Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

Глава 1. Законодательство об образовании и гражданское право.

Особенности правового воздействия в образовательной сфере обусловлены, в первую очередь, многопредметностью регулируемых общественных отношений и вследствие этого взаимосвязанностью с различными отраслями права и законодательства – конституционным правом, административным, гражданским, трудовым, финансовым, бюджетным и т. п. Необходимость рассмотрения участия образовательных организаций, обучающихся, иных участников образовательной деятельности в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, диктуется, в первую очередь, теми местом, ролью, функциями, которые исполняет образовательная организация в гражданском, имущественном обороте.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации об образовании организация, осуществляющая образовательную деятельность, является самостоятельным хозяйствующим субъектом. Основная, главная цель её деятельности заключается в организации, проведении образовательного процесса, что обусловливает, в свою очередь, необходимость материального обеспечения этого процесса. Образовательная организация выступает в имущественных отношениях от своего имени, может являться собственником принадлежащего ему имущества либо субъектом иного вещного права – оперативного управления (для учреждений), участником сделок, отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей имуществом.

Образовательная организация, в соответствии с российским законодательством, вправе также самостоятельно заниматься деятельностью, приносящей доход, в частности, оказывать образовательные услуги на платной основе.

Образование, понимаемое одновременно как процесс и результат, необходимо рассматривать, прежде всего, как социальное явление, национальную, общественную категорию, потенциал в интересах человека, общества, государства. Образование, помимо удовлетворения индивидуальных, личностных потребностей, имеет общественную, государственную значимость и соответственно этому вытекающие функции.

В то же время в экономическом аспекте образование представляет собой обособленную отрасль нематериального производства, социальную сферу и одновременно объект экономических отношений – общественное благо и интеллектуальный товар, который удовлетворяет определенные общественные потребности и может продаваться как персонифицированный капитал.1

В экономике образование относят к т. н. частично общественным благам и услугам, производство и потребление которых вполне может вестись на основе рыночных методов хозяйствования, однако вследствие удовлетворения им интересов не только отдельных потребителей, но и общества в целом, рынком не может быть создано в том количестве, которое необходимо для обеспечения развития экономики в целом.2 Однако результат потребления общественных благ и услуг проявляется на уровне отдельных, частных потребностей в виде повышения качества жизни. Выгода от производства и потребления общественных благ и услуг в сфере образования с позиций общества заключается в усилении, увеличении его образовательного, научного, духовного потенциала, что позитивно влияет на развитие экономики в целом. В то же время экономисты считают, что потенциальные потребители общественных благ и услуг при заключении сделки на их оказание на платной основе (в условиях рынка) не могут в полной мере оценить их полезность и соответственно совершить правильный выбор, в силу чего предприниматели остерегаются увеличивать масштабы производства общественных благ и услуг3. Другим сдерживающим фактором проникновения рынка в общественные блага и услуги является достаточно большая доля постоянных издержек. Как отмечается в литературе, невозможность рынка учесть потребности общества в общественных благах и услугах приводит к сокращению объема их производства по сравнению с реальным спросом, и, таким образом, использование только рыночных отношений не позволяет создать то количество частично общественных благ и услуг, которое необходимо для удовлетворения реального спроса. 4

Во избежание негативных последствий функции, связанные с созданием и предоставлением общественных благ и услуг, берет на себя некоммерческий сектор и, прежде всего, государство.

Таким образом, дуалистичность социального, экономического положения образования в современном обществе определяет и особенности правового регулирования деятельности самих образовательных организаций.

Образовательные организации являются некоммерческими организациями в соответствии с действующим российским законодательством (ст. ст. 11 – прим., 12 Закона об образовании). При этом их следует рассматривать также в качестве участников рыночного производства, т.к. они вправе, в установленном законом порядке, реализовывать свои услуги, т.е. осуществлять образовательную деятельность по рыночным ценам. Некоммерческие организации рыночного типа не являются благотворительными, т.к. их основная цель состоит в предоставлении услуг высокого качества и стандартов, в частности в области образования.

Вместе с тем при анализе правового положения образовательных организаций и, прежде всего, в имущественных отношениях, следует исходить не только из особой социальной значимости категории образования, но и из его сущности, содержания, правил, в соответствии с которыми формируется и функционирует собственно сфера образования. Это, в первую очередь, педагогические принципы и нормы.

Применительно к образовательной деятельности гражданское право регулирует следующие общественные отношения:

- связанные с правовым положением образовательной организации как юридического лица;

- вызванные нахождением имущества в собственности образовательной организации или закрепленного за ним на праве оперативного управления;

- вытекающие из осуществления самостоятельной экономической деятельности, приносящей доход, в т.ч. предпринимательской;

- в связи с гражданско-правовой ответственностью образовательной организации, обучающегося, педагогического работника.

Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует имущественные отношения и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на юридическом равенстве, имущественной обособленности (самостоятельности), автономии воли (свободе волеизъявления) их участников. В частности, гражданским законодательством устанавливается правовое положение участников гражданского оборота, правила поведения, связанные с осуществлением права собственности, в т. ч. землей, и других вещных прав, а также исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности; им же оформляются отношения в договорных и иных обязательствах. Гражданское законодательство регулирует также отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием.

Следует учитывать, что гражданское право, регулируя общественные отношения, характеризующиеся названными признаками, хотя и относится в целом к частному праву по способу и механизму воздействия на них, в то же время содержит целый ряд элементов публичного права. Важнейшей частью любой правовой системы является установление оптимального соотношения частных и публичных интересов, а обеспечение баланса различных интересов и их гармонизация составляет обязательное условие стабильности и устойчивости общества. В силу этого требуется исходить из необходимости разграничения публичного и частного права, но учитывать их тесное взаимодействие и обеспечивать оптимальные варианты такого взаимодействия в зависимости от целей и характера отношений, складывающихся в той или иной сфере общественной жизни. Соотношение публично-правового и частно-правового регулирования во многом зависит от существующего социально-экономического и политического строя, от правовой природы самих общественных отношений.

В сфере гражданско-правовых отношений применяются такие принципы их регулирования, как:

-равенство субъектов гражданско-правовых отношений, проявляющееся в независимости своей воли, свободе ее изъявления, в том, что никто (кроме как в случаях, установленных законом) не вправе «навязать» свои правила поведения в этих отношениях;

- самостоятельность участников гражданско-правовых отношений, формирование и выбор ими своего поведения по своему усмотрению (диспозитивность регулирования); самостоятельность в несении гражданско-правовой ответственности;

- неприкосновенность собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации), а частная, государственная, муниципальная, иные формы собственности признаются и равным образом защищаются (ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации);

- беспрепятственное осуществление гражданских прав. Каждый вправе использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации); каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического, других видов творчества, преподавания;

- недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, что означает свободу, самостоятельность предпринимательской, иной, не запрещенной законом, деятельности; неприкосновенность частной жизни, личной, семейной тайны (п. 1 ст. 150 ГК РФ);

- обеспечение восстановления нарушенных прав; закон, в частности ГК, предусматривает различные способы их защиты – признание права, принуждение к исполнению обязанностей в натуре, возмещение причиненных убытков и т.п.;

- судебная защита гражданских прав как универсальный способ защиты прав граждан, юридических лиц.

Граждане и юридические лица свободны в приобретении и осуществлении своих гражданских прав, удовлетворении своих интересов, поскольку это не противоречит законодательству.

К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым отношениям, гражданское законодательство не применяется (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Таким образом, имущественные – финансовые, бюджетные отношения не входят в сферу регулирования гражданским правом.

Для публичного права характерен, прежде всего, т. н. императивный метод регулирования общественных отношений, характеризующийся следующими признаками:

- формирование и использование властеотношений. Поведение лиц осуществляется в соответствии с принципом субординации, когда один субъект этих отношений издает властное предписание – «команду», а другой – обязан его исполнить;

- субъекты публично-правовых отношений строго связаны законами, а сфера их деятельности очерчена правовыми рамками;

- характерным является т. н. позитивное обязывание, что означает – государственные органы, иные органы власти, должностные лица обязаны действовать в соответствии с установленными нормативными правовыми актами, предписаниями в определенном направлении для достижения тех или иных целей;

- запрещение совершения каких-либо действий;

- сочетание убеждения и принуждения.

Необходимость учета интересов общества, государства диктует введение элементов публичного права в сферу частноправового регулирования.

Как указывает известный ученый - правовед В.Ф. Яковлев, присутствие публично-правового в частном праве имеет двойственный характер. Следует выделять основания и сферы, где необходимо взаимодействие публичного и частного.

Во-первых, это явное участие государства (его органов) как источника взаимоотношений. Во-вторых, неявное присутствие государства в соответствующих отношениях путем применения приемов и механизмов публичного права (предписания, ограничения, запреты).

К сферам необходимого сочетания публичного и частного относятся: отношения собственности, в том числе с землей и другими природными ресурсами; взаимодействие между экономически неравными субъектами, когда один из участников экономических отношений по своим фактическим возможностям значительно сильнее своего контрагента; обеспечение свободной конкуренции как важнейшего условия нормального функционирования рыночной экономики; отношения внешней торговли; сфера осуществления права публичной собственности.

В гражданском праве элементы публично-правового регулирования проявляются в следующих формах. Это: обязательная государственная регистрация определенных обстоятельств в рамках гражданско-правовых отношений; ограничение государством (в форме федерального закона) гражданских прав; издание индивидуальных актов государственных органов в виде выдачи лицензий на определенные виды деятельности либо квот на совершение определенных действий; закрепление специальной правоспособности юридического лица; принудительная реорганизация или ликвидация юридического лица по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда; включение в состав гражданского законодательства императивных норм, обязывающих, запрещающих либо ограничивающих поведение субъектов гражданских правоотношений с целью обеспечения публичных интересов, а также интересов других лиц.

В наибольшей степени сказанное о необходимости принятия во внимание одновременно частных и публичных интересов в регулировании общественных отношений и вследствие этого сочетания публично-правовых и частноправовых элементов относится к сфере образования.

Формирование нормативной правовой базы образования как особой области деятельности требует практического выделения тех сфер общественных отношений, которые подлежат правовому воздействию посредством соответствующих юридических способов, форм.

Исходя из общих целей правового регулирования отношений в сфере образования, следует выделить следующие направления нормативного воздействия на поведение участников образовательной деятельности, связанного с распоряжением ими своими гражданскими правами и осуществлением гражданских обязанностей.

1. Установление правового статуса участников образовательной деятельности (образовательного процесса), в частности, образовательных организаций, обучающих (педагогов, преподавателей), обучающихся.

В настоящей работе под образовательной организацией (как родовое понятие) понимается юридическое лицо, основной уставной целью которого является образовательная деятельность. Это - некоммерческая организация.

2. Правовое регулирование имущественных отношений, построенных на принципах гражданского права – отношения собственности, распоряжение и управление имуществом образовательной организации в зависимости от ее организационно-правового статуса и т. п.

3. Правовое регулирование предпринимательской деятельности образовательной организации; установление условий занятия ею, направлений деятельности.

4. Особо выделяется сфера платной образовательной деятельности образовательной организации.

5. Правовые гарантии качества образования.

6. Гражданско-правовая ответственность за нарушение неимущественных прав обучающихся (нематериальные блага), возмещение морального вреда, причиненного в процессе образовательной деятельности (банкротство, прекращение деятельности образовательной организации, лишение аккредитации, причинение вреда образовательными технологиями и т.п.).

За пределами собственно гражданско-правового регулирования, но в сфере предмета частно-правового взаимодействия находится установление правил взаимоотношений преподавателей (педагогов) и обучающихся, образовательной организации и обучающихся. К таким ситуациям относятся, в частности, основания и порядок исключения (отчисления) обучающегося из образовательной организации, правила организации образовательного процесса, проведения промежуточной и итоговой аттестаций, обжалование решений и действий должностных лиц образовательной организации, нарушающих права, свободы и охраняемые законом интересы обучающихся.

Названные взаимоотношения регулируются преимущественно уставами и локальными актами образовательных организаций.

На сегодняшний день чрезвычайно актуальным является разрешение вопроса о соотношении норм законодательства об образовании и гражданского законодательства. При этом, прежде всего, следует учитывать формирование и правовые различия между этими понятиями. Так, законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, Закон об образовании, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования. В то же время гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданско-правовые отношения. Таким образом, понятие гражданского законодательства достаточно четко и узко обозначено только ГК РФ и федеральными законами, которые приняты после введения в действие Кодекса и только в соответствии с ним, в то время как термин «законодательство в области образования» расширительно вбирает в себя и законы, в т. ч. принимаемые субъектами Российской Федерации, и иные нормативные правовые акты.

В практической образовательной деятельности достаточно часто приходится сталкиваться с ситуациями, когда положения законодательства об образовании, в первую очередь, Закона об образовании, Закона о высшем образовании, регулирующего имущественные отношения, входящие в предмет регулирования гражданским правом, не вполне соответствуют нормам гражданского законодательства. Здесь следует учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении только Российской Федерации, в то время как общие вопросы образования входят в совместную компетенцию, как Российской Федерации, так и ее субъектов. Таким образом, возникает вопрос о разрешении противоречий в применении Закона об образовании и Закона о высшем образовании с одной стороны, и Гражданского кодекса – с другой, в отношении гражданско-правовым отношениям. Дело в том, что названные законодательные акты обладают одинаковой юридической силой. Как отмечает В.Ф. Яковлев, наиболее сложными в судебной практике являются дела о применении нормативных актов, имеющих формально одинаковую юридическую силу, но содержащие различные, отличающиеся по своему содержанию, правила, т. е. когда нормативные акты одного уровня, например, федеральные законы, содержат противоречия, различные, несовпадающие правила, относящиеся к одному и тому же предмету. 5

В нашем случае можно говорить о несовпадении в Законе об образовании и ГК РФ правил, регулирующих отношения собственности образовательного учреждения, необходимости государственной регистрации филиалов, употребления ряда понятий – «учреждение», «предприятие». Ситуация осложняется тем, что ГК РФ (ст. 3) содержит правило о необходимости соответствия норм гражданского права, содержащихся в других законах, настоящему Кодексу. Однако при этом законодатель не включил в содержание ГК правило, которое бы позволяло разрешать рассмотренные и иные существующие противоречия. По мнению В.Ф. Яковлева, таким образом, была потеряна возможность разрешения противоречий, имеющихся в законодательстве, и одновременно была ослаблена роль Гражданского кодекса как системообразующего акта, акта кодификации всего гражданского права.

Конечно, следует говорить, что устранение противоречий между законами является задачей законодателя, который должен ее постоянно решать путем внесения необходимых изменений и уточнений в Гражданский кодекс и другие законы, содержащие нормы гражданского права, однако, до снятия имеющихся несоответствий в законодательном порядке необходимо разрешать подобные проблемы в повседневной практической деятельности образовательных организаций.

Имеющиеся разногласия в правовом регулировании гражданско-правовых отношений могут сниматься с использованием общих правил, содержащихся как в законодательстве в целом, так и в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Гражданский кодекс сам содержит т. н. организационно-правовые нормы, которые позволяют устанавливать определенные соотношения в применении различных законодательных и иных нормативных актов.

Во-первых, при разрешении указанных ситуаций следует применять правило, в соответствии с которым, в случае противоречия между законами действует тот, что принят позже. Так, Федеральный закон, которым внесены изменения и дополнения в Закон об образовании, принят позже Гражданского кодекса Российской Федерации.

Во-вторых, в качестве общего действует правило, в соответствии с которым необходимо установить соотношение применяемых нормативных актов по предмету их регулирования. Гражданский кодекс является в этом смысле общим, т. к. регулирует все гражданско-правовые отношения, другие же нормативные правовые акты рассматриваются как специальные, направленные на регулирование определенной группы отношений. Так, в частности, Закон об образовании устанавливает общие правила поведения в области образования и в этом аспекте он является общим для правового регулирования образовательных отношений, связанных непосредственно с воспитанием и обучением, но в то же время будет специальным по отношению к Гражданскому Кодексу РФ в части регулирования гражданско-правовых отношений. По общему правилу, принятому в теории права, именно специальные нормы подлежат приоритетному применению, а нормы общего характера применяются субсидиарно. Так, в самом ГК РФ содержатся положения, отражающие названный принцип регулирования. В частности в п. 3 ст.120 подчеркивается, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных (надо полагать, муниципальных и негосударственных) учреждений могут определяться законом и иными правовыми актами. Закон об образовании устанавливает особые, по сравнению с ГК РФ, правила, регулирующие имущественное положение учреждений в отношении денежных средств, полученных в результате самостоятельной деятельности, приносящей доход, и приобретенного на них имущества. В закрепленном этим законом виде соответствующая норма явно противоречит ГК РФ, на что указывают практически все источники.6 Однако судебно-арбитражная практика в разрешении связанных с указанными нормами споров пошла именно по пути применения специальных положений Закона об образовании (см. главу III настоящей работы).

Закон об образовании содержит и еще ряд нормативных правил, вступающих в противоречие с ГК РФ. Это относится к нормам Закона об образовании о многоучредительстве учреждения, договоре учредителей учреждения, о необходимости государственной регистрации филиалов образовательных учреждений, заключении договора между учредителем и самим образовательным учреждением. В то же время отдельные авторы считают, что на практике, в случаях, когда соответствующая норма законодательного акта не соответствует правилам ГК РФ, необходимо руководствоваться положениями ГК. При этом не должны применяться общие принципы действия законов, согласно которым последующий нормативный акт имеет приоритет перед ранее изданным, а специальный нормативный акт – перед общим7. Вряд ли с таким мнением можно согласиться.

Отдавая должное в целом справедливым возражениям ученых (см. о них в тексте работы), следует признать незыблемость принципа законности, состоящего в требовании неукоснительного исполнения законодательных и иных нормативных правовых актов. «Суров закон, но таков закон».

В-третьих, ГК РФ содержит и иные специальные правила относительно соотношений различных актов в их применении в тех случаях, когда они касаются одного и того же предмета регулирования. Так, что касается правового регулирования возмездного (платного) оказания образовательных услуг, то в соответствии с положением ст. 783 ГК РФ к договору оказания услуг применяется, в частности, правило п. 3 ст. 730 о договоре бытового подряда, в соответствии с которым законы о защите прав потребителей и иные правовые акты, принятые в соответствии с ними, применяются только к тем отношениям, которые не урегулированы Гражданским Кодексом. Другими словами, приоритет применения норм отдается Гражданскому Кодексу и только в отсутствие норм, регулирующих соответствующие отношения, следует прибегать к нормативным актам, принятым по вопросам защиты прав потребителей. Иное понимание данной позиции (скорее непонимание) продемонстрировано Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства при рассмотрении вопроса о взимании платы за пересдачу текущих экзаменов, а также о включении в договоры в одностороннем порядке права образовательной организации расторгать договор в случае неоплаты, просрочки оплаты образовательных услуг (см. решение коллегии Министерства от 24.11.99 г.).8 Коллегия считает нарушением Закона о защите прав потребителей требование дополнительной оплаты пересдачи аттестационных испытаний, в частности экзаменов, контрольных, курсовых работ, т. п. Однако, такой вывод противоречит нормам ГК (см. более подробно в тексте настоящей работы).

Существующие противоречия в нормативном правовом регулировании можно разделить на две большие группы. В первую группу следует включить те нормы, применение (или соответственно неприменение) которых влечет существенное нарушение прав, законных интересов образовательной организации, препятствует их нормальной жизнедеятельности. К таковым можно отнести правила, регулирующие вещные права образовательного учреждения, условия одностороннего расторжения договора платного образования, регистрации филиалов образовательных организаций, т. п. Вторую группу составляют нормативные правила, в явном виде не влекущие неблагоприятных последствий для образовательной организации (многоучредительство учреждения, необходимость договора учредителя с образовательным учреждением).

Названные и иные примеры из практической деятельности образовательных организаций свидетельствуют о следующем.

1. Возникающие правовые противоречия между законодательством об образовании и гражданским законодательством имеют реальную экономическую и социальную подоплеку, обусловлены как формированием и развитием новых общественных отношений и отставанием правового нормативного регулирования от требований жизни, так и определенной дефектностью действующего правового материала, в частности законодательных актов, непродуманностью, низкой эффективностью правовых норм, в первую очередь регулирующих отношения в образовании. Задача законодателя состоит в поиске и правовом закреплении наиболее приемлемого выхода из сложившейся ситуации, разрешении противоречий в соответствии с социальной направленностью, приоритетностью образования, существом общественных отношений, регулируемых гражданским законодательством, сложившейся практикой реализации этих отношений.

2. Требует, несомненно, своего совершенствования практика правоприменения норм гражданского законодательства в области образования с учетом названных особенностей категории собственно образования. Весьма необходимым и ценным было бы издание высшими судебными органами (Верховным судом, Высшим арбитражным судом) разъяснений по применению гражданского законодательства в области образования.

3. Существующие в практике деятельности образовательных организаций противоречия, споры по поводу применения норм гражданского законодательства в области образования подлежат разрешению в судебном порядке (в судах общей юрисдикции либо в арбитражных судах). Так, по одному из дел отказ Московского городского комитета по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним зарегистрировать право собственности негосударственного образовательного учреждения на здание, купленное на денежные средства, полученные от самостоятельной деятельности, приносящей доход, был обжалован в арбитражном суде, который обязал регистрационный орган осуществить регистрацию права собственности учреждения на недвижимость. В том же судебном порядке следует обжаловать и предписания территориальных органов Министерства по антимонопольной политике о прекращении взимания определенной платы за пересдачу экзаменов, контрольных работ, зачетов и т. п., на основании несоответствия указаний этого министерства нормам ГК РФ. Подобный случай не является единичным. Арбитражные суды, как правило, разрешают аналогичные дела, основываясь на нормах Закона об образовании, см., в частности, постановление Федерального арбитражного суда Московского округа по делу негосударственного образовательного учреждения «Университет Российской Академии образования» к Московскому комитету по регистрации прав на недвижимое имущество, а также постановление того же суда по делу негосударственного образовательного учреждения «Частная образовательная школа «Ступени» к Москомрегистрации.9