Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

2.3 Проблемы и перспективы организационно-правовых форм вуза

Проводимая образовательная реформа самым непосредственным образом затрагивает интересы вузов. По данному вопросу можно выделить две важные проблемы. Одна из них касается возможности приватизации образовательных учреждений. Согласно п. 13 ст. 39 Закона об образовании и п. 7 ст. 27 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании федеральные государственные вузы, закрепленные за ними на правах оперативного управления либо находящиеся в самостоятельном распоряжении объекты производственной и социальной инфраструктуры и т.д., приватизации (разгосударствлению) не подлежат. В то же время, Закон «О сохранении государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»110Законом № 122-ФЗ признан утратившим силу, а из этого следует, что в любой момент образовательные учреждения, в том числе вузы, могут быть приватизированы. Сомнения о возможной приватизации образовательных учреждений не покидают даже после заявления министра образования и науки А. Фурсенко о том, что приватизация образовательных учреждений не планируется и что мысль о ней могла прийти в голову только сумасшедшему111, так как в Плане мероприятий по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003–2004 годы, утвержденного распоряжением Правительства РФ, была предусмотрена разработка нормативной правовой базы приватизации государственных и муниципальных учреждений (третий квартал 2004 г.)112. Вопрос о приватизации образовательных учреждений непосредственно связан с другой проблемой: о «необходимости установления особого статуса образовательных организаций вместо существующего статуса «государственных учреждений». Данный вопрос был впервые поднят в Плане действия Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 года по реализации «Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» в разделе «Реформирование образования». Осенью 2003 г. Минфином России на одном из заседаний Правительства РФ при обсуждении вопроса о реструктуризации бюджетного сектора страны данная тема была продолжена и было заявлено, что в условиях действующего законодательства у бюджетных учреждений создается заинтересованность в предоставлении платных услуг и тем самым уменьшается заинтересованность в качественном осуществлении основной деятельности. Следствием этого является снижение качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Это обстоятельство вызывает необходимость реорганизации ныне действующих бюджетных учреждений и внедрения новых организационно-правовых форм, в которые смогут быть преобразованы учреждения. При этом реорганизации не должны быть подвергнуты бюджетные учреждения, которые производят необходимые государству услуги на нерыночной основе. Из данного заявления можно было бы предположить, что в основе идеи о реорганизации бюджетных учреждений лежит чисто общественный интерес, забота государства о качестве предоставляемых государственными (муниципальными) учреждениями социально значимых услуг. Однако истинные причины реорганизации учреждений заключаются совершенно в ином и они обозначены в постановлении Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»113. В нем, в частности, отмечено, что основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм. В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Чиновники из сферы образования, в свою очередь, считают, что ресурс бюджетного учреждения исчерпан. Поэтому ждать улучшений в сфере образования не приходится и что вкладывать деньги в образовательные учреждения с нынешней формой собственности при нынешних формах управления ею невыгодно114.

Данные проблемы взаимосвязаны, так как снятие субсидиарной ответственности государства по обязательствам образовательных учреждений откроет возможность банкротства этих учреждений, а отчуждение государственного имущества – смену собственника115.

Один из ректоров по поводу замены «учреждения» на «организацию» горько иронизирует, что если образовательные учреждения станут простыми организациями, то на базе университета можно будет создать ЗАО, ОАО и любую другую контору по типу «рога и копыта». Иначе говоря, отмечает он, это прикрытая, завуалированная форма, открывающая зеленый свет к приватизации вузов. Кроме того, с большим трудом представляется, кому придет в голову приватизировать МГУ «в целях дальнейшего развития образовательных программ в России». Могут найтись, конечно, люди, готовые купить Эйфелеву башню, и уже скупают старинные замки и перевозят их через океаны, чтобы заново смонтировать на новом месте. Но очень трудно предположить, что найдутся люди, настолько фанатично преданные высшей школе, что займутся серьезным спонсорством или благотворительностью. В результате автор приходит к выводу, что высшему образованию государства российского филантропия в ближайшие 10–15 лет просто не грозит116.

И вообще, было высказано предложение рассматривать вузы, действующие на федеральном уровне, не только как учреждения, но и как государственные унитарные образовательные предприятия. Данный вывод обосновывается тем, что те и другие обладают специальной правосубъектностью; всегда создаются по воле учредителя – государства; переданное имущество не утрачивает собственника в лице государства; такого рода юридические лица управляют «чужим» имуществом на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления; доход от деятельности реинвестируется на нужды юридического лица и между учредителем и юридическим лицом на практике не распределяется, несмотря на то, что собственник имеет право на получение части прибыли от используемого имущества117. С изложенной точкой зрения нельзя согласиться уже по той причине, что унитарное предприятие, в отличие от учреждения, является коммерческой организацией, основной целью деятельности которой является извлечение прибыли. Кроме того, оно находится на полном самофинансировании.

Отдельные авторы полагают, что переход к новым организационно-правовым формам вуза обусловлен введением ГИФО118. Как отмечается в аналитическом докладе «Высшее образование в России: состояние и направления развития» для обеспечения качественного учебного процесса необходимо от 1,5 до 3 тыс.долларов на студента в год. Сегодня в расчет именного финансового обязательства включается только 50% нормативной стоимости обучения студента. Уже это означает категорическую необходимость перевода вузов из категории государственных учреждений в государственные организации, которые должны получить все преимущества хозяйственной деятельности и все обременения, связанные с этим статусом119. Таким образом, как следует из доклада, причины замены организационно-правовой формы учреждения обусловлены необходимостью исключения образования из приоритетных направлений развития общества.

Размышления о преобразовании образовательных учреждений в иные организационно-правовые формы пугают не всех авторов, но имеют и своих сторонников. Так, например, Н.Г. Багаутдинова полагает, что данная приватизация обеспечивает реальные гарантии сохранения профильной деятельности образовательных учреждений и использования их имущества по прямому назначению, т.е. для предоставления образовательных услуг. Соучредителями таких организаций могут быть граждане, юридические лица, а также органы государственной власти и местного самоуправления120. Другие авторы обращают внимание на то, что эта своеобразная приватизация образовательной сферы (замена учреждения на образовательную организацию) позволит таким организациям заниматься предпринимательской деятельностью, кроме того, облегчит груз бюджетных проблем для государства и пополнит финансовые ресурсы образовательных заведений. Однако такая замена организационно-правовых форм, как отмечается, должна осуществляться постепенно121.

Идея о замене учреждения как организационно-правовой формы юридического лица на иные организационно-правовые формы постепенно начинает претворяться в жизнь на уровне законопроектов. Так, например, в проекте федерального закона № 34542-3 «Об университетах», предложенного депутатами одной из фракций бывшей Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Яблоко», в качестве организационно-правовой формы государственного университета названа «научно-образовательная некоммерческая организация».

В свою очередь, Правительством РФ разработаны законопроекты об автономных учреждениях и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях.

Для государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций (далее – ГМАНО) характерно:

1) учредителем может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование;

2) учредительным документом является устав, утверждаемый учредителем;

3) имущество (переданное учредителем и приобретенное организацией) закрепляется за ГМАНО на праве собственности (п. 5 ст. 2 законопроекта). В то же время, согласно п. 7 ст. 2 законопроекта доходы ГМАНО и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в ее самостоятельное распоряжение. Таким образом, налицо противоречие двух пунктов одной статьи законопроекта. Одновременно следует заметить, что в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ «самостоятельное распоряжение» является видом вещного права, правовая природа которого законодателем не определена. Так как все имущество закрепляется за ГМАНО на праве собственности, то в связи с этим совершенно не понятна логика разработчика законопроекта об использовании и института «самостоятельного распоряжения». Более того, государственное (муниципальное) имущество согласно действующему законодательству может быть закреплено только за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями и только на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. В нашем же случае, произошло расщепление права собственности, что совершенно не характерно для отечественной правовой системы;

4) отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом; учредитель ГМАНО не отвечает по обязательствам ГМАНО, а последняя – по обязательствам учредителя;

5) на конкурсной основе в порядке и на условиях, определяемых Правительством РФ, имеет право осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ); финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета путем предоставления субвенций, субсидий, за счет средств государственных внебюджетных фондов и иных средств;

6) по своему усмотрению вправе сверх объемов заказов учредителя оказывать возмездные услуги, относящиеся к основной деятельности;

7) вправе осуществлять кроме основной иные виды деятельности, если это служит достижению целей, ради которых она создана;

8) может быть создана путем учреждения или преобразования государственного (муниципального) учреждения;

9) вправе с согласия учредителя выступать учредителем (участником) других юридических лиц, деятельность которых соответствует целям деятельности ГМАНО;

10) органами ГМАНО являются управляющий совет, единоличный исполнительный орган и иные органы, предусмотренные законом и уставом.

Высшим органом является управляющий совет. Предполагаемый состав управляющего совета (представители органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции в соответствующей сфере, представители органов исполнительной власти, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности, представители иных государственных органов и органов местного самоуправления, а также представитель трудового коллектива ГМАНО) свидетельствует о том, что управлять организацией будут лица, не в полной мере обладающие информацией о состоянии ее дел.

В видовым особенностям автономного учреждения следует отнести:

1) учредителем может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование;

2) учредительным документом является устав, утверждаемый его учредителем;

3) имущество закрепляется за автономным учреждением на праве оперативного управления (п. 1 ст. 3 законопроекта); доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение (п. 5 ст. 2 законопроекта);

4) отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником; учредитель автономного учреждения не отвечает по обязательствам автономного учреждения, а последнее – по обязательствам учредителя.

Из приведенного положения следует, что законопроектом предусматривается ограниченный объем ответственности по обязательствам автономного учреждения, что совершенно не характерно для развитого правопорядка (предусмотренный действующим законодательством ограниченный объем ответственности учреждения нивелируется субсидиарной ответственностью учредителя);

5) не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Остальным своим имуществом (в том числе недвижимым) автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено законом. Таким образом, объем правомочий автономного учреждения, владеющего имуществом на праве оперативного управления, расширен по сравнению с объемом правомочий субъекта права хозяйственного ведения;

6) в соответствии с заданием учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию (роль которого в законопроекте не определена) осуществляет деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг; финансирование указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных средств;

7) по своему усмотрению вправе сверх объемов заданий учредителя оказывать возмездные услуги, относящиеся к основной деятельности;

8) вправе осуществлять иные виды деятельности по отношению к основной деятельности;

9) может быть создано путем учреждения или изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения (п. 1 ст. 5 законопроекта). Из содержания статьи 5 законопроекта следует, что в ней идет речь о новом способе реорганизации юридического лица – изменение типа. В то же время, в законопроекте отсутствуют нормы о механизме передачи имущества (например, о передаточном акте) и о правопреемстве автономного учреждения по обязательствам учреждения. Кроме того, из данной статьи следует, что учреждение и автономное учреждение – две самостоятельные организационно-правовые формы юридического лица;

10) вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставной (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать их другим юридическим лицам в качестве учредителя (участника) только с согласия собственника своего имущества;

11) органами автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом.

Выделенные черты ГМАНО и автономного учреждения свидетельствуют об их схожести. Их объединяет, например, следующее: 1) учредителем может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование; 2) доходы поступают в самостоятельное распоряжение и используются на цели их развития; 3) собственник не имеет права на получение доходов от использования имущества и их деятельности; 4) основная деятельность осуществляется в рамках заказа (задания) учредителя; 5) не отвечают по обязательствам своего учредителя, а учредитель не отвечает по их обязательствам; 6) они вправе оказывать сверх объемов заданий учредителя возмездные услуги, относящиеся к их основной деятельности, а также иные возмездные услуги (работы), не относящиеся к основному виду деятельности; 7) высшим органом является управляющий (наблюдательный) совет.

Сопоставляя общее и особенное в правовом положении анализируемых организационно-правовых форм юридических лиц приходим к выводу, что основное отличие одной формы от другой заключается в: а) характере вещного права на имущество, передаваемое им учредителем; б) объеме их ответственности по своим обязательствам; в) основании осуществления основной деятельности.

Содержание законопроектов об автономных учреждениях и ГМАНО позволяет сделать и иные выводы: во-первых, автономным учреждениям и ГМАНО в силу бюджетного законодательства могут предоставляться бюджетные средства только в форме субвенций и субсидий, в отличие от учреждений, которым средства передаются в форме бюджетных ассигнований (бюджетные ассигнования предоставляются бюджетным учреждениям на их содержание при наличии сметы доходов и расходов, в которой отражаются доходы, получаемые как из бюджета и внебюджетных фондов, так и от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности; субсидии и субвенции предоставляются только на определенные цели для выполнения отдельных целевых программ); во-вторых, автономные учреждения и ГМАНО подпадают под действие закона о банкротстве. Как отмечает Л.Ю. Михеева, учреждения, преобразованные в автономные учреждения и ГМАНО, могут быть признаны банкротами в самое ближайшее время после реорганизации по причине имеющейся у них задолженности. Это может свидетельствовать еще об одной истинной цели подготавливаемой реформы: проведение скрытой приватизации зданий и сооружений, закрепленных в настоящее время на праве оперативного управления за государственными и муниципальными учреждениями, финансируемыми собственником122; в-третьих, значительная часть законопроектов посвящена крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью. Из этого можно предположить, что основным направлением в деятельности автономного учреждения и ГМАНО должно стать не оказание социально значимых услуг, а осуществление предпринимательской деятельности. Полученные при этом денежные средства должны стать основным источником их существования. Данная модификация бюджетных учреждений, на наш взгляд, более чем ошибочна. Прежде всего, данные законопроекты рассчитаны на всю бюджетную сферу (области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта). Однако каждая сфера имеет свою специфику. Например, во всем мире основными видами деятельности образовательных организаций (в широком смысле слова) являются образовательная и научно-исследовательская деятельность. Иные виды предпринимательской деятельности, если они и есть, играют несущественную роль; в-четвертых, экономические блага, производимые в указанных сферах, как правило, представляют собой либо общественные, либо смешанные общественные блага. И, следовательно, их производство – публичная обязанность государства, которое не должно перекладывать свои публичные функции на некоммерческие организации.

Комментарии, как говорится, излишни. Один из крупнейших русских философов современности Г. Померанц следующим образом выразил свое отношение к процессам, связанным с реформой в сфере образования: «Реформы образования и здравоохранения, по-моему, будут иметь гибельные результаты. …Наши реформы осуществляются прагматиками, которые не видят дальше собственного носа»123.

Идеологи реструктуризации бюджетного сектора, пытаясь обосновать введение новых организационно-правовых форм некоммерческих организаций взамен учреждения, постоянно подчеркивают, что рамки гражданско-правового регулирования не позволяют бюджетным учреждениям осуществлять предпринимательскую деятельность, и что финансовое законодательство не позволяет им самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от осуществления такой деятельности. Речь идет о пункте 2 ст. 42 БК РФ, согласно которого доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. В то же время, из п. 5 ст. 161 БК РФ следует, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (что в целом согласуется с п. 2 ст. 298 ГК РФ). В целях устранения противоречий между указанными нормами предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в гражданское законодательство. Нам же представляется, что в данной ситуации более разумным было бы скорректировать финансовое законодательство с учетом гражданского законодательства, а не наоборот.

Наряду с официальной версией о необходимости реорганизации учреждений, представленной Правительством РФ, существует и неофициальная, высказываемая отдельными учеными. В частности, распространено мнение, что право оперативного управления, являющееся основой закрепления за учреждением имущества, выполнив свою историческую миссию, должно быть упразднено124(а, следовательно, должно быть устранено и учреждение). При этом авторы ссылаются на то, что ни для одного развитого правопорядка такое право неизвестно, и что рыночный оборот предназначен для собственников, к которым учреждения не относятся. Данный институт действительно изначально был рассчитан на период перехода экономики страны к рынку. Однако с первых же лет его существования на фоне приватизации государственных (муниципальных) предприятий стало понятно, что социальная сфера не должна быть подвергнута повальной приватизации125.

Как выше было сказано, экономические блага, производимые в социальной сфере, как правило, представляют собой либо общественные, либо смешанные общественные блага. И, следовательно, их производство – публичная обязанность государства. Частный сектор также может участвовать в воспроизводстве общественных благ, однако если отдача от вложения средств растянута во времени, то интерес к такому сектору экономики у него отпадает. Кроме того, от отдельных отраслей социальной сферы (например, образование, наука, медицина) зависит будущее страны, а исходя из этого, они должны не только находиться под контролем государства, но и быть в его ведении.

Создание частных собственников на базе учреждений может привести к тем же последствиям, какие имеют место в промышленности. В большинстве зарубежных стран государственным предприятиям отводится значительная роль, их доля в промышленном секторе составляет около 10 %. Речь идет о тех отраслях экономики, которые обеспечивают развитие страны. При этом в зарубежных государствах в качестве правовой модели участия государства в имущественном обороте выступает «доверительная» и «расщепленная» собственность, основанная на «праве справедливости». Данные правовые конструкции в силу российской ментальности для нашего государства неприемлемы. В то же время у нас есть другой инструмент участия государства в гражданском обороте – институт права оперативного управления. За период его существования были выявлены как положительные (на его основе государство выполняло свои публичные функции), так и отрицательные черты. К последним следует отнести, прежде всего, усложненный порядок участия учреждений в имущественных отношениях (через казначейство), вытекающий из бюджетного законодательства. Однако, на наш взгляд, это обстоятельство должно служить не причиной отказа от права оперативного управления, а являться скорее стимулом для дальнейшего развития данного ограниченного вещного права126.

При обсуждении вопроса о замене учреждения на новые организационно-правовые формы речь ведется не только о новых формах, но и о предусмотренных действующим гражданским законодательством. В силу открытого перечня организационно-правовых форм некоммерческих организаций Закон «О некоммерческих организациях», помимо указанных в ст. 50 ГК РФ видов некоммерческих организаций (потребительский кооператив, общественные или религиозные организации (объединения), финансируемое собственником учреждение, благотворительные и иные фонды), предусматривает создание некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций, государственных корпораций. Кроме того, виды некоммерческих организаций могут быть предусмотрены и иными законами127. В юридической литературе распространено мнение, что кроме учреждения наиболее приемлемыми организационно-правовыми формами образовательных организаций являются некоммерческое партнерство и автономная некоммерческая организация128. Посмотрим, насколько данные организации могут «вписаться» в сферу образования.

Некоммерческое партнерство – это основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение целей деятельности, предусмотренных для некоммерческих организаций (ст. 8 Закона о некоммерческих организациях). К наиболее характерным особенностям некоммерческого партнерства следует отнести: 1) оно основано на членстве; 2) учредительным документом является устав; учредительный договор может быть заключен по желанию учредителей; 3) число учредителей не может быть менее двух; 4) высшим органом управления является общее собрание; исполнительным органом – либо коллегиальный, либо единоличный орган; 5) членские взносы и иные имущественные вклады, передаваемые учредителями партнерству, являются его собственностью; 6) члены партнерства обладают широкими полномочиями, которые по своему объему сравнимы с правами участника коммерческой организации (например, имеют право участвовать в управлении делами некоммерческого партнерства, получать информацию о его деятельности и т.д.); 7) партнерство не отвечает по обязательствам своих членов, которые, в свою очередь, также не несут ответственности по долгам партнерства; 8) учредители партнерства не получают дивидендов; 9) член некоммерческого партнерства при выходе из партнерства имеет право на часть его имущества или стоимость этого имущества (за исключением членских взносов); 10) члены партнерства имеют право на ликвидационную квоту.

Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг (ст. 10 Закона о некоммерческих организациях). Ее специфическими чертами как юридического лица являются: 1) это организация, не имеющая членства; 2) целью создания организации является достижение общественных интересов в непроизводственной сфере, предметом деятельности – оказание услуг неовеществленного характера129; 3) учредительным документом является устав, учредительный договор может быть заключен по желанию учредителей; 4) высшим органом управления автономной некоммерческой организации является коллегиальный орган130; 5) имущество, передаваемое учредителями автономной некоммерческой организации, является ее собственностью. Учредители не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации; 6) учредители не отвечают по обязательствам автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей; 7) учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами; 8) учредители не имеют права на ликвидационную квоту.

Приведенная характеристика некоммерческого партнерства как юридического лица позволяет сделать вывод, что в современных условиях в России весьма опасно существование в сфере образования организаций в виде некоммерческого партнерства, так как со стороны учредителей возможны серьезные злоупотребления. Создание некоммерческого партнерства с целью осуществления образовательной деятельности может быть лишь только завуалированной формой удовлетворения имущественных интересов учредителей – получения доходов (в виде заработной платы, никем не ограниченной), а возможность выдела доли учредителя и право на ликвидационную квоту только усиливают данное опасение. В целом Закон о некоммерческих организациях содержит правила, позволяющие обойти некоммерческий характер некоммерческого партнерства (многие авторы сравнивают некоммерческое партнерство даже с обществом с ограниченной ответственностью). Вызывает удивление, что именно эта особенность является основополагающей при выборе отдельными авторами вида организационно-правовой формы образовательной организации131.

Создание образовательной организации в виде автономной некоммерческой организации, на наш взгляд, в принципе возможно. Данный вывод основывается на следующем:

• при создании автономной некоммерческой организации у учредителя отсутствует право на получение части прибыли. Весь доход остается у образовательной организации, и учредители не имеют права на его перераспределение. Все заработанное можно расходовать на развитие учебной базы и совершенствование образовательной деятельности;

• в случае ликвидации автономной некоммерческой организации учредители не имеют права распределять ее имущество, и поэтому отсутствует опасность наличия корыстных целей при ее создании132.

Таким образом, если в сфере высшего образования и будет предусмотрена альтернатива выбора организационно-правовой формы образовательной организации, то в качестве таковой целесообразно предложить автономную некоммерческую организацию133. Однако именно учреждение обладает тем набором признаков, которые позволяют ему решать социально-значимые задачи общества. Что касается его финансовых проблем, то частично они могли бы быть решены следующим образом: 1) предоставлением налоговых льгот; 2) закреплением за учреждением имущества и денежных средств, полученных от разрешенной предпринимательской деятельности, на праве хозяйственного ведения; 3) «упрощением» бюджетного законодательства в части права на распоряжение средствами, полученными от разрешенной предпринимательской деятельности.

Однако следует заметить, что в отличие от бюджетных учреждений, как выше было сказано, некоммерческим организациям других организационно-правовых форм бюджетные средства предоставляются не на их содержание, а на определенные цели, предусмотренные законодательством о некоммерческих организациях, в рамках выполнения ими целевых федеральных программ. Кроме того, планирование расходов и финансирование данных организаций производится по одному коду экономической классификации расходов в форме субсидий.

Мы не против реформ, которые своей целью ставят усовершенствование механизмов правового регулирования, но мы против реформ, которые под красивыми лозунгами, типа «борьба за качество образовательных услуг», фактически направлены на уход государства с рынка образовательных услуг.

Реформа образования высшей школы предполагает сокращение государственных вузов. С одной стороны, это вполне оправданная мера. В то же время, сокращение вузов не должно автоматически влечь сокращения студенческого контингента. Это объясняется тем, что Россия вступает в стадию информационного общества, а оно требует всеобщего высшего образования. На рынке труда работодатели все чаще от претендентов на занятие любой должности требуют наличия высшего образования. Данный запрос вполне объясним: специалист с высшим образованием может выступать не только в роли исполнителя, но и проявлять предприимчивость при разрешении нестандартных ситуаций; он разносторонне образован, что немаловажно при работе с клиентами; в процессе общения он более гибок и толерантен.

Зарубежные исследования показывают, что для постиндустриального общества необходимо, чтобы не менее 30 % взрослого населения имело высшее образование. В настоящий период в странах Западной Европы высшее образование охватывает от 1/3 до 2/3 выпускников средней школы134. В России же число лиц с высшим образованием в 2003 г. составило 13,3 %.

Нам представляется, что наличие высшего образования у большинства населения страны – это благо, которое будет «работать» на общество. Поэтому «много» высшего образования не бывает. Весь вопрос в том, в каком объеме и какие специальности государство обязано финансировать. Как отмечает министр образования и науки А.А. Фурсенко, государство обязано в полном объеме финансировать те специальности, которые нужны именно государству (например, специальность «педагог»). И если молодой специалист после окончания обучения идет работать учителем, то средства, которые были затрачены на его обучение, будут погашены государством. Другая категория – специальности, которые востребованы сегодня на рынке. Если бизнесу требуются конкретные специальности, то «он должен брать на себя оплату обучения кадров», в частности, погашение кредитов, выделенных на подготовку нужного специалиста. Возможны и иные ситуации, когда государство может обойтись без специалиста, например, артиста. Однако если он идет на риск (получение образования, которое не представляет для общества насущный интерес), то затраты на обучение должны быть покрыты им самим135. С данными размышлениями министра образования и науки можно согласиться, но лишь при условии, что под специальностями, необходимыми для общества, понимаются и те, которые в настоящий период не востребованы на практике, но без них немыслимо дальнейшее развитие той или иной отрасли производства, т.е. для общества они представляют долгосрочный интерес. Образовательный частный рынок сориентирован только на утилитарные знания, востребованные именно сегодня и не рассчитан на прогнозируемые необходимые специальности. В связи с этим государство должно исходить из опережающего и стимулирующего характера высшего образования по отношению к экономике и науке. Здесь в качестве отрицательного опыта можно сослаться на Республику Казахстан. С самых высоких трибун была озвучена концепция, согласно которой объемы государственного заказа должны быть увязаны исключительно с текущими потребностями в кадрах государственных учреждений и предприятий. Если учесть прочную тенденцию неуклонного сокращения государственного сектора в экономике, социальной сфере, науке и культуре, то станет очевидным, что бесплатное высшее образование может оказаться редким или даже исключительным явлением в жизни данного государства.

Чтобы не случилось подобного с нами, государство обязано ежегодно осуществлять мониторинг потребностей в специалистах, учитывая новые перспективные специальности, которые должны появиться.

Как выше было сказано, по отношению к праву собственности вузы как образовательные учреждения подразделяются на федеральные государственные и негосударственные136. Через Закон № 122-ФЗ четко прослеживается определенная позиция государства к негосударственным вузам. Из пункта 3 ст. 2 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании (Государственная политика и государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области высшего и послевузовского профессионального образования) исключен подпункт 6 «содействие созданию и функционированию негосударственных высших учебных заведений». Это свидетельствует о том, что негосударственные вузы полностью выводятся за пределы государственных интересов в области высшего образования. Нареканий в адрес негосударственных вузов было всегда значительно больше, чем в адрес государственных вузов. В то же время не следует закрывать глаза и на достижения негосударственного сектора высшего образования. Например, на последней Всероссийской олимпиаде по юриспруденции именно студентам негосударственных вузов досталась половина призовых мест, а на городской олимпиаде по программированию – второе место среди полсотни вузов-участников137.

Между государственным и частным сектором высшего образования идет конкуренция, в результате которой выявляются как их преимущества, так и недостатки. Для негосударственных вузов характерны следующие преимущества: возможность гибко и быстро реагировать на запросы рынка труда; более высокая заработная плата персонала и возможность дифференцировать ее в соответствии с квалификацией специалистов и их уникальностью; меньшее число студентов, а значит, и возможность индивидуализированного подхода к оказанию образовательных услуг; наличие своих оригинальных учебных планов, программ, методов обучения; относительно высокие темпы развития материальной базы учебного процесса.

К преимуществам государственных вузов следует отнести следующее: стабильный статус, а значит, возможность гарантировать завершение образования; наличие аспирантуры и докторантуры; собственные учебные здания, общежития, сложившуюся материально-техническую инфраструктуру учебного и исследовательского процессов; высокий общественный авторитет.

В то же время многие государственные вузы, чаще всего в силу бюджетного недофинансирования, вынуждены вступать в несвойственные им отношения – предпринимательские (а это отвлекает от основной миссии вуза), тогда как негосударственные учебные заведения, приобретая право выдачи своим питомцам дипломов государственного образца, все чаще привлекаются к выполнению государственных заказов и становятся получателями бюджетных средств138.

Полагаем, что затянувшийся в академических кругах спор о том, быть ли негосударственным вузам или не быть, самой жизнью разрешен в их пользу. Исходя из социальной значимости осуществляемой негосударственными вузами деятельности государство обязано оказывать им поддержку, а не выталкивать их из сферы образования. Они также должны участвовать в распределении госзаказа на подготовку специалистов, как и федеральные вузы; студентам негосударственных вузов должны быть предоставлены гарантии, аналогичные студентам федеральных вузов. В то же время, на наш взгляд, с учетом значимости для общества той или иной специальности, специфики преподавания, материально-технической базы вуза и т.д., реализация отдельных направлений подготовки (специальностей) должна быть разрешена только государственным вузам (например, медицинское образование). В этой связи считаем, что на законодательном уровне в обязательном порядке должен быть разработан перечень направлений подготовки (специальностей), реализация которых могла бы осуществляться только государственными вузами.

В большинстве государств мира наблюдается быстрое развитие частного сектора высшего образования. Единственная страна в Европе (а возможно и в мире) – Греция, признающая неконституционной деятельность частных университетов и колледжей. Правительство Греции признает лишь те вузы, которые находятся в ведении государства, несмотря на то, что спрос на услуги государственных вузов значительно превосходит их предложение (государственные университеты принимают только 25 % абитуриентов)139.

Если обратиться к образовательным системам зарубежных государств, то нетрудно убедиться, что практически во всем мире негосударственный образовательный сектор финансово поддерживается государством, несмотря на то, что для зарубежных государств в целом характерен процесс уменьшения бюджетных средств в развитие высшего образования140. Из 30 стран ОЭСР только Греция, Ирландия, Люксембург, Польша не несут никаких финансовых расходов на поддержку негосударственного (частного) образования. Например, прямые расходы государства на частные высшие учреждения в Бельгии составляют 48,1 % и трансферты – 16,3 %; в Швеции – 4,5 % и 29,5 %; в США – 9,5 % и 17,7 %. Аналогичная тенденция характерна и для многих стран, не входящих в ОЭСР. В этой связи И.М. Ильинский отмечает, что на этом фоне позиция российского государства в отношении негосударственного образования выглядит более чем странно, а призывы не допускать негосударственные вузы к государственным заказам на подготовку специалистов и научные исследования, не распространять на выпускников школ право поступать в эти вузы с государственными именными финансовыми обязательствами есть не что иное, как откровенное желание удержать монополию на образовательном поле силовыми, политическими мерами, не считаясь ни с какими общемировыми закономерностями141.

В России, особенно в переходный период, негосударственный сектор высшего образования должен быть поддержан государством как финансово, так и организационно. В качестве аргументов данного вывода может выступать следующее. Во-первых, образование – это публичная функция государства, а негосударственный сектор образования частично возлагает на свои плечи решение государственных задач; во-вторых, образование – смешанное общественное благо, имеющее глобальный положительный эффект и которое, как выше было сказано, должно финансироваться как государством, так и частным сектором.

В последнее время в академической среде обсуждается тема о наделении отдельных вузов статусом «ведущих». Вопрос о ведущих вузах начал обретать свои контуры в соответствии с решением Госсовета РФ от 29 августа 2001 г. Рабочая группа, созданная в 2002 году Министерством образования РФ, подготовила проекты документов по выделению группы элитных вузов. В последующем она пришла к выводу о целесообразности введения не одной, а двух категорий вузов – ведущих вузов РФ и ведущих вузов по направлению. Были разработаны показатели и критериальные оценки отнесения вузов к соответствующим категориям. Из 140 наиболее подходящих по своим данным учреждений высшей школы комиссия отобрала 100 вузов. Среди них 15–20 ведущих вузов и 80–85 ведущих вузов по направлениям.

Критерии отнесения вузов к определенным категориям публично до сих пор не обнародованы. В средствах массовой информации указывают на следующее. Прежде всего, данные вузы существенно опережают другие вузы по качеству профессорско-преподавательского состава; уровню и масштабам подготовки высококвалифицированных специалистов, научных и научно-педагогических кадров; эффективности фундаментальных и прикладных научных исследований и инновационной деятельности; степени интеграции в мировое образовательное, научное, культурное и информационное пространство. Одним из главных требований к ведущему вузу является его способность и возможность влиять на развитие системы образования страны и регионов. В связи с этим их задача – содействовать формированию единой информационно-образовательной среды страны, созданию непрерывной системы образования. Ведущие вузы должны иметь сложившуюся систему взаимодействия с академическим и отраслевым секторами науки, пользоваться международным признанием. Активная международная деятельность ведущих вузов позволяет возложить на них разработку и реализацию экспериментальных образовательных программ и научно-методическое обеспечения для активного вхождения высших учебных заведений страны в мировое образовательное, научное, культурное и информационное пространство. Так как государство возлагает на ведущие вузы подготовку научных и научно-педагогических кадров для системы образования, науки, промышленности и социально-культурной сферы, то эти учебные заведения высшей школы обязаны располагать развитой сетью аспирантуры, адъюнктуры и докторантуры, диссертационных советов по широкому спектру научных специальностей. Им достается нагрузка по информационно-библиотечному обслуживанию образовательных и научных учреждений, организаций и предприятий страны, регионов; изданию учебно-методической литературы и научных трудов. Таким образом, группа ведущих вузов должна состоять из учебных заведений, которые берут на себя ответственность за развитие в стране образования, науки, культуры, техники и технологий и которые по своему масштабу, системности, значению и реальному воздействию на общество, экономику и социально-культурную сферу выходят далеко за пределы задач, решаемых в интересах самого вуза. В этом заключается миссия ведущего вуза РФ.

Миссия же ведущего вуза по направлению состоит в формировании образовательной, научной, культурной, инновационной и информационной среды по конкретному направлению научно-образовательной деятельности, позволяющей осуществить системное влияние на развитие отраслей экономики, социально-культурной сферы страны, регионов142.

Предполагается, что статус «ведущего» будет присваиваться на конкурсной основе на пять лет и что он будет гарантировать дополнительное финансирование из госбюджета, а также давать определенную степень свободы (в разработке стандартов и методик обучения и т.п.).

Кроме данной классификации вузов в прессе озвучена мысль о делении вузов на три категории. Первая категория – ведущие общенациональные университеты, которые представляют собой крупные многопрофильные научно-образовательные комплексы с широкой автономией. Бюджет должен оказывать им поддержку не только через оплату подготовки специалистов по достаточно высокой ставке, но и через масштабные программы развития. Следующий уровень – системообразующие университеты, которые отличаются от первой группы по своей направленности. Они ориентированы на решение проблем в определенной области. Эта группа может готовить бакалавров, магистров, иметь аспирантуру по своим направлениям, но только по профильным специальностям. Третья группа вузов призвана играть важную социальную роль и готовить квалифицированных специалистов, получающих диплом бакалавра. Продолжить обучение в магистратуре эти бакалавры могут в других вузах. Никакая из этих групп не может быть статичной. Должны быть возможности перехода из одной в другую143.

Представляется, что критерии отнесения вузов к определенным категориям расплывчаты, неопределенны и в силу этого субъективные факторы смогут сыграть свою роль при отнесении конкретных вузов к соответствующей группе и это не позволит реализовать в полной мере идеи, заложенные в градации вузов.

Категория «ведущий вуз» не является для России новым явлением, о ней речь шла уже в 1987 г. в постановлении ЦК КПСС и СМ СССР «О мерах по коренному улучшению качества подготовки и использованию специалистов с высшим образованием в народном хозяйстве» (см. п. 4, 11)144. Используется она и в странах ближнего зарубежья. Например, в Республике Беларусь, в которой было принято Положение о порядке признания учреждения, обеспечивающего получение высшего образования, ведущим в национальной системе образования, ведущим в отрасли (утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16.12.2002 г. № 1745).

Наряду с проблемой отнесения вузов к категории ведущих в прессе обсуждается вопрос и о выделении исследовательских университетов, которые должны создаваться на основе добровольной интеграции университетов и академических институтов, а также государственных научных центров (на базе Новосибирского государственного университета. была достигнута договоренность о начале пилотного проекта). Категория «исследовательский институт» широко известна иностранным государствам. Например, в США концепция исследовательского университета базируется на тесной связи интеграции образования и научных исследований в рамках университета, включая использование исследований в практике обучения студентов.

Остаются открытыми вопросы, – поглощает ли понятие «исследовательский вуз» понятие «ведущий вуз», или это непересекающиеся понятия.

Представляется, что выделение исследовательского университета вполне укладывается в рамки административной реформы (объединение Министерств образования и науки). Что касается проблемы ведущих вузов, то здесь, на наш взгляд, торопиться не следует, так как в условиях конкуренции на образовательном поле «ведущие вузы» могут поглотить «неведущие вузы» и превратить их в своих сателлитов.