Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

Раздел III. Образовательное право как отрасль российского права

Глава 2. Предмет правого регулирования образовательного права

В современном обществе образовательные отношения, будучи самостоятельным и развитым видом общественных отношений, стабильность и действенность которых обеспечивается благодаря правовому регулированию, выступает объективным основанием образовательного права. Эта новая отрасль российского правоведения, заявившая о себе лишь сравни-тельно недавно, не требует передела сфер влияния между традиционными отраслями права, сохраняет их предметы в прежней целостности и непри-косновенности. Предметом образовательного права выступает ничейное, «дикое» правовое поле, до которого у законодателя до недавнего времени не доходили руки в силу «огосударствления» и недостаточной развитости образовательных отношений.

В настоящее время, когда интенсивно развивающиеся рыночные от-ношения внесли значительные коррективы в нормативно-правовое регули-рование всех сфер общества, в том числе и образования, законодатель вы-нужден был изменить свое правовую политику в образовательной сфере и спешно наверстывать свое отставание принятием ряда законов и значи-тельного числа подзаконных нормативно-правовых актов. В образователь-ной сфере, ставшей притягательной для законотворческих и иных право-творческих органов государства, весьма четко и ясно определился непо-средственный предмет правового регулирования – образовательные отно-шения.

Образовательные отношения, содержанием которых выступают от-ношения, устанавливаемые между обучающимися, педагогическими ра-ботниками и образовательным учреждением с целью получения обучаю-щимися общего или профессионального образования, обладают всеми свойствами предмета правового регулирования отдельной отрасли права. Они являются устойчивыми, массовидными и способствуют удовлетворе-нию жизненно важных потребностей общества, государства и личности. Процесс социализации личности, без чего не могут существовать совре-менная экономика, наука, культура и другие сферы общества, становится возможным благодаря обучению и воспитанию личности в процессе полу-чения ею общего и профессионального образования.

Как показано ранее, образовательные отношения действуют в осо-бой, самостоятельной сфере предметно-практической деятельности обще-ства и государства, принципиально отличаются от гражданских, админи-стративных, трудовых и иных общественных отношений и в силу этого обособляются в качестве отдельного вида общественных отношений. Об-разовательные отношения обладают сложной и динамичной структурой. Длящиеся, как правило, в течение нескольких лет и подразделяющиеся на ряд иерархически взаимосвязанных стадий ( четвертей, семестров, учеб-ных годов и др.) образовательные отношения предстают одновременно многосторонними, многоаспектными, основанными на личном участии в них субъектов образовательного отношения.

Законодательство об образовании устанавливает не только права и обязанности участников образовательных отношений, но и действенные механизмы их реализации. применительно к специфике каждого уровня образовательных отношений. Такие механизмы закреплены в главе П «Система образования» Закона РФ «Об образовании», а также в положения о типах, видах образовательных учреждений, утверждаемых Правительст-вом Российской Федерации.

Таким образом, нормативно-правовое опосредствование образова-тельных отношений, имеющих сложный и динамичный характер, не мо-жет ограничиваться одним или двумя правовыми институтами. Для пол-ного и всестороннего отражения этих отношений в нормах права , а также для закрепления механизма их реализации в конкретных отношениях тре-буется развитая совокупность норм и правовых институтов.

В законодательстве об образовании можно выделять, как минимум, 17 правовых институтов по общим вопросам нормативно-правового регу-лирования собственно образовательных отношений: 1) объекты образова-тельных отношений; 2) государственные стандарты образовательных от-ношений; 3) документы об образовании; 4) итоговая аттестация выпускни-ков образовательных отношений; 5) образовательные программы; 6) общие требования к содержанию образования; 7) общие требования к организа-ции образовательного процесса; 8) общий правовой статус обучающихся и их родителей; 9) общий правовой статус педагогических работников; 10) общий правовой статус образовательных учреждений; 11) основания для возникновения, изменения или прекращения образовательных отношений; 12) общие положения о порядке приема лиц, в образовательные учрежде-ния; 13) процессуальные правоотношения в образовательной сфере; 14) время обучения и время отдыха; 15) гарантии и компенсации обучающим-ся; 16) учебная дисциплина; 17) меры государственного принуждения, применяемые к нарушителям образовательных отношений.

Установлением правовых институтов по общим вопросам образова-тельных отношений их нормативно-правовое регулирование не завершает-ся. На каждом отдельном уровне образовательного процесса общественные отношения имеют свою специфику. Поэтому общие институты образова-тельного права дополняются институтами, закрепляющими особенности образовательных отношений с учетом специфики отдельных уровней об-разовательного процесса, некоторых других факторов. Соответственно значительно расширяется и круг институтов, регулирующих образова-тельные отношения.

Так, по мнению авторов Концепции общей части Кодекса РФ об об-разовании, система таких институтов выглядит следующим образом: 1) Дошкольное образование; 2) общее образование; 3) начальное профессио-нальное образование; 4) среднее профессиональное образование; 5) выс-шее профессиональное образование; 6) послевузовское профессиональное образование; 7) дополнительное образование; 8) образование лиц с огра-ниченными возможностями здоровья; 9) образование лиц, находящихся в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, 10) обра-зование лиц с девиантным поведением, находящихся в специальных уч-реждениях открытого и закрытого типа; 11) Образование иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных учреждениях Россий-ской Федерации; 12) военное образование ( 36. С. 11-12).

Вопрос о системе институтов Особенной части образовательного права является пока что дискуссионным. Однако несомненным является сложный состав этой системы, наличие в нем самостоятельных институ-тов, требующих особого внимания законодателя и нуждающихся в специ-альном нормативно- правовом регулировании.

Таким образом, в целях полного и последовательного отражения об-разовательных отношений в праве требуется формирование и функциони-рование около 30 правовых институтов. Именно они образуют основу об-разовательного права, над которой надслаиваются правовые институты, действующие в образовательной сфере и находящиеся в тесной связи с нормами и институтами, регулирующими собственно образовательные от-ношения. Это - обеспечительные и комплексные институты, содержание которых ранее, а их система представлена следующим образом.

В предмет образовательного права входят прежде всего обществен-ные отношения, которые регулируются образовательным правом, но лежат за пределами образовательных отношений. Это отношения, в которые вступают обучающиеся, педагогические работники и руководство образо-вательного учреждения в процессе управления учреждением, а также от-ношения, связанные социальной защитой обучающихся и привлечением их к дисциплинарной и материальной ответственности.

В числе институтов управления делами образовательного учрежде-ния можно выделить: 1) участие коллектива образовательного учрежде-ния в избрании его руководителя; 2) участие коллектива образовательного учреждения в формировании иных руководящих органов образовательного учреждения; 3) участие коллектива образовательного учреждения в приня-тии его устава, иных локальных нормативно-правовых актов; 4) функ-ционирование в образовательном учреждении общественных и религиоз-ных организаций.

В системе образовательного права имеется, как минимум, три пра-вовых института, которыми регулируются отношения обучающихся, выте-кающие из образовательных отношений, но лежащие за их пределами. Это прежде всего отношения, связанные: 1) с закреплением социальных прав и гарантий обучающихся; 2) с порядком применения дисциплинарных взы-сканий к обучающимся; 3)с порядком привлечения обучающихся к мате-риальной ответственности.

Значительной и развитой предстает система комплексных институ-тов образовательного права.

Предметом комплексных институтов гражданского и образова-тельного права выступают отношения, связанные с определением: 1) правового статуса учредителей образовательных учреждений; 2) правово-го статуса образовательных учреждений как юридических лиц; 3) содер-жания устава образовательных учреждений; 4) порядка создания, реорга-низации и ликвидации образовательных учреждений; 5) особенностей ре-гулирования прав образовательных учреждений на имущество; 6) особен-ностей регулирования платной образовательной и иной предприниматель-ской деятельности образовательных учреждений; 7) особенностей регули-рования индивидуальной трудовой деятельности педагогических работни-ков; 8) порядка привлечения к материальной ответственности образова-тельных учреждений за некачественное образование;

Предмет комплексных институтов административного и образова-тельного права составляют отношения, связанные с закреплением струк-туры и компетенции органов управления образованием (1); компетенция органов местного самоуправления в области образования (2); компетен-ции и ответственности образовательных учреждений (3); порядка созда-ния, реорганизации и прекращения деятельности государственных и муни-ципальных образовательных учреждений (4); форм и методов осуществле-ния государственного контроля за качеством образования (5).

На стыке трудового и образовательного права лежат общественные отношения, связанные с установлением: 1) особых требований к лицам, осуществляющим педагогическую деятельность; 2) особенностей трудово-го договора в образовательной сфере; 3) особенностей оплаты труда педа-гогических работников; 4) продолжительности рабочего времени и време-ни отдыха для работников образовательных учреждений; 5) академических свобод, а также дополнительных гарантий и социальных льгот педагоги-ческим работникам; 6) порядка применения дисциплинарного взыскания к работникам образовательных учреждений.

Совокупность названных сопутствующих и комплексных институ-тов -- необходимая часть предмета образовательного права. Благодаря этим институтам возникают правоотношения, призванные обеспечивать стабильный, устойчивых характер образовательным правоотношениям и тем самым создавать надлежащие условия для реального действия субъек-тивных прав и надлежащего исполнения юридических обязанностей уча-стниками этих отношений.

Предмет правового регулирования, где специфические для отрасли отношения органично сочетаются с нетипичными отношениями, имеет не только образовательное право, но и трудовое, семейное и другие отрасли права. Следовательно, способы обоснования правомерности нахождения в предмете этих отраслей права нетипичных, в том числе комплексных, отношений могут быть использованы и при определении структуры пред-мета образовательного права.

Так, представители науки трудового права четко отличают собст-венно трудовые отношения и другие тесно связанные с ними отношения. В их число включаются отношения по обеспечению занятости трудящихся, отношения органов управления профсоюзного органа на производстве с работодателем и его администрацией, отношения по материальной ответ-ственности участников трудового отношения за ущерб, причиненный по вине одной стороны другой, отношения по разрешению трудовых споров и др.( В.Н. Толкунова, К.Н. Гусов . 88. С. 9).

Заслуживает внимания и классификация нетипичных, входящих в предмет трудового права отношений на три вида : 1) отношения, предше-ствующие трудовым; 2) отношения, сопутствующие трудовым; 3) отноше-ния, вытекающие из трудовых.

Отношениями, предшествующими трудовым, признаются отноше-ния по обеспечению занятости населения и отношения по производствен-ному ученичеству. Отношения, вытекающие из трудовых, признаются та-ковыми при условии, что им предшествуют трудовые отношения. В эту группу включают процессуальные отношения, связанные с разрешением трудовых споров, а также отношения по поводу возмещения материально-го вреда, причиненного одним участником трудового отношения другому. В отношения, сопутствующие трудовым, включаются отношения по управлению трудом, включая отношения, связанные с участием работни-ков в управлении, а также отношения по охране труда и надзору за соблю-дением законодательства о труде ( 41. Т.1. С. 106-108).

В системе образовательного права также могут быть выделены от-ношения, которые предшествуют образовательным, сопутствуют им или вытекают из них. Это прежде всего отношения в сфере дошкольного обра-зования. Ст. 9 Закона РФ «Об образовании» включает в число общеобразо-вательных программ, программы дошкольного образования. Ст. 19 Закона признает дошкольные учреждения в качестве самостоятельного типа об-разовательных учреждений, а ст. 18 Закона закрепляет основы правового регулирования дошкольного образования. Тем самым создается впечатле-ние, что отношения в сфере дошкольного образования представляют собой один из видов общего образования.

Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе, отношения в сфере дошкольного образования не в полной мере обладают признаками образовательного отношения. Согласно преамбуле Закона РФ «Об образовании», образование это процесс воспитания и обучения, со-провождающийся констатацией гражданином установленных государст-вом образовательных цензов и подтверждаемый определенным докумен-том. Однако дошкольное образование может, во-первых, проводиться си-лами родителей, без участия дошкольных образовательных учреждений; во-вторых, завершаться без итоговой аттестации знаний обучающихся и без выдачи соответствующего документа. Кроме того, для возникновения отношений на уровне начального общего образования не требуется пред-ставление документа об усвоении программы дошкольного образования.

Таким образом, отношения в сфере дошкольного образования, лишенные существенных признаков образовательного отношения, не мо-гут рассматриваться в качестве его самостоятельного вида. Ибо непремен-ным признаком последнего является наличие в нем всех признаков рода. Недостаточно четкое отличение дошкольного образования от собственно образования, представленного общим и профессиональным образованием, приводит к известной коллизии между легальным определением понятия «образование», закрепленным в Преамбуле Закона РФ «Об образовании», и понятием «дошкольное образование».

Сказанное однако не означает, что отношения в сфере дошкольно-го образования не входят в предмет образовательного права. Такие отно-шения, будучи тесно связанными с образовательными отношениями, предшествуют им во времени и создают условия для их функционирова-ния - формируют необходимые качества обучающихся, способность ус-пешно усваивать школьную программу. Все это свидетельствует о том, что отношения в сфере дошкольного образования признаются предшест-вующими образовательным и входят в предмет образовательного права.

В законодательстве следует более четко отразить сущность до-школьного образования, его тесную связь со стадиями и уровнями образо-вательного процесса с тем, чтобы устранить наблюдаемую ныне коллизию между общим понятием «образования» и содержанием понятия «дошко-льное образование».

Другой институт, предшествующий образовательным отношениям, образуют нормативные положения по вопросам создания образовательных учреждений. Согласно ст. 33 Закона РФ «Об образовании» права образо-вательного учреждения как юридического лица возникают с момента его регистрации, а право на ведение образовательной деятельности с момента получения лицензии. Таким образом, правовой статус образовательного учреждения как участника образовательных отношений напрямую зависит от успешного прохождения им процедур регистрации и лицензирования. Прежде чем образовательное отношение будет признано обучающимися в качестве субъекта образовательных отношений, сможет вступать с ними в такие отношения, оно должно быть признаны таковым компетентными го-сударственными органами.

Законодательство об образовании устанавливает особые требования к работникам, осуществляющим педагогическую деятельность. Однако нормативные положения по этому вопросу не могут рассматриваться в ка-честве института, предшествующего образовательным отношениям. Про-фессиональные качества (образовательный ценз) педагогические работни-ки приобретают в соответствии с общими нормами образовательного пра-ва, которые используются всеми лицами, получающими профессиональное образование. Каких-то особых правовых институтов для подготовки педа-гогических работников действующее законодательство об образовании не знает. Процесс формирования моральных качеств, а также состояние здо-ровья, которым должны удовлетворять педагогические работники, обра-зовательным правом не регулируются.

Поэтому, нормативные положения, устанавливающие особые тре-бования к педагогическим работникам, образуют институт, сопутствую-щий образовательным отношений. В эту же группу входит большая часть комплексных институтов, возникающих на стыке образовательного права с гражданским, административным и трудовым правом. Это, например, ин-ституты, закрепляющие правовой статус учредителей образовательных уч-реждений и статус образовательных учреждений как юридических лиц, структуру и компетенцию государственных и муниципальных органов управления образованием, особенности трудового договора, заключаемого с педагогическими работниками, особенности оплаты их труда и др. В число сопутствующих входят также институт управления образователь-ными учреждениями и институты по вопросам социальной защиты обу-чающихся.

Признавая названные и иные институты сопутствующими образо-вательным отношениям, мы фиксируем лишь факт их одновременного, параллельного действия, т.е. внешнюю связь. Между тем устойчивость внешней связи явлений и процессов, как правило, свидетельствует о суще-ствовании внутренней функциональной связи. Такая связь между образо-вательными отношениями и сопутствующими институтами образователь-ного права действительно существует и способствует решению трех задач: 1) установлению порядка принятия решений, осуществлению иных право-мерных действий, необходимых для возникновения, изменения или пре-кращения образовательных правоотношений; 2) созданию условий для эффективного функционирования образовательных отношений, реализа-ции образовательных правомочий их субъектов; 3) формированию у субъ-ектов образовательных отношений свойств, качеств, способствующих успешной реализации ими своих субъективных прав и исполнению юри-дических обязанностей.

Отношения в сфере управления образовательным учреждением не входят в состав образовательных. Однако без управленческих отношений ни одно образовательное отношение не может ни возникнуть, ни надле-жащим образом функционировать, ни успешно завершиться.

Во-первых, органы управления принимают массу правопримени-тельных актов, которыми конституируются права и обязанности обучаю-щихся, в том числе их права на обучение в данном образовательном учре-ждении, на прохождение текущей и итоговой аттестации, на переход с од-ного курса (класса) на другой, на получение стипендии и иных социальных льгот. Правоприменительными актами конкретизируются и права педаго-гических работников на преподавание соответствующей дисциплины, на проведение промежуточной и текущей аттестации, на участие в разного рода аттестационных комиссиях, органах самоуправления образователь-ным учреждением и др. В форме правоприменительных актов утвержда-ются образовательные программы и учебные планы, рабочие программы учебных курсов и дисциплин и другие документы.

Во-вторых, управленческие отношения внутри образовательного учреждения сплачивают, организуют педагогический состав и обучаю-щихся в единый, взаимодействующий коллектив, обеспечивающий каче-ственное образование. Авторы монографии «Управление школой: теоре-тические основы и методы» справедливо подчеркивают, что посредством решения управленческих задач в общей школе обеспечивается «организо-ванность совместной деятельности учащихся, педагогов, родителей, об-служивающего персонала и ее направленность на достижение образова-тельных целей и целей развития школы» ( 90. С. 34).

Важную роль играют комплексные институты в создании надле-жащих условий для эффективного функционирования образовательных отношений и реализации субъективных прав их субъектов. Так, благода-ря деятельности государственных органов управления образованием осу-ществляются прямое финансирование образовательных учреждений, кон-троль за исполнением этими учреждениями и иными участниками образо-вательных отношений действующего законодательства, в том числе кон-троль за качеством образования, соблюдением прав обучающихся.

Предпринимательская деятельность образовательных учреждений, как один из источников дополнительных средств, позволяет им осущест-влять образовательный процесс в условиях весьма скудного государствен-ного финансирования.

Комплексные институты образовательного права способствуют формированию у субъектов образовательных отношений свойств, качеств, необходимых для успешной реализации ими своих субъективных прав и исполнения юридических обязанностей. Это прежде всего гарантии и ком-пенсации педагогическим работникам, закрепленные законодательством. Институты социальной защиты обучающихся призваны создать матери-альные условия обучающимся из малообеспеченных семей для получения общего или профессионального образования.

Задачам всестороннего развития личности служит институт допол-нительного образования. Закон РФ «Об образовании» включает отноше-ния, связанные с получением дополнительного образования, в систему об-разования. В соответствии с законодательством дополнительное образо-вание решает две задачи: создает условия для личностного развития, укре-пления здоровья, профессионального самоопределения и творческого тру-да детей и молодежи, иных слоев населения; способствует профессиональ-ной переподготовке и повышению квалификации специалистов.

Особенность дополнительного образования ( кроме программ пе-реподготовки специалистов) состоит в том, что оно не входит в число ос-новных базовых программ и не обязательно завершается выдачей доку-мента об образовании, т.е. не соответствует легальному определению «об-разование», данному в преамбуле Закона РФ «Об образовании». Поэтому дополнительное образование детей, иных социальных слоев, осуществляе-мое в целях развития личности, ее способностей или здоровья, представ-ляет собой особый вид институтов образовательного права. Эти институ-ты не регулируют непосредственно образовательные отношений, но влияют на них тем, что способствуют формированию позитивных свойств, качеств субъектов образовательных отношений и тем самым входят в со-став сопутствующих, обеспечительных институтов.

В системе образовательного права имеется также совокупность правовых институтов, опосредующих образовательные отношения, т. е. возникающих в связи с ними и направленных на их охрану, применение мер государственного принуждения к участникам, не выполняющим над-лежащим образом своих обязательств. Это институты, устанавливающие дисциплинарную и материальную ответственность обучающихся и педа-гогических работников, а также порядок ее применения. В их число вхо-дят также институты материальной ответственности образовательного учреждения за некачественное образование и ответственности за осущест-вление им деятельности без надлежащей лицензии, либо запрещенной за-коном, либо не соответствующей уставным целям.

Специфика институтов, опосредующих образовательные отноше-ния, состоит в том, что они не устанавливают каких-либо позитивных прав участников образовательных отношений и при нормальном течении последних вообще остаются нереализованными. Действие этих институтов носит общепревентивный характер и угроза привлечения к юридической ответственности удерживает участников образовательных отношений в пределах правомерного поведения. Нормы, устанавливающие юридиче-скую ответственность, реализуются в случаях, когда права какого-либо участника правоотношения оказываются нарушенными, с тем чтобы вос-становить нарушенное право и удержать других лиц от соблазна не ис-полнять или ненадлежаще исполнять свои обязанности.

В предмет образовательного права входят далеко не все охрани-тельные нормы. Уголовная и административная ответственность за нару-шения законодательства об образовании устанавливается соответственно нормами уголовного или административного права. В систему образова-тельного права входят лишь нормы, которыми закрепляется отношения, связанные с привлечением участников образовательных отношений к дисциплинарной и материальной ответственности. В силу непосредствен-ной связи регулятивных и охранительных норм образовательного права, последние входят в его предмет, образуют относительно самостоятельную совокупность институтов, вытекающих из образовательных отношений.

Особым видом отношений, вытекающих из образовательных, вы-ступают отношения в сфере дополнительного образования, связанные с повышением квалификации и профессиональной переподготовкой спе-циалистов. Повышение квалификации, равно как и профессиональную пе-реподготовку проходят лица, имеющие профессиональное образование. Поэтому отношения, связанные с реализацией этого вида дополнительного образования, входят в группу отношений, вытекающих из образователь-ных отношений.

Таким образом, предмет образовательного права носит сложный характер и включает в себя:

образовательные отношения, которые возникают между обучаю-щимися, педагогическими работниками и образовательным учреждением с целью получения обучающимися общего или профессионального обра-зования не ниже уровня, предусмотренного образовательной программой, и подтверждаемого документом о соответствующим образовании и(или) квалификации. Эти отношения составляют основу образовательного права и выделяют его из совокупности других отраслей права. Образовательные отношения являются для образовательного права основными или про-фильными;

во-вторых, отношения, призванные создавать условия для реально-го действия образовательных отношений, обеспечивать надлежащее ис-полнение обучающимися, педагогическими работниками и их образова-тельными учреждениями своих обязанностей. Такие отношения носят служебный, обеспечительный характер и в свою очередь подразделяются на три вида: 1) предшествующие образовательным; 2) существующие од-новременно с ними; 3) вытекающие из образовательных отношений.

Благодаря отношениям, предшествующим образовательным, у обучающихся и образовательного учреждения формируются свойства, необходимые им как участникам образовательных отношений. Отноше-ния, сопутствующие образовательным, обеспечивают условия для их ус-пешной реализации. Отношения, вытекающие из образовательных отно-шений, являются либо охранительными и направлены на восстановление нарушенного права обучающегося, педагогического работника или обра-зовательного учреждения, либо дополнительными и реализуются в целях повышения квалификации или профессиональной переподготовки специа-листов.

Предмет образовательного права представляет собой совокуп-ность образовательных отношений, а также связанных с ними ком-плексных и иных отношений, которые предшествуют образователь-ным либо возникают на их основе или сопутствуют им.

Сообразно структуре отношений, образующих предмет образова-тельного права, формируется и система данной отрасли. В ее состав вхо-дят: 1) профильные институты, регулирующие собственно образователь-ные отношения, 2) регулятивно-формирующие, закрепляющие порядок формирования свойств, необходимых обучающимся и образовательным учреждениям для вступления в конкретные отношения; 3) регулятивно-обеспечительные, устанавливающих порядок деятельности образователь-ных учреждений; 4) охранительно-обеспечительные, выполняющие функции общей или частной превенции в сфере образования. 5)правовые институты повышения квалификации и профессиональной перепод-готовки специалистов.

Объединение, цементирование столь сложной системы институтов образовательного права в целостное системное образование происходит благодаря единому правовому режиму отрасли и прежде всего ее принци-пам.