Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

§ 2. Правовое регулирование расходов на высшее и послевузовское образование

Большую частьXXвека федеральная политика в сфере высшего образования, а также контроль и надзор за деятельностью высших учебных заведений в США определялись Департаментом здравоохранения, высшего образования и социального обеспечения. Так было вплоть до 1979 года, когда впервые был учрежден Департамент образования и начался новый этап в развитии системы управления высшим образованием в США. В полной мере это относится и к системе управления публичными расходами на образование, поскольку по представлению именно этого департамента, в котором создана собственная «бюджетная служба», Конгресс США утверждает, в каком объеме и какие бюджетные целевые программы в сфере образования требуется финансировать в предстоящем финансовом году.

Участие федерального бюджета США в финансировании высших учебных заведений реализуется по следующим основным направлениям:

– прямая финансовая помощь студентам;

– финансовая помощь, направленная на укрепление финансового благополучия высших учебных заведений;

– законодательное установление на федеральном уровне налоговых льгот высшим учебным заведениям;

– финансовая помощь, направленная на улучшение подготовки в вузах педагогических кадров;

– содержание специальных целевых научно-исследо­ватель­ских фондов США (финансовая поддержка научных исследований в определенных отраслях науки и техники, содержание государственных научных центров фундаментальных исследований).

Примерно треть университетов в США являются частными учебными заведениями, поэтому экономическая, стимулирующая и перераспределительная функции публичных финансов для высшего образования в США имеют особое значение. При этом основными проводниками бюджетных средств в данном случае выступают региональные, а не местные органы власти, что объясняется меньшим количеством высших учебных заведений по сравнению с количеством школ.

Федеральные ассигнования выделяются исключительно аккредитованным вузам. Именно в этом контексте рассматривается институт аккредитации высшего учебного заведения, анализируются правовые основы использования основных каналов федеральной финансовой помощи в сфере высшего образования: институт налоговых льгот и освобождений, государственный образовательный кредит, федеральные гранты и ваучерные программы.

Прямое финансирование высших учебных заведений из федерального бюджета США – явление сравнительно редкое, и в 2005 году существовало всего две целевых программы: поддержки вузов, в которых учатся представители расовых меньшинств, и программа развития вузов, в которых большинство студентов составляют испаноговорящие[1].

Удельный вес расходов федерального бюджета в общих затратах на все виды образования невелик и в 2008 году, по данным Департамента образования США,[2]не превышал 12%. Это означает, что основную нагрузку по финансовому обеспечению системы высшего образования несут штаты, местные власти и частные лица.

Вместе с тем, федеральные финансовые ресурсы в определенных отраслях науки жизненно необходимы, особенно там, где решаются общегосударственные задачи[3]либо имеются капиталоемкие проекты, из которых выгода конкретного штата, муниципального образования, корпорации не очевидна.

Федеральная финансовая помощь вузам реализуется в следующих основных формах[4]:

I.Прямое финансирование:

1)договорной бюджет,

2)финансирование по формуле,

3)конкурсное финансирование,

4)софинансирование.

II.Опосредованное финансирование:

1)образовательный кредит,

2)стипендии,

3)предоставление налоговых льгот, скидок и освобождений,

4)исследовательские гранты.

Образовательный кредит является разновидностью финансовой помощи, предоставляемой получателю на возвратной и возмездной основе, в отличие от стипендий, которые предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе.

Существует три главных категории образовательных займов: студенческий заем (например, заем Стаффорда и Перкинса), родительский заем (например, займы PLUS) и частные студенческие займы, также именуемые альтернативными студенческими займами. Четвертый тип образовательного займа – консолидирующий заем, позволяющий заемщику соединить все прочие займы в один для упрощения выплат, а также уменьшения или фиксации процентной ставки по отдельным кредитам.

Недавнее нововведение, которое может рассматриваться как пятый тип образовательного займа – частные образовательные займы между физическими лицами, по субъектному составу оказывается за рамками предмета настоящего исследования.

Федеральное законодательство устанавливает ограничение на максимальную ставку процента, которую вправе устанавливать займодатель в отношении образовательных займов, гарантированных федеральным правительством. Однако займодатель вправе выдать образовательный кредит под более низкий процент. Многие займодатели предлагают различные планы скидок по студенческим кредитам для привлечения заемщиков.

Лишь немногие студенты могут позволить себе оплачивать обучение в колледже без привлечения дополнительного финансирования. Две трети (65,7%) от общего числа студентов, окончивших 4-летние колледжи, имеют определенные задолженности по образовательным кредитам (исключая займы PLUS, но включая Стаффорд, Перкинс, государственные кредиты, кредиты колледжей и частных лиц) в среднем в сумме 19 237 долл. США на одного студента согласно данным, приведенным в Государственном исследовании финансовой помощи студентам 2003–2004 гг., обучающимся по программам после­среднего образования.[5]Средняя сумма задолженности студента, не закончившего обучение, составляет 17 120 долл. США, четверть всех студентов получили кредит на сумму, превышающую 24 936 долл. США, задолженность одной десятой части студентов превысила сумму в 35 213 долл. США. Число студентов-заемщиков по федеральному образовательному кредиту (без учета займовPLUS) составляет 62,2%, в среднем – 17 036 долл. США на одного студента[6].

В Таблице 2 приведены данные по относительному количеству заемщиков-студентов и кумулятивной сумме долга на одного должника без учета займовPLUS, распределенные по видам образовательных учреждений.


Таблица 2. Долг по образовательным кредитам студентов

Долг по образовательным кредитам студентов,
не закончивших обучение

Срок обучения и виды образовательных учреждений

Процент заемщиков от общего числа студентов

Кумулятивный долг, долл. США

Общий итог по всем вузам (четырехгодичные, двухгодичные программы обучения и программы менее 2 лет)

55.5%

15 766

Итого, за 4 года

65.6%

19 202

Четырехгодичные
государственные

61.7%

17 277

Четырехгодичные частные некоммерческие

72.8%

21 957

Четырехгодичные частные коммерческие

87.3%

28 138

Итого, за 2 года

37.4%

9 897

Двухгодичные государственные

33.2%

9 387

Двухгодичные частные некоммерческие

69.1%

12 326

Двухгодичные частные коммерческие

90.0%

12 107

Итого, менее двух лет

67.1%

7 271

Менее двух лет государственные

34.0%

7 243

Менее двух лет частные некоммерческие

26.5%

4 854

Менее двух лет частные коммерческие

77.3%

7 311


Студенты магистратур (graduatestudent) и докторантур (professional student) заимствуют еще больше, в среднем от 27 000 до 114 000 долл. США на момент получения степени.

В Таблице 3 ниже приведены данные по относительному количеству заемщиков, получающих степень (обучающиеся по программам послевузовского обучения), и кумулятивной сумме долга на одного должника, распределенные по различным программам обучения. Представлены данные отдельно по получающим магистерскую и докторскую степень, а также сводные данные по вузовским и послевузовским программам обучения.


Таблица 3. Относительное количество заемщиков, получающих степень

Долг магистров, аспирантов, докторантов

Совокупный образовательный долг (студентов вузов, магистров, аспирантов, докторантов)

Магистратура и
докторантура

Процент
заемщиков от общего числа обучающихся

Средний размер займа на одного обучающегося, долл. США

Процент заемщиков от общего числа обу­чающихся

Средний размер займа на одного обучающегося, долл. США

Всего

60.1%

37 067

70.1%

42 406

Магистратура

58.4%

26 895

69.3%

32 858

Докторантура

51.0%

49 007

58.3%

53 405

Специалист

86.5%

82 688

88.4%

93 134

Магистр бизнес- администрирования (MBA)

53.0%

35 525

63.6%

41 687

Магистр социального обслуживания (MSW)

76.5%

27 136

81.0%

37 029

Доктор философских наук (PhD)

40.0%

36 917

46.8%

41 540

Доктор педагогических наук (EdD)

53.4%

49 050

65.7%

47 725

Бакалавр или доктор юридических наук (LLBилиJD)

87.7%

70 933

89.7%

80 754

Бакалавр или доктор медицинских наук (BM или MD)

95.0%

113 661

95.0%

125 819

Гранты (grants), стипендии (scholarship), бесплатные стажировки (work-study) и другие виды безвозмездной помощи не полностью покрывают обучение в колледже или университете. Многие студенты дополнительно к собственным сбережениям пользуются государственными и частными займами. Федеральная программа образовательных займов предлагает сниженные процентные ставки и более гибкие планы погашения кредитов, чем большинство потребительских кредитов. Также существует возможность применить налоговый вычет по подоходному налогу в сумме, эквивалентной выплатам процентов по образовательному кредиту, но в сумме, не превышающей 2500 долл. США.

Процентная ставка по Стаффордским займам, взятым впервые после 1 июля 2006 г. зафиксирована на уровне 6,8%. Данная ставка применяется как в период обучения, так и в льготный период, и в период погашения займа. Еще более низкая процентная ставка применяется по взятым впервые Стаффордским образовательным займам, если заимствование имело место в период с 1 июля 2008 года по 30 июня 2012 года. В 2008–2009 гг. ставка составляет 6%, в 2009–2010 гг. – 5,6%, в 2010–2011 гг. – 4,5%, в 2011–2012 гг. – 3,4%. Процентная ставка на займыPLUS, взятые впервые, после 1 июля 2006 г. составляет 8,5% по программе Федеральной помощи семьям в образовательных кредитах (Federal Family Education Loan Program, FFELP) и 7,9% по программе Прямого образовательного займа Вильяма Форда (William D. Ford Federal Direct Loan Program, FDLP).

В контексте многолетнего дефицита федерального бюджета США и намечающихся тенденций американской финансовой системы к неустойчивому развитию в предстоящие годы, вышеприведенные процентные ставки представляют не что иное, как повышенные обязательства федерального правительства США перед населением и новые поиски средств покрытия дефицита федерального бюджета.

В случае дальнейшего отказа американского правительства от финансирования другой колоссальной статьи расходов федерального бюджета – военных расходов, а также в условиях известных трудностей с увеличением объема налоговых доходов, вопрос с покрытием дефицита бюджета и нехваткой финансовых ресурсов для финансирования сферы образования и образовательных нужд населения федеральные власти будут решать методом выпуска новых государственных облигаций, то есть, новых заимствований.

В американской практике для таких целей чаще всего используютсякраткосрочные казначейские векселя (TreasurybillsилиT-Bills), сроком на один год, с выплатой суммы и процентов только после срока погашения[7]. Более того, размер процентной ставки по Стаффордским образовательным займам и займамPLUSпересматривается ежегодно 1 июля и зависит от суммы, привлеченной в мае при продаже краткосрочных казначейских векселей.

Во второй половине 2008 г. процентная ставка по Стаффордскому образовательному займу составляла 3,61% в период обучения и льготный период по окончании обучения, и 4,21% в период погашения. Ставка по займамPLUSнаходилась на уровне 5,01%. Для сохранения текущей сравнительно низкой процентной ставки обучающийся вправе консолидировать заем, тогда ставка останется неизменной.В противном случае возврат образовательного кредита в 2009–2010 гг.с высокой вероятностью будет производиться по более высоким процентным ставкам, что связано с неблагоприятными тенденциями развития американской экономики.

Непосредственными проводникам средств федерального бюджета, направляемых на поддержку системы льготного кредитования образования, выступают банки. В дополнение к льготной ставке, большим разнообразием по сравнению с потребительским кредитованием отличаются и способы погашения обязательств. Так, существуют программы под общим названием «прощение образовательного долга» (Loan Forgiveness)в обмен на службу в государственных учреждениях, армии, выполнение определенной работы.

В настоящее время в США существуют следующие возможности «прощения долга» по федеральным образовательным кредитам, требующие от заемщиков выполнения определенных действий либо службы в определенных организациях:

– членство в организации «АмериКорпс» (AmeriCorps), которая привлекает граждан Америки для удовлетворения потребности государства и местных сообществ в различного рода социальных работниках и волонтерах (сиделках с больными стариками, надомных воспитателей для детей с физическими недостатками, спасателей в случае масштабных экологических катастроф и т.п.)[8], которое при 12-месячной работе, помимо зарплаты, дает уменьшение образовательного долга на4 725 долл. США;

– членство в организации «Отряды мира» (PeaceCorps), учрежденной Дж. Кеннеди в 1960 г. и привлекающейграждан Америки для выполнения различных миссий мира в развивающихся странах и помощи бедным[9]. Членство в этой организации позволяет уменьшить сумму задолженности по Стаффордским, Перкинсовским и консолидированным займам, например, по Перкинсовским займам можно сократить сумму задолженности на 15% за каждый год службы;

– участие в программе АмериКорпс «Волонтеры на службе Америки» (Volunteers in Service to America, VISTA). Данная организация создана для сокращения числа бездомных, неграмотных, голодных и бедных внутри США методом непосредственной помощи этим социальным группам[10]. Членство в ней дает возможность уменьшить сумму долга по образовательному займу на4725 долл. США;

– служба в армии США и Программа возврата образовательного займа (Student Loan Repayment Program,SLRP), позволяет погасить до 10 000 долл. США;

– преподавание выпускников педагогических вузов и факультетов в школах согласно Закона США о государственной защите образования, прежде всего, в сельских и удаленных школах, позволяет погасить Перкинсовский образовательный кредит в первый и второй год работы – по 15% за год, в третий и четвертый – по 20%, и на пятый год – 30% за год[11]; работа в школах, в которых не хватает учителей в течение 5 лет, позволяет также сократить долг по Стаффордскому кредиту на не облагаемую подоходным налогом сумму вплоть до 17 500 долл. США, что прямо предусмотрено Законом США о защите налогоплательщиков-учителей 2004 г. (theTaxpayer-TeacherProtectionActof2004).

– служба в государственных и муниципальных учреждениях и некоммерческих организациях, которая также может стать основа­нием прощения образовательного кредита согласно Закону США

О Сокращении затрат на колледжи и доступе к образованию 2007 г., например, юридическое консультирование в определенных некоммерческих учреждениях (для этого необходимо иметь высшее юридическое образование)[12], медицинская помощь и работа в определенных медицинских учреждениях для помощи населению, особо нуждающемуся в бесплатной медицинской помощи[13], проведение клинических исследований в Государственных институтах здравоохранения США (US National Institutes of Health) и поддержка студентов, проводящих клинические исследования, с помощью «Программы прощения кредита медицинским работникам Государственных институтов здравоохранения США»[14];

– другие программы для выпускников медицинских вузов, например, участие в Программе здравоохранения индейцев (Indian Health Service IHS), прощение образовательного кредита в рамках Программы прощения долга работникам учреждений с неблаго­приятными для здоровья условиями труда (Disadvantaged Health Professions Faculty Loan Repayment Program), различные программы военно-воздушных сил, армии, флота для медицинских работников.

Условия предоставления Перкинсовского и Стаффордского образовательных кредитов прямо предусматривают прощение долга в случае, когда должник определенное время работает учителем в начальных и средних классах и преподает детям из семей с низкими доходами, а также преподает в специализированных коррекционных школах, причем как в публичных, так и частных, участвует в образовательном компоненте программы «Хед Старт» (Head StartProgram) для семей с низкими доходами. Данная программа установлена одноименным Законом 1965 г. и управляется Департаментом здравоохранения и социального обслуживания США).

Федеральная программа возмещения долга по федеральным образовательным займам[15]допускает, что федеральные органы вправе определять случаи, когда работнику-должнику может непосредственно переводиться сумма, направленная на погашение образовательного кредита. Таким образом, в данном случае речь идет о возмещении, а не о прощении долга, хотя разница с предыдущей формой погашения долга небольшая и состоит в техническом способе возмещения – средства выплачиваются непосредственно на счет должника, который затем переводит их кредитору, а не за должника, как в случае с прощением долга. Данная программа позволяет федеральному департаменту или агентству выплачивать одному работнику в течение

финансового года сумму до 10 000 долл. США для погашения образовательного кредита.

Согласно ст. 108(f) Налогового кодекса США доходы в виде прощения образовательного кредита не облагаются подоходным на­логом. Из этого правила есть немногочисленные исключения. Так, если сумма по образовательному кредиту прощается образовательным учреждением, которое само освобождено от уплаты подоходного налога, сумма «прощения» долга исключается из валового дохода должника при условии, что сумма прощения пропорциональна количеству лет, отработанных по определенной профессии в определенном социальном учреждении.

При консолидации федеральных образовательных займов в США применяются специальные правила, отличные от тех, что имеют место при консолидации обычных потребительских кредитов. Это объясняется законодательной гарантией федеральных образовательных кредитов. Так, однократная консолидация образовательных кредитов возможна с частным займодателем (чаще всего банком) и приводит только к «запиранию» процентной ставки по этим кредитам, которая останется неизменной даже при изменении федеральной процентной ставки по данному виду кредита в течение срока кредита. Повторная реконсолидация образовательного кредита допускается только с санкцииДепартамента образования США.

Доля региональных финансов в общем объеме публичных расходов на высшие учебные заведения неуклонно сокращается в последние 20 лет. Основная причина этого связана с усилением тенденции фискального федерализма. В абсолютном выражении объем средств, выделяемых из бюджетов штатов на потребности высшей школы, с поправкой на инфляцию, оставался в тот же период времени на прежнем уровне.

Устойчивый рост потребностей вузов в финансовом обеспечении, в первую очередь по причине роста числа студентов, не сопро­вождавшийся перераспределяющим ростом финансирования, привел к нехватке финансовых средств. Это, в свою очередь, усилило конкуренцию между высшими учебными заведениями и частично стимулировало повышение качества предоставляемых образовательных услуг. Однако положение с покрытием дефицита финансовых ресурсов в сфере высшего образования по-прежнему остается непростым. Для исправления сложившейся ситуации штаты часто идут на выпуск государственных ценных бумаг для оказания финансовой поддержки высшему образованию, а вузы вынуждены изыскивать недостающие средства иными способами, чаще всего, связанными с повышением платы за обучение или с более активным привлечением частного капитала.

План первоочередных реформ системы финансирования и организации образования 44-го Президента США Б. Обамы предусматривает следующие ключевые пункты, которые также можно отнести к приоритетам федеральной образовательной поли­тики:

·Сохранение профессии учителя: 30% молодых учителей, начавших работать по профессии, увольняются через 5 лет или раньше;

·Существенное повышение динамики роста государственных расходов на высшее образование. За прошедшие 5 лет на высшую школу затраты возросли лишь на 40%. Задолженность выпускников вузов на момент получения диплома об окончании составляет в среднем 19000 долл. США. Если динамику расходов сохранить на том же уровне, то в период с 2001 по 2010 гг. около 2 млн. граждан, имеющих право поступить в вуз, попросту не будут этого делать, поскольку не смогут себе этого позволить. Сложная система применения налоговых скидок и большое количество заявлений, которые необходимо заполнить для их получения, привело к незнанию студентов о том, какие на самом деле у них есть возможности по финансированию собственного обучения.

Начать планируется с изменений объемов финансирования: суще­ственно увеличить федеральные расходы. Есть основания полагать, что политика увеличения государственных расходов на обра­зование будет реализована, так как первое законотворческое пред­­ло­жение Б. Обамы на посту сенатора состояло в увеличении финансирования студенческих грантов. Однако необходимо принять во внимание другое обстоятельство: нынешний Президент США полагает, что избыточные социальные льготы и есть нарушение гражданских прав.

Реформы по финансированию высшего образования предусматривают ведение новой налоговой скидки, направленной то, чтобы колледжи были доступны каждому американцу. Скидка будет полностью возмещаемой, а первые 4000 долл. США, потраченные на колледж, будут предоставлены бесплатно любому гражданину страны, в среднем на 2/3 покроют расходы на обучение в среднем вузе, а обучение в двухгодичных муниципальных колледжах предполагается сделать бесплатным, с обязательной отработкой 100 часов на муниципальной службе.

Усилия Администрации Президента США также направлены на упрощение процедуры подачи заявок на получение финансовой помощи: включение в налоговую декларацию специальной графы о том, что все личные данные могут быть использованы при получении налоговых скидок на образование и финансовой помощи на обучение. Это позволит сократить количество заполняемых форм и упростит получение адресной федеральной финансовой помощи.




[1]По данным сайта Департамента образования США (www.ed.gov).

[2]По данным Департамента образования США

(http://www.ed.gov/about/overview/fed/role.html?src=ln).

[3]Эллис М. Ривлин. Анализируя вопросы социального обслуживания // Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. – М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 447.

[4]Система управления в секторе высшего образования: сравнительный анализ и возможные варианты стратегии для Российской Федерации (Серия «Актуальные вопросы образовательной политики»). – М.: ООО «ТОРГТРАСТ», 2005. С. 70.

[5]Государственный центр статистики образования США (http://nces.ed.gov/surveys/npsas/).

[6]По данным FinAid Page, LLC (http://www.finaid.org/loans/).

[7]Сравнительно реже на субсидирование процентной ставки образовательных кредитов направляются средства, привлеченные с помощью других казначейских инструментов:налогового сертификата казначейства (treasurynote), со сроком обращения обычно 2, 3, 5 или 10 лет с фиксированными выплатами дохода каждые 6 месяцев; долгосрочных казначейских обязательств (treasurybondsилиT-bonds) со сроком обращения от 10 до 30 лет, также с фиксированными выплатами дохода каждые 6 месяцев, выпускаемые с2006 г. в ежеквартальном режиме для диверсификации долговых обязательств федеральных властей США; казначейские облигации с протекцией от инфляции (Treasury Inflation Protected Securities,TIPS), обычно со сроком погашения 5, 10 и 20 лет, специфика которых состоит в том, что доход по этим инструментам привязан к базовому индикатору инфляции в США – Индексу потребительских цен (Consumer Price Index,CPI), таким образом, держатель застрахован от убытков, вызванных незапланированным ростом инфляции.

[8]Подробнее см. на официальном сайте правительственной организации АмериКорпс

(http://www.americorps.gov/).

[9]Подробнее см. на официальном сайте правительственной организации «Отряды мира»

(http://www.peacecorps.gov/).

[10]Подробнее см. на официальном сайте правительственной организацииАмериКорпс ВИСТА

(http://www.americorps.gov/about/programs/vista.asp).

[11]Подробную информацию можно получить на странице Американской ассоциации учителей в сети «Интернет» (http://www.aft.org/tools4teachers/loan-forgiveness.htm).

[12]Подробнее см. сайт организации «Равный доступ к правосудию»(Equal Justie Works)

(http://www.equaljusticeworks.org/).

[13]Подробнее см. сайт организации «Национальная служба здоровья» (NationalHealthServiceCorps) (http://nhsc.bhpr.hrsa.gov/).

[14]Подробнее об этом см. официальный сайт данной Программы Департамента здравоохранения и социального обслуживания США (http://www.lrp.nih.gov/).

[15]Подробнее об этой программе см. сайт Департамента управления персоналом США в сети «Интернет» (http://www.opm.gov/oca/pay/studentloan/).