Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

2.2 Особенности вуза как юридического лица

Статья 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, как выше было отмечено, а также ст. 24 Закона об образовании в качестве организационно-правовой формы вуза как юридического лица называют образовательное учреждение. Несмотря на данные нормы, все же возникают определенные сомнения в отношении вида организационно-правовой формы вуза. Данные сомнения обусловлены следующими обстоятельствами. Во-первых, ст. 11-1 Закона об образовании предусматривает создание государственных и негосударственных образовательных организаций не только в форме учреждений, но и в иных организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Во-вторых, хотя Закон об образовании и предусматривает создание государственных и негосударственных образовательных организаций и в иных организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций, в статьях, посвященных отдельным видам образования (дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее, начальное профессиональное, среднее профессиональное образование), речь идет только об образовательных учреждениях. Данная ситуация могла бы быть прокомментировано только тем, что статья 11-1 появилась в Законе об образовании значительно позднее после его принятия, а вытекающие из нее изменения не были произведены. Однако Закон № 122-ФЗ внес существенные изменения и дополнения как в Закон об образовании, так и Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании, но ст. 24 Закона об образовании, как и ст. 8 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании в этой части не претерпели изменений и дополнений. В связи с этим следует вывод, что действующим законодательством для вуза предусмотрен только один вид организационно-правовой формы – учреждение. Кроме того, даже если брать во внимание ст. 11-1 Закона об образовании, то вывод об организационно-правовой форме вуза не изменится в силу того, что Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании является специальным по отношению к Закону об образовании. А он предусматривает для вуза только одну организационно-правовую форму – учреждение. Данный вывод подтверждается и судебной практикой58.

Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Закона о некоммерческих организациях).

Для учреждения как организационно-правовой формы юридического лица характерно:

  1. обладает специальной правоспособностью;

  2. создается одним учредителем, т.е. по своей сути является унитарной организацией;

  3. учредительным документом является устав;

  4. относится к группе организаций, не основанных на членстве;

  5. полностью или частично финансируется собственником;

  6. относится к группе организаций, на имущество которых учредители имеют право собственности, а само учреждение обладает закрепленным за ним и приобретенным за счет доходов от разрешенной учредительными документами предпринимательской деятельности имуществом на праве оперативного управления и (или) хозяйственного ведения;

  7. имущество, которым учреждение не вправе распоряжаться, закрепляется за ним на праве оперативного управления;

  8. при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник имущества;

  9. не может быть признано банкротом.

Как следует из п. 3 ст. 120 ГК РФ и п. 3 ст. 9 Закона о некоммерческих организациях особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Особенности создания и деятельности образовательных учреждений закреплены в Законах об образовании, о высшем и послевузовском профессиональном образовании, Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования и т.д. Нормы данных правовых актов весьма существенно отличаются от норм ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях. Например, в соответствии с образовательным законодательством в основе создания негосударственного образовательного учреждения может лежать факт многоучредительства; учреждение должно отвечать по своим обязательствам не только денежными средствами, находящимися в его распоряжении, но и имуществом, учитываемом на отдельном балансе и т.д. Таким образом, нормы образовательного законодательства устанавливают для образовательного учреждения иной правовой режим59по сравнению с нормами ГК РФ.

Приведенные примеры относятся к разным институтам гражданского права: юридического лица и гражданско-правовой ответственности. Данное обстоятельство вызывает очередной вопрос: могут ли указанные правовые акты образовательного законодательства предусматривать для учреждения иной режим правового регулирования по сравнению с режимом, установленным ГК РФ?

Ответ на поставленный вопрос в большей мере зависит от того, что следует понимать под категорией «правовое положение». Легальное определение «правового положения» отсутствует, в теории права ему придают разный смысл. Чаще всего правовое положение субъекта соотносят с другой категорией – правовой статус. Это объясняется тем, что «статус» в переводе с латинского означает правовое положение, состояние60. Отдельные авторы не раскрывая понятия «правовое положение» и «правовой статус» полностью их отождествляют61; другие исследователи, рассматривая эти две правовые категории как синонимичные, указывают на их составляющие элементы (основные права и обязанности, прямо закрепленные в законе, а также права-возможности по приобретению обязанностей и прав в конкретных правоотношениях)62. Наряду с указанными взглядами высказана точка зрения, что правовое положение субъектов определяется их правовым (юридическим) статусом. Сердцевину правового статуса составляют права и обязанности субъектов63.

Известный ученый С.С. Алексеев не проводит прямой аналогии между правовым статусом и правовым положением. К элементам правового статуса он относит правосубъектность, а также основные права и обязанности субъектов64; к элементам правового положения – конкретные права и обязанности лица, связанные с наличием тех или иных юридических фактов65. Из этого можно предположить, что правовое положение лица в разные периоды будет различным: оно будет зависеть от конкретных юридических фактов, выступающих основанием вступления субъекта в те или иные правоотношения.

Приведем еще одну точку зрения, касающуюся понятия правового статуса: в правовой статус негосударственного вуза, исходя из его административно-правовой характеристики, включены цели и задачи; права, обязанности и гарантии их реализации; юридическая ответственность; организационно-правовая форма; наличие государственной аккредитации; вид высшего учебного заведения66.

Приведенный неполный перечень точек зрения о понятиях «правовое положение», «правовой статус» и об их составляющих свидетельствует, во-первых, о том, что в науке не сложилось единства взглядов по данному вопросу; во-вторых, большинство исследователей, как под правовым положением, так и под правовым статусом субъекта, понимают, в том числе, права и обязанности субъекта права.

Нет определенности по данному вопросу и в судебной практике. Суды при рассмотрении дел с участием образовательных учреждений, пытаясь обосновать применение норм Закона об образовании, касающихся института вещного права, и которые существенно отличаются от норм ГК РФ, чаще всего без пояснения, дословно воспроизводят п. 3 ст. 120 ГК РФ. В редких случаях ими даются толкование данной нормы. Так, например, Федеральный арбитражный суд Московского округа в постановлении по Делу № КГ-А40/2596-00 от 28.06.2000 г. указал, что понятие «правовое положение» охватывает права учреждения по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему недвижимым имуществом67. Этот же суд в постановлении кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу по Делу № КГ-А40/5835-01 от 22.10.2001 г. подчеркнул, что особенности правового положения учреждения могут проявляться, в том числе и в вопросах собственности68. Таким образом, на взгляд суда, «правовое положение» включает в себя институт вещного права и другие институты, которые суд так и не обозначил. Более того, правоприменитель считает, что ГК РФ и Закон об образовании являются равноценными законами, а Закон об образовании носит специальный характер и в связи с этим он может устанавливать в силу п. 3 ст. 120 ГК РФ любые особенности правового положения образовательного учреждения69.

Не ставя целью всесторонне исследовать данную проблему, все же считаем необходимым заметить, что правовое положение субъекта (юридического лица) не может быть представлено без следующих институтов: порядок создания; учредительные документы; структура органов, права и обязанности (в вещных, обязательственных отношениях); ответственность.

Как известно, учреждения подлежат классификации по различным основаниям, в том числе и по сферам деятельности. По данному критерию можно выделить образовательные, медицинские учреждения, учреждения культуры, спорта и т.д. В специальном законодательстве, посвященном указанным видам учреждений, на наш взгляд, не могут содержаться нормы, отличные от норм ГК РФ и касающиеся институтов вещного и обязательственного права. Так как в этом случае нарушается принцип единообразия в правовом регулировании имущественных отношений однопорядковых субъектов; кроме того, специальное законодательство не может вводить нормы, меняющие базовую основу организационно-правовой формы юридического лица (в противном случае происходит ее замена). В то же время, данным законодательством может быть учтена специфика сферы деятельности учреждения, его учредителей и их финансовых возможностей.

Из изложенного следует вывод, что смысл категории «правовое положение», обозначенной в п. 3 ст. 120 ГК РФ, заключается в том, что законы и иные правовые акты могут устанавливать по сравнению с ГК РФ другие правила, касающиеся только отношений между учредителем и учреждением, порядка создания и ликвидации учреждения. В порядке аналогии можно обратиться к п.п. 3 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, в котором закреплено, что в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. Таким образом, в данной норме обозначены следующие элементы правового положения государственной корпорации: цели деятельности, порядок управления, порядок реорганизации и ликвидации, порядок использования имущества в случае ликвидации. Все эти составляющие правового положения относятся к институту юридического лица. Это лишний раз доказывает, что п. 3 ст. 120 ГК РФ предполагает возможность установления специальными правовыми актами особенностей учреждения, касающихся только вопросов института юридического лица.

Полагаем, что в целях устранения неоднозначного толкования понятия «правовое положение» редакция п. 3 ст. 120 ГК РФ должна быть изменена и выглядеть, например, следующим образом: «Законами и иными правовыми актами могут быть установлены особые правила, касающиеся определения предмета и целей деятельности учреждения, порядка его создания и ликвидации, имущественных отношений между учредителем и учреждением».

До 1 января 2005 г. в п. 3 ст. 12 Закона об образовании было закреплено, что образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций/объединений)70. Было очевидно, что в данном случае произошло смешение организационно–правовой формы юридического лица с формой права собственности. Однако это юридико-техническая ошибка законодателя позволила отдельным авторам сделать вывод, что образовательное учреждение выступает в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица71. Если согласиться с вышеприведенным мнением, то придем к выводу, что и для иных отраслей (сфер) общественной жизни законодатель должен предусмотреть свое «отраслевое» учреждение (например, учреждение культуры, здравоохранения, спорта и т.д.). Полагаем, что это в корне неверно, так как при таком подходе «размывается» вся специфика учреждения как организационно-правовой формы и создаются лишние сложности для участников гражданского оборота. Кроме того, установление новых организационно-правовых форм юридических лиц, – это предмет ведения гражданского, а не образовательного законодательства.

Непростой вопрос о видах образовательных организаций усложняет, кроме того, налоговое и бюджетное законодательство. В частности, п/п. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ ввел в юридический оборот новое понятие «некоммерческая образовательная организация». Представляется, что это только запутывает понятийный аппарат, так как теперь необходимо соотносить такие понятия, как «учреждение», «образовательное учреждение», «образовательная организация» и «некоммерческая образовательная организация». БК РФ также вводит в юридический оборот новое обозначение – «бюджетное учреждение», под которым понимается организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основании сметы доходов и расходов (ст. 161). В п. 2 ст. 161 кодекса уточнено, что бюджетными учреждениями признаются организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия.

Отдельными авторами была высказана мысль, что бюджетное учреждение представляет собой новый вид учреждения. Однако, из приведенного определения, на наш взгляд, следует лишь, что речь идет не о новом виде учреждения, а о способе финансирования одного из видов учреждений, созданных на основе государственного или муниципального имущества. Иными словами, в ст. 161 БК РФ речь идет о бюджетно-правовом, но никак не о гражданско-правовом статусе учреждения. Деятельность бюджетных организаций реализуется с целью обеспечения публичных интересов. В то же время эта деятельность проявляется также и в сфере гражданско-правовых отношений72.

Финансирование деятельности бюджетного учреждения осуществляется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. Смета – основной плановый документ для финансирования, в котором определяются объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения. В БК РФ закреплена казначейская система (система исполнения бюджета через лицевые счета), когда у бюджетных учреждений нет «живых денег». Функции у лицевых счетов те же, что и у банковских: учет движения денежных средств, но банковскими счетами они не являются.

БК РФ устанавливает ряд ограничений, а также иное правовое регулирование отдельных направлений экономической деятельности бюджетных учреждений по сравнению с гражданским законодательством (см., например, ст. 71–73 и др.). В связи с этим возникает вопрос: рассматривать ли эти ограничения, расхождения в правовом регулировании в качестве коллизий между федеральными законами (ГК РФ и БК РФ), или такая ситуация приемлема в силу п. 3 ст. 120 ГК РФ? Представляется, что в данном случае имеет место коллизия между двумя федеральными законами. В п. 3 ст. 120 ГК РФ речь идет об особенностях правового положения учреждения как юридического лица, а не об особенностях правового регулирования экономической деятельности учреждения. В то же время полагаем, что правовой режим экономической деятельности бюджетного учреждения может быть (а, возможно, и должен быть) отличным от правового регулирования деятельности других субъектов гражданского оборота. Но в этом случае в ГК РФ на этот счет должна быть сделана соответствующая оговорка (например, в виде диспозитивной нормы).

По связи с правом собственности действующее образовательное законодательство предусматривает создание вузов только двух видов: федеральные государственные образовательные учреждения (до 1 января 2005 г. государственные вузы могли создаваться на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов73) и негосударственные образовательные учреждения74.

В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждение может создаваться только собственником, который при недостаточности имущества учреждения несет по его обязательствам субсидиарную ответственность. Согласно п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 24 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании федеральные государственные вузы создаются и реорганизуются Правительством РФ по согласованию с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Общие вопросы создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений изложены в постановлении Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений»75. В данном постановлении предусматривается, что решение о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принадлежит Правительству РФ. Иными словами, Правительство РФ выступает их учредителем. Однако проект решения Правительства РФ о создании или реорганизации федерального государственного учреждения подготавливаются федеральными органами исполнительной власти, на которые возложена координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Министерством имущественных отношений РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ (п. 1 постановления). Такое привлечение «ответственных» органов на стадии создания учреждения в ситуации их недофинансирования и отсутствия у них денежных средств при привлечении учреждений к ответственности зачастую порождает вопрос о субсидиарном должнике. Как отмечает Е.Д. Волохова, данная проблема возникает вследствие того, что функции государства как учредителя учреждения в настоящее время распределены как минимум между тремя органами власти (Министерство государственного имущества РФ, Министерство финансов РФ и Министерство образования и науки РФ). В этой ситуации она считает целесообразным внести определенность и установить, какие органы государственной власти и при каких условиях привлекаются к ответственности в случае невыполнения учредителями своих функций по отношению к созданным ими образовательным учреждениям76. Однако из ст. 125 ГК РФ следует, что от имени Российской Федерации выступают органы государственной власти. В нашем случае – Правительство РФ. В то же время, после создания вуза полномочия учредителя переходят к Министерству образования и науки России. Следовательно, при соответствующих обстоятельствах оно и будет являться субсидиарным должником.

В инструктивном письме «О статусе образовательных учреждений»77Министерство образования РФ, ссылаясь на п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК РФ, разъясняет, что в роли собственника-учредителя образовательных учреждений выступают не органы государственной власти, а соответствующие публично-правовые образования в целом – Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Однако в данных статьях ГК РФ речь идет о том, что в качестве государственных и муниципальных собственников выступают соответственно Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Более уместно, на наш взгляд, было бы в данном случае сослаться на ст. 125 ГК РФ.

Что касается негосударственных образовательных учреждений, то в качестве их учредителей могут выступать отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); отечественные и иностранные общественные и частные фонды; общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации; граждане Российской Федерации и иностранные граждане (ст. 11 Закона об образовании).

В силу ст. 120 ГК РФ учреждение является унитарной организацией, а следовательно, оно может быть учреждено только одним лицом. В то же время, ст. 11 Закона об образовании и ст. 10 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании для негосударственных образовательных учреждений предусматривают многоучредительство. Конечно, многоучредительство противоречит сущности учреждения как унитарной организации. И это одна из причин отрицательного к нему отношения со стороны отдельных авторов78. Тем не менее, для негосударственных образовательных учреждений многоучредительство вполне приемлемо. Для федеральных государственных образовательных учреждений многоучредительство в принципе невозможно, так как постановлением Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» конкретизирован вид учредителя – Правительство РФ.

Следует отметить, что Верховный Суд РФ в одном из своих Обзоров судебной практики прямо выразил свое отношение к многоучредительству образовательного учреждения. Правоприменитель подчеркнул, что такая возможность вытекает из ст. 11 Закона об образовании, который является специальным законом, определяющим отношения в области образования и регулирующим вопросы создания образовательных учреждений79.

Многоучредительство образовательного учреждения в действительности может привести к ряду серьезных проблем как правового, так и экономического характера. Прежде всего, между учредителями могут возникнуть проблемы распределения имущественного и финансового бремени по содержанию вуза. До настоящего времени такой механизм распределения расходов по содержанию учреждения отсутствует. Кроме того, в случае многоучредительства возникает правовая неопределенность в части распределения обязанностей по долевому закреплению имущества за учреждением, участия в его делах, несения ответственности по его обязательствам и т.д. Представляется, что происходящие в обществе социально-экономические изменения требуют пересмотра конструкции учреждения как унитарной организации и это должно найти свое отражение в ст. 120 ГК РФ. Кроме того, на уровне Правительства РФ должны быть разработаны общие положения о многоучредительстве учреждения.

Несмотря на вышеизложенные проблемы и действующее законодательство, в настоящий период многоучредительство выступает в качестве приоритетного направления политики государства в области образования. Так, например, в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года подчеркивается, что важным элементом формирования эффективных экономических механизмов модернизации и развития образования, обеспечивающих фактически новые принципы и систему финансирования отрасли, должно стать, в том числе, стимулирование соучредительства и многоканального финансирования учреждений профессионального образования. Более того, на практике отдельные негосударственные вузы, вопреки положениям ст. 120 ГК РФ, образуются путем многоучредительства.

Многоучредительство предполагает заключение учредительного договора между учредителями. В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 52 ГК РФ в учредительном договоре стороны (учредители, участники) обязуются создать юридическое лицо, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи ему своего имущества, участия в его деятельности и управления этой деятельностью, условия и порядок распределения между собой прибыли и убытков, а также выхода из состава юридического лица и приема новых участников. В литературе была высказана точка зрения, что институт учредительного договора к образовательным учреждениям не применим, так как анализ норм об учредительном договоре (п. 2 ст. 52, ст. 70, 83, п. 1 ст. 89, п. 2 ст. 122 ГК РФ) свидетельствует о том, что заключение учредительного договора возможно только, во-первых, при создании юридических лиц, являющихся собственником принадлежащего им имущества; во-вторых, в случаях, прямо предусмотренных ГК РФ. Так как учреждение не входит ни в одну из указанных групп, то договор между учредителями при создании учреждения не может рассматриваться как учредительный. По правовой природе исследуемый договор можно отнести к договорам об осуществлении права общей долевой собственности. При создании учреждения несколькими лицами имущество юридического лица принадлежит им на праве собственности, а размер долей определяется в зависимости от участия каждого в создании учреждения и в дальнейшем финансировании его деятельности80.

С данными аргументами вряд ли можно согласиться. Во-первых, в ГК РФ и Законе о некоммерческих организациях учреждение представлено в виде унитарной организации. В такой ситуации вполне объяснимо отсутствие в них норм об учредительном договоре учреждения; во-вторых, ГК РФ не предусматривает закрытый перечень организаций, учредители которых должны заключать учредительный договор; в-третьих, учредительный договор нельзя отнести к договорам об осуществлении права общей долевой собственности, так как его предметом является создание учреждения. В то же время, он может содержать и вопросы осуществления права общей долевой собственности учредителей.

Учредительный договор следует отличать от договора, заключаемого между учредителем и образовательным учреждением. Такой договор заключается в соответствии с п. 3 ст. 11 Закона об образовании, п. 5 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования РФ. Министерством образования РФ была утверждена примерная форма договора между Министерством и подведомственным образовательным учреждением высшего профессионального образования81. Его целью является разграничение компетенции и ответственности между Министерством и образовательным учреждением в области подготовки специалистов с высшим образованием, подготовки научно-педагогических кадров, повышения квалификации преподавателей, организации и проведения фундаментальных и прикладных исследований, развития материально-технической базы вуза и других видов деятельности, направленных на достижение целей договора. В нем закреплены права и обязанности Министерства образования РФ и образовательного учреждения. Согласно п. 5 ст. 43 Закона об образовании в договоре должен быть оговорен размер дохода от использования закрепленных за образовательным учреждением объектов, направляемый собственнику. В п. 4.9 Примерной формы договора между Министерством и подведомственным образовательным учреждением высшего профессионального образования данный размер определен в размере 3 процентов от объема внебюджетных средств, полученных за календарный год. Обращает на себя внимание, что в ст. 296 ГК РФ право собственника на получение части дохода от использования закрепленных за учреждением объектов собственности не прописано, в отличие от ст. 295 ГК РФ. Так, в отношении права хозяйственного ведения в абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ закреплено, что собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Можно предположить, что законодатель упустил аналогичную норму в ст. 296 ГК РФ по той причине, что учреждение как некоммерческая организация изначально не была предназначена для участия в гражданском обороте. Однако вносить соответствующие дополнения в ст. 296 ГК РФ нам представляется излишним, так как в данном случае ситуация вполне разрешима с помощью п. 3 ст. 120 ГК РФ.

Договор между учредителем и вузом должен включать и иные вопросы, которые вытекают из Закона об образовании (см., например, п. 6 ст. 39). Кроме того, в нем в обязательном порядке должны быть оговорены последствия недофинансирования учреждения со стороны учредителя.

Процедура регистрации образовательного учреждения в статусе юридического лица решает проблему собственности, защищает имущественный интерес образовательного учреждения и предоставляет возможность руководителям образовательных учреждений самостоятельно распоряжаться финансовыми ресурсами, развернуть работу по привлечению внебюджетных средств и самостоятельно распоряжаться заработанными деньгами, защищать права педагогических работников в судебных органах. Образовательное учреждение при отсутствии статуса юридического лица не имеет права на получение лицензии и образовательную деятельность82.

Для регистрации образовательного учреждения учредитель должен представить документы в соответствии с федеральным законом о государственной юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 3 ст. 33 Закона об образовании):

  • заявление на регистрацию;

  • решение учредителя о создании образовательного учреждения или соответствующий договор учредителей;

  • устав образовательного учреждения;

  • документы об уплате государственной регистрационной пошлины.

Решение собственника о создании учреждения может быть самостоятельным документом, в котором объявляется о создании учреждения, определяются общие направления его деятельности, предоставляемые ему собственником права и имущество. Однако решение собственника о создании учреждения может быть выражено в утвержденном им уставе83.

К учредительным документам учреждения ст. 14 Закона о некоммерческих организациях относит: решение собственника о создании учреждения (заметим, что согласно ст. 52 ГК РФ решение собственника о создании юридического лица к учредительным документам не относится); устав, утвержденный собственником.

Устав образовательного учреждения является главным локальным актом84, на основе которого формируются все остальные документы, регламентирующие деятельность данного учреждения (приказы, распоряжения, правила, положения, инструкции, типовые формы заключаемых договоров и т.д.). Именно устав является отправной точкой для решения большинства гражданских и налоговых споров образовательного учреждения. Требования, предъявляемые к уставу образовательного учреждения, закреплены в ст. 13 Закона об образовании, а также в письме Министерства образования РФ «О направлении материалов по содержанию уставов высших учебных заведений, разработанных с учетом законодательства Российской Федерации»85.

По общему правилу устав юридического лица, в том числе и учреждения, подлежит утверждению учредителем(ями) (п. 1 ст. 52 ГК РФ, п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях). Образовательным законодательством предусмотрена более сложная процедура утверждения устава вуза. Она состоит из 2 этапов. На первом этапе устав подлежит принятию на общем собрании (конференции) педагогических и научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения (п. 1 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, п. 51 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования). На втором этапе происходит утверждение устава учредителем (п. 2 ст. 13 Закона об образовании, п. 51 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования). Кроме того, устав должен быть согласован с Министерством имущественных отношений РФ и Министерством финансов РФ. В случае создания или реорганизации вуза устав до формирования ученого совета утверждается органом исполнительной власти, в ведении которого он находится, на срок не более 1 года (п. 55 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования). После формирования ученого совета вуза устав (новый, измененный, в прежнем виде, – на наш взгляд, здесь возможны любые варианты) должен пройти также два этапа.

Образовательное учреждение вступает в правоотношения через свои органы. В ГК РФ отсутствуют нормы не только об органах учреждения, но и общие положения об органах юридического лица. В ст. 53 ГК РФ закреплено общее правило, согласно которому порядок назначения и избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами. Прежде всего, обратимся к Закону о некоммерческих организациях. В нем также отсутствуют нормы, посвященные органам учреждения. Для других видов некоммерческих организаций данный Закон предусматривает два вида органов: высший орган, который определяет стратегические направления деятельности организации, утверждает документы финансовой отчетности, вносит изменения в учредительные документы и т.д. (ст. 29); исполнительный орган, который осуществляет текущее руководство деятельностью организации (ст. 30).

Нормы специального законодательства (Законы об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании, Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования) также не дают ответ на вопрос о том, кто конкретно выступает в качестве таких органов. Однако из п. 2 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании следует, что общее руководство государственным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган – ученый совет. Состав, полномочия, порядок выборов и деятельности ученого совета определяются уставом высшего учебного заведения на основании Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования. Однако в данном Положении полномочия ученого совета не определены и поэтому вопрос об органе учреждения остается открытым. И только методом исключения можно сделать вывод, что именно ученый совет вуза и выступает в виде высшего органа управления. Представляется, что в Законе об образовании, Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования должен быть закреплен статус ученого совета вуза и определен круг его полномочий.

В качестве исполнительного органа образовательного учреждения выступает ректор (п. 3 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, п. 56 Типового положения о высшем и послевузовском профессиональном образовании). По общему правилу назначение на должность руководителя организации, которая не является собственником своего имущества, а владеет имуществом на праве хозяйственного ведения, является прерогативой собственника (п. 1 ст. 295 ГК РФ). В отношении субъекта права оперативного управления по данному вопросу в ГК РФ ничего не оговорено. Данный пробел восполнен Законом об образовании, который для гражданских образовательных учреждений предусматривает следующие способы избрания руководителя вуза: 1) избрание коллективом образовательного учреждения; 2) избрание коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем; 3) избрание коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем (п. 4 ст. 35).

Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании (п. 3 ст. 12) и Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (п. 56) предусматривают один способ избрания ректора вуза – избирание путем тайного голосования на общем собрании (конференции) на срок до 5 лет по результатам обсуждения программ претендентов (претендента) на должность ректора или отчета действующего ректора. Утверждение кандидатуры, избранной на должность ректора, осуществляется органом исполнительной власти, в ведении которого находится вуз. Правовой статус ректора государственного высшего учебного заведения федерального подчинения закреплен на уровне постановления Правительства РФ86.

Определенной спецификой наделено образовательное учреждение и в вопросах ликвидации и реорганизации. Предусмотренные п. 4 ст. 34 Закона об образовании основания ликвидации образовательного учреждения значительно уже перечня оснований ликвидации юридических лиц, перечисленных в ст. 61 ГК РФ. В частности, в Законе об образовании отсутствуют, например, такие основания ликвидации учреждения, как признание судом недействительной регистрации юридического лица в связи с допущенными при его создании нарушениями закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер; неоднократное или грубое нарушение закона или иных правовых актов; решение его учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. В то же время, Закон об образовании содержит такое основание ликвидации, как осуществление деятельности, не соответствующей его уставным целям, которое по ГК РФ применимо только к общественной и религиозной организации. При этом в ГК РФ относительно этого основания выдвинуто дополнительное требование – систематическое осуществление этой деятельности (в Законе об образовании оно отсутствует). Представляется, что Закон об образовании может предусматривать дополнительные по сравнению с ГК РФ основания ликвидации образовательных учреждений (руководствуясь п. 3 ст. 120 ГК РФ), а при их ликвидации следует применять одновременно и ст. 61 ГК РФ и ст. 34 Закона об образовании. Из редакции ст. 61 ГК РФ следует, что основания ликвидации юридических лиц могут быть предусмотрены только ГК РФ, т.е. в данном случае законодатель не учел возможную специфику отдельных видов юридических лиц. В связи с этим считаем, что перечень оснований ликвидации юридических лиц, установленный ст. 61 ГК РФ, должен быть открытым.

При реорганизации государственного вуза в форме слияния, выделения, разделения и преобразования следует разработать учредительные документы вновь создаваемых юридических лиц; при присоединении – новые учредительные документы не разрабатываются. В устав действующего вуза вносятся изменения о том, что оно является правопреемником прекращенного юридического лица, а также другие изменения, вызванные конкретной ситуацией. В порядке аналогии и в качестве примера можно привести Закон РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»87. Он предусматривает, что в случае реорганизации в форме присоединения собственник имущества унитарного предприятия принимает решение об утверждении передаточного акта, о внесении изменений и дополнений в устав унитарного предприятия, к которому осуществляется присоединение (ст. 31).

Условия и последствия реорганизации юридического лица предусмотрены в ст. 60 ГК РФ. Представляется, что к образовательным учреждениям правила данной статьи в принципе не применимы, так как, например, вуз не в состоянии досрочно выполнить свои обязательства перед обучающимися. Закон об образовании предусматривает, что порядок реорганизации федеральных государственных образовательных учреждений устанавливается Правительством РФ (п. 1 ст. 34). На сегодняшний день в самом общем виде порядок реорганизации данных субъектов предусмотрен постановлением Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений».

В Законе об образовании отсутствуют нормы о ликвидации и реорганизации негосударственных образовательных учреждениях. Из этого можно предположить, что при ликвидации и реорганизации данных учреждений применимы общие положения ГК РФ и Закон и некоммерческих организациях.

Как государственные, так и негосударственные вузы могут выступать в следующих видах: университет, академия, институт. Дифференциация вуза на указанные виды осуществляется по закрепленным в ст. 9 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании показателям.

Принципиальными отличиями университета и академии от института являются:

• наличие образовательной программы послевузовского профессионального образования (аспирантуры, докторантуры);

• реализация программ дополнительного профессионального образования на базе высшего образования;

• наличие фундаментальных и прикладных научных исследований;

• активная научно-методическая деятельность.

Преимущественными отличиями университета от академии являются:

• наличие широкого спектра направлений подготовки специалистов;

• реализация программ дополнительного профессионального образования на базе высшего образования в различных областях знаний;

• наличие широкого спектра (фундаментальных и прикладных) научных исследований;

• активная научно-методическая деятельность в широком спектре областей деятельности.

На основе анализа данных Центрального банка государственной аккредитации формализованы критерии отнесения высшего учебного заведения к определенному виду. Понятие «широкий спектр профессиональных образовательных программ», приведенный в п. 2 ст. 9 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, подразумевает:

• для университетов – не менее 15 реализуемых групп направлений подготовки (специальностей);

• для технических и профильных институтов – не менее 9 реализуемых групп направлений подготовки (специальностей).

В качестве показателя, характеризующего широту спектра научно-исследовательской работы университета, может быть использовано количество научных школ (направлений) вуза. Характеристиками эффективности научной школы (направления) могут являться:

• количество аспирантов и докторантов, подготовивших и защитивших диссертации (кандидатские, докторские);

• количество изданных монографий и статей в реферируемых журналах;

• объем финансирования научных (фундаментальных и прикладных) исследований.

Таким образом, к характеристике университета следует отнести:

• реализует образовательные программы высшего профессионального и послевузовского образования по широкому спектру профилей (не менее чем по трем) и/или группам направлений и специальностей подготовки – как правило, не менее чем по 15;

• осуществляет подготовку, переподготовку и/или повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников;

• реализует не менее 7 групп программ научных специальностей послевузовского профессионального образования;

• выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по широкому спектру наук (как правило, не менее чем по трем профилям и /или по 7 группам научных специальностей);

• является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности. В частности:

• доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 60 %;

• доля в ППС докторов наук, профессоров – не менее 10 %;

• доля финансирования научных исследований в расчете на единицу профессорско-преподавательского состава (ППС) – не менее 7,0 тыс.руб., в том числе фундаментальных и прикладных исследований – не менее 4,8 тыс. руб., и востребованность НИР из внешних источников на единицу ППС – не менее 3,65 тыс. руб.;

• количество изданных (в среднем за год) учебников и учебных пособий (с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями – не менее 1, 3.

В начале ХХ века С.И. Гессен сформулировал концептуальные положения об университетах: «Университет есть преподавание через производимое на глазах учащихся исследование … Единство исследования и преподавания означает, прежде всего, что наука в университетском преподавании всегда рассматривается как еще не совсем разрешенная проблема, как нечто находящееся в процессе исследования, тогда как школа учит готовыми и законченными познаниями»88.

Для академии характерно:

• реализует образовательные программы высшего профессионального и послевузовского образования по одному или двум профилям;

• осуществляет подготовку, переподготовку и/или повышение квалификации работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических работников;

• выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования в области своей деятельности (как правило, по 1–2 профилям);

• является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности. В частности:

• доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 60 %;

• доля в ППС докторов наук, профессоров – не менее 11 %;
• доля финансирования научных исследований в расчете на единицу профессорско-преподавательского состава (ППС) – не менее 3,7 тыс. руб., в том числе фундаментальных и прикладных исследований – не менее 3,0 тыс. руб., и востребованность НИР (объем финансирования НИР из внешних источников на единицу ППС) – не менее 1,9 тыс. руб.;

• количество изданных (в среднем за год) монографий, учебников и учебных пособий (с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями – не менее 1,9.

Для института характерно:

• реализует образовательные программы высшего профессионального образования, а также, как правило, образовательные программы послевузовского профессионального образования;

• осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации работников для определенной области профессиональной деятельности;

• ведет фундаментальные и (или) прикладные исследования;

• является ведущим научным и методическим центром в областях своей деятельности. В частности:

• доля ППС с учеными степенями и званиями составляет не менее 55 %;

• доля в ППС докторов наук, профессоров – не менее 8 %;
• доля финансирования научных исследований в расчете на единицу профессорско-преподавательского состава (ППС) – не менее 2,0 тыс.руб., востребованность НИР из внешних источников на единицу ППС – не менее 1, 2 тыс. руб.;

• количество изданных (в среднем за год) учебников и учебных пособий (с грифами) на 100 человек ППС с учеными степенями и званиями – не менее 0,5.

Однако, как отмечают специалисты в области образования, существует реальная опасность введения количественных значений при определении вида высшего учебного заведения, так как жестко заданные критерии могут стать прокрустовым ложем для инновационных процессов в образовании. В США, например, количественные показатели использовались только на первом этапе становления системы аккредитации, но сыграли положительную роль: помогли навести порядок в стихийном процессе появления новых образовательных учреждений89.

Вид вуза (институт, академия, университет) определяются по результатам его аккредитации. Слово «аккредитация» происходит от латинского «accredere» – доверять90. Из анализа действующего законодательства, регулирующего разнообразные сферы деятельности, следует, что целью аккредитации является установление государственного контроля за качеством продукции, товаров, производственных процессов, услуг. Согласно п. 2 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения целью аккредитации вуза является установление (подтверждение на очередной срок) его государственного аккредитационного статуса по типу (высшее учебное заведение) и виду (институт, академия, университет) с установлением перечня образовательных программ высшего профессионального образования, по которым вуз имеет право выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца91. В Законах об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании цель аккредитации прямо не обозначена. Косвенно она вытекает из п. 17 ст. 33 Закона об образовании. В данной норме речь идет о свидетельстве о государственной аккредитации образовательного учреждения, суть которого заключается в подтверждении его государственного статуса, уровня реализуемых образовательных программ, соответствии содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, праве на выдачу выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования. В п. 7 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения в отношении свидетельства установлено, что оно является документом, подтверждающим статус вуза, соответствие содержания и качества подготовки выпускников по аккредитованным программам требованиям государственных образовательных стандартов, право вуза на выдачу своим выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования.

При сопоставлении этих норм следует, что аккредитация вуза, во-первых, является подтверждением государственного статуса (статуса вуза); во-вторых, дает право вузу на выдачу выпускникам документов государственного образца; в-третьих, подтверждает уровень реализуемых образовательных программ; в-четвертых, свидетельствует о соответствии содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов.

Согласно п. 6 ст. 12 Закона об образовании государственный статус образовательного учреждения включает тип, вид и категорию образовательного учреждения, определяемую в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ; в соответствии с п. 5 ст. 9 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании статус высшего учебного заведения определяется в зависимости от его вида, организационно-правовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации; пункт 2 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения к аккредитационному статусу относит тип (высшее учебное заведение), вид (институт, академия, университет) и перечень образовательных программ высшего профессионального образования, по которым вуз имеет право выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца. Таким образом, в трех правовых актах как название статуса вуза, так и его компоненты определяются по-разному. Представляется, во-первых, что во всех указанных выше нормах следует использовать единое обозначение – «статус», так как об аккредитационном статусе можно вести речь только в том случае, если результат аккредитации будет положительным; о государственном статусе – если речь идет о государственном вузе. Во-вторых, статус вуза должен включать: тип (высшее учебное заведение), вид (институт, академия, университет, университетский комплекс), организационно-правовую форму, перечень образовательных программ высшего профессионального образования, по которым вуз имеет право выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца, наличие или отсутствие государственной аккредитации.

Аккредитация возможна двух видов: добровольная и обязательная. Основной целью добровольной государственной аккредитации является обеспечение доверия потребителей и государства к деятельности субъектов аккредитации по подтверждению соответствия продукции, услуг и других объектов установленным государственным требованиям92. В сфере образования предусмотрена аккредитация двух видов. Причем, для государственных образовательных учреждений аккредитация носит обязательный характер, так как в случае не прохождения аккредитации государственный вуз не сможет выдать выпускнику документ об образовании и (или) квалификации. Частные вузы проходят аккредитацию в добровольном порядке, что соответствует международной практике. В то же время образовательные организации стремятся получить статус аккредитованного учебного заведения для признания и доверия со стороны государства и общественности.

Аккредитация является важным этапом для вуза, так как только с момента ее прохождения у вуза возникает право на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования, на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации (п.п. 16, 17 ст. 33 Закона об образовании, п. 7 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения). Кроме того, прохождение государственной аккредитации негосударственным вузом предоставляет студентам дневной формы обучения данного вуза право на отсрочку от призыва на военную службу93; освоение лицом образовательной программы высшего профессионального образования соответствующей ступени является основанием для занятия им в государственной, муниципальной организации определенной должности, получения должностного оклада и надбавок к нему (п. 7 ст. 6 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании); документ государственного образца о соответствующем уровне образования является необходимым условием для продолжения обучения в государственном или муниципальном образовательном учреждении последующего уровня образования (п. 4 ст. 27 Закона об образовании). В то же время, пункты 4 и 5 ст. 11 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании данное право не увязывают с аккредитационным статусом вуза. В ранее действующей редакции Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования кадров94были закреплены нормы, аналогичные пункту 4 ст. 27 Закона об образовании (п. 38 и п. 71); 16.03.2000 г.95и 27.11.2000 г.96в п. 38 и 71 Положения были внесены изменения, и в результате содержание данных пунктов стало созвучно пунктам 4 и 5 ст. 11 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании. Поводом для внесения изменений в Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования послужило решение Верховного Суда РФ от 1.09.1999 г., которым было установлено, что правила п.п. 38, 71 Положения, по существу исключающие возможность приема заявлений о поступлении в аспирантуру (прикреплении в качестве соискателя) для лиц, получивших высшее профессиональное образование в вузах, не имеющих государственной аккредитации и которые не выдают дипломов государственного образца, противоречат требованиям федерального законодательства97.

Филиал вуза, прошедший аттестацию, проходит аккредитацию в составе высшего учебного заведения, структурным подразделением которого он является (п. 3 ст. 8 Закона о высшем профессиональном образовании, п. 12 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения). В то же время в п. 24 ст. 33 Закона об образовании закреплено, что филиалы образовательных учреждений проходят государственную аккредитацию в общем порядке, установленном для образовательных учреждений, т.е. филиал вуза проходит аттестацию самостоятельно.

Для проведения аккредитации руководитель вуза направляет в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки заявление, заверенное подписью и печатью учредителя (учредителей) или органа, осуществляющего полномочия учредителя, с приложением к нему показателей вуза по формам, утверждаемым данной службой, копию заключения об аттестации вуза.

Последовательность рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации вуза изложена в Порядке рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации высшего учебного заведения98.

Период рассмотрения документов, проведения аккредитации и принятия соответствующего решения не должен превышать четырех месяцев.

При проведении аккредитации члены аккредитационной комиссии руководствуются Перечнем показателей государственной аккредитации высшего учебного заведения99.

Анализ зарубежного опыта аккредитации образовательных учреждений и образовательных программ свидетельствует о том, что перечень показателей, определяемый, как правило, органом аккредитации, содержит от 6 до 16 показателей, которые формируются в единую систему оценки:

– показатели условий осуществления образовательной деятельности (концепция, кадры, учебные ресурсы, финансовая состоятельность);

– показатели процесса (управление вузом, содержание образовательных программ, социальная инфраструктура, механизм гарантии качества образования и т.д.);

– показатели результата (качество подготовки и востребованность выпускников, эффективность научно-исследовательской и научно-методической деятельности)100.

Вузы аккредитуются на срок не более 5 лет.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки своим распорядительным документом может приостановить действие либо аннулировать выданное им свидетельство (лишить вуз аккредитации) полностью или по отдельным указанным в приложении к свидетельству образовательным программам в случае:

а) представления учредителем (учредителями) или органом, осуществляющим полномочия учредителя, соответствующего заявления;

б) обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для аккредитации;

в) нарушения вузом требований законодательства РФ в области образования;

г) приостановления действия лицензии либо аннулирования ее;

д) получение отрицательного заключения по результатам аттестации, проведенной в период действия свидетельства;

е) предъявления рекламации государственного органа, проводившего аттестацию вуза.

В случае изменения обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия свидетельства, его действие по решению аккредитационного органа может быть возобновлено (п. 15 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения).

В случае ликвидации или реорганизации вуза (слияния, присоединения, разделения, выделения), изменения его организационно-правовой формы, статуса аккредитация вуза утрачивает силу и выданное ранее свидетельство признается недействительным, о чем делается соответствующая запись в реестре аккредитованных вузов. Представляется, что в данном случае следовало вести речь об утрате юридической силы свидетельства, а не о его недействительности.

Действующее образовательное законодательство предусматривает возможность получения вузом общественной аккредитации (п. 25 ст. 33 Закона об образовании, п. 8 ст. 10 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании). Под общественной аккредитацией понимается признание уровня деятельности высшего учебного заведения, отвечающего критериям и требованиям соответствующих образовательных, профессиональных, научных и промышленных организаций. Общественная аккредитация не влечет за собой финансовых обязательств со стороны государства. С определенной долей «натяжки» в качестве примера общественной аккредитации вуза можно назвать Ассоциацию инженерного образования и системы общественной аккредитации технических вузов, созданную по инициативе Томского политехнического университета. В первые годы ее существования было аккредитовано 50 программ в восьми вузах страны. Данный университет является инициатором введения аккредитации программ по европейскому образцу. В частности, несколько программ у них были аккредитованы специалистами известного агентстваAccreditationBoardforEngineeringandTechnology(ABET).

В мировом образовательном пространстве начала функционировать международная аккредитация вузов, которая осуществляется в рамках международной сети агентств по гарантии качества высшего образования, созданная в 1991 г. Основной целью создания этой сети стала необходимость в обмене информацией по оценке и совершенствованию механизма гарантии качества образования; распространению положительного опыта и обеспечению контактов между аккредитационными органами разных стран.

Сегодня только США обладает устойчивыми традициями и более чем столетним опытом аккредитации учебных заведений и учебных программ. В 1940-х годах ХХ века система аккредитации была создана в Японии, но и сегодня она существует наряду с системой государственного контроля. В ряде других государств система аккредитации начала создаваться с конца 1980-х – начала 1990-х годов. Все они различаются по структуре, технологиям и уровню развития. В настоящий период (с 1995 г.) толькоCATE(США) проводит аккредитацию отдельных программ в вузах разных стран. Что же касается международной аккредитации вуза в целом, то такого прецедента еще нет. Институциональная аккредитация развивается только в рамках национальных образовательных систем101.

Создание международной системы аккредитации приобретает особую актуальность для стран, присоединившихся к Болонской Декларации 1999 г. Система аккредитации вузов в Европе иная, чем в России. Только во Франции так же, как и в России, специалисты Министерства образования и науки аккредитуют вуз в целом.

За рубежом система аккредитации отдельных образовательных программ общепризнанными мировыми агентствами хорошо отработана. Их сертификат не только дает возможности молодому специалисту найти работу на родине, но и привлекает зарубежных студентов пройти обучение в престижном вузе другого государства102.

Целью создания учреждения является осуществление управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Деятельность учреждения может представлять интерес как для относительно узкого круга лиц (например, общественное учреждение), так и для всего общества в целом. К учреждениям, деятельность которых представляет особую социальную значимость и государственный интерес, относятся и образовательные учреждения. Выше уже шла речь о том, что образование представляет собой фактор национальной безопасности. Если в целом образование представляет публичный интерес, то и субъекты, осуществляющие образовательный процесс, должны рассматриваться в качестве публичных субъектов. Данная категория присуща законодательству и доктрине зарубежного правопорядка. Речь идет о делении юридических лиц на юридические лица публичного и частного права. К основным признакам юридического лица публичного права относят: 1) основанием их возникновения является публично-правовой акт; 2) создается в публичных интересах; 3) обладает властными правомочиями; 4) наличие особого характера членства. К юридическим лицам публичного права относят государство, административно-территориальные единицы, государственные учреждения и предприятия, торговые и промышленные предприятия.

Основные признаки юридического лица частного права: 1) основанием их возникновения является частноправовой акт; 2) действует в интересах и на усмотрение частных лиц.

Если руководствоваться указанными признаками публичных и частных юридических лиц, то образовательное учреждение, предусмотренное российским законодательством, не «вписывается» ни в одну из этих групп. К публичным юридическим лицам образовательное учреждение нельзя отнести в силу того, что оно не основано на членстве, не наделено властными полномочиями; в качестве частного не может рассматриваться по причине того, что основанием возникновения государственных учреждений является публично-правовой акт, а целью деятельности является удовлетворение общественных интересов.

Зарубежная доктрина о частных и публичных юридических лицах в силу происходящих в обществе изменений не является чем-то застывшим и неизменным. Находясь в динамике, она постоянно обогащается новыми теориями и положениями. Например, в настоящее время отдельные зарубежные исследователи к юридическим лицам публичного права относят не только государственные, но и частные юридические лица, осуществляющие общественно значимые виды деятельности (например, водоснабжение, землеустройство и т.д.)103.

Следует отметить, что в дореволюционной России юридические лица также подразделялись на публичные и частные104, а в ГК РСФСР 1922 г. особо были выделены частные учреждения (ст. 15). Однако в последующем от подобной градации юридических лиц законодательство и наука гражданского права отказались. Причина заключалась в том, что юридические лица публичного права вступают в разнообразные отношения, как публично-правовые, так и частноправовые. При этом вопросы организации, сферы деятельности, представительства регулируются нормами публичного права, а при участии в имущественном обороте на них распространяются нормы частного права105. В.В. Венедиктов по этому вопросу писал: «Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т.е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, – как к юридическим лицам именно гражданского права»106.

Подразделение юридических лиц на частные и публичные имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение, так как от принадлежности к той или другой группе юридических лиц зависит вопрос о предоставлении им определенных государственных льгот. Более того, в отдельных государствах применение льгот, в частности, в области налогообложения, зависит даже от характера уставной цели деятельности юридического лица (т.е. преследует учреждение общеполезные, благотворительные или сугубо частные цели)107.

На наш взгляд, нам нет необходимости заимствовать из зарубежной доктрины деление юридических лиц на публичные и частные, основанное на вышеуказанных критериях, либо возвращаться к дореволюционной теории108. Во-первых, невозможно будет выбрать виды юридических лиц, которые одновременно отвечали бы всем признакам публичного юридического лица (особенно «мешает» признак – «членство»); во-вторых, любая научная классификация должна осуществляться не ради самой классификации, а с целью выявления признаков, от которых напрямую зависит правовое регулирование соответствующих отношений. Данная классификация в рамках российской правовой системы не повлияет на режим правового регулирования юридических лиц.

В юридической литературе модель публичного юридического лица была трансформирована на уровне учреждения. При этом под публичным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником (Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера или частично им финансируемая109. Как следует из данного определения, в основе деления учреждений на публичные и частные лежит категория учредителя. На наш взгляд, более перспективным было бы осуществлять классификацию учреждений по связи с реализуемыми ими социальными функциями. И в зависимости от их значимости для общества оказывать государственную поддержку учреждениям вне зависимости от вида их учредителя. Можно было бы сделать вывод, что если учреждение осуществляет публичную функцию (т.е. его деятельность представляет публичные интересы), то оно должно относиться к публичным учреждениям. Однако с римских времен не удается найти критерий разграничения публичного и частного интереса. В связи с этим, какой бы заманчивой не казалась идея классификации учреждений на публичные и частные – это занятие, на наш взгляд, малоперспективное.