицензированием, как видом государственного контроля за осуществлением отдельных видов деятельности, выполнением работ, оказанием услуг, можно назвать и иные способы контроля со стороны государства: стандартизация, обязательная сертификация и т.д. Данный вывод обусловливает последующий вопрос: возможно ли одновременное осуществление иного государственного контроля над соответствующей деятельностью наряду с лицензированием? По крайней мере, из анализа лицензируемых видов деятельности и деятельности, подлежащей сертификации, следует положительный ответ176. В то же время, цели данных процедур различны. В процессе лицензирования исследуются вопросы: кто, в каких условиях и какими способами будет осуществлять подлежащую лицензированию деятельность; посредством же сертификации выясняется вопрос о соответствии результата деятельности нормативным требованиям. В связи с изложенным следует, что установление нескольких видов государственного контроля в отношении одного вида деятельности в принципе возможно, однако данные процедуры не должны дублировать друг друга. Что касается лицензирования как формы государственного контроля, то оно будет только тогда эффективным, на наш взгляд, если систематически будет осуществляться последующий лицензионный контроль. В противном случае государство возлагает на институт лицензирования исключительно фискальную функцию.

О. Олейник в качестве критерия признания того или иного вида деятельности лицензируемым видит публичный интерес. Этот интерес, на ее взгляд, может обосновываться следующими соображениями:

• деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении (например, захоронение отходов, сбросы загрязняющих веществ и пр.);

• деятельность вовлекает в свою среду неограниченный круг участников, включая их имущество (инвестиционные фонды, банковская деятельность и др.);

• деятельность является слишком доходной и подлежит повышенному налогообложению и дополнительному контролю в этой связи (производство, хранение и оптовая продажа алкогольной продукции)177.

Д.В. Осинцев, в свою очередь, выделяет следующие основания лицензирования отдельных видов деятельности:

• деятельность требует квалифицированного и профессионального ведения в определенных формах, способами и в пределах, установленных правовыми актами;

• невыполнение названных условий характеризует деятельность как опасную для неограниченного круга субъектов;

• деятельность, определяемая указанными признаками, получила широкое распространение178.

Два первых основания лицензирования, на наш взгляд, указаны вполне справедливо. Последний же критерий не подтверждается анализом видов деятельности, приведенных в ст. 17 Закона о лицензировании. Более того, если деятельность и не получила широкое распространение, но представляет потенциальную опасность для окружающих, то она также должна быть включена в перечень лицензируемых видов деятельности.

В юридической литературе были предложены и иные критерии определения круга лицензируемых видов деятельности179.

Представляется, что фактически при определении видов деятельности, подлежащих лицензированию, в большинстве случаев законодатель руководствовался критерием вредоносности деятельности. Вредоносность может проявиться как следствие несоблюдения технологического процесса осуществляемой деятельности, который предполагает наличие технических устройств, оборудования, механизмов (деятельность данных объектов представляет собой источник повышенной опасности). Для получения разрешения на эксплуатацию эти объекты подвергаются государственному надзору. Эта деятельность может осуществляться только специалистами в соответствующей области. При осуществлении других видов деятельности в целях избежания причинения имущественного вреда требуется наличие квалифицированных специалистов в данной сфере отношений (например, деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами и др.). К данной группе видов деятельности следует отнести и те виды деятельности, на которые хотя и не распространяется Закон о лицензировании, но они подлежат лицензированию на основании иных специальных актов (биржевая, нотариальная, страховая деятельность, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг). Вредоносность здесь может проявиться в причинении крупных убытков в результате неквалифицированных действий исполнителя.

Кроме того, как выше было сказано, в перечень ст. 17 Закона о лицензировании включены и такие виды деятельности, которые не подпадают под вышеуказанные критерии. Например, деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино). Можно предположить, что при включении данного вида деятельности в указанный перечень законодатель руководствовался публичными имущественными интересами: в орбиту лицензируемых видов деятельности включены и те виды, которые в настоящее время востребованы в жизни и приносят большой доход. А это уже не что иное, как фискальный контроль180. Вывод о том, что при включении данного вида (деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино)) в перечень лицензируемых видов деятельности законодатель руководствовался не соображениями вредоносности, косвенно вытекает из содержания ст. 1062 ГК РФ.

Согласно ст. 12 Закона о лицензировании лицензирующие органы в целях недопущения вреда лицензиатами обязаны осуществлять последующий надзор за лицензируемой деятельностью. Анализ Положений о лицензировании отдельных видов деятельности свидетельствует о том, что на лицензирующие органы возлагается последующий контроль за соответствием деятельности лицензионным требованиям и условиям. В результате такого систематического контроля, как предполагает законодатель, можно предотвратить нанесение вреда. Отсутствие последующего контроля лишает лицензирование функции государственного регулятора и придает ему фискальный характер181.

Таким образом, критерием определения лицензируемых видов деятельности должна выступать вредоносность, которая может быть предотвращена посредством осуществления последующего лицензионного контроля. В то же время, действующий Закон о лицензировании к лицензируемым видам деятельности относит и такие, которые не отвечают признаку вредоносности.

Аналогичный критерий определения видов деятельности, подлежащих лицензированию, предусмотрен и иностранным правовым порядком. Например, в Республике Беларусь в качестве такого основания выступает возможность причинения вреда интересам государства, а также здоровью людей и природной среде182; в Германии – использование в производстве оборудования, нуждающегося в систематическом специальном контроле, и характер деятельности, для занятия которой предприниматели нуждаются в особой квалификации, являющейся предпосылкой получения соответствующего разрешения183.

На образовательную деятельность Закон о лицензировании отдельных видов деятельности не распространяется (п. 2 ст. 1 ); в перечне федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, закрепленном в постановлении Правительства РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности»184, Министерство образования и науки РФ отсутствует. Однако представляется, что причиной отнесения образовательной деятельности к лицензируемым видам деятельности также является фактор потенциальной вредоносности. Однако вредоносность при осуществлении образовательной деятельности может проявиться, в большей мере, в причинении обучающемуся неимущественного вреда. Кроме того, некачественно оказываемые образовательные услуги представляют собой потенциальную опасность и для публичного правопорядка.

В соответствии с Положением о лицензировании образовательной деятельности не все виды образовательной деятельности подлежат лицензированию. В частности, не подлежит лицензированию деятельность в форме разовых лекций, стажировок, семинаров и других видов обучения, не сопровождающихся итоговой аттестацией и выдачей документов об образовании и (или квалификации), а также индивидуальная трудовая педагогическая деятельность, в том числе в области профессиональной подготовки (п. 2). Не подлежит лицензированию и проведение семинаров-практикумов при соблюдении вышеизложенных условий, а документы, выдаваемые по завершению таких мероприятий, не будут являться документами об образовании185. Думается, что вполне обоснованно в перечень видов образовательной деятельности, не подлежащих лицензированию, не попала деятельность в форме разовых лекций, стажировок и т.д. Ведь данную деятельность могут оказывать образовательные учреждения (организации), научные организации, имеющие лицензию на право проведения основных образовательных программ.

В Законе о лицензировании отдельных видов деятельности к основным принципам лицензирования отнесено: обеспечение единства экономического пространства на территории РФ; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории РФ; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования (ст. 3). Во Временном Положении о лицензировании образовательной деятельности под основными принципами лицензирования понимался государственный характер и объективность (п. 3).

На наш взгляд, институт лицензирования образовательной деятельности должен основываться на следующих принципах: 1) обеспечение единства образовательного пространства на территории Российской Федерации; 2) установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации; 3) гласность и открытость лицензирования; 4) соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Данные принципы лицензирования образовательной деятельности целесообразно закрепить в правовых актах об образовательной деятельности.

Право на осуществление подлежащей лицензированию деятельности возникает с момента получения лицензии. Лицензия (с лат.licentia) имеет несколько значений, но к исследуемому вопросу применимо следующее – это разрешение, выдаваемое на определенный срок компетентными государственными органами на ведение некоторых видов хозяйственной деятельности186. В ст. 2 Закона о лицензировании приведено следующее определение лицензии – специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Аналогичным образом определяет лицензию и ГК РФ (абз. 3 п. 1 ст. 49). Лицензия оформляется в форме административного акта, выдаваемого компетентным государственным органом по заявлению лицензиата. В этом проявляется отличие лицензии от административных актов, выдаваемых по инициативе самих государственных органов. Эта специфика, на взгляд В.С. Белых, позволяет рассматривать лицензию как особый вид договора между органами исполнительной власти и субъектами предпринимательства на осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности187, т.е. по сути речь идет о договоре. Однако вряд ли можно согласиться с приведенной точкой зрения. Во-первых, при рассмотрении вопроса о выдаче лицензии отсутствует встречное согласование условий так называемого договора; во-вторых, лицензия выдается при условии надлежащего выполнения соискателем лицензии императивных норм, закрепленных в законе; в-третьих, никаких взаимных прав и обязанностей при этом между лицензиатом и лицензирующим органом не возникает.

Кроме того, по поводу сущности лицензии в юридической литературе была высказана точка зрения, что лицензия – это юридический факт в виде акта государственного органа; элемент юридического состава, который наряду с фактом государственной регистрации влечет возникновение специальной правоспособности188.

Представляется, что многие институты права содержат в себе подобную многофункциональность, но это не умаляет их основного предназначения. Лицензия в действительности представляет собой разрешение, выдаваемое компетентным органом, с наличием которой у лицензиата возникают соответствующие права.

В Положении о лицензировании образовательной деятельности содержится категориальный аппарат, смысл которого не раскрывается: лицензия, лицензирующий орган, соискатель лицензии; лицензионные требования к условиям осуществления образовательного процесса; реестр лицензий и т.д. Полагаем, что в целях единообразного понимания данных категорий Положение необходимо дополнить глоссарием. В настоящей работе при использовании данных категорий мы будем исходить из тех значений, которые закреплены в Законе о лицензировании отдельных видов деятельности.

Для получения лицензии соискатель должен представить в лицензирующий орган следующие документы: заявление учредителя, копию устава и свидетельства о государственной регистрации, справку о постановке на учет в налоговом органе с указанием идентификационного номера налогоплательщика и других документов, подтверждающих намерение соискателя лицензии и его правовой статус. Кроме того, к заявлению должны быть приобщены и документы, подтверждающие возможность надлежащим образом и в надлежащих условиях осуществлять образовательную деятельность и поддерживать надлежащий уровень жизни обучающихся:

• сведения о структуре соискателя лицензии, укомплектованности штатов, предполагаемой численности обучающихся, воспитанников;

• сведения о наличии у соискателя лицензии необходимых для организации образовательного процесса зданий и помещений, объектов физической культуры и спорта, общежитий, об обеспечении обучающихся воспитанников и работников питанием и медицинским обслуживанием с приложением копий документов, подтверждающих право соискателя лицензии на владение, пользование или распоряжение необходимой учебно-материальной базой в течение срока действия лицензии (с предъявлением оригиналов, если копии не заверены нотариусом);

• заключение органов государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и Государственной противопожарной службы о пригодности используемых зданий и помещений для осуществления образовательного процесса; заключение Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям (при подготовке водителей автотранспортных средств); лицензию Федерального горного и промышленного надзора России на эксплуатацию соответствующего оборудования;

• перечень дисциплин, входящих в каждую заявленную образовательную программу, с указанием объемов учебной нагрузки (для учреждений профессионального образования – аудиторной и внеаудиторной) по этим дисциплинам189;

• сведения об обеспеченности учебной литературой и материально-техническом оснащении;

• сведения о кадровом обеспечении образовательного процесса, квалификации педагогических работников и условиях их привлечения к трудовой деятельности.

Федеральные лицензионные требования к условиям осуществления образовательного процесса по образовательным программам различного уровня и направленности, минимальные нормативы обеспеченности соискателя лицензии необходимой учебной и материальной базой, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов устанавливаются Министерством образования и науки РФ (п. 19 Положения о лицензировании образовательной деятельности). На сегодняшний день такие нормативы отсутствуют, за исключением нормативов обеспеченности профессорско-преподавательского состава и учебной базы в части, касающейся библиотечно-информационных ресурсов. В то же время Министерством образования и науки РФ утверждены формы бланков документов, представляемых на лицензионную экспертизу: сведения об укомплектованности штатов, предполагаемой численности обучающихся, воспитанников; сведения о зданиях и помещениях, используемых для организации и ведения образовательного процесса; социально-бытовое обеспечение обучающихся, воспитанников и работников; сведения об обеспеченности образовательного процесса учебной литературой или иными информационными ресурсами и материально-техническом оснащении; сведения об обеспеченности образовательного процесса специализированным и лабораторным оборудованием; сведения о местах проведения практик; сведения о педагогических кадрах190.

Требования к кадровому обеспечению учебного процесса, прежде всего, изложены в ГОС по конкретным специальностям. Так, в п. 6.2 Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 021100 «юриспруденция» закреплено, что вести преподавание по общепрофессиональным дисциплинам могут преподаватели, имеющие базовое юридическое образование и/или ученую степень кандидата (доктора) юридических наук. При этом иметь ученую степень (звание) должны не менее 60 % преподавателей общепрофессиональных дисциплин. Доля штатных преподавателей и/или штатных совместителей по общепрофессональным дисциплинам должна быть не менее 30 %. Представляется, что данные требования необходимо конкретизировать, так как в п. 6.2 Стандарта не указано о необходимости обладания этими преподавателями ученых степеней (званий). Ведь может сложиться ситуация, что вся «научная» составляющая будет приходиться на почасовиков. Однако не является секретом тот факт, что в большинстве случаев на достижение высоких результатов обучения сориентированы в основном только штатные преподаватели. Данные размышления приводят к выводу, что в Стандарте должен быть закреплен и соответствующий процент штатных преподавателей с учеными степенями. Данный процент должен быть, на наш взгляд, не ниже чем пороговый уровень в 60 %. Однако вузу, осуществляющему образовательный процесс по новым направлениям, должны предоставляться определенные послабления. Министерством образования и науки РФ уже предприняты определенные шаги в этом направлении. Например, приказом Министерства образования РФ от 8.11.2000 г. применительно к процедуре аккредитации вуза были детализированы требования к количественному составу штатных преподавателей в зависимости от периода существования вузов (к сожалению, в приказе не затронут вопрос о проценте остепененности). В частности, были установлены требования к проценту преподавателей, работающих в вузе на полную ставку и его критериальные значения:

• для вузов, существующих до года, – не менее 15 % ,

• для вузов, существующих от года до трех лет, – не менее 20 %,

• для вузов, существующих от трех до пяти лет, – не менее 30 %,

• для вузов, существующих от пяти до девяти лет, – не менее 40 %,

• для вузов, существующих более девяти лет, – не менее 50 %191.

Из данного приказа не вполне ясно, почему так занижен процент преподавателей, состоящих в штате вуза, существующего на рынке образовательных услуг свыше девяти лет; почему в приказе указан срок существования вуза, а не срок подготовки специалистов по новым для вуза направлениям; как соотносятся между собой положения данного приказа и п. 6.2 Стандарта в отношении 30 % штатных преподавателей.

Требование о наличии в штате вуза 30 % профессорско-преподавательского состава по общепрофессиональным дисциплинам на момент лицензирования образовательной деятельности вряд ли обосновано (по крайней мере, для юридических вузов). Зачем принимать в штат преподавателей по общепрофессиональным дисциплинам в первые два года с момента открытия вуза, если в течение данного времени в основном осуществляется подготовка по обще-гуманитарным, социально-экономическим, общим математическим и естественно-научным дисциплинам.

Общие требования к учебно-методическому обеспечению учебного процесса изложены в ГОС по конкретным специальностям и направлениям. В частности, в п. 6.3 Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 021100 «юриспруденция». Требования данного пункта Стандарта конкретизированы в Примерном положении о формировании фондов библиотеки высшего учебного заведения192, а также в приказе Министерства образовании РФ «Об утверждении минимальных нормативов обеспеченности высших учебных заведений учебной базой в части, касающейся библиотечно-информационных ресурсов»193. Из этого приказа следует, что в библиотечном фонде вуза должны быть доступны для обучающихся контрольные экземпляры учебников, перечень которых установлен ГОС. Однако ГОС устанавливает лишь общие требования к учебно-методическому обеспечению учебного процесса. Более верно, на наш взгляд, ссылаться не на учебники, рекомендованные ГОС (это даже противоречит принципу автономности вуза), а в целом на учебники, изданные в последние 3–4 года, по дисциплинам, включенным в ГОС.

Кроме того, требования Стандарта и приказа № 1623 в отношении наименования учебников, кодексов, сборников и т.д. и их количества следовало бы учитывать не на момент первичного лицензирования, а на момент аттестации и аккредитации. Так как вузы, выполняя требования об обеспеченности учебно-методической литературы, закупают для лицензирования учебную литературу, которая затем «отлеживается» в библиотеках и в силу изменения законодательства морально устаревает к тому времени, когда студенты в соответствии с учебным планом наконец-то дойдут до изучения той или иной дисциплины.

Наряду с вышеуказанными документами, представляемыми на лицензирование, Министерство образования и науки РФ предлагает вузам при направлении заявок на лицензирование на каждый последующий учебный год новых образовательных программ высшего профессионального образования (в том числе в действующих филиалах вуза), представлять выписку из решения Ученого совета вуза с утверждением разработанного на 5 лет бизнес-плана развития вновь открываемой образовательной программы194. В бизнес-плане необходимо указывать источники финансирования и конкретные денежные суммы, которые использованы для финансирования организации и реализации новой образовательной программы. Эти суммы будут рассматриваться как гарантия того, что образовательное учреждение готово с экономической точки зрения к открытию новой специальности.

Содержание представленных на лицензирование документов подвергается экспертизе. Согласно ст. 33 Закона об образовании экспертная комиссия создается уполномоченным органом исполнительной власти (Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки) по заявлению учредителя и проводит свою работу в месячный срок. В экспертную комиссию на паритетных началах входят представители государственного органа управления образованием, соответствующего органа местного самоуправления и (или) местного (муниципального) органа управления образованием, действующих образовательных учреждений, общественности.

Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов. Содержание, организация и методики образовательного процесса предметом экспертизы не являются (п. 9 ст. 33 Закона об образовании). Таким образом, в процессе осуществления процедуры лицензирования исследуются вопросы: кто, в каких условиях, с помощью каких средств намерен осуществлять образовательную деятельность.

В п. 10 ст. 33 Закона об образовании установлено, что требования экспертизы не могут превышать среднестатистических показателей для территории, на которой зарегистрировано образовательное учреждение. Аналогичное требование содержится и в Положении о лицензировании образовательной деятельности (п. 24). Однако в данных правовых актах не указано, кто должен устанавливать эти среднестатистические показатели, с какой периодичностью они должны устанавливаться. И вообще, до настоящего времени эти среднестатистические показатели отсутствуют.

Выборочные проверки выполнения лицензионных требований и государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по образовательным программам в области экономики, управления и юриспруденции свидетельствуют о том, что о качественности образования еще рано говорить. В частности, было установлено, что не везде рабочие учебные планы соответствуют государственному образовательному стандарту; нарушена последовательность изучения дисциплин; отсутствуют дисциплины по выбору студентов; не регламентирована и слабо обеспечена методическими материалами самостоятельная работа студентов; отмечен недостаточный уровень обеспечения обучающихся учебной, учебно-методической литературой и другими источниками получения информации по отдельным дисциплинам учебных планов; тематика курсовых и дипломных работ не в полной мере отражает современные тенденции развития общества; в ряде случаев обучение по разнопрофильным дисциплинам ведется одним преподавателем; значительный объем учебного времени занимают дисциплины, не относящиеся к выбранным специализациям и др.195

Срок рассмотрения заявления о выдаче лицензии и создания экспертной комиссии не может превышать 20 дней со дня регистрации заявления со всеми необходимыми документами. Сама экспертиза документов должна быть осуществлена в течение 30 дней с даты создания экспертной комиссии. Решение лицензирующего органа о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается в срок не более 60 дней со дня регистрации заявления. Так как срок в 60 дней начинает исчисляться со дня регистрации заявления, он не должен суммироваться с указанными выше сроками (20 дней и 30 дней)196.

Лицензия выдается на срок не менее чем 3 года. По заявлению соискателя лицензии она может быть выдана на меньший срок.

Решение об отказе в выдаче лицензии может быть принято по следующим основаниям: а) наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; б) отрицательное заключение экспертной комиссии, установившей несоответствие условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых соискателем лицензии, государственным требованиям и их среднестатистическим показателям для территории, на которой он зарегистрирован (п. 24 Положения). Данные основания аналогичны основаниям отказа в предоставлении лицензии по Закону о лицензировании отдельных видов деятельности (п. 3 ст. 9), за исключением последнего (несоответствие условий осуществления образовательного процесса среднестатистическим показателям для территории, на которой зарегистрирован соискатель лицензии).

Действие лицензии может быть приостановлено полностью или в части осуществления образовательной деятельности по отдельным образовательным программам по следующим основаниям: а) нарушение лицензионных требований и условий; б) невыполнение лицензиатом решений лицензирующих органов, обязывающих лицензиата устранить выявленные нарушения (п. 33, 34 Положения о лицензировании образовательной деятельности).

Лицензирующий орган при наличии вышеуказанных оснований обязан указать срок для устранения нарушений, который не может превышать шести месяцев. Если в данный срок указанные нарушения не будут устранены, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

В п. 34 Положения о лицензировании образовательной деятельности закреплено, что об устранении нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензий, лицензиат в письменной форме информирует лицензирующий орган и представляет соответствующие документы. Лицензирующий орган, в свою очередь, обязан в недельный срок принять решение о возобновлении действия лицензии и известить об этом в письменной форме лицензиата, его учредителей и налоговый орган по месту нахождения лицензиата. Из этого следует, что и при принятии решения о приостановлении действия лицензии лицензирующий орган обязан известить об этом учредителя и налоговый орган. В то же время в Положении данная обязанность лицензирующего органа не прописана. В связи с этим в п. 34 Положения о лицензировании образовательной деятельности необходимо внести соответствующее дополнение.

Возобновление лицензии означает, что лицензиат вправе продолжить осуществление образовательной деятельности. Как следует из Положения о лицензировании образовательной деятельности, срок действия лицензии на время приостановления ее действия не подлежит продлению.

Лицензия может быть аннулирована автоматически и по решению суда. Автоматически лицензия теряет юридическую силу и считается аннулированной при реорганизации, связанной с изменением организационно-правовой формы, статуса образовательного учреждения или его ликвидации (п. 26 Положения). По решению суда лицензия может быть аннулирована по следующим основаниям: а) обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии; б) неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, предусмотренных лицензией; в) незаконность решения о выдаче лицензии (п. 35 Положения).

Под реорганизацией, связанной с изменением организационно-правовой формы, следует понимать преобразование образовательного учреждения. Смысл преобразования раскрывается в п. 5 ст. 58 ГК РФ через использование двух неравнозначных понятий: «преобразование юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида» и «изменение организационно-правовой формы». Согласно п. 1 ст. 34 Закона об образовании образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную образовательную организацию.

Отдельные авторы полагают, что применение термина аннулирование в отношении лицензии не вполне удачно, поскольку по своему содержанию он означает, что лицензии в принципе не было. В большей степени для данной ситуации подошло бы прекращение или отзыв лицензии, так как при этом отчетливо устанавливается момент совершения действия197. Применительно к данной ситуации в законодательстве в большинстве случаев используется термин «отзыв», однако «аннулирование» означает отмену, объявление какого-либо акта недействительным198. В связи с этим, использование термина «аннулирование» в данном случае, как нам представляется, вполне уместно.

Анализ оснований приостановления действия лицензии и аннулирования лицензии, предусмотренных Положением о лицензировании образовательной деятельности и Законом о лицензировании отдельных видов деятельности, показал, что нормы Закона о лицензировании более выверены и адекватны правонарушениям. Например, стоит ли сразу приостанавливать действие лицензии в случае нарушения лицензионных требований и условий? Не целесообразнее ли предварительно установить срок для устранения выявленных недостатков? Ведь не стоит забывать, что приостановление лицензии означает приостановление образовательного процесса, которое впоследствии без сомнения отразится на качестве образовательного процесса. Аналогичное замечание возникает по поводу аннулирования лицензии вследствие обнаружения недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии, а также в случае неоднократного или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, предусмотренных лицензией.

Приостановление и аннулирование лицензии по своей сущности представляют собой меры административного принуждения. Приостановление лицензии в юридической литературе, как правило, относят к мерам пресечения199, а аннулирование лицензии – к административному наказанию. В то же время, в перечне административных наказаний, который носит закрытый характер, последняя санкция отсутствует (ст. 3.2 КоАП РФ). В связи с этим правонарушения, приводящие к аннулированию лицензии, нельзя отнести к административным правонарушениям, так как в соответствии с КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1). В КоАП РФ содержатся два вида общих составов административных правонарушений, которые влекут административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) и осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), а также за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) и осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований и условий лицензии, если такая лицензия обязательна (ст. 14.1 и 19.20). В данных нормах также отсутствуют такие меры принуждения, как приостановление и аннулирование лицензии. В этой связи было отмечено, что трудно понять позицию законодателя, исключившего из системы наказаний отзыв лицензий и не включившего в перечень обеспечительных мер приостановление лицензий. Это большой подарок чиновничеству, системе административного произвола. Отзыв (приостановление) лицензий применяется и будет применяться. Включение отзыва в число административных наказаний означало бы, что такая суровая санкция применяется с соблюдением всех принципов, положений, процессуальных гарантий, закрепленных КоАП РФ (регулирование только законом, применение только судом и др.)200. Несмотря на то, что приостановление лицензии на право осуществления образовательной деятельности не рассматривается в качестве меры наказания, полагаем, что она (мера) также как и аннулирование лицензии на право осуществления образовательной деятельности должна применяться в судебном порядке. Данный вывод объясняется тем, что приостановление лицензии на право осуществления образовательной деятельности существенным образом затрагивает не только частные интересы (обучающихся, сотрудников образовательного учреждения), но и в целом общественные интересы.

Учитывая значимость образовательной деятельности в юридической литературе было предложено предусмотреть в КоАП РФ специальную статью, посвященную административной ответственности за осуществление образовательной деятельности без лицензии201.

При реорганизации без изменения организационно-правовой формы, при изменении наименования лицензиата, места его нахождения, других изменениях, не приводящих к нарушению контрольных нормативов и показателей, зафиксированных в приложении к лицензии, утрате лицензии лицензиат или его правопреемник обязан в недельный срок подать заявление о переоформлении лицензии и представить соответствующие документы, подтверждающие указанные изменения.

Переоформление лицензии производится без проведения экспертизы в срок, не превышающий 20 дней со дня регистрации заявления.

В случае если изменения, произошедшие у лицензиата, приводят к нарушению контрольных нормативов и показателей, зафиксированных в приложении к лицензии, проводится повторная лицензионная экспертиза202.

Филиалы образовательного учреждения должны проходить процедуру лицензирования самостоятельно, так как лицензия образовательного учреждения не дает филиалу право на осуществление образовательной деятельности (п. 7 Положения о лицензировании образовательной деятельности, п. 24 ст. 33 Закона об образовании, п. 3 ст. 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании)203.

Законы об образовании, о высшем и послевузовском профессиональном образовании, а также Положение о лицензировании образовательной деятельности не запрещают филиалам лицензировать образовательные программы при отсутствии у вуза лицензии на осуществление соответствующей образовательной программы. В ряде случаев филиалы реализуют программы среднего профессионального образования, получив лицензию на право осуществления образовательной деятельности в субъекте Российской Федерации. Однако данная практика противоречит пункту 7.1 Инструкции о порядке выдачи документов государственного образца о высшем профессиональном образовании, изготовлении, заполнении и хранении соответствующих бланков документов204, согласно которого документ о высшем профессиональном образовании выдается вузом с указанием, в первую очередь, наименования вуза, а потом наименования филиала, в котором обучался выпускник. Кроме того, согласно п. 2 ст. 55 ГК РФ филиал вправе осуществлять все функции юридического лица или их часть. Представляется, что под функциями в данном случае понимается сама деятельность. Если юридическое лицо не имеет права на осуществление отдельных видов деятельности, то и филиалы, на наш взгляд, не должны иметь права на осуществление данных видов деятельности. В целях недопущения подобного рода нарушений данное положение должно быть воспроизведено в Положении о лицензировании образовательной деятельности.

До настоящего времени филиалы зачастую осуществляют образовательную деятельность, не имея собственной лицензии на право ведения этой деятельности в целом или по отдельным специальностям, ссылаясь на наличие лицензии у базового вуза. В Министерство образования и науки РФ поступает информация из посольств в странах ближнего зарубежья об открытии в неустановленном порядке филиалов российских вузов (как государственных, так и негосударственных), осуществляющих свою деятельность без лицензии; в печати рекламируется образовательная деятельность по нелицензированным специальностям под прикрытием проведения маркетинговых исследований, что может быть истолковано только как недобросовестная реклама. Результаты проверок соблюдения предусмотренных лицензиями условий осуществления образовательной деятельности в ряде филиалов показали их грубое нарушение. Так, например, в отличие от сведений, представляемых при лицензионной экспертизе, уменьшается количество привлекаемых к учебному процессу преподавателей из числа штатных сотрудников вуза; необоснованно увеличивается доля специалистов, не имеющих нужной квалификации, и преподавателей, профиль подготовки которых не соответствует преподаваемой ими дисциплины205. Имеются и другие нарушения в их деятельности.

МАП РФ неоднократно отмечал, что отдельные образовательные учреждения вместо создания в соответствующем регионе своего филиала заключают договор о сотрудничестве в сфере образования с партнерами и создают сеть региональных центров. В результате этого образовательные услуги оказываются учреждениями, которые не имеют лицензии на ведение соответствующей образовательной деятельности. Однако такое партнерство выгодно обеим сторонам. Во-первых, оно не отвлекает собственные средства и имущество образовательного учреждения, которые пришлось бы выделить для образования филиала. Во-вторых, дает самостоятельность партнерскому учреждению. В-третьих, снимает ответственность, которую бы несло юридическое лицо за действия своего филиала. И, в-четвертых, любое учреждение, осуществляющее образовательную деятельность, должно самостоятельно проходить лицензирование, поэтому построение партнерских отношений с образовательными учреждениями в регионах, вместо создания филиалов, никак не связано с нелицензированием кем бы то ни было осуществляемой деятельности206.

Согласно п. 32 Положения о лицензировании образовательной деятельности Министерство образования и науки РФ вправе делегировать государственным органам управления образованием субъектов РФ полномочия по контролю за соблюдением лицензиатами, находящимися на их территории и имеющими лицензию Министерства образования и науки РФ, лицензионных требований и условий. Данное положение вытекает из п. 6 ст. 30 Закона об образовании. В то же время, из письма Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки следует, что в настоящий период до внесения изменений в Закон об образовании государственным органам управления образованием субъектов Российской Федерации делегируются полномочия только по аттестации и аккредитации образовательных учреждений среднего профессионального образования207.

Результаты проверок лицензионных требований и условий, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки совместно с органами управления образованием субъектов РФ и советами ректоров вузов регионов, итоги аттестации филиалов вузов, как отмечает Министерство образования и науки РФ, свидетельствуют о том, что качество подготовки кадров с высшим профессиональным образованием в филиалах вузов во многих случаях оказывается ниже качества подготовки по тем же направлениям (специальностям) в базовых высших учебных заведениях208. В связи с этим федеральным, региональным и муниципальным органам исполнительной власти, имеющим в ведении высшие учебные заведения, ректорам высших учебных заведений было предложено не заявлять на лицензирование новых направлений (специальностей) высшего и среднего профессионального образования в филиалах вузов до аттестации и аккредитации этих направлений (специальностей) в базовых высших учебных заведениях209. Представляется, что данная рекомендация также должна быть закреплена в Положении о лицензировании образовательной деятельности.

Заявку на лицензирование в течение следующего учебного года новых программ высшего и (или) послевузовского профессионального образования вузы, согласно указаниям Министерства образования и науки РФ210, должны представлять в течение апреля. Данная заявка должна быть подписана учредителем вуза и согласована с администрацией субъекта РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки формирует график лицензирования вузов и доводит его до высших учебных заведений, подавших заявку. Высшие учебные заведения в соответствии с графиком направляют в министерство единый комплект документов по всем планируемым к введению в следующем учебном году программам высшего и (или) послевузовского профессионального образования. Комплект документов должен сопровождаться общим заявлением о проведении лицензионной экспертизы и выпиской из решения Ученого совета вуза о лицензировании и введении новых профессиональных образовательных программ (в том числе в действующих филиалах вуза).

В целях совершенствования процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации высшего учебного заведения Министерство образования и науки РФ утвердило Порядок комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения211. Данный порядок основан на объединении процедур повторного (очередного) лицензирования, аттестации и государственной аккредитации. Он предусматривает выдачу вузу лицензии на право ведения образовательной деятельности и свидетельства о государственной аккредитации на единый срок, сокращение времени принятия необходимых решений и объема делопроизводства, финансовых затрат вуза за счет проведения внешней экспертизы силами единой комплексной комиссии. В состав комиссии входят две подкомиссии, состоящие из специалистов по лицензионной экспертизе, по аттестации и оценке аккредитационных показателей.

Комплексная комиссия на основе результатов экспертизы готовит три документа по направлениям экспертизы:

• экспертное заключение о лицензировании вуза (первое направление);

• заключение об аттестации вуза (второе направление);

• показатели государственной аккредитации вуза (третье направление).

При положительной оценке деятельности вуза по первому направлению Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки готовит приказ о лицензировании. В случае отрицательного заключения о лицензировании аттестация вуза прекращается и устанавливается срок для устранения недостатков, выявленных в ходе экспертизы.

При положительной оценке деятельности вуза по первому и второму направлению экспертизы он получает право подачи заявления на государственную аккредитацию.

В том случае, если высшее учебное заведение включено в график проведения комплексной оценки деятельности вуза, единый комплект документов по всем планируемым к введению в следующем учебном году профессиональным образовательным программам передается в министерство единовременно с документами и материалами, представляемыми к лицензионной экспертизе при проведении комплексной оценке деятельности вуза в соответствии с приказом Министерства образования и науки РФ от 3.08.2000 г. № 2394.