Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

1.4. Организационные основы государственного регулирования высшего образования

Организационной формой государственного регулирования высшего образования, как и в любой иной области административно-правовых отношений, являются соответствующие аппараты органов исполнительной власти. Юридически управление оформлено нормами административного права, а регулирование, наряду с этим, осуществляется нормами конституционного, финансового, гражданского, трудового, а также образовательного права (характеристике последнего посвящена следующая глава).

До недавнего времени функцию государственного регулирования высшего образования выполняло Министерство образования Российской Федерации как отраслевой орган управления системой на основе соответствующих федеральных законов, утвержденных на различных уровнях программ и концепций. Его задачи и конкретные функции были зафиксированы в положении о министерстве,213они подробно проанализированы в ряде работ.214Отчеты министерства за последние годы строятся именно с учетом тех направлений деятельности, которые определены ему соответствующей нормативной базой.215

В функциях министерства нашли свое отражение и специфические методы регулирования отношений в образовательной сфере. Переходя к характеристике современной системы управления высшим образованием, следует особо подчеркнуть: ни одно другое министерство не имело столь разноплановых функций, предполагающих проведение государственной политики, осуществление управления и координирование в установленном порядке деятельности других федеральных органов исполнительной власти в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций системы образования, подготовки и аттестации научных и научно - педагогических кадров высшей квалификации (п. 1 Положения о Минобразования216). Его компетенция претерпела изменения в связи с развивающейся автономией вузов, их функционированием как единых учебно-научно-производственных комплексов, включающих образовательные учреждения различного уровня, а также учреждения дополнительного и послевузовского профессионального образования; отказом от командно-административных методов управления; появлением негосударственных вузов. Значительный объем компетенции министерства составляли функции общего, надведомственного характера.

За свою двухсотлетнюю историю министерство неоднократно трансформировалось. Становление и развитие системы органов управления образованием в России, СССР, а затем в Российской Федерации довольно подробно исследовано.217Структура и взаимодействие различных органов этой системы описаны в литературе по административному праву и специальных работах.218

Известны различные мнения относительно системы органов управления образованием. Одни рассматривают ее как целостный организм, растворенный в социально-культурной сфере,219другие полагают, что управление образованием нельзя объединять в единую систему социально-культурного строительства; третьи считают, что органы управления образованием вообще не составляют единой системы. Общий недостаток классификации отраслей управления в рассматриваемой области состоит в том, что в ней нарушается соотношение между целым (общим), особенным (специфическим) и конкретным (частным).220

Учитывая специфику отношений по поводу высшего образования, исходя из того, что одной из важнейших задач науки и практики государственного управления является задача вовремя заметить назревшую необходимость изменения его структуры в связи с новым содержанием управления,221определим управление образованием как составную часть системы государственного управления (это целое, общее); как подотрасль в сфере управления социально-культурным строительством;222а управление высшим образованием – как отдельное, подвид и стержень всей системы управления образованием.

Подобная конструкция подчеркивает идею о своеобразии и особенностях содержания управления образованием в целом и высшим образованием в частности. Органы управления образованием действительно составляют самостоятельную систему, что обусловлено предметом воздействия. Вместе с тем представляется не вполне обоснованной попытка вывести органы управления образованием из системы образования.223Очевидно, что государство именно в лице своих органов выступает самостоятельным субъектом образовательных отношений в интересах личности и общества. Эта позиция закреплена в ст.8 закона РФ «Об образовании», ее же придерживаются и авторы проекта Общей части Кодекса РФ об образовании (см. ст. 50).

Эта публичная служба функционирует на тех же принципах, что и в других отраслях управления, и к ней, как уже отмечалось, применимы все общетеоретические положения о формах и методах управления.

Поскольку это сфера деятельности государства, создается система специальных органов управления, что закреплено в действующем законодательстве; причем оно не только отражает структуру федеративного государства, но и разграничивает компетенцию: учитывается необходимость централизации вопросов, имеющих общефедеральное значение, и обеспечение прав субъектов федерации. В сфере высшего образования и этот аспект имеет свою специфику.

В соответствии со ст. 72Конституции РФ общие вопросы образования и воспитания отнесены к совместному ведению федерации и ее субъектов. В законе РФ «Об образовании» отдельно определяется компетенция РФ в об­ласти образования (ст. 28), компетенция субъектов РФ (ст.29), ком­петенция органов местного самоуправления (ст. 31), компетенция и ответственность образовательного учреждения (ст. 32). При этом предмет совместного ведения РФ и ее субъек­тов в области образования как таковой не определен. Как справедливо считает ряд исследователей, установленный статьей 30 цитируемого закона порядок разграничения компетенции органов государ­ственной власти и органов управления образованием не соответст­вует требованиям времени.224В качестве по­ложительного примера приводится ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в котором отдельно указывается компетенция Федерального Собрания РФ в области образования, отдельно - компетенция Правительства РФ, федерального (центрального) органа управления, государственной аттестационной службы (ст. 24 ФЗ «О ВППО»). Статья 25 того же закона гласит: «По общим вопросам высшего и послевузовского профессиональ­ного образования субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне установленной настоящим Федеральным законом компетенции РФ в об­ласти высшего и послевузовского профессионального образова­ния». Однако авторы полагают, что тем самым более полно и последовательно определена компе­тенция федеральных органов власти в области высшего и после­вузовского профессионального образования, а также компетенция субъектов РФ. Думается, с этим нельзя согласиться, так как формулировки закона носят слишком общий характер. Безусловно, и в закон «Об образовании», и в ФЗ «О ВППО» необходимо ввести статью, в которой были бы максимально конкретизированы те общие вопросы, что входят в предмет совместного ведения федера­ции и ее субъектов в области образования (такая попытка в сфере ДПО была предпринята в законе «О дополнительном образовании» от 12.07.2001 г., на который, однако, было наложено вето Президента РФ). Интересно, что эта проблема перманентно присутствует на всех этапах развития законодательства об образовании. Так, и в 1981 г. В.И. Шабайлов указывал на необходимость более полного и четкого определения как исключительной, так и совместной компетен­ции Союза ССР и союзных республик.225Известная проблема несовершенства формулировок в данном случае отражает не качество законодательной техники, а советско-российские традиции решения подобных вопросов не правовыми, а политическими средствами.

Представляется целесообразным закрепить компетен­цию федерации в области высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования в законе общего, системообразующего характера (каковым на сегодняшний день является закон РФ «Об образовании», хотя это нарушает законотворческую логику). Это возможно сделать и способом «от противного», путем законодательной минимизации полномочий в этой сфере субъектов федерации.

Подавляющее большинство государственных вузов отнесено к федеральной собственности,226и совершенно логично, что весь объем функций в области регулирования высшего образования должен быть закреплен за федеральным органом управления образованием (как это и отражено в ст. 24 ФЗ «О ВППО», в действовавшем Положении о Минобразовании России). Это обусловлено также и значимостью высшего образования, и необходимостью обеспечения академической и трудовой мобильности, и повышением рейтинга российского диплома и т.д. Органы исполнительной власти субъектов федерации могут выполнять лишь те функции, которые им прямо предписаны или делегированы, например осуществлять контроль за соблюдением лицензионных требований (п. 32 Положения о лицензировании), участвовать в обеспечениижизнедеятельности вузов,обеспечиватьсоциальной поддержкой преподавателей и студентов и т.д.227Именно в сфере регулирования высшего образования объективно необходимо сильное присутствие федерального центра, особенно в условиях, когда социально-экономическая ситуация обусловливает процессы регионализации высшего образования. Не вносит ясности и соответствующая глава проекта Кодекса РФ об образовании. Представляется, что действующий ФЗ «О ВППО» гораздо более определенно регламентирует эти вопросы, и при условии внесения отмеченных изменений целесообразно было бы использовать его статьи о разграничении компетенции в качестве основы для кодекса.

Хотя специфика различных типов образовательных учреждений обусловила полицентризм системы управления образованием в целом, современное состояние управления высшим образованием свидетельствует, напротив, о более высокой организации - об упрочивающемся организационном единстве. В Российской Федерации в сфере высшего образования действуют следующие органы исполнительной власти:

  • федеральный орган управления высшим образованием – до недавнего времени Министерство образования РФ, с марта 2004 г. – система из трех органов: Министерства образования и науки РФ, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по образованию;

  • федеральные ведомственные органы, точнее, их подразделения управления высшим образованием;

  • государственные органы управления образованием субъектов федерации.228

Говоря о компетенции основного государственного органа в сфере регулирования высшего образования, нельзя не согласиться с выводом, который делают И.Е. Ильичев и И.И. Лазарева на основе анализа Положения о Министерстве образования РФ: министерство было сориентировано исключительно на систему государственных и муниципальных образовательных учреждений. И это обстоятельство также очень сильно отличает государственные подходы к регулированию экономической и социальной сферы: правила, действующие на рынке, общие для всех, в системе образования основной объект воздействия – государственные учреждения. «В отношении альтернативной негосударственной системы образования в документе для министерства сформулирована единственная задача -запрашиватьв установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной вла­сти субъектов РФ, органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций независимо от их организацион­но-правовой формы и ведомственной принадлежности сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления возложенных на министерство задач (п. 6.5)».229Далее цитируемые авторы отмечают безусловную полезность этой функции, если собранная информация подвергается анализу с выработкой выводов и рекомендаций вплоть до законодательных инициатив. «Однако такая задача или направление деятельности - исследование процессов становления системы альтернативного образования в стране - правитель­ственным положением Министерству образования не вменена. Таким образом, весь мощный исследовательско-аналитический потенциал министерства фактически остается в стороне от исследования этой важной задачи, имею­щей немалую социальную значимость, поскольку в системе негосударственного высшего образования, например, в настоящее время обучается каждый четвертый студент, а доля негосударственных вузов составляет треть от их общего количества».230

Справедливости ради следует заметить, что Министерство образования уделяет определенное внимание проблемам негосударственного сектора в образовании, а его работники пытаются на инициативной основе выполнять сравнительный анализ деятельности государственных и негосударственных учебных заведений, в том числе для выведения рейтинга вузов. Однако какой-либо специализированной структуры в Министерстве образования нет.231Позиция государства тем более удивительна, что частная форма собственности закреплена в Конституции РФ еще в 1993 г., а соответствующие нормы о негосударственных образовательных учреждениях появились уже в первой редакции закона РФ «Об образовании».

Фактическая рассредоточенность однородных управляемых объектов по различным системам органов управления (деконцентрация) также является причиной наличия надведомственных полномочий Минобразования. Закономерности развития управляемых объектов способствуют эволюции управленческой среды. Это обстоятельство, равно как и значимость прогрессивного развития системы высшего образования для блага общества настоятельно требует сместить акценты в системе органов управления высшим образованием в сторону Минобразования России. Не случайно вузы ведомственной подчиненности зачастую обращаются к министерству с просьбой забрать их в свое ведение. В Республике Татарстан подобные заявления исходили, к примеру, от Казанской государственной сельскохозяйственной академии; в то же время справедливости ради нужно отметить, что вузы Министерства культуры – Казанский государственный университет культуры, Казанская государственная консерватория – настаивали на сохранении ведомственной подчиненности, считая, что Минкульт лучше учитывает их специфику и поможет с трудоустройством выпускников.

Сегодня вузы находятся в ведении самых различных министерств и ведомств. Из 568 федеральных вузов лишь 333 подчинены Минобразованию. Разграничение полномочий между Минобразованием России и федеральными органами исполнительной власти, имеющими в своем ведении вузы, осуществляется Правительством РФ. Как уже отмечалось выше, ключевые вопросы регулирования высшего образования решало Минобразование. В положениях о министерствах и комитетах, имеющих в своем ведении вузы и учреждения дополнительного профессионального образования, по-разному, зачастую неконкретно формулируются управленческие функции и связи в этой сфере. Как правило, к компетенции иных органов в отношении подведомственных вузов относятся: обеспечение функционирования учреждений образования и содействие развитию их сети; определение порядка профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации специалистов, согласование контрольных цифр приема или координация деятельности образовательных учреждений по определению объемов и структуры подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов отрасли, утверждение уставов и избранных ректоров, согласование стандартов по перечню закрепленных специальностей и т.д.232

В положениях о министерствах даже присутствуют противоречия в сравнении с действующим законодательством. Так, согласно положению, Минсельхоз РФ совместно с Минобразования России осуществляет полномочия собственника в отношении объектов федеральной собственности учреждений системы ВПО, хотя эти полномочия должно осуществлять Мингосимущество РФ; в Положении о Министерстве культуры ему приписана функция аттестации и аккредитации подведомственных учреждений – известно, что в отношении вузов это исключительная компетенция Минобразования России.233В Положении о Министерстве финансов вообще ни слова не сказано о подведомственных образовательных учреждениях.234В Положении о Министерстве транспорта РФ, наоборот, закреплена функция управления профессиональными образовательными учреждениями. Думается, это не вполне корректная формулировка в сопоставлении с надведомственными функциями Минобразования России в части регулирования высшего образования и с учетом того обстоятельства, что функции оперативного характера выполняют сами вузы.

Вообще, ситуация далека от оптимальной. Нельзя мотивировать отнесение вузов к различным управляющим органам спецификой отношений в той или иной сфере управления. В данном случае специфика одна: суть образовательные отношения. Это, скорее, сохранившаяся традиция: «ведомственная чересполосица» в управлении системой высшего образования – для России картина вполне привычная с самого момента возникновения Министерства образования (народного просвещения).235Ни в прежние времена, ни сегодня нельзя расценивать положительно это обстоятельство. Применимы к современной ситуации слова Д.М. Менделеева: министерства преследуют «узкие ведомственные цели» самообеспечения кадрами, поэтому и российская высшая школа конца

XIX

– начала XX в. не представляла собой четко скоординированной системы. Сегодня министерства, в чьем ведении находятся вузы, нередко выходят за рамки обозначенных в положениях о министерствах полномочий. Следствием этого является и несоответствие ведомственных нормативных актов законодательству об образовании (например, Положение о клинической ординатуре, утвержденное приказом Минздрава РФ от 17.02. 1993 г. № 23). Пожалуй, только «силовые» ведомства, сохраняя свою специфику, стараются в ведомственном нормотворчестве использовать акты Минобразования России по соответствующим вопросам.236

Не налажено и должное взаимодействие Минобразования с другими органами исполнительной власти РФ, имеющими вузы в своем ведении. Представляется очевидным, что при всем своеобразии медицинского образования, образования по специальностям искусства и культуры и т.п. руководство высшим образованием должно быть сосредоточено в одном федеральном органе. Нужно учитывать не специфику обучения по конкретной специальности как аргумент для ведомственной разобщенности, а специфику отношений в области высшего образования и организации деятельности вузов. Именно Минобразование России являлось организационно-методическим центром всей системы управления, было наделено для этого необходимой компетенцией.

Проблема может быть решена: в федеральных органах исполнительной власти по управлению образованием должны быть созданы отделы вузов культуры, финансов, медицинских вузов и т.д. (теперь эта рекомендация относится, главным образом, к Федеральному агентству по образованию).

Такая структура позволит отразить специфику «отраслевого» образования, наладить реальное взаимодействие с министерствами – «потребителями» кадров и обеспечить единство государственного регулирования высшего образования. Возможно, и в структуре иных органов исполнительной власти следует сохранить соответствующие отделы для совместной деятельности с федеральными органами управления образованием, чтобы поддерживать «отраслевой» интерес к высшему образованию соответствующего профиля. Исключение из этого единообразия может быть сделано для вузов Минобороны, МВД и т.п., поскольку обучение в них связано одновременно с прохождением службы и подчинением уставам о дисциплине.

Позитивный пример и реальную возможность такой организации демонстрирует нам ВАК Минобразования России – достаточно самостоятельная структура в системе министерства с единой системой требований.237Ее мощному управляющему воздействию подчинены все вузы независимо от их организационно-правовой формы. В его ведении находятся и научные организации, где есть диссертационные советы. На сотрудничество, признавая компетентность и рейтинг ВАКа, идут и бывшие республики СССР. Соответствующий протокол от 24.11. 1998 г. о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях подписали правительства Республик Таджикистан, Беларусь, Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации.238

Представляется, что «охват» министерством всех вузов позволил бы обеспечить выполнение государством той необходимой функции поддержки по отношению ко всем вузам, к системе высшего образования, о чем говорилось выше. К сожалению, эта ситуация с множеством управляющих субъектов была не единственным недостатком в организации управлением высшим образованием в России и в деятельности Минобразования, что в конечном счете обусловило новую структуру управления образованием. Вместе с тем пока в ней не просматриваются функционально-организационные возможности решения еще одной актуальной проблемы – проблемы регионализации высшего образования.

Недооценка в деятельности министерства региональной специфики не может не сказываться на развитии региональной системы высшего образования и работе вузов. К сожалению, «парад суверенитетов» затронул все сферы жизнедеятельности субъектов федерации, в том числе и образование. В этих условиях для вузов особенно важно было ощущать поддержку федерального министерства, в том числе путем представления интересов подведомственных вузов при возникновении проблемных ситуаций. Министерство подобной активности не проявляло, возможно, справедливо полагая, что субъекты федерации обязаны соблюдать федеральное законодательство, и не учитывало законотворческой и управленческой активности отдельных регионов.

По словам начальника Управления региональной политики Минобразования России, существующую в настоящее время региональную организацию системы образования уместнее всего ин­терпретировать как стихийно сложившийся результат почти десятилетнего управленческого творчества адми­нистраций субъектов Российской Федерации, получив­ших в этом отношении полную свободу после принятия в 1992 г. закона «Об образовании (ст.29, п.6), который отнес к их компетенции «формирование государственных органов управления образованием и руководство ими».239

В субъектах федерации осуществлялся самостоятельный поиск собственной модели органа управления, «максимально адекватной образовательным реалиям» (хотя эти реалии далеко не всегда объек­тивно отображались в сознании лиц, принимавших соответствующие решения). Поэтому в ряде регионов существуют органы управления собственно образованием, в дру­гих – образованием и наукой, в третьих – образова­нием и культурой и т.д. Кроме того, в некоторых ре­гионах управление учреждениями образования разных уровней разнесено по разным ведомствам. Нередко вопросы высшего образования курируют соответствующие отделы органов управления образованием субъектов федерации.

В Республике Татарстан вопросами высшего образования в той или иной мере занимаются один из заместителей Премьер-министра, соответствующие отделы Кабинета Министров и Министерства образования Республики Татарстан (в его ведении находятся три вуза республики). В целом их роль в управлении высшим образованием в регионе незначительна. Однако отмеченные недостатки в формулировках российского законодательства о компетенции приводят к тому, что, например, в Положении о Минобразовании Республики Татарстан зафиксирована ответственность министерства за выполнение такой функции, как управление ВПО (п.3.1 Положения о Министерстве образования Республики Татарстан).240Не случайно Министерство образования республики пыталось обязать вузы федерального подчинения заключить с ним административный договор по аналогии с договором с Минобразованием России. На самом деле, речь может идти только о внешнем, координирующем управлении. Наличие органов управления высшим образованием в республиках не должно препятствовать усилению единства и неделимости системы высшего образования. Поэтому и назначение руководителя регионального органа управления образованием согласовывается с Минобразованием России (п. 5.48 Положения о министерстве).

Вопросам регионализации автор уже уделил определенное внимание.241Значение этого процесса отмечается также в целом ряде работ по проблемам образования.242Следует, однако, подчеркнуть, что отношение к ней неоднозначное, и с учетом особенностей и значимости высшего образования требуется выдержать разумный паритет между централизацией и децентрализацией как наивысшим проявлением регионализации. Не случайно, к примеру, во Франции, которая никогда не отличалась консерватизмом, проблему децентрализации управления образованием решают на протяжении 17 лет.243Это проблема не только российского масштаба, ею озадачены страны европейского сообщества, США и Канада, развитые азиатские страны.244

«Ключевым вопросом для каждого государства–члена Европейского союза (ЕС) является определение необходимой степени централизации финансирования и управления системами образования и профессиональной подготовки, а также того, насколько децентрализация может быть эффективным и действенным подходом к управлению и контролю. Каждое государство стремится найти оптимальное равно­весие между центральным, промежуточным (регион, местные органы, муниципали­тет и т. д.) и институциональным уровнями ответственности, контроля и автономии».245В работах по этой проблеме обсуждается, как наилучшим образом соединить мак­симальное участие в сфере образования заинтересованных лиц, что связано с децентрализацией, с сохранением более централизованной системы ответствен­ности и обязанностей, целью которой является обеспечение целостности и ста­бильности.

При этом под децентрализацией мы понимаем любое изменение элементного состава системы и (или) связей между ее элементами, приводящее к тому, что взаимодействие (управ­ляющее, информационное и т.д.) каждого из элементов с другими элемен­тами уменьшается или, по крайней мере, не возрастает. Примером децен­трализации является увеличение числа управляющих органов или управляемых элементов (при выполнении требования сокращения взаи­модействия), введение дополнительных уровней иерархии, разбиение управляемых элементов на подсистемы и т.д. Обратное изменение, приводящее к возрастанию или, по крайней ме­ре, к неубыванию взаимодействия, называют централизацией.Примером централизации является сокращение числа управляющих органов (при выполнении требования неуменьшения взаимодействия), объединение подсистем, сокращение числа уровней иерархии и т.д. Децентрализация или централизация не обязательно подразуме­вают изменение структуры системы – например, в рамках фиксированной структуры может быть изменен механизм управления за счет сокращения информационных потоков и т.д.246

Децентрализация или централизация некоторой системы соответст­вует переходу к новой системе. Сравнивая максимально возможные (в рамках заданных ограничений) эффективности управления этими систе­мами, можно говорить о целесообразности централизации или децентрали­зации – если эффективность не уменьшилась, то переход целесообразен. Умея сравнивать результаты всех допустимых переходов, можно выби­рать наилучшую структуру и механизм управления. И это тоже одна из функций управляющего органа – Минобразования России: изучение опыта регионов, оценка эффективности политики регионализации в целях обеспечения того оптимума, о котором уже упоминалось выше.

Пример Республики Татарстан, деятельность республиканского Министерства образования – это свидетельство явной попытки максимальной децентрализации. Между тем региональная политики Минобразования России была сориентирована на иное – на активное участие высшей школы в повышении уровня и качества жизни населения региона, учет своеобразия экономических, национальных и демографических условий региона при соблюдении общегосударственных интересов в структуре и объеме подготовки кадров, необходимых для развития экономики и социальной сферы.247Соответствующие органы субъектов федерации призваны содействовать функционированию системы с учетом региональных условий.

Напряженность в этой сфере отчасти снимается благодаря активной позиции Совета ректоров вузов региона, добившихся во исполнение вышеназванных целей и обеспечения истинной регионализации подписания ряда специализированных документов, в том числе административных договоров, в ходе развития договорного процесса между РФ и Республикой Татарстан.248Это Соглашение между Правительством РФ и Правительством РТ в облас­ти высшего образования от 5.06.1993 г.; Договор об имущественном обеспечении деятельности государст­вен­ных вузов в РТ от 21.04.1995 г., Договор между Минобразованием России и Государственным комитетом Республики Татарстан по управлению государственным имуществом от 15.04.1998 г. Был подготовлен и проект Федеральной программы развития регионального образовательно-науч­но­го комплекса (модель Республики Татарстан).

В дальнейшем идея регионализации в ее оптимальном развитии была закреплена двумя важными для региона и высшей школы России документами: постановлением Правительства РФ от 16.06. 1997 г. №722 о включении Кабинета Министров Республики Татарстан в состав учредителей федерального вуза – Казанского государственного технологического университета и приказом Минобразования России от 29.12.2000 г. № 3918 «Об опыте работы университетских комплексов и округов Республики Татарстан и Республики Мордовия и задачах реструктуризации региональных систем профессионального образования». Республике был присвоен статус федеральной экспериментальной площадки по отработке моделей университетских комплексов.

В других регионах также накоплен определенный опыт в этой области.249Он подробно представлен в Комментарии к закону РФ «Об образовании»,250в специализированных работах,251отражен в соответствующих документах.

Однако и Минобразование России было не вполне удовлетворено сложившейся ситуацией. Поэтому в целях конкретизации компетенции в каждом регионе оно обязало органы управления образованием субъектов федерации подписать очередной договор. Неконституционный путь решения проблем управления высшим образованием, даже очень важных, может повлечь за собой новый виток рассогласования в деятельности управляющих субъектов, что отрицательно скажется в первую очередь на участниках образовательной деятельности. Возможно, было бы целесообразным предусмотреть формирование согласительных комиссий на общественно-государственных началах.

Как уже отмечалось, в основу государственной политики в области образования положен принцип государственно-общественного характера управления, и управление высшим образованием – особенно яркая тому иллюстрация. В этой сфере накоплен значительный опыт. Регламентация деятельности общественных организаций и объединений в системе ВПО в самом общем виде представлена в ст. 15 ФЗ «О ВППО», однако по логике закона РФ «Об образовании» они не включены в систему органов управления образованием (см. ст. 37).

Значительный шаг вперед в этом направлении сделан в проекте Общей части Кодекса РФ об образовании: им посвящена отдельная глава 11 «Государственно-общественные органы и общественные объединения системы образования». Впервые в тексте они упоминаются в главе «Государство и органы управления системой образования», где прописан и механизм их взаимодействия. В специальной главе даны принципы создания и деятельности государственно-общественных и общественных организаций (объединений) в системе образования, приведена их классификация в зависимости от компетенции и времени функционирования. Это существенно повышает статус подобных формирований, а точнее, надлежащим образом закрепляет их истинную роль в вопросах регулирования высшего образования. Законодательно предлагается ввести новый специализированный орган – комиссию по охране прав обучающихся.

Государственный контроль в сфере высшего образования, который в основном осуществляло Министерство образования, также предполагает участие вузовской общественности. Контрольно-надзорные функции министерства охватывали все направления деятельности вузов: исполнение законодательства об образовании, соблюдение прав граждан, качество образования, расходование бюджетных средств, бухгалтерский учет и отчетность и т.п. На протяжении последнего времени работниками системы образования и специалистами высказывалось мнение, которое обобщил С.В. Куров: положение, при котором одновременно функции лицензирования образовательной деятельности образовательных учреждений, их учредителя, установление нормативов лицензирования принадлежат одному и тому же органу, противоречит принципам управления. Это же замечание относилось и к процедурам государственной аттестации и аккредитации образовательных учреждений.252Думается, государство, выстраивая систему регулирования и контроля в сфере образования, особенно высшего, учитывало всю специфику отношений в этой области и недопустимость общих формализованных подходов, когда, к примеру, сертификацию и стандартизацию образовательных услуг осуществлял бы Госстандарт России в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании»253или ранее действовавшими законами РФ «О сертификации» и «О стандартизации».254В управлении образованием нужны именно специалисты в этой области. Что же касается независимой экспертизы качества образования, эти задачи должна была решать Государственная аттестационная служба (ГАС), не зависимая от Минобразования России. Ее создание, однако, затянулось (см. п.19 ст.33 закона РФ «Об образовании»), и до недавнего времени министерство все еще принимало документы, отражающие его участие в аттестации вузов.255Вместо Государственной инспекции по аттестации учебных заведений РФ в структуре министерства функционировал соответствующий департамент.

В итоге было принято решение о необходимости внесения поправок в российское законодательство, связанных с формированием государственно-общественной системы аттестации и контроля качества образования. Созданная в Минобразовании России рабочая группа с участием представителей Совета Федерации, Государственной Думы, аппарата Правительства, академической общественности внесла предложение, согласно которому формирование такой системы должно быть связано не с созданием нового государственного органа управления, региональных административных структур, а с упорядочением имеющихся федеральных и региональных органов оценки и контроля качества образования. Министр образования России подчеркнул, что в каждом регионе необходимо выстроить «систему совместной работы советов ректоров, органов управления образованием субъектов РФ и Минбразования России поконтролю за текущим исполнением лицензионных и аккредитационных требованийнаходящимися в данном регионе вузами, филиалами и представительствами вузов вне зависимости от их ведомственной подчиненности и формы собственности».256Действующая сейчас система лицензирования, аттестации и аккредитации вузов и их филиалов не позволяет министерству обеспечить эффективный контроль за текущим исполнением лицензионных и аккредитационных требований, а значит – за качеством работы вуза (филиала, представительства). По его мнению, разработанные поправки «учитывают требования минимизации расходов федерального бюджета, отражают накопленный передовой российский и зарубежный опыт аттестации и контроля качества, нацелены на максимальное поддержание независимости будущей системы аттестации и контроля качества образования, создание строгой вертикальной интеграции и единства нормативно-правовой и методической методик, критериев и средств оценки качества образования в стране. Все это позволит повысить уровень и эффективность управления российской системой образования, укрепит единство образовательного пространства страны».257Был подготовлен проект постановления Правительства РФ, относящийся к формированию федерального аттестационного центра.

Логика развития событий привела к созданию специализированного органа исполнительной власти – Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки. Она находится в ведении нового Министерства образования и науки, ей переданы полномочия по специализированному контролю и надзору за исполнением законодательства в сфере деятельности министерства, за качеством образования и подготовки выпускников, за деятельностью диссертационных советов. Именно эта структура будет теперь осуществлять триединую функцию лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений. Ей же поручено рассматривать вопросы присвоения ученых званий и присуждения ученых степеней, а также подтверждать, признавать и устанавливать эквивалентность документов об образовании, ученых званиях и ученых степенях. Таким образом, все специфические методы контроля в сфере образования теперь будет применять специализированная федеральная служба.

Вообще, распределение полномочий между тремя федеральными управленческими структурами вселяет надежду на оптимизацию регулирования этой сферы. И дело здесь не только в группировке функций (регулятивные, контрольно-надзорные, организационные), но и в четком определении их иерархии, а также в комплексном подходе к проблемам.

Так, первое место отводится функциям по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования и науки и сопряженных областях (научно-техническая, инновационная деятельность, молодежная политика, воспитание, социальная защита и социальная поддержка и т.п.) – они в компетенции Министерства образования и науки. Далее следуют контроль и надзор – это компетенция специализированной федеральной службы. Наконец, Федеральное агентство по образованию, во-первых, отвечает за управление государственным имуществом: ему переданы функции собственника в части государственного имущества образовательных учреждений, собственно «управление», следовательно, осуществляется только в отношении имущественных объектов (до настоящего времени, в отличие от предприятий, никто не рассматривал образовательное учреждение только как имущественный комплекс; как понятие, относящееся к организационно-правовым формам деятельности, учреждение включает в себя еще и системуотношений). Во-вторых, агентство осуществляет функции оказания государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов.

По мнению работников вузов, термин «услуги» не должен применяться к образованию вообще и к высшему образованию в частности, поскольку образование – сложный процесс, совместная деятельность преподавателя и студента с целью получения профессиональных знаний, поиска истины, обретения культуры и воспитания, которому государство содействует путем создания соответствующих правовых, организационных, материально-технических условий. Но в контексте функций органа исполнительной власти внедрение понятия услуги можно оценить положительно. Государство тем самым подчеркивает одновременно и собственную вторичность в этом процессе, и свою обязанность его обеспечить (услуга – это «действие, приносящее пользу, помощь другому».258

Представляется, что с точки зрения современной организации органов исполнительной власти в сфере образования и их компетенции деятельность образовательных учреждений может быть вполне автономной. Возможно, это очередной исторический виток в проблеме автономии и авторитарности, в извечном вопросе во взаимоотношениях власти, вузов, преподавателей и студентов.

И сегодня по-прежнему применимы слова Н. Сперанского: «Раз государство хочет обеспечить обществу те бесконечные материальные и моральные благодеяния, которые прино­сит культура истинной науки, оно не может не считаться с особою природой этих столь чуждых собственной его природе уч­реждений (университетов). Государство, дающее на них обще­ственные средства, должно наложить на себя ряд самоограни­чений. Собственно говоря, его участие в управлении подобной научной высшей школой желательно лишь в тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратить опасность потери внутренней свободы, которая грозит всегда коллегиям, постав­ленным вне всякого общественного контроля. Помимо же это­го государственная власть без опасения погубить душу дела не может налагать на университетскую жизнь никаких прави­тельственных стеснений».259

Вопрос об автономии никогда не был праздным для российских вузов, не случайно историю развития российской высшей школы рассматривают и в этом ракурсе.260От его решения зависело не только самостоятельное существование высшей школы, но и степень социального и политического доверия, ей оказанного.261

Мы не стали бы акцентировать внимание на проблеме автономии, если бы высшая школа не являлась значимым публичным институтом и не отражала бы общие тенденции развития общества. К примеру, в России в

XVIII

веке широкая автономия университетов не легко совмещалась со строем всех остальных государственных учреждений и с «общим направлением русской жизни», поэтому, несмотря на формулировки Устава Московского университета 1755 г., автономии в части академических свобод не было: свобода преподавания отпадала сама собой ввиду недостатка ученых сил; свобода слушания – ввиду недоверия к самодеятельности студентов.262В университетских уставах 1804 г. указывались предметы, преподаваемые по всем отделениям. А в конце первой четверти XIX в. контроль за содержанием и направлением лекционных курсов усилился настолько, что Министерство духовных дел и народного просвещения рассматривало не только программу курса, но и конспект лекций. Университетский устав 1835 г. сделал программы преподавания неподвижными. Даже в прогрессивном Уставе 1863 г. не нашла отражения идея свободного преподавания и учения.263Только в проекте Общего устава императорских российских университетов предусматривалось, что «устройство преподавания всецело возлагается на факультеты». При этом предполагалась схема, в целом соответствующая и поныне действующей: факультеты рассматривали программы лекций и планы семинарских занятий, представляемые преподавателями ежегодно (ст.57 §1 п.2 проекта).264Советский период также характеризуется детальной регламентацией учебного процесса и всей студенческой жизнедеятельности,265что, безусловно, не давало особого простора для творчества ни вузам в целом, ни преподавателям. Хозяйственная самостоятельность советских вузов была свернута вместе с прекращением НЭПа.266

Между тем независимость университетов и академическая свобода - основные компоненты классической идеи университета, наряду с объединением научных исследований и преподавания с общим образованием (Фихте, Гумбольдт). Она не признает внутри своей среды никаких авторитетов и уважает только истину в ее бесконечных формах.267Вузовские свободы, автономии и привилегии нужно рассматривать как основополагающие правовые категории для обеспечения эволюции системы высшего образования.268

Современная зарубежная концепция автономии и академических свобод считает их необходимым условием существования вузов - независимо ни от экономических, ни от политических властей. Усиливая автономию вузов, правительства надеются создать благоприятные условия для повышения качества образования, развития способности к созиданию и творчеству. Не случайно философы даже подразделяли государства на типы в зависимости от их отношения к университету: свободное, демократическое и несвободное, тоталитарное (К. Ясперс).269

Автономная модель высшей школы предполагает ее известную независимость от правительственного контроля на основе демократизма, выборности, сменяемости и коллегиальности руководства. По оценке В.М. Жураковского, в 90-е годы ХХ в. в России в действующих нормативных актах об образовании прослеживается идея построения «минимально централизованной системы государственно-общественного управления высшей школы, рассчитанной на участие в ней федеральных, региональных и муниципальных органов власти, опирающейся на самоуправленческие формы и методы организации вузовской жизни».270

Основой подлинной автономии является возможность вузов самостоятельно определять экономическую политику; автономия вуза также должна охватывать области его учебной и научной деятельности. Следовательно, при характеристике вуза как автономного образовательного учреждения следует иметь в виду автономию административную, учебную, финансовую, педагогическую и научную. Подобную расшифровку автономии содержит и законодательство ряда европейских государств.271

Определим автономию вуза как право на определение содержания образования, самостоятельность в области финансово-хозяйственной деятельности, широкие возможности в формировании контингента, структуры подготовки специалистов, нахождении заказчиков на свои услуги, самостоятельность при проведении научных исследований и право на формирование органов внутреннего управления (в пределах, определенных законодательством и уставом образовательного учреждения).

Понимая автономию вуза не как самоцель, а прежде всего как свободу преподавания, обучения и исследования, высшая школа дает возможность проявиться индивидуальности студентов и преподавателей, научных сотрудников. Новые цели и ценности российской высшей школы должны поддерживаться атмосферой академических свобод, определение политики в области образования не должно зависеть от политической конъюнктуры. В то же время практика подтверждает тезис об определенном пороге экономических свобод и автономий, перешагнув который, система может подвергнуться саморазрушению. Во избежание этого создаются специальные устойчивые системы государственного контроля, такие как стандарты образования, лицензирование, аттестация и аккредитация. Скрытой формой государственного контроля за системой можно считать ежегодно публикуемый рейтинг вузов.272

Автономия вузов – способ лучшей приспосабливаемости последних к насущным социально-экономическим задачам. Только реальная автономия в рамках, предусматриваемых обществом и законами, позволит образовательной системе адаптироваться к потребностям эволюционирующего общества и постоянного научно-технического прогресса. Но автономия предполагает и ответственность вуза перед личностью, обществом и государством. Поэтому так важно правильно установить рамки и создать сбалансированную модель статуса. При этом для достижения оптимума необходимо учитывать все условия и факторы, влияющие на эволюцию статуса: экономические, социальные, политические и духовные. На развитие правового статуса влияют и перемены в международных контактах: это открывающиеся границы, интенсификация обменов, расширение сотрудничества в интеллектуальной и образовательной сфере и т.п.273

Сегодня идея автономии вузов в России законодательно оформлена. Она определена в качестве принципа государственной политики (ст. 2 закона РФ «Об образовании»), ей посвящена ст. 3 ФЗ «О ВППО» «Автономия вузов и академические свободы». С учетом вышеизложенного пределы государственного вмешательства, закрепленные нормами образовательного права, отраженные в принципах государственной политики в области образования, можно определить как необходимые и достаточные для достижения целей образования и воспитания при условии уважения прав и интересов личности и автономии образовательных учреждений. То есть принципами новых взаимоотношений в системе провозглашаются высокая степень свободы вузов при сохранении контроля государства за их деятельностью по минимальным позициям, необходимого для предотвращения ущемления прав личности на образование, сохранения единого образовательного пространства, предупреждения финансово-хозяйственных злоупотреблений и т.п.274Особо отметим, что автономия вуза в части учебной деятельности подкрепляется академическими свободами участников образовательного процесса, в том числе конституционной свободой преподавания (ст. 44 Конституции РФ).

Проблема выдержать заявленные рамки автономии в реальной жизнедеятельности вузов и в процессе выполнения управленческих функций государства по-прежнему остается.

Нельзя не согласиться с авторами «Белой книги» в том, что современные организационно-управленческие проблемы высшего образования связаны с ростом несоответствия законодательно закрепленной самостоятельности и автономности учебных заведений стремлению многоуровневой управленческой надстройки сохранить «управляемость» системы образования прежними административно-командными методами, подрывом экономической базы автономии. Подтверждение этому – усиливающееся (а сегодня и нормативно оформленное –С.Б.) стремление поставить внебюджетные средства учебных заведений под контроль вышестоящих органов; в равной степени это касается академических свобод и финансово-хозяйственной самостоятельности, возможности распоряжения средствами и имуществом вуза. Проблемы реализации имущественных прав вузов неоднократно поднимались в литературе; они также становились предметом судебного разбирательства. Это наиболее часто встречающаяся проблематика обсуждения статуса вуза.275Пример Республики Татарстан свидетельствует о том, что неоднозначный подход к этому вопросу в 90-х годах был обусловлен отчасти «парадом суверенитетов».

В «Белой книге отмечается, что средством достижения «управляемости», как правило, служит усиление зависимости между уровнем финансирования учебного заведения и его «послушностью». А условием этого выступает «низкий уровень прозрачности механизмов распределения и использования бюджетных средств…Суть организационно-управленческих проблем образования – отсутствие ясного понимания новых управленческих задач и функций, четкости распределения этих новых функций, задач и полномочий (возможностей их решения) между различными органами управления и структурами, осознания необходимости смены методов управления на адекватные новым функциям, прозрачности механизмов распределения бюджетных средств».276Не случайно практически на любой конференции по проблемам образования отмечается необходимость внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты в части экономики системы образования, налогообложения образовательных учреждений и т.п.

Есть еще один надежный способ уменьшить реальный объем вузовской самостоятельности – издание подзаконных актов. Несмотря на то, что ФЗ «О ВППО» под автономией вуза понимает его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии сзаконодательством и уставом вуза(выделено нами –С.Б.), Типовое положение о вузе суживает ее рамки до самоуправления такой степени, «которая необходима вузу для эффективного принятия решения в отношении свой уставной деятельности». Должны ли вузы руководствоваться этим определением?

Е.А. Князев в статье «Стратегический менеджмент для университетов» приводит такой факт. В 1998 г. американский исследователь Бэртон Кларк на основе опыта пяти разных по свой природе и истории европейских университетов выделил пять основных элементов изменений, позволивших этим университетам упрочить академические позиции и повысить свое благосостояние: создание усиленного управленческого ядра, формирование дискретной (диверсифицированной) финансовой базы и расширенной периферии развития университета, стимулирование академического ядра, широкое распространение и утверждение в университетском сообществе предпринимательских убеждений и ценностей. Для достижения успеха управление университетом должно бытьстратегическим, со всеми его компонентами.277При этом речь идет только о самоуправлении, никто не ищет путей оптимизации внешнего управления. Ресурсы успеха – в самих университетах.

Признавая вузы России как полноценных участников рынка с точки зрения уменьшения организационно-финансовой поддержки со стороны государства, последнее обязано дать вузам и необходимую степень свободы действий, которую мы и называем автономией. Очевидные тенденции к ее свертыванию справедливо вызывают устойчивое внутреннее сопротивление системы. Это отражается отчасти и в том, что, несмотря на примат норм Бюджетного, Налогового, Гражданского кодексов по соответствующим вопросам над законодательством об образовании, в последнее не внесено необходимых изменений. Сохранившиеся коллизии позволяют сохранять надежду на паритетность норм. Более того, проект Кодекса РФ об образовании вводит новые нормы, не соответствующие вышеназванным кодексам, а также новому Трудовому кодексу РФ, но отражающие чаяния системы. Это относится, в частности, к нормам, закрепляющим особенности регулирования имущественных отношений в системе образования (глава 16); нормам главы 17 о финансовых, налоговых и иных комплексных институтах; нормам, регулирующим трудовые права выпускников и педагогических работников (главы 14 и 15). Кроме того, он вновь воспроизводит ряд норм закона РФ «Об образовании», которые до настоящего времени не реализовывались (из главы IV «Экономика образования» и главы V «Социальные гарантии реализации прав граждан на образование»).

Необходимо обозначить еще одно знаковое событие – подготовлен проект изменений и дополнений в законодательство об образовании, урезающий как блок социальных гарантий, так и степень самостоятельности федеральных вузов. Однако от проекта до закона – долгая жизнь. Обратимся пока к сегодняшнему положению дел в сфере обеспечения реализации конституционного права граждан на ВПО, к его нормативному регулированию.