Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

2.2. Кодификация образовательного законодательства

Известно, что основной формой государственного регулирования, способом воздействия на общественные отношения является установление правовых норм, которые, по меткому замечанию К. Маркса, законодатель не изобретает, а только формулирует, выражая «в сознательных положительных законах внутренние законы духовных отношений», обнаруживая «правовую природу вещей» и выражая затем ее в законе. Соответствующие правовые предписания, властные государственные веления регламентируют различные общественные отношения с учетом их значимости с точки зрения интересов общества, государства, личности. Для любого органа государственного управления обязательно законодательство в соответствующей сфере деятельности, определяющее права управляемых объектов (предприятий, учреждений, организаций), а также граждан.

Как показывает процесс законотворчества и правоприменительная практика последних лет, все более усложняющиеся общественные отно­шения в сфере экономики и социальной жизни предъявляют повышенные требования к качест­ву правовых актов, уровню их конкретизации и специализации, регулирующей «работоспособно­сти» и эффективности. Сегодня становится оче­видным тот факт, что действенность и эффективность правовых норм опреде­ляются прежде всего научно обоснованной систе­мой специализации каждой отрасли права, квалифицированным соотношением в них (отраслях) общих, специализированных и специальных норм.

«Фиксируя нормативно-предметные контуры общественных отношений, право как социокультурная деятельность в единстве функционирования и развития его сущностных сил и их конкретно-исторических проявлений задает для общества правовую картину социальной действительности, нормативной реальности человеческого бытия, межчеловеческих отношений. Любая социальная цивилизованная деятельность есть деятельность правового субъекта, – полагает В.А. Мальцев. – В качестве гражданина, социально ответственной личности человек утверждает себя в производстве и воспроизводстве духовной культуры».338И разнообразные общественные отношения, и деятельность в сфере образования так же подлежат правовому регулированию в определенной части, как и другие социально-культурные отношения. Многочисленные акты различной юридической силы составляют выделившееся в качестве самостоятельного блока законодательство об образовании.

Это и есть та юридическая база, на которой вузы и другие образовательные учреждения строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы должны вносить «ясность и стабильность» в правовые отношения между органами управления высшим образованием, учебными заведениями и гражданами, они создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем образовании. Законодательство отражает государственную политику в области образования, закрепляет основные задачи и принципы высшего образования, его систему, систему специальных органов управления высшим образованием, права и обязанности участников образовательного процесса.

Те или иные комплексы отношений, возникающих в ходе осуществления образовательной деятельности, являются предметом регулирования разных отраслей законодательства: конституционного, гражданского, административного, финансового, земельного, трудового, семейного – можно перечислять практически все известные отрасли. Поэтому, анализируя проблемы правового регулирования высшего образования, следует иметь в виду состояние всей системы национального законодательства. Кроме того, специализация норм – это лишь форма выражения общей закономерности в развитии правового регулирования, в охвате регулированием новых участков. И развитие правового статуса всех участников образовательных отношений осуществляется не просто в рамках законодательства об образовании, но на базе планомерного совершенствования всего российского законодательства. Между тем становление новой правовой системы современной России протекает довольно сложно и противоречиво – то в условиях серьезного политического и экономического кризиса, падения жизненного уровня населения, то с определенными изменениями к лучшему и появляющимися элементами стабильности.

Объективно повышается роль законодательства, усиливается его регулирующее воздействие на все стороны жизни. Создание гражданского общества напрямую связано с повышением роли и авторитета законодательства, этого требует процесс расширения прав и свобод личности. Не может быть подлинной демократии без ее обеспечения и охраны правовыми средствами, без укрепления организованности и ответственности должностных лиц и граждан.

Современное российское законодательство все еще переживает переходный этап преобразования его в средство обеспечения свободы личности, подлинного народовластия, прогрессивного развития общества. Поэтому законодательная работа уже значительный период времени ведется «весьма хаотично как с точки зрения логики, так и юридических законов». Нестабильная экономическая и политическая ситуация в 90-е годы обусловила известную неустойчивость и без того подвижной системы законодательства. Она в значительной степени зависит от субъективного фактора, от усмотрения законодателя. К складывающейся системе правового регулирования отношений в области высшего образования в полной мере можно отнести общую характеристику, данную С.С. Алексеевым динамике всей системы законодательства: «Нормативные акты издаются в различное время, разными, подчас несоподчиненными правотворческими органами. Многие акты принимаются в связи с определенными конкретными событиями или особыми задачами в деятельности государства...»339Нередко процесс создания качественно нового законодательства наталкивается на «рифы и подводные течения» антидемократического, а то и авторитарного характера, противостояние федеральной и региональной власти, законодательных и исполнительных органов. Вследствие этого многие нормативно–правовые акты оказываются несогласованными, а то и противоречащими, нуждаются в специальном толковании. (Эта проблема отчасти затрагивалась в предыдущих разделах.)

Преобразующей базой обновления российского законодательства, в том числе законодательства об образовании, служит Конституция РФ, которая определяет пути развития всей многоуровневой системы нормативных правовых актов. Согласно неоднократно цитируемой ст. 2 Конституции, законодательство должно быть ориентировано прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию и демократизацию всей общественной жизни. Это особенно актуально для переориентации системы образования, которая долгое время базировалась на идее образования ради удовлетворения государственных и общественных потребностей, на принципах авторитарной педагогики и на соответствующем методе правового регулирования образовательных отношений.

Противоречия современной политической и общественной жизни отражаются в сфере образования как в зеркале. Развитие системы высшего образования по-прежнему зависит от государственных установок. И потому проблемы становления демократического образовательного законодательства усугубляются, кроме вышеназванных причин, и тем обстоятельством, что наряду с декларируемым расширением самостоятельности вузов развивается «процесс последовательного усиления централизованной составляющей управления и, на этой основе, «размывания» принципа автономии».340В свете последних преобразований Правительства РФ государственное регулирование высшего образования осуществляется уже через три федеральных органа исполнительной власти.341Федеральное агентство по науке также получает известные полномочия в отношении вузов, так как, во-первых, включено в систему Министерства науки и образования РФ, во–вторых, это предусмотрено соответствующим постановлением Правительства РФ.342

Специфика полиаспектных отношений в области образования отражается на содержании регулирующих эти отношения законодательных актов и составляющих их норм права. Законодательство об образовании – это сложное формирование, включающее как собственные нормы, так и нормы иных отраслей права. Ее характеризует значительное число актов, издаваемых различными органами. Подсчитано, что правовые нормы, регулирующие те или иные комплексы отношений, связанных или вытекающих из деятельности в образовательной сфере, содержатся более чем в сорока федеральных законах и двадцати указах Президента РФ. Поскольку образовательное право формируется в самостоятельную отрасль, будучи институтом, а затем и подотраслью административного права, ему оказалась присуща традиционная для административного права разбросанность источников, преобладание инструкции, «более успевающей следить за злобой дня, над законом, более громоздким, создаваемым более медленно». Это положение, сформулированное В.Н. Дурденевским много лет назад, актуально и сегодня.343Традиционно ведомственное нормотворчество в нашей стране развивалось очень интенсивно, поскольку была слаба законодательная база. В сфере образования можно наблюдать парадоксальный обратный процесс: развитие законодательства об образовании не сократило, а стимулировало нормотворческую деятельность органа управления образования, а многие вопросы по–прежнему остаются вне сферы действия закона или ему не соответствуют (упоминавшиеся ЕГЭ, ГИФО, дистанционные технологии обучения и др.)

Только размещенное в справочной системе «Консультант–плюс», количество нормативно-правовых актов, изданных центральным (федеральным) органом управления образования по вопросам высшего образования, составляет порядка 150. Добавим приблизительно еще две трети (это те акты, которые специалисты системы не включили в базу, поскольку сочли не очень значимыми) – получим 450–500. Кроме того, деятельность высшей школы регламентируется также Правительством РФ и органами межотраслевой компетенции. По оценке С.Д. Князева, с учетом нормотворчества регионов нормативно-правовой образовательный массив по объему приближается к 800.344В целом система источников образовательного права по количеству и подвижности схожа с системой административного права.

Вместе с тем в настоящее время можно наблюдать быстрый процесс ее окончательного формирования по классическим канонам в соответствующую систему нормативно-правовых актов. Он обусловлен объективными закономерностями становления правовой системы развивающегося государства и включает как процесс трансформации норм других отраслей в нормы законодательства об образовании, так и процесс вытеснения норм, сохранивших свою «автономию».

Правовые рамки функционирования системы высшего образования, как известно, определены двумя федеральными законами: законом РФ «Об образовании» в редакции ФЗ от 13.01.1996 г. № 12-ФЗ и ФЗ «О ВППО». Отношение к ним можно определить со ссылкой на общественное мнение: «Законы не идеальны, но научно–педагогическое сообщество устраивают. Проблема в том, что они не устраивают многих других и в действительности давным-давно нарушаются».345Это можно проследить на примере целого ряда законодательных и нормативных актов, которые также регламентируют различные стороны вузовской жизнедеятельности. Высказываются и резко противоположные мнения,346к сожалению, нередко в нарушение правил корректной научной полемики.

На протяжении длительного времени закон РФ «Об образовании» довольно успешно выполнял функцию системообразующего акта для реформируемой системы российского образования. Однако к настоящему времени ни его содержание, ни реальный статус в иерархии актов российского законодательства уже не отвечают потребностям системы. Закон перестал выполнять функции основного регулятора отношений в системе образования. Одним из существенных его недостатков называют декларативный характер ряда норм, обусловленный отсутствием надлежащего механизма их реализации в конкретных правоотношениях.347

Отчасти эти проблемы применения специального, собственно образовательного законодательства можно объяснить появляющимися ограничительными формулировками, каковую, к примеру, содержит ст. 3 ГК РФ: нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах, должны соответствовать этому кодексу. Признавая данную статью разумной с точки зрения обеспечения единообразия и логической взаимосвязи национального законодательства по вопросам этой сферы, приходится с сожалением констатировать, что для многих юристов, особенно облеченных властными полномочиями, она означает возможность игнорировать любые другие законодательные акты, несмотря на прямую отсылку к ним в тексте того же ГК (например, ч. 3 ст. 120 «Учреждения»).ГКРФ определил принципиально иные в сравнении с законодательством об образовании отношения собственности для учреждений. Он относит доходы, получаемые учреждением с использованием имущества учредителя, к собственности последнего (ср. ст. 299 ГК РФ и ст.43 закона РФ «Об образовании»). Ст. 298 ГК РФ устанавливает, что доходы и имущество, приобретенные учреждением за счет доходов от результатов собственной деятельности, поступают только в его самостоятельное распоряжение, то есть это правомочие не меняет правового режима имущества образовательных учреждений – права оперативного управления (ст. 299 ГК), ограниченного вещного права.

Нет в ГК РФ и каких-либо нормативных определений допустимой структуры организации, поэтому на практике возникают проблемы с реализацией ст. 12, п. 7 закона РФ «Об образовании», регламентирующей объем правомочий структурных подразделений образовательного учреждения.

Требуют серьезной проработки вопросы имущественного обеспечения деятельности вузов, так как соответствующие нормы закона «Об образовании» не нашли дальнейшего закрепления в законодательных актах, регулирующих вопросы собственности, налогообложения и т.п. Государство не обеспечивает свою обязанность собственника имущества по его содержанию (ст. 210 ГК РФ) – эти затраты в основном покрываются за счет внебюджетных доходов вузов.

Бюджетный кодекс РФ348вообще учитывает денежные средства, полученные бюджетным учреждением в виде платы за сдачу государственного или муниципального имущества, а также его доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности как бюджетные средства (ст.42 БК). С 1 января 2000 г. БК существенно ограничивает самостоятельность вузов по хранению и распоряжению денежными средствами (ст. ст.70, 71, 163 БК). При этом никто не отменял ст. 42 и 43 закона РФ «Об образовании», согласно которым вузы самостоятельно определяют направления и порядок использования своих бюджетных и внебюджетных средств; имеют самостоятельный баланс и расчетный счет в банковских и иных кредитных организациях; а финансовые и материальные средства, закрепленные учредителем или являющиеся собственностью вуза (в соответствии со ст. 39 цитируемого закона), используются им по своему усмотрению, и т.д. В БК предусмотрен и принципиально иной режим распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами: введена новая бюджетная классификация и бюджетная роспись, определен целевой характер использования средств как соответствие сметным назначениям. И несмотря на п.5 ст. 42 закона РФ «Об образовании», для внебюджетных средств установлен такой же режим использования и отчетности, как и для бюджетных.

В нарушение главы 45 ГК РФ «Банковский счет», предоставляющей лицам возможность самостоятельно выбирать кредитное учреждение для хранения денежных средств, подзаконным актом (приказом Минфина РФ)349был существенно урезан такой важный элемент вузовской автономии, как финансово-хозяйственная самостоятельность. Государственные вузы обязали хранить все денежные средства на счетах в казначействе, отчитываться об их использовании и расходовать в строгом соответствии со сметой независимо от источника их получения. Получение наличных средств стало возможным только при предоставлении детальной и обоснованной заявки. Это обстоятельство очень ярко демонстрирует «включенность» государственных вузов в систему административного управления, и все подобные меры проводятся под лозунгом улучшения финансовой дисциплины. Не случайны и споры по этим вопросам: слишком очевидны противоречия в нормативных предписаниях и ограничения автономии.350

Налоговый кодекс определил новый режим налогообложения образовательных учреждений, практически полностью ликвидировавший их льготы. Остался нереализованным принцип освобождения их от уплаты налогов: сравни ст.45, 47 закона РФ «Об образовании» и ст. 251, 381 НК. Не предусмотрено в НК значительных льгот для тех, кто поддерживает систему образования (сравни ст. 40 Закона и ст. 251 НК РФ).

Закон «Об образовании» определяет деятельность образовательного учреждения как предпринимательскую только в случаях, когда доходы, полученные от этой деятельности, не реинвестируются в данное образовательное учреждение (ст. 45, 47). Однако такая трактовка фактически «зависает» в воздухе, так как ст. 247 Налогового кодекса предусматривает совершенно иные подходы при определении налогооблагаемой базы для исчисления налога на прибыль (безусловно, не в пользу вузов). Налоговый кодекс не делает никаких изъятий и не предоставляет льгот в этой части для образовательных учреждений.

А согласно цитируемой инструкции Минфина РФ № 46н, в перечне допустимых доходов вуза полностью отсутствуют такие их виды, как доходы от оказания консультационных, маркетинговых, аудиторских, экспертных, медицинских услуг, доходы от реализации произведенной продукции, в том числе реализации электронных учебников, прав на тиражирование программных продуктов и т.п.

Новый Трудовой кодекс РФ ( действует с 1.02.2002 г.) в статьях, регламентирующих обязанности работодателя и права работника на повышение квалификации и профессиональную переподготовку (ст. 196, 197 ТК), не учитывает нормы ст. 40 закона РФ «Об образовании»: согласно ТК, необходимость дополнительного профессионального образования работников определяет работодатель; он обязан проводить повышение квалификации только в случаях, если это является условием выполнения работником определенных видов деятельности (ст. 196 ТК РФ). Соответственно, работники имеют право на повышение квалификации только в случае заключения дополнительного договора с работодателем. Между тем закон РФ «Об образовании» еще в 1992 г. установил в ст. 40 (п.4) ответственность работодателя за повышение квалификации своих работников. Правительство РФ должно было определить минимальные нормативы финансовых затрат организаций на эти цели независимо от организационно-правовых форм. На сегодняшний день существуют только приказ Минфина РФ,351определяющий максимально допустимую величину затрат на эти цели, позволяющую относить их на себестоимость продукции, и соответствующая статья НК РФ. Однако никаких обязательств или ответственности работодателя за отсутствие минимальных затрат по–прежнему нет. В условиях реальной безработицы отсутствует и практика рассмотрения споров подобного рода.

Немало споров вызывает право бессрочного бесплатного пользования земельными участками, предусмотренное п.1 ст.39 закона «Об образовании». Формулировки ст. 20 и 65 ЗК РФ уже не соответствуют не только цитируемой норме, но и ГК РФ (сравни вышеназванную статью 65 ЗК и ст. 268, 269 ГК).

Нормы ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»352в части отсрочки от призыва студентов после неоднократных изменений предоставляют это право студентам не в лояльной формулировке закона РФ «Об образовании» (п.3 ст.16), а с многочисленными оговорками и ограничениями (п.п. а п.2 ст.24). И хотя «форма» соблюдена, поскольку в законе «Об образовании» делается отсылка именно к соответствующему федеральному закону, поле действия п. 3 ст.16 закона «Об образовании» тем самым существенно сужается.

В свете актуализации реформирования традиционных видов вузовской организационно-правовой формы известной проблемой становится определение правового статуса ведущих вузов и университетских комплексов. Что касается первых, то разосланный вузам проект постановления Правительства РФ «О ведущих вузах РФ»353не имеет, строго говоря, юридических оснований для такой классификации, означающей ранжирование вузов и влекущей за собой изменение финансирования без учета нормативов закона РФ «Об образовании».

Принятые решения относительно университетских комплексов тоже пока довольно противоречивы. Хотя практика пошла по пути создания трех видов комплексов, постановление Правительства РФ от 17.09.2001 г. №676 легализовало только форму университетского комплекса как единого юридического лица. Этот же документ определяет, что создание, реорганизация и ликвидация университетских комплексов относятся к компетенции Правительства РФ, либо соответствующего органа государственной власти субъекта федерации, либо органа местного самоуправления, однако на практике такие комплексы создаются путем волеизъявления образовательных учреждений и решения Министерства образования РФ. Так, на основании решения коллегии министерства от 19.12. 2000 г. № 21/3 в рамках федеральной экспериментальной площадки именно приказом созданы три модели университетских комплексов в Казани: по модели единого юридического лица – на базе Казанского государственного технологического университета, по модели ассоциации юридических лиц – на базе Казанского государственного технического университета, по модели университетского округа – на базе Казанского государственного университета.354Для признания права на существование таких объединений именно как некоего целого необходима соответствующая законодательная норма – скажем, аналогично ФЗ «О финансово-промышленных группах».355К слову сказать, сам факт присвоения статуса федеральной экспериментальной площадки вузам региона, да еще приказом министерства, в свою очередь, противоречит приказу Минобразования России о федеральной экспериментальной площадке.356

ФПРО в числе основных факторов, дестабилизирующих сферу образования, называет неполноту нормативной базы в этой области. Недостаточность федерального законодательства в значительной мере восполняется подзаконными нормативно-правовыми актами, принимаемыми Президентом РФ, Правительством РФ, Минобразования России, иными федеральными органами исполнительной власти. Противоречивость и непоследовательность этих актов по вопросам образования особенно ощутимы. Так, Правительство РФ установило единую систему оплаты труда работников бюджетной сферы, не всегда обеспечивая ее исполнение необходимым финансированием. При этом вузам предписано соблюдать бюджетное штатное расписание в части наименования должностей и нормативы оплаты труда для всех сотрудников, независимо от источников финансирования. До настоящего времени не отлажена нормативно схема взаимодействия вуза и «тройственного» союза представителей государства в лице Минобразования как исполнителя функций учредителя государственных вузов, Министерства имущественных отношений как представителя собственника имущества вузов и Министерства финансов как представителя казны, государственного бюджета. Договор, который государственный вуз должен заключать с Минобразованием России как учредителем, совершенно не учитывает этого обстоятельства.357

Очевидно, что непоследовательная государственная политика по отношению к системе образования не может не сказываться на ее нормативном регулировании. Проблема общего характера – известная бессистемность работы законодателя и, как следствие, несогласованность различных правовых актов, выход их за рамки традиционных отраслей – в сфере образования только усугубляется.358Общее мнение выразил Президент МАН ВШ В.Е. Шукшунов, член редколлегии проекта Кодекса РФ об образовании: российское законодательство в области образования грешит пробелами, противоречиями, декларативными и бездействующими нормами.359

Яркий пример тому – Национальная доктрина образования в РФ. Документ, который призван отразить научную теорию, учение государства о роли образования в жизни общества (см. Словарь русского языкаС.И. Ожегова360), «обеспечить утверждение статуса России в мировом сообществе» (из преамбулы доктрины), утвержден постановлением Правительства. Безусловно, не работает декларативная посылка этого документа о недопустимости принятия «нормативных актов, приказов, распоряжений, инструктивных писем, противоречащих доктрине, в том числе снижающих уровень гарантий прав граждан в области образования и уровень его финансирования… » Дальнейшие комментарии излишни.

В качестве иллюстрации можно привести и пресловутую статью 54 закона РФ «Об образовании» о размере заработной платы работников образования, и ст.43 этого закона о финансово-хозяй-ственной самостоятельности вуза, которая существенно ограничивается БК РФ и вышеупомянутой инструкцией Минфина о порядке открытия счетов образовательными учреждениями в учреждениях федерального казначейства. П. 91 Типового положения о вузе в целом ухудшает положение вузов в сравнении с соответствующими нормами ГК РФ: в нарушение требований ст. 120 ГК РФ, которая ограничивает имущественную ответственность вуза только денежными средствами, находящимися в его распоряжении, Типовое положение распространяет ответственность и на имущество, находящееся на отдельном балансе, то есть заработанное самим вузом. Очевидно, что подобная непоследовательность государства не вызывает доверия и уважения к законодательству об образовании.

Минобразование России также не особо выдерживает логику законов об образовании, и не только их. Продолжая критику о Типового положения о вузе, авторство которого – за министерством, можно указать, что, к примеру, согласно ст.120, 296 ГК РФ и ст.43 закона «Об образовании», образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, возможность самостоятельного распоряжения денежными средствами предусмотрена ст. 120 и ст.298 ГК. Но взять банковский кредит вуз может только с согласия учредителя (п. 93 Типового положения).

Очевидна непоследовательность учредителя и в актах, регламентирующих образовательную деятельность вуза. Так, в ФЗ «О ВППО» (ст.6) устанавливаютсяступениВПО: бакалавр, специалист, магистр. При этом получение высшего образования различных ступеней впервые не рассматривается как получение второго высшего образования. Между тем в ГОС ВПО, утвержденном Правительством РФ, и в письме Госкомвуза России «О применении ГОС ВПО в учебной деятельности вуза»361используется термин «уровни образования», при этом и магистр, и специалист рассматриваются как третий уровень ВПО, следовательно, получить последовательно квалификацию специалиста и степень магистра бесплатно уже нельзя.

Наконец, как отмечалось в предыдущем разделе, ст. 43 Конституции РФ не дает оснований для каких–либо вариантов с бесплатным и полубесплатным приемом для лиц, успешно выдержавших конкурс при поступлении в государственные или муниципальные вузы. Следовательно, введение ГИФО и необходимость внесения частичной платы за обучение студентами, прошедшими конкурсный отбор, – это политика государства, закрепленная в актах Правительства РФ и Минобразования России,362противоречащая Основному закону.

Как правило, считается, что многие вопросы могут быть решены путем увеличения количества законов, регулирующих отношения в исследуемой сфере. Рабочая группа для подготовки проекта Концепции Модельного образовательного кодекса государств–участников СНГ пришла к выводу, что отсутствие в этих странах таких законов, как законы «О дошкольном образовании и воспитании», «О начальном, основном общем и среднем (полном) общем образовании», «О начальном профессиональном образовании», «О среднем профессиональном образовании», «О дополнительном образовании», «О статусе учащегося», «О статусе работника образования» и т.д. не дает возможности разрабатывать как национальные образовательные кодексы, так и Модельный образовательный кодекс государств–участников СНГ.363

Однако нередко актуальные на первый взгляд, «свежие» нормативные акты только усиливают неразбериху. Так, к примеру, широко обсуждаемый в настоящее время проект федерального закона «О специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях» не только концептуально, но и терминологически противоречит проекту Общей части Кодекса РФ об образовании, ГК РФ, федеральному закону «О некоммерческих организациях» и закону РФ «Об образовании». Прежде всего это касается предложенной в проекте закона новой организационно-правовой формы. Использование определения «специализированная» больше свойственно профессиональной лексике, но не относится к юридическим терминам общего характера, из каковых должны складываться нормы акта такого уровня. Кроме того, проект грешит множественными повторами, излишней детализацией или дублированием процедур, регламентируемых ГК РФ и иными законами: «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»,364«О некоммерческих организациях», «Об образовании» и др.

Другая проблема становления и развития российского законодательства обусловлена тем, что приведение всего законодательства страны в логически стройную систему, устранение противоречий и несогласованности – дело сложное и длительное по времени. И если в ряде ключевых отраслей права и законодательства эта работа уже имеет свое логическое завершение, то в сфере образования она где-то в первой трети пути. Не случайно специалисты отмечают, что, к примеру, такой значимый для высшего образования документ, как Программа модернизации российского образования на период до 2010 г., «несистемно представлен в опубликованных и принятых документах, в результате чего предложенные мероприятия воспринимаются как изолированные, не объединенные общей логикой и целостным подходом».365Справедливую критику вызывает и качество ФПРО: по мнению специалистов Минобразования России, основные проблемы системы образования отражены в ней в виде простого набора, без представления критериев или методологии их выделения (набора). В результате не ясно самое главное – направлена ли Программа на решение этих проблем или лишь учитывает их при определении программных мероприятий.366К слову сказать, умения и техники законодателя, используемые при подготовке законов, можно обозначить как самостоятельную и очень серьезную проблему. Поэтому, к сожалению, нередко неплохие и политически значимые решения нивелируются нечеткими законодательными формулировками.

По–прежнему актуальным остается принятие федерального закона «О дополнительном профессиональном образовании». Только такой закон может в должной мере обеспечить реализацию идеи непрерывного образования на протяжении всей жизни человека, так как два действующих закона об образовании фактически регламентируют только основное общее и профессиональное образование. Очевидно, что заключение Главного государственно-правового управления Президента РФ от 30.11.2001 г. № Л6-6149, обосновавшее вето Президента РФ от 8.08.2001 г. № Пр-1436 на закон «О дополнительном образовании», принятый Государственной Думой 12.07.2001 г. и Советом Федерации – 20.07.2001 г. (постановление № 278-СФ), не учитывает ни необходимости соблюдения принципа непрерывности, ни реальных трудностей и особенностей обучения работающих граждан, безработных, военнослужащих. Как было сказано ранее, подобный закон мог бы реально обеспечить и гарантированную свободу труда, и защиту от безработицы, поскольку именно он позволяет формировать подлинную множественность профессиональных знаний специалиста, оперативно реагировать на запросы рынка, обеспечивать быструю адаптацию специалиста к новым требованиям. Учитывая обратную связь «специалист – преподаватель» при обучении по программам ДПО, можно говорить о приближении вузовского преподавателя к реальным проблемам производства и рассматривать развитие ДПО как одну из мер обеспечения реального качества ВПО. Наконец, решительным аргументом в пользу его принятия становится Болонское соглашение, в соответствии с которым в составе зачетных (кредитных) единиц могут учитываться также знания, полученные в рамках образования, «не являющегося высшим, включая обучение в течение всей жизни», то есть и через дополнительное профессиональное образование можно будет получить диплом о ВПО.367

Высказывалось мнение о необходимости принятия федерального закона «О негосударственном образовании в РФ».368Представляется, однако, что раз разграничение образования на основе разных форм собственности образовательных учреждений могло бы только противопоставить государственное и негосударственное образование. С точки зрения интересов обучающихся в негосударственном вузе действительно было бы целесообразно более подробно отразить особенности его статуса и статуса негосударственного учебного заведения при сохранении общих подходов в принципиальных вопросах процесса обучения и воспитания. Эту задачу необходимо решать в Кодексе РФ об образовании.

Ранее в литературе обращалось внимание на то, что в образовательном законодательстве более развиты правовые институты, которые регулируют управленческую деятельность, менее – те, которые должны соответствовать наиболее полному удовлетворению запросов граждан. В настоящее время этому посвящено значительное количество нормативных актов. При этом задачей первостепенной важности становится четкое определение статуса всех составляющих системы высшего образования, в том числе участников образовательных отношений (на это еще в 1985г. указывала Г.А. Дорохова,369отмечает это и Д. Н. Бахрах). Этот подход отражает общие настроения по поводу совершенствования административно–правовых норм: по мнению С.Д. Князева, «не будет преувеличением утверждать, что правовое регулирование прав, свобод и обязанностей граждан, а также закрепление мер их защиты от административного произвола и ведомственных злоупотреблений ставится во главу угла административно–правового регулирования, а сами граждане обретают статус ведущего субъекта административного права».370Законодательство в условиях рыночной экономики должно особенно заботиться о личности, ее охране, защите как от стихии рынка, так и от административного произвола в различных сферах жизнедеятельности. Цитируемый автор признает, однако, что преимущественное внимание исследователей административного права сосредоточено на традиционных понятийных составляющих (государственное управление, исполнительная власть, государственная служба, административный процесс и т.п.).371

Правовой статус вузов, хотя и в определенном противоречии с иным законодательством, детализирован в соответствующем Типовом положении. Правовой статус научно-педагогических работников и обучающихся, прежде всего студентов, отчасти закрепленный в законах об образовании и в цитируемом Типовом положении, также должен быть развит в специальных нормах Кодекса РФ об образовании. С учетом разных организационных возможностей граждан в части получения высшего образования (бесплатное, с компенсацией затрат на обучение полностью или частично, в том числе за счет средств юридических лиц либо органов исполнительной власти или местного самоуправления) возможно принятие Положения о правах и обязанностях выпускников вузов, получающих бесплатное образование. Весьма символично, что именно эту проблему озвучил Президент России в послании Федеральному Собранию РФ 26 мая 2004 г.

Поскольку в настоящей работе невозможно охватить все проблемы совершенствования законодательства об образовании, мы выделяем проблему надлежащего обеспечения статуса студента. Думается, следует прислушаться и к мнению о необходимости закона «О статусе студента»:372проект Общей части кодекса РФ об образовании и предполагаемая структура Особенной части не дают всеобъемлющего охвата статуса главной фигуры в системе высшего образования. В то же время уже начатая работа потребует существенной корректировки в этой части с учетом изменения приоритетов в отношениях «преподаватель – студент». Потребуются и новые нормативные акты для унификации системы оценки знаний.

Ситуацию в части нормативного регулирования отношений в системе образования долгое время усугублял процесс суверенизации регионов. Поскольку образование в соответствии со ст. 71–73 Конституции РФ о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами относится к вопросам совместного ведения, в систему законодательства об образовании включаются законы и иные акты, издаваемые субъектами федерации.

Мы уже останавливались на проявлениях принципа федерализма в образовании, этому посвящен ряд специальных работ и статей.373Основа этих процессов заложена в Конституции РФ. Так, согласно статье 72 Конституции, к совместному ведению федерации и ее субъектов отнесена защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе, и в области высшего образования – пп. «б» п.1), общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры (пп. «е» п.1). Это, в частности, означает возможность дополнительного регулирования вопросов этой сферы путем принятия законов и иных нормативных актов в регионах. В настоящее время большие темпы увеличения объема законодательства субъектов РФ и муниципальных образований рассматриваются как «примечательная тенденция» (из Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России).374

Законы об образовании были приняты во многих субъектах федерации: в республиках Башкортостан, Бурятия, Кабардино–Балкария, Карелия, Коми, Татарстан, Алтайском и Красноярском краях, Архангельской, Владимирской, Московской, Свердловской областях и др. Принимаются также законы и нормативно–правовые акты по отдельным вопросам образования.375Однако разработка собственной нормативно–правовой базы в регионах, в том числе и в области образования, далеко не всегда обеспечивает ее соответствие федеральному законодательству. Нередко они вторгаются в сферы, правовое регулирование которых отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации – например, высшее и дополнительное профессиональное образование (см. ст. 5 ФЗ «О ВППО», Положение о лицензировании образовательной деятельности). В регионах принимались акты, которые повторяли нормы, действующие на федеральном уровне.376В стремлении сформировать асимметричную федерацию отдельные регионы доходили до прямого игнорирования федерального законодательства. К примеру, в 1995 г. в Программе развития науки и высшего образования в Республике Татарстан была запланирована подготовка ряда нормативных актов на основе Конституции РТ, закона Республики Татарстан «Об образовании» и Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти РТ – и ни единой отсылки к российской нормативной базе. То же можно сказать и об упомянутом законе Республики Татарстан «Об образовании».

Отчасти это было обусловлено нечеткими формулировками договоров, подписанных с субъектами федерации о разграничении предметов ведения и компетенции. Например, в соответствующем договоре с Республикой Татарстан в ст. III, п.16 записано: «Органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан совместно осуществляетсякоординациядеятельности по вопросам образования». Безусловно, этот термин не отвечает впрямую на вопрос, кторегулируетжизнедеятельность системы. Поэтому и дополнительные соглашения к договору – по вопросам собственности, в области высшего образования – противоречили друг другу в части определения вопроса, в чьем же ведении находятся федеральные вузы на территории республики.377Соответственно, и закон Республики Татарстан «Об образовании» также оказался в числе актов, на которые был принесен протест прокурора республики о несоответствии их Конституции РФ. Основные недостатки регионального законодательства об образовании достаточно традиционны, на их, в частности, указывает и В.М. Сырых: наличие противоречий с федеральным законодательством; дублирование норм федерального законодательства; наличие декларативных, не обеспеченных экономическими, юридическими и иными гарантиями норм; большое число законотворческих ошибок и др. В то же время нельзя согласиться с его мнением о недостаточной законотворческой активности органов представительной власти субъектов федерации. Признавая справедливой критику концепции «правовой системы» субъектов федерации,378отметим тем не менее объективную необходимость регионального регулирования, в том числе с позиций цивилизованного федерализма.

Регионы могли бы принять на себя роль экспериментальной площадки по отработке законов и иных нормативных актов, актуальных для федерации в целом. К примеру, в настоящее время в Республике Татарстан подготовлен проект закона РТ «О дополнительном профессиональном образовании», который должен, по мнению его разработчиков, восполнить пробелы образовательного законодательства в этой части. Ему предшествовали специальные постановления Кабинета Министров Республики Татарстан.379В случае успеха эксперимента опыт региона будет распространен по федерации.380

Конституционно-правовые и административные договоры и соглашения381также становятся источниками образовательного законодательства. Они могут заключаться между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, а также между органами исполнительной власти либо местного самоуправления и вузами. Примерами могут служить, наряду с вышеупомянутым Договором между Россией и Татарстаном, соглашение между Правительством РФ и Правительством РТ в области высшего образования от 5.06.1993 г., договоры между центральным (федеральным) органом управления образованием и подведомственными вузами, учреждениями повышения квалификации (однако правовая природа договоров между учредителем и образовательным учреждением пока не очень ясна, и, что самое главное, неочевидна необходимость, целесообразность подобных договоров);382договор об имущественном обеспечении деятельности государственных вузов в РТ (21.04.1995 г.), Соглашение о разграничении компетенции и полномочий между Госкомвузом РФ и Правительством Удмуртской Республики от 14.04.1994 г., Соглашение между Правительством Чувашской Республики, Комитетом по высшей школе Миннауки, Министерством образования РФ, Академией наук Чувашской Республики от 11.09.1992 г. и др.383

На определенном этапе развития новой российской государственности они сыграли важное позитивное значение в упорядочении внутрифедеративных отношений. Сегодня в системе образования заключаются также договоры между соучредителями вуза,384договоры между вузами и органами местного самоуправления о взаимодействии в соответствии с п.3 ст. 44 закона РФ «Об образовании». Отмечаются и отрицательные стороны этого процесса: противоборство центра и мест, противоречие между нормативными актами и судебной практикой разных уровней, поощрение правового нигилизма. Эти проблемы неоднократно обсуждались и политиками, и учеными.385

Ряд нормативных договоров в области образования межправительственного уровня, обусловленный распадом СССР, уже относится к разряду актов международного права (мы вернемся к ним чуть ниже).386

Еще не закреплены должным образом в действующем законодательстве об образовании процессы, обусловленные существованием конфедерации СНГ. В соответствии с указом Президента РФ от 13.06.1996 г. № 902 «О поддержке Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в СНГ» 17 января 1997 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства СНГ,387в качестве приложения к нему принято Положение о Совете по сотрудничеству в области образования государств–участников СНГ; решением Совета глав правительств СНГ утверждена Концепция формирования единого (общего) образовательного пространства СНГ.

Эти документы положили начало работе по формированию единого (общего) образовательного пространства СНГ. Их практическая реализация предполагает разработку ряда модельных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере образования. Постановлением Межпарламентской ассамблеи государств–участников СНГ от 3.04.1999 г. №13-8 принят модельный закон «Об образовании», который является правовой основой регулирования, координации политики и практической деятельности в области образования государств–участников СНГ. Он разработан на базе модельного закона «Об образовании» Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации, принятого 11.10.1997 г. (постановление № 4-11), чем обеспечена его преемственность. Впоследствии постоянная комиссия Межпарламентской ассамблеи по вопросам культуры, науки, образования и информации постановлением от 14.03.1998 г. №4 сочла целесообразным разработать Модельный образовательный кодекс для государств–участников СНГ на базе модельного закона Межпарламентского комитета «Об образовании».

Как отмечалось выше, рабочая группа приостановила разработку Модельного образовательного кодекса для государств–участников. Кроме названных ранее национальных законов, странами СНГ должен быть принят ряд нормативных актов, имеющих межгосударственный статус и направленных на реализацию Соглашения о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства, такие, как Конвенция о признании и эквивалентности документов государственного образца об образовании, ученых степенях и званиях, соглашения о сотрудничестве по различным аспектам в сфере образования государств–участников СНГ и т.д. Таким образом, интеграционные процессы в сфере образования в странах СНГ также предполагают вначале развитие и совершенствование национального законодательства и всей нормативной базы системы образования. Причем, согласно экспертным оценкам, необходимая законодательная и нормативная база в сфере образования может быть создана за 4–5 лет. Некоторые результаты работы в этом направлении докладывались в декабре 2003 г. на традиционной конференции по вопросам образовательного права.388

Меняющаяся позиция государства по отношению к управляемым объектам, отход от директивного управления, критическое отношение к ведомственному нормотворчеству, возврат к оценке вузов как автономных образовательных учреждений позволили расширить степень самостоятельности вузов как участников образовательных отношений в регулировании вопросов собственной жизнедеятельности. И сегодня для них важное значение имеет локальное нормотворчество. Эта позиция закреплена и в законодательстве об образовании, где содержится достаточно много отсылок к уставу вуза, определяется его компетенция в регулировании тех или иных вопросов вузовской жизнедеятельности в рамках автономии вуза. Вузы издают нормативные подзаконные акты, посвященные организационным внутривузовским отношениям и действующие в пределах вуза.389Эти акты имеют сходные черты с ведомственными актами и в условиях демократизации управления, автономности вузов во многом заменяют их. Они касаются формирования органов управления вузом и других вузовских структур, порядка взаимоотношений между подразделениями, регламентации учебного процесса и научной деятельности, прав и обязанностей преподавателей, сотрудников, обучающихся и администрации, особенностей финансово-хозяйственной, в том числе предпринимательской деятельности, оказания различных платных услуг. Перечень вопросов, по которым могут быть приняты локальные акты, и порядок их принятия закрепляется в уставе образовательного учреждения. Локальные акты не должны противоречить уставу.

Как и в других отраслях права, особенно в праве административном390с возрастанием роли судебной власти в РФ на регулирование образовательных отношений воздействуют акты правосудия по спорам в сфере образования. Ряд судебных решений повлек за собой изменения в действующих нормативно–правовых актах высшего образования. Так, на основании постановления Конституционного Суда от 27.12.1999 г. № 19-П было отменено возрастное ограничение для занятия должности заведующего кафедрой в вузе (п.3 ст. 20 ФЗ «О ВППО»); на основаниирешения Верховного Суда РФ от 1.09.1999г. (дело № ГКПИ 99-563) – пункты 38 и 71 Положения о подготовке научно–педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в части требований документа государственного образца для поступления в аспирантуру или прикрепления в качестве соискателя.391

А постановление КС РФ от 21.10.1999 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца первого подпункта «А» пункта 2 статьи 24 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» в связи с запросом Советского районного суда г. Омска» заложило дополнительный аргумент в различие статуса студентов в зависимости от статуса вуза.392

Уникальными по своей правовой природе можно назвать такие неспецифические источники, свойственные образовательному праву, как акты государственно-общественных органов системы высшего образования. По принципиальным вопросам жизнедеятельности высшей школы принимаются решения Российского Союза ректоров, Съезда ректоров вузов, могут издаваться совместные акты федерального органа управления образованием и Российского Союза ректоров.393

И, наконец, структура современного законодательства об образовании включает в себя международное законодательство, прежде всего, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры.394

В ближайшее время в русле общих тенденций, отраженных в Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России, в законодательстве об образовании должно быть отражено присоединение России к Болонскому соглашению. В Соглашении заложена совершенно иная, «западная» парадигма образования, отражающая «всемирный уровень притяжения» европейской системы высшего образования, соответствующий ее «экстраординарным культурным и научным традициям». Это, в свою очередь, будет означать для российской высшей школы существенные изменения в юридической регламентации учебного процесса: принимается система, основанная на двух основных циклах – «достепенного» и «послестепенного». В систему оценки знаний вводятся кредиты и зачетные единицы трудоемкости. Отсюда – изменения в образовательных стандартах, так как, во-первых, первая ступень, завершающаяся дипломом бакалавра, по продолжительности не менее трех лет (в российском стандарте второго поколения – не менее четырех лет), во–вторых, диаметрально изменится соотношение обязательных курсов и курсов по выбору (в российском стандарте оно составляет 70% : 30%), в европейском, «болонском» – 30% : 70%.395В-третьих, студенты должны будут хотя бы один семестр проучиться вне стен родного вуза. Соответственно изменится форма и содержание итогового документа об образовании.

С учетом норм цитируемого документа, коренные изменения ожидают модель отношений «преподаватель – студент»: в идеале она будет состоять из права преподавателя «на обучение», то есть права преподавать то, что он хочет и как он хочет; и права студентов «на учение», то есть права на выбор курса и преподавателя. Произойдут, следовательно, изменения в статусе обучающих, обучаемых и самого вуза. Студентов это коснется, прежде всего, в части ответственности за формирование содержания своего образования, появятся иные академические возможности, в том числе в сфере самоуправления, повысится образовательная мобильность и т.д. Мы вернемся к этому вопросу позже.

Иным может стать и статус вуза, поскольку его усилия будут сосредоточены не на поддержании корпоративного духа, а на выполнении основных вузовских задач – образования и научных исследований, так как российское студенчество станет более подвижным. В условиях постоянного обновления контингента обучающихся и активной мобильности преподавательского состава у многих подразделений появятся новые функции.

Решать эти проблемы в целях оптимизации нормативного регулирования жизнедеятельности высшей школы возможно лишь путем дальнейшего целенаправленного формирования систематизированного образовательного законодательства. Представляется, что новая схема органов исполнительной власти и перераспределение полномочий в соответствии с вышеупомянутым указом Президента РФ от 9. 03. 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» дает государству в лице Министерства образования и науки РФ дополнительные возможности для этой работы.

Теоретическая основа этих процессов в образовательном законодательстве разрабатывается в науке образовательного права, о чем пойдет речь в следующем разделе.

Закон РФ «Об образовании» не позволяет решить вышеназванных проблем. И если после его принятия можно было говорить о том, что образовался определенный правовой вакуум, поскольку отменили целый блок устаревших нормативно-правовых актов и перестали применять акты бывшего Союза ССР, то сейчас налицо его известная изоляция, обособленность, так как вновь принимаемые акты более широкого использования его либо игнорируют, либо значительно урезают возможности его применения. Досадно, хотя и очень показательно то обстоятельство, что в вышеупомянутой Концепции развития российского законодательства не выделена в качестве самостоятельной такая проблема, как необходимость совершенствования правового регулирования образовательных отношений как способа обеспечения неотъемлемых прав личности на образование.

Назревшие вопросы высшей школы, необходимость сохранения ее научно-технического потенциала, а также рассогласование норм, регулирующих схожие вопросы в различных сферах общественных отношений, требуют скорейшей ликвидации издержек законодательного характера и создания соответствующего целостного законодательства. Развитие статуса вузов как автономных организаций и, особенно, необходимость совершенствования правового статуса студентов и иных обучающихся в аспекте реализации конституционного права граждан на ВПО предполагает постоянное совершенствование нормативной базы, ее своевременную корректировку. Уже можно говорить о том, что образовательное законодательство становится полноправной отраслью, утрачивая комплексный характер. Нормы иных отраслей права, включаясь в общую нормативную систему, регулирующую отношения в сфере образования, как бы утрачивают права гражданства – либо не приживаются в ней. Эта же позиция в свое время была аргументированно заявлена Г.А. Дороховой.396(Считаем тем не менее, что у цитируемого автора, как и в трудах В.И. Шкатуллы, наблюдается постоянная подмена понятий «образовательное законодательство» и «образовательное право» или использование их как равнозначных). К настоящему времени в объединении правовых норм образовательного законодательства главным, первичным становится не интеграция разнородных норм, а их развитие и специализация на основе выделения новой, дифференцированной отрасли права.397

Требуется учесть и следующее немаловажное обстоятельство. Мы уже говорили о необходимости серьезного обсуждения и нормативного разрешения вопросов стандартизации научной терминологии. Однако есть и еще одно «филологическое» направление развития российского законодательства. К тому же, необходимо терминологическое обновление и совершенствование лексики нормативных актов с учетом развития науки менеджмента, в том числе инновационного и стратегического менеджмента, менеджмента качества, кадрового менеджмента и т.д.

Не случайно противоречия законодательства об образовании, их объективный характер становятся предметом специальных исследований. Специалисты говорят о том, что образовательно-правовой нормативный массив как в количественном, так и в коллизионном отношении перешагнул разумные рамки.398

С точки зрения максимальной и эффективной реализации норм образовательного законодательства важно, чтобы оно не воспринималось как изолированная система, поэтому при принятии соответствующих актов в области образования необходимо соотносить их с действующим законодательством. Одновременно представляется неоправданной позиция, высказываемая иногда практиками, что, к примеру, в Кодексе РФ об образовании не должно быть норм, отнесенных к регулированию других отраслей права. Например, норма п. 3 ст. 47 закона РФ «Об образовании», которая теперь противоречит Налоговому кодексу, сыграла, безусловно, позитивную роль в 90-е годы и в значительной степени позволила вузам укрепить свое финансовое благополучие, реинвестируя получаемые доходы в уставную деятельность без уплаты каких-либо налогов. В конечном счете, истина, вероятно, состоит в том, что отправной точкой для соответствующих норм Кодекса РФ об образовании должны служить уже существующие отраслевые кодексы. И отраслевое законодательство должно соотноситься с образовательным по модели ст. 120 ГК РФ, когда «особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами», и воспроизводить нормы образовательного законодательства в случае необходимости, как это сделано в новом ТК РФ (ст. 173, глава 52).

Сокращение сферы административных методов управления и переход преимущественно к экономическим методам повышает роль правового регулирования путем принятия соответствующих законов. Повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, находящегося на вершине правовой системы в силу своего содержания и юридической силы, – одна из объективных тенденций развития законодательства в современной России. И обязательное условие становления правового государства – верховенство закона, его авторитетность и непререкаемость, и прежде всего в сферах конституционных прав и свобод личности, поскольку регулирование с помощью закона наиболее стабильно и устойчиво, не подвержено частым изменениям и корректировке, в отличие от актов исполнительных структур. Все это должно привести к сокращению текущего распорядительства и издания в адрес исполнителей каких–либо ненормативных актов. Это особенно актуально для системы образования, поскольку в этой сфере в значительной степени объективно сохраняются отношения власти и подчинения и традиционно сильна ведомственная регламентация. Системе нужен универсальный закон.

Известно также, что повышение качества и развитие законодательства связано не только с принятием новых, системных нормативных актов, в том числе для восполнения существующих пробелов, но и с деятельностью по упорядочению системы законодательства, которая обозначается понятием «систематизация». Систематизированное законодательство по вопросам высшего образования в значительной степени исключит возможность для неправильного и произвольного применения юридических норм, их ситуационного непрофессионального толкования; в целом будет способствовать повышению эффективности правового регулирования и послужит предпосылкой для строгого соблюдения действующих нормативных актов.399Кроме того, систематизация обеспечивает доступность информации, а это также способствует реализации принимаемых решений. Посредством систематизациивыявляются и устраняются противоречия в законодательстве, производится его упорядочение. Довольно отчетливо проявляется правотворческий характер систематизации.

Систематизация достигается двумя основными, качественно различными способами:кодификацией праваиинкорпорацией.Если результатом кодификации является единый акт, юридически и логически цельный, внутренне согласованный по содержанию, то инкорпорацию можно рассматривать в качестве промежуточной ступени, подготовительной стадии к системному правотворчеству – кодификации. Поскольку не все законодательство может быть кодифицировано, инкорпоративная обработка также имеет существенное самостоятельное значение. В официальной инкорпорации присутствуют определенные правотворческие моменты, так как она осуществляется по поручению правотворческих органов, которые санкционируют подобный сборник, и под их контролем.

С учетом вышеизложенного целесообразно всю работу по систематизации законодательства об образовании в РФ вести в двух направлениях.

Предполагается, что объединить под своей эгидой нормы права, регулирующие разностороннюю жизнедеятельность образовательных учреждений с позиций концепции непрерывного образования, на основе образовательного права, сможет Кодекс РФ об образовании, который должен стать результатом подхода к решению всех вопросов образовательной деятельности с научных позиций.

Весомым подтверждением права на существование этого кодекса являются конкретные последовательные шаги, предпринимаемые властными и государственно-общественными структурами: Минобразование России создало рабочую группу для подготовки проекта Кодекса РФ об образовании, Правительство РФ выделило деньги на эти цели, VII съезд Российского союза ректоров (7.12.2002 г.) рассмотрел первый вариант Кодекса и распространил его для широкого обсуждения. Готова новая редакция.

В проекте Общей части Кодекса закреплены основы правового регулирования в области образования, выделены главы, посвященные органам управления образованием, различным типам и видам образовательных учреждений; процедурам лицензирования, аттестации и аккредитации; документам об образовании. Отдельные главы посвящены общим вопросам правового положения обучающихся, работников учреждений образования, иных участников образовательных отношений, их ответственности и процедурам рассмотрения споров в системе образования.

К настоящему времени специалистами также подготовлена структура Особенной части Кодекса, регламентирующей различные виды образовательных отношений.

Принятие Кодекса позволит уделить должное внимание разработке процессуальных институтов, обеспечивающих реализацию гражданами их прав, связанных с правом на образование, и надлежащее осуществление управленческих функций в сфере образования. Давно ожидаемый кодекс должен упрочить законодательные основы образования, значительно сократить нормотворческую функцию Минобразования России и тех ведомств, которые имеют в своей структуре образовательные учреждения.

В рамках работы над Кодексом РФ об образовании в Саратовской государственной академии права был проведен «круглый стол».400Показателен комментарий одного из авторов Кодекса Ю.А. Кудрявцева: «…есть специалисты, которые разделяют и поддерживают новеллы, предусмотренные в проекте, есть и их оппоненты –юристы(выделено нами –С.Б.), не согласные с самой разработкой кодекса». То есть, возражения против кодекса во многом обусловлены традиционным, и даже консервативным формально–юридическим подходом, который очень удачно объяснил В.Н. Синюков: «Все законодательное поле на сегодняшний день, к сожалению, уже занято. Образовательное сообщество приступило к идее создания кодекса с большим опозданием. Есть Гражданский, Налоговый, Административный кодексы и т.д.».

В то же время ряд ученых, в их числе также есть уважаемые юристы (Н.М.Конин, В.Н. Синюков и др.), обсуждают концепцию и содержание кодекса уже как объективную необходимость (и реальность), с учетом реальных потребностей системы образования. Безусловно, последний подход гораздо конструктивнее, он отвечает назревшим общественным потребностям. Собственно, юридическая состоятельность кодекса определена также фамилиями профессионалов–юристов, принявших участие в работе рабочей группы по подготовке Общей части Кодекса: В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, В.М. Сырых, А.Я. Капустин, Г.Т. Ермошин, Д.А. Ягофаров и др.401

Принятие подобного кодекса вполне логично для страны с централизованным типом публичных служб (по классификации В.Н. Дурденевского). Какая–то часть подзаконного регулирования, конечно, должна остаться, но, по мнению В.Н. Синюкова, «смысл всей затеи состоит в том, что мы перейдем в правовое регулирование образовательного процесса именно на законодательном уровне». В свою очередь, это должно сказаться и на повышении уровня ведомственного нормотворчества, так как кодифицированные акты образуют ядро той или иной области законодательства и выполняют функцию внешней формы, внешнего бытия юридических норм. В процессе децентрализации кодекс станет стабильной отправной точкой для нормотворчества регионов.

Проект кодекса не свободен от целого ряда недостатков, в том числе принципиального характера. Прежде всего это касается раздела III «Комплексные институты образовательного законодательства». Критические замечания были высказаны и участниками «круглого стола». Тем не менее благодаря ему решен главный вопрос: специфика образовательных отношений, равно как и особенности трудовых, административных, гражданско-правовых отношений в системе образования, нашли в той или иной степени отражение в этом документе. На «круглом столе» было подчеркнуто, что реформы в образовании будут действенны только в случае, если мы «достучимся» до законодателя, а законодатель, в свою очередь, подправит правовые нормы Трудового, Таможенного, Налогового, Бюджетного кодексов в соответствии с Кодексом об образовании. Не будет этого сделано – эффективность новых образовательных норм будет такой же, как эффективность действующего законодательства об образовании (А. Н. Козырин).

Принятие кодекса, безусловно, поставит точку в затянувшейся дискуссии о наличии или отсутствии права на существование образовательного права. При этом отраслевое и нормативное размежевание в части образовательных отношений станет существенным вкладом в развитие не только образовательного, но и административного права, ряда иных отраслей, затрагивающих отношения в системе образования, а также теории права.

Поскольку кодификация «в максимальной мере» обеспечивает внутреннюю согласованность, целостность, системность и полноту правового регулирования соответствующих общественных отношений, процесс кодификации законодательства об образовании, в свою очередь, облегчит и его инкорпорацию. Уже есть определенные предпосылки для решения этих проблем: издаваемые на основе общего закона «Об образовании» нормативные акты по вопросам высшей школы большей частью стали носить надведомственный характер, так как издаются президентом, правительством либо федеральным органом исполнительной власти управления высшим образованием, что делает их общеобязательными. Для негосударственных вузов эти акты являются примерными. Силовые структуры, как указывалось нами выше, также транслируют для подведомственных вузов соответствующие тексты.Давно назрела необходимость издания специализированного сборника «Высшая школа» под редакцией Минобразования России. Подобная инкорпоративная обработка необходима для нынешней стадии развития законодательства о высшей школе. Она также позволит издать единый перечень актов, утративших силу (с точки зрения юридической теории это особый правотворческий акт). В сборнике можно будет наглядно отразить разграничение компетенции в области высшего и дополнительного образования как сферы совместного ведения властей различного уровня, что потребует соответствующей обработки региональных нормативных актов, а также представить позитивные примеры регионального нормотворчества. С помощью внешней обработки, изменений в форме и содержании законодательства об образовании и при наличии единого кодифицированного акта всей системе нормативных актов по вопросам высшего образования будет придано известное единство, произойдет «осовременивание» ее; акты, включенные в инкорпоративный сборник, будут выведены на общий уровень существующей системы законодательства в целом на данном этапе ее развития. Все это значительно продвинет исследуемую отрасль законодательства вперед в сравнении со многими другими, в том числе и ранее кодифицированными отраслями.

В литературе отмечается, что иногда кодекс возникает на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала. и ему, по сути, нечего кодифицировать.402К Кодексу РФ об образовании это не относится. Если говорить только о количестве нормативно–правовых актов, действующих в сфере образования, то уже отмечалось, что оно безмерно велико. Но до настоящего времени многие принципиальные вопросы при всей их значимости регламентируются подзаконными актами (порядок приема в вузы, проведение ЕГЭ и др.). Активная деятельность заинтересованных субъектов, направленная на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства и иных нормативно–правовых актов в области образования путем разработки и принятия Кодекса РФ об образовании – совершенно нового вида акта для образовательных отношений, – подпадает под определение кодификации не столько по конечному результату, сколько по содержанию деятельности.

И хотя, строго говоря, кодекс – это разновидность закона, практика свидетельствует, что отношение к нему и у юристов, и у рядовых пользователей иное – как к акту, обладающему по ранжиру более высокой степенью. Это мнение зафиксировано и в коллективной монографии «Систематизациязаконодательства в Российской Федерации» под ред. А.С. Пиголкина: «…Нормам кодексов придается значение приоритетности по сравнению с другими отраслевыми нормами».403Приоритетность образования также должна быть обозначена принятием соответствующего кодекса. Очевидно, что только нормативный правовой акт, выстроенный по всем правилам законотворчества кодексов (строгая логическая последовательность, относительно самостоятельное значение каждой статьи, закрепление общих принципов соответствующей отрасли права, исключение противоречий и т.п.), позволит обеспечить надлежащее правовое регулирование образовательных отношений.

Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым и Э.В. Талапиной, полагающими, что критерии выбора кодексов как одной из форм закона зачастую не ясны. Однако предложенный рабочей группой вариант Кодекса об образовании, широко обсуждавшийся общественностью после его представления на Российском Съезде ректоров в декабре 2002 г., характеризуют именно те черты, которые несет любой кодекс в «традиционных» отраслях законодательства. Это полнота регулирования отношений в какой-либо сфере (по характеру охвата его следует считать отраслевым); единообразие регулирования; закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций; отражение крупных юридических теорий и концепций; лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на правовые акты и процесс правоприменения.

Вынесенный на суд общественности проект Общей части Кодекса РФ об образовании в полной мере отвечает всем этим критериям (за исключением, может быть, пятого – но это объективно до вступления Кодекса в силу; данная позиция просто в «режиме ожидания»). Это большое достижение его разработчиков в условиях отсутствия единых принципов и методологических подходов к составлению, «написанию» кодексов в РФ. Можно критиковать отдельные его положения: как результат работы большой группы людей, причем не только юристов, он несет на себе отпечаток множества компромиссов. Тем не менее форма кодекса вполне адекватна существующим общественным отношениям. Необходимо особо подчеркнуть, что авторы этого законопроекта постарались решить комплексные проблемы системы образования, провести глубокую кодификацию, чтобы избежать порочной практики целого ряда кодексов последних лет, когда им «вдогонку готовится пакет законов и подзаконных актов»404и, что гораздо хуже с точки зрения качества кодекса, – регулярно подготавливается блок изменений и дополнений. Кодекс об образовании, как видно из содержания проекта Общей части и предполагаемой схемы построения Особенной части, должен стать, как и положено кодексу, «опорой системы норм и актов» и заменить нормы и акты прошедшего времени. Кроме того, Кодексу отводится особая роль отразить и «зацементировать» научно обоснованное распределение нормативного материала по предмету и методу правового регулирования.

Представляется, что разрабатываемый кодекс по предмету регулирования может быть отнесен к группе жизнеобеспечения человека и общества (по весьма условной классификации, обозначенной Ю.А. Тихомировым и Э.В. Талапиной).405Несомненным показателем значимости подготовленного законопроекта является то обстоятельство, что, несмотря на комплексный характер регулируемых им отношений, по ряду позиций его содержание позволяет снять такую известную проблему, как соотношение между различными кодексами в регулировании смежных или однородных вопросов. Уже наметилась позитивная практика: Трудовой кодекс, к примеру, практически полностью воспроизводит нормы действующего законодательства об образовании в разделе «Особенности регулирования труда педагогических работников», тем самым нормативно подтвержден приоритет образовательного законодательства.

Нужно иметь в виду, что подобный кодекс практически не имеет аналогов, а значит, огрехи вполне возможны. Единичный пример – Кодекс народного просвещения Украины 1922 г., "весьма систематично разработанный",406на самом деле являющийся собранием законов и иных нормативных актов. То же можно сказать и о принятом недавно Образовательном кодексе Франции, который теперь упоминают как дополнительное доказательство своевременности и правомерности принятия аналогичного российского кодекса.407Он созвучен по названию и близок по предмету регулирования, но по своей сущности это явление другого порядка: акт инкорпорации, а не результат кодификации.408

Наконец, исходя из традиционной установки, что кодекс служит «визитной карточкой» отрасли, представляет ее, можно утверждать, что работа над Кодексом РФ об образовании позволяет также сделать вывод о достаточной оформленности, обособленности соответствующей отрасли – образовательного права.

Упорядоченное посредством систематизации, согласованное в своих составных частях законодательство должно адекватно отражать реалии общественной жизни, происходящие в ней экономические и социальные процессы, отвечать потребностям общественного развития. Эти цели могут быть достигнуты при повышении качественного уровня систематизации законодательства, применении совершенных приемов и методов ее осуществления. Отсюда – необходимость надлежащего методического обеспечения этой деятельности. Справедливо замечание Н.Н. Литягина о том, что в настоящее время кодификация осуществляется на основе содержащихся в юридической литературе научных рекомендаций, выражающих мнение их авторов.409И Кодекс об образовании во многом обусловлен позицией его идеологов. В свете особой критичности к кодификации законодательства об образовании, важно надлежащим образом, на соответствующем теоретическом уровне обосновать правомерность существования кодекса именно как отражения уже сложившейся отрасли – образовательного права. Этому посвящены работы целого ряда цитируемых авторов – Г.А. Дороховой, В.И. Шкатуллы, В.М. Сырых, Д.А. Ягофарова. На этой проблеме мы сосредоточим внимание в следующем разделе.