Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

2.4 Правовое положение филиалов и представительств вуза. Проблемы университетских комплексов

В структурном плане вузы представляют собой сложные образования. Согласно ст. 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, п. 17 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования вузы самостоятельны в формировании своей структуры, за исключением их филиалов. К структурным подразделениям вузов, кроме филиалов, относятся представительства, кафедры, факультеты, научно-исследовательские подразделения, конструкторские бюро, аспирантура, ординатура, докторантура, подготовительные отделения и курсы, общежития, клинические базы и другие структурные подразделения (п. 15 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования).

Филиалы государственных высших учебных заведений создаются учредителем по согласованию с федеральным государственным органом управления образованием, соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по месту нахождения филиала (п. 3 ст. 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании). Типовое положение в отношении филиалов федеральных государственных вузов разрабатывается и утверждается Минобразованием России145.

Непосредственное управление деятельностью филиала осуществляет руководитель, назначенный приказом ректора высшего учебного заведения. Руководитель филиала действует по доверенности, выданной ректором вуза в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (ст. 9 Типового положения о филиалах высших учебных заведений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти). Решение о создании филиала для ведения образовательной деятельности принимается учредителем на основании ходатайства высшего учебного заведения о необходимости создания филиала (п. 2 Типового положения о филиалах высших учебных заведений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти).

Согласно п. 3 ст. 55 ГК РФ представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица. Однако в ст. 13 Закона об образовании, посвященной Уставу образовательного учреждения, данное положение не воспроизведено. Данный пробел определенным образом устраняется п. 19 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования, устанавливающим необходимость отражения в уставе высшего учебного заведения филиалов и представительств.

Законы об образовании (п. 7 ст. 12) и о высшем и послевузовском профессиональном образовании (п. 3 ст. 8) предусматривают, что филиалы, отделения, структурные подразделения могут наделяться по доверенности полностью или частично правомочиями юридического лица. Данные нормы явно противоречат пункту 3 ст. 55 ГК РФ (на что неоднократно обращалось внимание в литературе146), в котором закреплено, что представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Этот «просчет» учтен в Концепции Кодекса РФ об образовании, где обращается внимание на следующее. Во-первых, доверенность не может выдаваться на имя структурного подразделения, поскольку оно не имеет статуса юридического лица (п. 3 ст. 55 ГК РФ), ему не могут принадлежать гражданские права и обязанности, в том числе по доверенности. Во-вторых, представителям передаются не правомочия юридического лица, а лишь возможность осуществлять права и исполнять обязанности от имени организации. Сами же права и обязанности остаются у организации. Они не могут быть переданы представителю, поскольку это противоречит смыслу представительства. В-третьих, подразделениям не могут быть переданы правомочия юридического лица в полном объеме, тогда представителю надо передать все имущественные и неимущественные права. При этом теряется смысл существования самого образовательного учреждения147.

Кроме того, п. 7 ст. 12 Закона об образовании противоречит и ст. 48 ГК РФ, ибо наличие внутри одного юридического лица другого юридического лица нарушает принцип имущественной обособленности юридического лица. Такую ситуацию ГК РФ определяет как реорганизацию в форме выделения или разделения. У коммерческих организаций возможная зависимость одной организации от другой регулируется ст.ст. 105, 106 ГК РФ. Для некоммерческих организаций гражданское законодательство не содержит норм, согласно которым одна организация находилась бы в зависимости от другой. Объединение юридических лиц в союзы и ассоциации, предусмотренное ст. 12 Закона о некоммерческих организациях, предполагает объединение самостоятельных членов, не обладающих свойствами зависимости друг от друга.

Следует отметить, что в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования вышеуказанная коллизия отсутствует: в п. 18 положения подчеркивается, что структурное подразделение высшего учебного заведения не является юридическим лицом.

Из ст. 49 ГК РФ следует, что правоспособностью обладает только юридическое лицо, структурные подразделения таким свойством не наделены. Однако представительства и филиалы представляют интересы юридического лица и осуществляют их защиту. По поводу этой ситуации в юридической литературе высказан новый взгляд: чтобы выступать от имени кого-либо, необходимо обладать каким-либо объемом правосубъектности. Тот, кто ею не обладает, не может выступать от имени кого-либо. Поскольку филиалы и представительства вправе осуществлять свою деятельность от имени соответствующего юридического лица, закономерен вывод о признании де-юре их правосубъектности148. Представляется, что данное рассуждение содержит рациональное зерно. Тем более что в соответствии с образовательным законодательством филиалы проходят лицензирование самостоятельно, а это элемент правоспособности юридического лица.

Представительство представляет по месту своего нахождения интересы вуза в области образовательной, научной и иной деятельности; организует и проводит рекламно-информационную деятельность в целях пропаганды достижений вуза в области образования, науки и культуры; осуществляет разъяснительную работу по привлечению поступающих в вуз, знакомит их с реализуемыми вузом образовательными программами, с правилами приема и другими документами, регламентирующими организацию учебного процесса; организует и проводит маркетинговые исследования в области образовательных услуг с целью выявления будущих поступающих; проводит работу по укреплению деловых связей с будущими работодателями выпускников вуза; устанавливает и поддерживает контакты с выпускниками вуза; участвует в организации выставок, конференций и других мероприятий, проводимых вузом, защищает интересы вуза (п. 10 Примерного положения о представительстве высшего учебного заведения, подведомственного Министерству образования Российской Федерации149). Данные полномочия представительства не противоречат ст. 55 ГК РФ. Однако в п. 11 Примерного положения о представительстве закреплено, что в целях оказания помощи студентам, обучающимся по заочной форме обучения, в освоении образовательных программ непосредственно по месту их жительства и работы с согласия органа управления образованием субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления, на территории которого находится представительство, высшее учебное заведение вправе осуществлять консультации, текущий контроль успеваемости и промежуточную аттестацию обучающихся путем привлечения штатных научно-педагогических работников вуза, используя учебно-методическую базу представительства. Таким образом, пункт 11 Положения находится в явном противоречии со ст. 55 ГК РФ, так как согласно данной статье представительство не вправе осуществлять основные функции юридического лица. В нашем случае, – образовательную деятельность. В то же время, представляется, что в целях оказания помощи обучающимся, проживающим не по месту нахождения вуза, отдельные виды деятельности образовательного процесса (например, консультации) профессорско-преподавательский состав вуза мог бы осуществлять и в представительстве. Однако в этом случае оно должно быть подвергнуто проверке на предмет установления соответствия условий осуществления образовательного процесса государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся и т.д. И, более того, редакция п. 1 ст. 55 ГК РФ должна быть изменена.

На практике отдельные представительства явно выходят за пределы своих полномочий и самостоятельно осуществляют образовательную деятельность. Так, в соответствии с приказом ректора негосударственного института было создано представительство дистанционного обучения, оперативно подчиненное филиалу института. Оно осуществляло прием вступительных экзаменов, ежедневные занятия, консультирование. Все виды занятий проводились в помещении, арендуемом представительством. Роль филиала и головного вуза сводилась к обеспечению методической литературой и проверке письменных работ. Суд вынес решение о прекращении незаконной образовательной деятельности представительства негосударственного института150. Однако данное решение суда содержит грубую ошибку: в нем указано, что представительству негосударственного института запрещено ведение образовательной деятельности до получения лицензии в установленном порядке.

В отличие от филиала представительство создается и ликвидируется приказом ректора вуза на основании решения ученого совета по согласованию с Министерством образования и науки РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления по месту нахождения представительства (п. 2 Примерного положения о представительстве).

Факультеты, которые структурно входят в состав вуза, в соответствии с законом не наделены правами юридического лица. Однако в образовательной среде есть прецеденты наделения их таким статусом. Речь, в частности, идет о юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова. Данный статус вне всякого сомнения был воспринят и правоприменителем – арбитражным судом151. Е.А. Суханов, являясь на момент рассмотрения дела в суде деканом юридического факультета МГУ, с одной стороны, указывает на абсурдность п. 7 ст. 12 Закона об образовании, но, с другой стороны, отмечает, что в рамках крупного вуза университетского типа необходимость признания известной хозяйственной самостоятельности за некоторыми из его структурных подразделений становится насущным делом, ибо ее отсутствие может привести к фактическому параличу как хозяйственно-управленческих структур вуза, не способных справиться с колоссальным объемом работы, так и, в конечном счете, материального обеспечения его подразделений152. Данное утверждение, на наш взгляд, совершенно справедливо, но оно идет вразрез с действующим законодательством. А решение суда является доказательством того, что суды руководствуются зачастую не законом, а совершенно иными соображениями.

Одним из приоритетных направлений развития системы образования является создание университетских комплексов. Согласно постановлению Правительства РФ «Об университетских комплексах» в п. 12 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования были внесены дополнения, касающиеся университетских комплексов153. Под университетским комплексом подразумевается объединение образовательных учреждений, которые реализуют образовательные программы различных уровней, а также иных учреждений и некоммерческих организаций или выделение из их состава структурных подразделений. Университетские комплексы могут создаваться как на базе университета, так и академии.

Согласно Рекомендациям по созданию университетских комплексов целями их создания является повышение эффективности и качества образовательного процесса; обеспечение адаптации образовательных учреждений и их выпускников к социальным, экономическим и культурным запросам общества и изменениям рынка труда; вовлечение в образовательный, научный и инновационный процессы профессорско-преподавательского состава, научных работников, докторантов и обучающихся; повышение эффективности использования интеллектуальных, материальных и информационных ресурсов при подготовке специалистов и проведении научных исследований по приоритетным направлениям развития образования, науки, культуры, техники и социальной сферы; создание условий и возможностей для реализации крупных программ и проектов образовательного, экономического, социального и технологического характера, активизация научных исследований и инновационной деятельности; повышение роли университетов (академий) в социально-экономическом, технологическом, образовательном и культурном развитии общества.

В основе создания университетских комплексов заложены следующие принципы: единство учебного, научного и инновационного процессов во взаимосвязи с экономикой и социальной сферой; непрерывность образовательного процесса и взаимосвязь образовательных программ различных уровней, в том числе с целью сокращения сроков их освоения; инновационная направленность деятельности от проведения фундаментальных научных исследований до тиражирования и передачи в практику наукоемких технологий, в том числе образовательных; организационное, учебно-методическое, научное и информационное взаимодействие между всеми подразделениями университетского комплекса, равенство и учет их интересов154.

Согласно п. 1 постановления Правительства РФ «Об университетских комплексах» указанные комплексы наделяются правами юридического лица и создаются, реорганизуются и ликвидируются в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством РФ, а также по согласованию с федеральным органом управления образованием, соответствующим органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Данное постановление Правительства РФ и Рекомендации по созданию университетских комплексов являются основными правовыми актами, регламентирующими деятельность университетских комплексов; в других немногочисленных правовых актах, в которых имеется упоминание об университетских комплексах, только лишь подчеркивается роль данных комплексов в сфере образования и не более того155.

Несмотря на то, что на практике уже учреждены и действуют университетские комплексы156, до настоящего времени на законодательном уровне не решены многочисленные проблемы, связанные с их созданием и функционированием. Прежде всего, необходимо определиться в вопросе, что собой представляет данный комплекс. Как отмечает Е.В. Богданов, действующее законодательство таково, что можно обосновать два диаметрально противоположных вывода: 1) университетский комплекс – новый вид высшего учебного заведения; 2) университетский комплекс не является новым видом высшего учебного заведения и, когда в законодательстве идет речь о названном комплексе, имеется в виду комплексное образование. То есть образовательное учреждение является университетом (академией), однако, в нем теперь уже реализуются кроме образовательных программ, специфичных для высшего учебного заведения, еще и образовательные программы начального общего, основного общего, начального профессионального, среднего профессионального образования и т.д.157

Нам, в свою очередь, представляется, что университетский комплекс является совершенно новым видом высшего учебного заведения, который по неизвестным причинам не закреплен в ст. 9 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании. Данный вывод основывается на том, что в рамках университетского комплекса реализуются образовательные программы различных уровней, в отличие от университета и академии. В связи с этим в отношении него должны быть предусмотрены иные показатели лицензирования, аккредитации и аттестации (материально-техническая база влившихся общепрофессиональных, средних специальных профессиональных заведений и т.д., качественный уровень их профессорско-преподавательского состава значительно ниже чем у университетов и академий); цели, задачи создания университетского комплекса отличны от целей и задач университета и академии. В силу изложенного необходимо, на наш взгляд, внести соответствующие изменения в ст. 9 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании и п. 12 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования.

В то же время высказана точка зрения, что университетские комплексы могут создаваться как в виде единого юридического лица (когда в состав автономного образовательного учреждения входят собственно вуз, научные подразделения, образовательные учреждения других уровней, утрачивающие свой юридический статус), так и в виде объединений юридических лиц в форме ассоциаций, союзов как некоммерческих организаций, имеющих или не имеющих права юридического лица. Примером таких, не имеющих статуса юридического лица объединений, могут служить, в частности, университетские округа158. Однако, данная точка зрения представляется нам ошибочной. В п. 2 постановления Правительства РФ «Об университетских комплексах» четко обозначены как университетские комплексы (как выше было сказано, являющиеся юридическими лицами в силу п. 1 данного постановления), так и ассоциации (союзы), университетские округа, участники которых сохраняют свою самостоятельность. Кроме того, согласно ст. 121 ГК РФ ассоциации (союзы) могут создаваться только как юридические лица. На одном из совещаний проректоров по учебной работе высших учебных заведений Российской Федерации бывший министр образования РФ В.М. Филиппов подчеркнул, что необходимо разделять понятия «университетский комплекс» и «университетский округ». Первый представляет собой структуру, куда включаются образовательные учреждения, различающиеся по уровню профессионального образования: ПТУ, колледжи, вузы. Второй же – это система, включающая в себя территориальный компонент и обязательно – систему общего среднего образования. Одновременно Министерством образования РФ было выражено отношение к процессу объединения вузов в какие-либо комплексы: никакой принудительной компании по объединению вузов не будет, – для объединения нужны объективные причины. Во-первых, экономические: в маленьких городах вуз может набрать только небольшое число студентов; во-вторых, объединение нескольких малых вузов в один крупный, а это подразумевает слияние их материальной базы и профессорско-преподавательского состава, обязательно приведет к повышению качества образования. Такой укрупненный вуз, несомненно, станет более конкурентоспособным в борьбе за госзаказ, за деньги, выделенные на подготовку специалистов за счет бюджета, на закупку оборудования, комплектование библиотек. Выиграть в этом конкурсе смогут только крепкие и сильные вузы159.

Отдельные авторы считают, что оптимально создание университетских комплексов путем предоставления прав юридического лица как автономным некоммерческим организациям, созданным несколькими учредителями, так и некоммерческим организациям, имеющим одного учредителя в лице РФ, субъекта РФ или муниципального образования. При этом создаваться комплексы должны на договорных началах, ибо лишь в этом случае возможно достичь минимизации расходов на административные нужды, дебюрократизацию управленческого процесса. Кроме того, подобные ассоциации могут позволить оптимально решить вопросы повышения эффективности расходов на образование160.

В настоящее время эксперимент по разработке моделей и механизмов создания и функционирования университетских комплексов продолжается. В ходе эксперимента уточняются модель университетского комплекса с единым юридическим лицом; модель университетского комплекса в виде ассоциации юридических лиц; модель в виде учебно-научно-инновационного университетского комплекса. При этом создано 4 университетских комплекса путем реорганизации 7 образовательных учреждений Министерства образования и науки России:

– Братского государственного технического университета Министерства образования и науки России и Братского педагогического колледжа № 2 Главного управления общего и профессионального образования администрации Иркутской области;

– Томского государственного архитектурно-строительного университета Министерства образования и науки России и Томского техникума геодезии и картографии Министерства образования и науки России;

– Тюменского государственного нефтегазового университета Министерства образования и науки России и Тюменского машиностроительного техникума Министерства образования и науки России;

– Сибирского государственного технологического университета и федерального государственного унитарного предприятия «Сибирский государственный институт по комплексному проектированию процессов гидролиза и микробиологического синтеза»161.

Из приведенного перечня университетских комплексов видно, что они образованы либо путем объединения учреждений высшего и среднего специального профессионального образования, либо – учреждений высшего профессионального образования и федерального государственного унитарного предприятия. Последний вариант университетского комплекса не вписывается в понятие комплекса, приведенное в п. 12 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования. Однако, одним из принципов создания университетских комплексов, как следует из Рекомендаций по созданию университетских комплексов, является единство учебного, научного и инновационного процессов. Инновационный же процесс только тогда может успешно протекать, когда для этого созданы соответствующие организационные, материально-технические и т.д. возможности. Такими возможностями, как правило, располагает коммерческая структура. В то же время объединять вуз и коммерческие структуры в рамках университетского комплекса было бы, на наш взгляд, неверным решением, так как это может увести вуз от решения основной задачи. Целесообразнее было бы в данной ситуации вузу выступать в качестве учредителя такой структуры.

Представляется, что посредством университетских комплексов высшая школа быстрее могла бы органично вписаться в рамки Болонского процесса, который предусматривает переход высшего образования на двухуровневую систему обучения. В рамках университетского комплекса легче было бы согласовывать учебные планы НПО, СПО и ВПО. В настоящее время преемственные учебные планы рассматривает каждое ведомство разрозненно, между собой они не согласованы. В стенах университетского комплекса у обучающихся закономерно должна возникнуть реальная возможность получения непрерывного образования и получения льгот для перехода на следующий более высокий уровень образования. Однако действующее законодательство упускает такую возможность, что не способствует интегрированию образовательных учреждений в университетский комплекс.

Одной из проблем, связанной с созданием университетских комплексов, является потеря льготы на получение пенсии за выслугу лет учителями, преподавателями средних специальных учебных заведений, вошедших в состав комплексов. Эта проблема оборачивается утратой кадрового состава учителей, преподавателей, которые знают специфику преподавания и воспитания учащихся школ, студентов техникумов, в отличие от преподавателей вузов. В качестве примера можно привести создание университетского комплекса на базе Южно-Уральского государственного университета (в бывшем – Челябинский государственный технический университет). Приказом Министерства общего и профессионального образования № 2243 от 5 ноября 1997 года ЧГТУ был реорганизован путем присоединения к нему «Челябинского технологического колледжа сервиса». В Списке профессий и должностей работников образования162, регламентирующих на тот момент времени основания предоставления пенсии за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью, структурные подразделения вузов, реализующих программы начального профессионального и среднего профессионального образования, не были поименованы. По этой причине все сотрудники присоединенного колледжа потеряли право на получение пенсии за выслугу лет. Данное недоразумение было устранено в 1999 году постановлением Правительства РФ путем включения в список учреждений, работа в которых дает право на пенсию за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью, и структурные подразделения вузов163. Однако согласно данному Списку, правом на пенсию за выслугу лет могут воспользоваться только преподаватели, работающие в колледжах (лицеях, училищах), являющихся структурами вуза, если в них обучается не менее 50 процентов детей в возрасте до 18 лет. Несмотря на то, что с момента присоединения Челябинского технологического колледжа сервиса к ЮУрГУ глобальных изменений в учебном процессе, количестве и возрасте учащихся не произошло, преподаватели колледжа потеряли возможность получения пенсии за выслугу лет.

Сложной задачей, связанной с созданием университетских комплексов, является проблема их финансирования. Финансирование образовательной и научной деятельности комплексов должно осуществляться за счет средств федерального бюджета в соответствии с государственными заданиями на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников. Однако в состав университетских комплексов могут входить и негосударственные некоммерческие организации. Войдя в состав комплексов в результате реорганизации в форме присоединения, они утрачивают свою самостоятельность, а их учредители утрачивают права, вытекающие из учредительства. Готовы ли пойти они на отказ от своих прав?

К проблемам данного свойства относится и следующее. В состав университетского комплекса могут войти образовательные учреждения, финансируемые за счет средств бюджета субъектов РФ или средств местного бюджета. После вхождения в комплекс все они должны финансироваться за счет средств федерального бюджета. Федеральное же финансирование выделяется вузу в целом с разбивкой по кодам экономической деятельности, то есть по направлениям расходования денежных средств, без разбивки на структурные подразделения вуза. В связи с этим сложно определить, какая сумма должна быть направлена на развитие той или иной структурной составляющей университетского комплекса. Кроме того, структурному подразделению будет весьма сложно бороться за выделение средств головной структурой комплекса.

В связи с созданием университетских комплексов было высказано мнение, что их появление приведет к коммерциализации образования, а также к появлению в вузе всех форм собственности и их сочетаний: государственной, муниципальной и частной164. Представляется, что в данном случае имеются основания для опасений. Но, с другой стороны, государству легче будет контролировать образовательную деятельность, осуществляемую в настоящий период негосударственными структурами.

Вышеуказанные проблемы создания и функционирования университетских комплексов доказывают необходимость принятия Положения об университетских комплексах, в котором были бы закреплены вопросы создания, прекращения, материальной базы, финансов, ответственности участников и т.д.