Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации в настоящее время проводится комплексная реформа всей системы образования, включая модернизацию финансово-правового регулирования в этой сфере. Очевидно, что данная реформа будет продолжаться в течение ряда ближайших лет, и в этот период, когда проводится работа по совершенствованию образовательного законодательства Российской Федерации, важно провести теоретическое осмысление и систематизацию опыта и достижений зарубежных стран в сфере правового регулирования финансового обеспечения деятельности всех звеньев системы образования.

В этой связи особый интерес представляет опыт организации и реформирования системы финансирования образования в США – государстве, для которого проблема модернизации системы образования является столь же актуальной, сколь актуальна она в России.

Совершенствование механизма финансирования образования в США на современном этапе направлено, прежде всего, на изыскание дополнительных источников средств для специальных программ. Вопросы финансирования образования тесно переплетаются с проблемами государственного управления и социальной защиты населения, борьбы с преступностью, культурного развития населения, повышения научно-технического потенциала и конкурентоспособности экономики страны.

Основные проблемы в американском образовании так или иначе связаны с недостаточностью финансовых ресурсов, и это при том, что в США на образование тратится 5,6% ВВП, и по объему финансирования образования США занимают первое место в мире.

Проблему нехватки финансовых ресурсов в сфере образования можно решать по-разному: через уменьшение самих потребностей, сократив для этого масштабы образовательных программ, увеличив нагрузку на учителей и преподавателей, в том числе за счет оптимизации труда, либо через увеличение объемов финансирования образования, что достигается как путем перераспределения денежных средств и сокращения других расходных статей бюджетов, так и посредством привлечения дополнительных негосударственных (частных) инвестиций. Привлечение дополнительных частных инвестиций в сферу образования в США может преследовать чисто предпринимательские цели (возврат вложенных средств в планируемые сроки и получение прибыли), а также продвижение и распространение определенного образа поведения, мышления, взглядов, включая религиозные, и другие непубличные цели, находящиеся в интересах определенной группы в обществе, но не общества и государства в целом.

Финансовая система в США является трехуровневой, в связи с чем вопрос о распределении полномочий стоит особенно остро, прежде всего, применительно к законодательно установленным ограничениям, которые накладывает федеральное и региональное законодательство на местные администрации. Эти ограничения касаются порядка определения и нормирования местных расходов на нужды системы образования, а также выбора источников финансирования (имеются в виду различные ограничения на выбор объектов налогообложения и размер ставок, долю заемных средств в совокупном доходе местного территориального образования и иные ограничивающие нормы, в том числе, направленные на стабильность экономического и хозяйственного оборота и сбалансированность региональных и местных бюджетов).

Принимая во внимание некоторые сходства в механизме финансирования образования, принципах управления образовательной системой, подходах к администрированию образовательных стандартов и учебных планов в США и России, изучение правового регулирования финансирования образования в Соединенных Штатах будет, несомненно, полезным и своевременным для более полного и качественного использования американского опыта в практике реформирования российской модели финансирования образования.

В монографии представлены результаты системного анализа законодательных и иных правовых норм (включая прецедентное право), регулирующих финансирование образования в США, показаны особенности правового регулирования в этой сфере, а также взаимосвязь и соотношение норм федерального законодательства США и законодательства отдельных штатов об образовании.

Особое место в эмпирической базе данной работы занимают труды зарубежных ученых и исследователей, таких как: Дж. Ю. Стиг­лиц (StiglitzJ.E.), М. Фридман (FridmanM.), Ф.Г. Кумбс (CoombsP.H.), В. Поттер (PotterW.), Р. Шмидт (SchmidtP.), Р. Фишер (FisherR.C.), А. Вильдавски (WildavskyA.), Р.В. Вассмер (WassmerR.W.), Дж. Колеман (ColemanJ.), Дж. Ханнауэй (HannawayJ.), Дж. Гютери (GutherieJ.), Е. Кон (CohnE.), Т.Г. Геске (GeskeT.G.), Р.С. Мартин (MartinR.C.), Г.В. Мили (MileyH.W.), В. Т. Хартман (HartmanW.T.), А. Одден (OddenA.), А. Б. Крюгер (KruegerA.B.), Дж.Д. Ангрист (AngristJ.D.), Дж. Грант (GrantG.), К. И. Мюррэй (MurrayC.E.) и др.

Комплексное исследование правовых основ финансирования образования в США проводится впервые, хотя к настоящему времени издано немало работ по вопросам образовательной реформы в США и России, совершенствования образовательных стандартов, управления качеством образования, экономике сферы образования, частно-государственному партнерству в области образования.

Работа относится к междисциплинарному исследованию, таким образом, создает эмпирический задел для других финансово-правовых исследований по данной проблематике. Анализ, проводимый на примере США, нацелен на поиск баланса интересов госу­дарства и общества в том, что касается формирования ресурсного обеспечения образовательной политики, поиска оптимального соответствия между потребностью государства и общества в высокоразвитой образовательной системе и финансовыми возможностями экономики поддерживать образовательную систему на высоком уровне. Финансовые потребности и возможности, как известно, определяются значительным количеством факторов, меняются с течением времени, приводя к необходимости совершенствования и реформирования правовых инструментов, регулирующих отношения в области финансирования образования.

Стоит отметить, что исследование правового механизма финансирования образования, сформировавшегося в США на стыке нескольких законодательных блоков (об образовании, финансах, бюджете, государственных расходах и налогах) и соответствующих им разделов прецедентного права, проводится в российской науке впервые.

Возможности использования федеральными властями инструментов правового регулирования и управления образовательными отношениями в США ограничены Конституцией США, которая относит сферу образования к компетенции штатов. В связи с этим единственным эффективным способом воздействия федеральных властей на сферу образования остаются финансовые инструменты, важнейшими из которых являются налогообложение, публичный кредит, межбюджетные трансферты и ваучерные программы.

Поскольку образование является сферой ответственности публичной власти преимущественно на уровне штатов, основной и наиболее адекватной формой экономического обеспечения деятельности образовательных учреждений и иных звеньев системы образования выступают публичные финансы, формируемые на уровне субъектов федерации. Федеральные публичные финансы, а также частные финансы играют роль субсидиарных источников финансирования, которые, тем не менее, оказывают существенное влияние на устойчивость финансового обеспечения образования.

Особенностью финансового обеспечения школьного образования выступает кооперация местных сообществ и администраций штатов. Определяющую роль в этом играют школьные округа, которые являются специальными муниципальными единицами, автономными по отношению к муниципальным органам власти общего назначения, действующим на той же территории. Эта автономность проявляется, прежде всего, в праве школьных округов самостоятельно осуществлять налоговое администрирование имущественного налога, доходы от которого почти полностью направляются на покрытие расходов школьного округа, а также в неподконтрольности фискально независимого школьного округа иным муниципальным органам, действующим на той же территории, на всех этапах бюджетного процесса.

Определение источников и объемов финансирования, поиск оптимального баланса компетенций, распределение полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными властями, нормирование публичных расходов определяются не столько экономическими возможностями, сколько целями и задачами образовательной политики, облеченной в соответствующие организационно-правовые формы. Приоритеты образовательной политики определяют ранжирование потребностей субъектов образовательной деятельности в условиях дефицита финансовых ресурсов.

Комплексный характер правового регулирования образовательных отношений предопределяет казуистичность, тяжеловесность и невысокий уровень систематизации нормативного массива. Законодательные нормы, регулирующие в США сферу образования, рассредоточены по трем основным разделам федеральных и региональных собраний законодательства: «Образование», «Деньги и финансы», «Налогообложение». В последнее время отчетливо наблюдается тенденция к регулированию финансовой деятельности в сфере образования преимущественно на статутном уровне в ущерб использованию прецедентного регулятора отношений, характерного для англо-саксонской правовой семьи.

Специфика механизма финансово-правового регулирования об­разовательных отношений в США определяется особенностями экономики и организации американского образования, которое не составляет единой системы, а распадается на самостоятельные образовательные системы субъектов федерации.

Потребности в обеспечении публичными финансовыми ресурсами школьного и университетского образования существенно различаются, что предопределяет специфику принципов и методов финансирования высшего и послевузовского образования. В отличие от школьного образования, высшее и послевузовское образование в США не является всеобщим, обязательным и бесплатным. Важнейшим источником финансирования университетов составляют частные гранты, взносы и пожертвования, в первую очередь выпускников, а также доходы, получаемые университетами от осуществления научно-исследовательской и предпринимательской деятельности.

Финансовый контроль в сфере образования, от эффективности которого во многом зависит уровень финансово-экономического обеспечения образовательной деятельности, имеет, как и сама фи­нансовая система США, трехуровневую структуру. На федеральном уровне осуществляются общегосударственный финансовый контроль (Главное контрольно-финансовое управление США), ведомственный финансовый контроль (Министерство финансов), а также внутриведомственный финансовый контроль (генеральный инспектор Департамента образования США). На региональном уровне органами финансового контроля, осуществляющими контрольно-ревизионную деятельность в сфере образования, являются финансовый контролер штата, специализированный контрольно-счетный и аудиторский

отдел регионального департамента образования. На местном уровне институциональную основу финансового контроля в сфере образования составляют главный финансовый инспектор муниципальный единицы или специализированной муниципальной единицы – школьного округа, а также внутрихозяйственный контрольно-ревизионный отдел школы, включая соответствующие отделы чартерных школ.

Хочется особо отметить, что исследование правового регулирования финансирования образования в зарубежных странах и, в частности, в США позволяет более полно и точно оценить и спрогнозировать процессы, происходящие в ходе реформирования образования и его экономического механизма в России. Анализ законодательства США в этой области дает ценную информацию о зарубежном опыте нормативно-правового регулирования финансирования образования и позволяет реально оценить применимость и возможности использования этого опыта в российских условиях.