Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

1.3. Содержание, принципы и формы регулирования

В современной литературе справедливо высказывалась мысль о том, что автоматический перенос на российскую почву идей примата общечеловеческих ценностей не даст сразу ожидаемого положительного эффекта, в обществе еще нет соответствующих традиций.131Нельзя не согласиться и с тем, что позитивное решение многих проблем становления новой государственности на основе ценностных критериев во многом зависит от личностных качеств администраторов, их нравственной и политико-правовой культуры. Поэтому существенной задачей исполнительной (и в определенной мере законодательной) власти является создание действенного механизма правового обеспечения конституционных и иных правовых ценностей управления государством и о6ществом,132определение содержания его деятельности в условиях демократизации управления. Безусловно, это в равной степени относится и к проблеме реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование.

Принципиально важным является то обстоятельство, что в образовательной системе новой России образовательные учреждения перестают быть подразделениями государственного аппарата. Отмечается, что государство должно способствовать развитию автономии вузов, их административной самостоятельности.133В то же время число государственных вузов по-прежнему является преобладающим: на начало 2003/2004 года их 568 только в системе федеральных органов при 330 негосударственных (что составляет 36,9%). Это, безусловно, должно сказываться на особенностях управления системой. Вместе с тем представляется ошибочным и даже опасным мнение, что по отношению к негосударственным вузам органы управления образованием выполняют только отдельные «разрешительно-согласовательные» функции, то есть осуществляют функциональное управление.134Правила игры на образовательном поле должны быть едиными для всех участников независимо от организационно-правовой формы. Однако сегодня государство не только не проводит протекционистской политики в отношении государственных вузов как основных участников отношений по реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование, но и вводит целый ряд дополнительных ограничений для них. Это, например, определьное количество обучающихся на платной основе по ряду специальностей – не свыше 50% от общего числа приема на эти специальности; необходимость перечисления части дохода учредителю; установление соотношения для бюджетного финансирования «преподаватель – студент» 1:10 независимо от контингента обучающихся, специальностей и максимально допустимой нагрузки; требование соответствия штатного расписания ненормативным типовым штатам бюджетной организации и т.п. Строго говоря, законодательство об образовании в значительной степени адресовано государственным и муниципальным вузам. Даже в тех случаях, когда в тексте закона нет прямого указания, это вытекает из смысла статьи (см., например, статью 12 «Управление вузом», ст.16 «Студенты вузов», ст. 19 «Докторанты, аспиранты и соискатели» ФЗ «О ВППО»).

А согласно официальной точке зрения, которой придерживаются и многие негосударственные вузы, позиция государства по отношению к негосударственным вузам становится более жесткой.135Это, в частности, можно проследить по нормативно-правовым актам по аккредитации. Как следствие, наблюдается незначительная тенденция сокращения числа негосударственных вузов (в основном частных, которые не смогли пройти государственную аккредитацию).

В предыдущем разделе были названы основные функции административной деятельности, управления. Конкретизируя их применительно к исследуемой области, авторы коллективной монографии «Тенденции развития высшего образования в современном мире» включают в управление образованием, как процесс в широком смысле, «разработку важнейших направле­ний политики в области образования, планирование целей и важнейших характеристик системы образования, разработку образовательных структур и показателей качества образова­ния, подготовку и реализацию планов, программ, проектов и приоритетных направлений развития образования, оценку и контроль за образовательной политикой, ресурсное обеспе­чение образования, подготовку и повышение квалификации педагогического и административного персонала».136

Действительно, с учетом специфики исследуемого объекта государственное регулирование образования предполагает эти направления деятельности. Следует тем не менее уточнить, что государство не только дает оценку образовательной политике – это, скорее, функция общественная, оно ее вырабатывает (п. 1 Положения о Министерстве образования и науки). Кроме того, наряду с разработкой образовательных структур (то есть, уровней образования, образовательных стандартов и образовательных программ), государство утверждает модели образовательных учреждений (см. ст. 9 ФЗ о ВППО); в системе высшего образования их также создают, «моделируют» сами академические сообщества на основе своего практического опыта с учетом социально-экономических реалий того или иного региона (автор писал об этом ранее). Необходимость координации деятельности вузов, прежде всего государственных, с национальной образовательной политикой, требует их подотчетности (это также общая составляющая отношений «государство – вуз» в развитых странах137). Автономия вузов предполагает их ответственность, а значит, подконтрольность перед государством (см. ст. 3 ФЗ о ВППО).

Следовательно, конкретизируя содержание и цели регулирующего воздействия в системе высшего образования, необходимо дополнить его следующими функциями:

1) создание системы непрерывного интегрированного образования, реализация концепции многоуровневой подготовки;

2) соответствующая структурная перестройка высшей школы;

3) унификация управления высшим образованием независимо от ведомст­вен­ной подчиненности вузов;

4) проведение региональной политики (это необходимый компонент управления в любой федеративной стране;

5) демократизация управления, в том числе путем формирования системы государственно-общественных органов, сочетание контроля и вузовской автономности;

6) деидеологизация и деполитизация образования. Ранее в исследованиях по проблемам управления высшим образованием под­чер­кивалось, что управляющее воздействие в системе «государство и общество» осуществлялось с помощью различных форм идеологии. Право в образовании выполняло не только регулирующие, но и идеологические функции.138Поэтому сегодня также законодательно закрепляются плюрализм в образовании и недопущение деятельности в вузах политических и общественно-политических движений и организаций (ст.1, 2 закона РФ «Об образовании»);

7) обеспечение на основе Государственного образовательного стандарта качества подготовки специалистов в условиях развития академических свобод и появления негосударственных вузов;

8) финансирование вузов, наряду с нормативным, на конкурсной основе.139

Объектом управления в этой системе является процесс удовлетворения потребностей личности и общества в высшем образовании, а значит, и соответствующая деятельность вузов со всеми составляющими.140

В литературе высказывалась критика реально осуществляемых государством функций в сфере высшего образования. Так, зарубежные авторы Белой книги отмечали, что косвенным следствием нехватки бюджетных средств «стал процесс не столько децентрализации, сколько дерегулирования. Этот процесс способствовал из­менению структуры образовательной системы и во многом обусловил потерю государственными органами управления образованием способности на долгосрочной основе в качественном и количественном отношении направлять и контролировать российское образование именно как систему».141К настоящему времени государство уже обозначило такой путь реформирования образования, как глобальные структурные реформы, предусматривающие налаживание механизма координации образовательной системы с целью ее адаптации к долгосрочным потребностям развития общества. Обычно для образо­вательного планирования используется временной отрезок в 10–15 лет, и именно на такой срок приняты основные документы – ФПРО и Концепция модернизации образования. Этот факт можно в определенной степени считать успехом проекта

TACIS

EDRUS

9608 «Управление образованием в России», основная цель которого заключалась в совершенствовании российской системы образования с целью ее адаптации к потребностям федерального и регионального развития.142

Государство упрекали и в связи с отсутствием таких функций в области образования, как стратегическое планирование и прогнозирование.143Это тоже проблема общего характера: известно, что функции прогнозирования и планирования управления экономическими и социальными объектами регулируются очень плохо.144Вместе с тем, по-видимому, не учитываются следующие обстоятельства: во-первых, термин «стратегическое планирование» – из области менеджмента, а терминологическое заимствование для классической юриспруденции еще не стало традицией; во-вторых, планы в современных условиях утрачивают характер адресных директив и трансформируются в программы и проекты, поэтому в Положении о Минобразования России присутствовала функция разработки целевых, межгосударственных и межведомственных программ и проектов в области образования, молодежной политики и научной деятельности и т.д. (пп. 3 п. 5 положения).

Функция прогнозирования была закреплена в пп. 6 п. 5 Положения о Минобразовании России. Отчеты министерства последних лет содержат внушительный перечень реализуемых программ и проектов: это Программа развития дистанционного образования, такие федеральные целевые программы, как ФЦП реформирования военного образования (совместно с силовыми ведомствами), «Русский язык», «Интеграция науки и высшего образования России на 2002–2006 гг.»; международные проекты «Фундаментальные исследования и высшее образование», «Развитие образовательных связей и инициатив в области высшего и профессионального образования», «Партнерство в образовании, здравоохранении и социальной помощи» и др.145Утвержден План действий Минобразования России на 2002–2004 гг. по реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.146В новых положениях об органах исполнительной власти в области образования эти функции никому конкретно не предписаны.

Между тем исследования в области образования в западных странах свидетельствуют о том, что планирование – одна из важнейших функций управления современным образованием.147В России переход от командно-административной экономики сопровождался фактически и отказом от планирования. Прошло немало лет, прежде чем осознали реальную необходимость плановой деятельности в целях обеспечения комплексного экономического развития государства. В обществе утвердилось мнение, что государственное планирова­ние и рыночные отношения несовместимы, а планирование – ме­тод тоталитарного руководства. Однако жизнь убедительно показала, что это не так. Планирование позволяет видеть перспективу развития общества, тенденции его движения, своевременно вносить коррективы, напри­мер в законодательный процесс, а главное – упорядочивает эту сфе­ру государственной деятельности.148Как реально обстояло дело с выполнением этой управленческой функций последние десять лет, мы показали в предыдущем разделе: не было ни планов, ни четких программ, требования закона «Об образовании» не принимались во внимание. Ситуация начала меняться с принятием в 2000 г. ФПРО и ряда названных концепций. Именно недостатками планирования деятельности всей системы образования в целом, в том числе и в отношении негосударственного образования, можно объяснить ситуацию, которая сложилась сегодня на рынке труда: переизбыток юристов, экономистов, менеджеров и психологов, чрезмерная доступность высшего образования и нехватка специалистов со средним профессиональным образованием, дефицит рабочих.

Нельзя не согласиться со справедливостью позиции, высказанной в 1998 г. в коллективной монографии под редакцией министра образования РФ А.Н. Тихонова: важнейшей особенностью управления образованием в современных условиях является то, что проблемы образования должны решаться не только на уровне самой образовательной системы. Решение этих проблем становится компонентом общегосударственной политики. Авторы подчеркивают, что проведение единой государственной политики в образовательной системе является важной задачей управления образованием во многих странах. Только высокий приоритет образования в государственной политике может обеспечить необходимый уровень управления сферой образования в современном мире.149Потому и в законе «Об образовании» уже в первых статьях закреплены принципы государственной политики в области образования, аналогично расположение соответствующих норм и в ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

В предыдущем разделе был обозначен ряд тенденций в государственной идеологии управления образованием, подробно рассмотрены те, что наиболее выражены в своей противоположности: планируемая масштабность преобразований и отсутствие их гарантированного финансирования. Прежде чем перейти к анализу иных тенденций в государственном регулировании образования, мы хотели бы определиться с содержанием понятия «тенденция». Такой подход соответствует складывающимся традициям современной законодательной техники в российской правовой системе (все они начинаются с глоссария терминов) и обусловлен необходимостью устранения использования одних и тех же понятий в разных значениях. Помимо простого неудобства, именно практика манипулирования терминами позволяет скрывать истинные намерения законодателя, представителей государства и т.д.

В словарях слову «тенденция» дается несколько толкований. Нам представляются полезными следующие: это, во-первых, направление развития какого-либо явления; во-вторых, направленность во взглядах и действиях; в-третьих, стремления, свойственные кому-либо.150Словарь русского языка дает более жесткий аналог: предвзятая, односторонняя мысль, навязываемая кому-либо.151Наконец, наиболее актуальная расшифровка понятия, привязанная к экономической сфере (мы ее слегка экстраполируем): выявленные в результате анализа, наблюдаемые устойчивые соотношения, свойства, признаки, присущие экономической системе, экономике страны, организации, спросу и предложению на рынке товаров и услуг; сложившаяся направ­ленность экономических процессов. На основе тенденций можно делать выводы о ходе соответствующих процессов в будущем, прогнозировать эконо­мические показатели.

Поэтому, говоря о тенденциях в управлении образованием в современной России, мы предполагаем выявление тех устойчивых соотношений, которые присущи сегодня системе ВПО и на основе которых можно делать прогнозы о дальнейшем ее развитии.

Следует заметить, что в литературе по «традиционному» административному праву этот термин употребляют сравнительно редко, основная сфера его использования – теория права и государства, философия, социология, педагогика. Хотя есть и иные примеры в юридической литературе.152Организация управления во многом зависит от самой управляемой системы. Следовательно, тенденции развития системы предопределяют соответствующие адекватные изменения в системе управления. В настоящей работе уже отмечалось, что в связи с демократизацией отношений в обществе и декларируемым усилением автономии образовательных учреждений основная тенденция в управлении образованием – переход от непосредственного управления к регулированию. Эта же тенденция присутствует и в отношении государства к различным субъектам хозяйствования в экономической деятельности.153Однако для этой сферы уже сформулировано определенное правило, пусть и не всегда претворяемое в жизнь: «Мера государственного воздействия и его пределы при вмешательстве в дела предпринимателя определяются необходимостью и достаточ­ностью сохранения существенных элементов рыночного регулиро­вания экономики в сочетании с корректировкой экономического развития в нужном обществу направлении. Эти пределы должны быть точно намечены и закреплены в нормах хозяйственного права».154

В системе образования пределы государственного вмешательства в деятельность образовательных учреждений и всей системы в целом обусловлены прежде всего законодательно закрепленными понятиями «автономность образовательных учреждений» и «академические свободы»; другим критерием может выступать социальная значимость высшего образования.

Мера и пределы государственного воздействия на сферу высшего образования могут быть определены на основе анализа провозглашенных и реализуемых принципов государственной образовательной политики, то есть деятельности государства (в лице его органов) по обеспечению функционирования и развития системы образования. В свою очередь, закрепленные в законе (ст. 2 закона РФ «Об образовании») принципы означают и обязательства государства в этой области.

Именно принципы государственной образовательной политики трансформируются затем в принципы отрасли – образовательного права. И хотя В.М. Сырых полагает, что не все принципы, закрепленные в ст.2 закона РФ «Об образовании», характеризуют предмет правового регулирования этой отрасли, а следовательно, и не могут претендовать на роль принципа права, нельзя не увидеть очевидного сходства между теми и другими.155Все они характеризуют исходные, основополагающие требования, которым должна удовлетворять деятельность органов государственной власти, иных субъектов образовательных отношений, поведение их участников. Не случайно принципы государственной политики в области образования определяют и как принципы правового регулирования.156Поэтому представляется также не вполне оправданной попытка выделить еще и принципы образования как объекта управления.157А в проекте Кодекса РФ об образовании в соответствии с позицией руководителя авторского коллектива В.М. Сырых предпринята попытка, наряду с основными принципами правового регулирования образовательных и иных связанных с ними отношений, выделить и основные начала законодательства об образовании.158

Именно закрепленные в законодательстве об образовании принципы государственной политики, как и принципы отрасли права, выражают объективные закономерности организации и формирования системы образования. И они должны определять научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций соответствующих органов управления образованием. Только такой подход к принципам государственной политики позволит оптимизировать деятельность управляющих структур в образовании, включая и органы самоуправления образовательного учреждения. Любые дискуссии должны подводить к главному выводу: принципы государственной политики в области образования являются единственно возможным основанием, стержнем образовательного законодательства и деятельности всех участников образовательных отношений. Поэтому они же становятся и принципами формирующегося образовательного права.

В полной мере принципы государственной политики в области образования характеризуют слова Ю.А. Тихомирова: они служат своего рода ценностным ориентиром для правотворчества и правоприменения в данной сфере; закрепляемые в законе, ином акте, они приобретают «строгий нормативно-ориентирующий и системообразующий смысл для всех норм того или иного акта, института и подотрасли».159(Поскольку цель и объем настоящего исследования не позволяют углубиться в дальнейшую дискуссию, отсылаем к обстоятельной комплексной работе по этой проблеме.160) Только на основе соответствующих принципов возможно осуществлять необходимую интерпретационную деятельность: в системе образования, где правовая грамотность руководителей, а тем более обучающихся далеко не всегда на высоте, это основная гарантия правильного толкования тех или иных нормативно-правовых актов.

Известно также, что правовые принципы являются основой правовых явлений и процессов, именно они выполняют роль юридических закономерностей, так как выступают идеологической, научно обоснованной формой отражения объективных законов в обществе.161Принципы неизбежно проявляются в системе правовых отношений, и представляется очень удачным логическое построение А.А. Федорченко, согласно которому в тех случаях, когда принципы не осознаются учеными, не закрепляются прямо и непосредственно действующим законодательством, правовые нормы оказываются несовершенными, малоэффективными и не приводят к ожидаемым результатам. В то же время в обществе сохраняются устойчивые по­требности, которые не получают требуемого удовлетворения, а фак­тические отношения складываются вопреки законодательным уста­новлениям, в обход норм права. В этих условиях общество, правовая наука и юридическая практика вынуждены постоянно принимать меры по усовершенствованию таких норм права, пока случайно, ме­тодом проб и ошибок, либо в процессе теоретического анализа не будет открыта их сущностная основа и выражающий эту основу пра­вовой принцип. Только в системе действующего законодательства правовые принципы приобретают общеобязательное значение.162Следовательно, в силу наличия или отсутствия в законодательстве об образовании реальных принципов, на которых государство строит правовое регулирование образовательных отношений, можно заведомо оценивать эффективность тех или иных норм образовательного законодательства, иных нормативных актов, их легитимность с точки зрения соотношения с принципами образовательной политики и т.д. (Думается, такой анализ был бы полезен при принятии любого акта в области образования, но при условии, что все основные принципы своевременно и исчерпывающе фиксируются законодательно.)

Наконец, определение правовых принципов как положений, отражающих социально-политическую реальность и выражающих закономерности развития соответствующих отношений,163также позволяет на основе нормативно закрепленных принципов образовательной политики увидеть тенденции государственного регулирования образования.

Принципы государственной политики в области образования – основополагающие начала государственного регулирования образовательной сферы – закреплены в статье 2 закона Российской Федерации «Об образовании». К ним относятся:

  • (1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспи­тание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам чело­века, любви к окружающей природе, Родине, семье;

  • (2) единство федерального культурного и образовательного пространства, защита и развитие системой образования национальных культур, региональ­ных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального го­сударства;

  • (3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;

  • (4) светский характер образования в государственных и муниципальных об­разовательных учреждениях;

  • (5) свобода и плюрализм в образовании;

  • (6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений.

Здесь уместно будет вспомнить оценку, данную Ю.Н. Стариловым принципам отрасли: «…это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого… законодательства».164И при всей внешней декларативности принципов, зафиксированных в законодательстве об образовании, свидетельствующей о том, что авторы текста – не юристы и законодательная техника «отдыхает» на подобных формулировках, эти принципы пронизывают всю систему образовательных отношений, развиваются в законах и подзаконных актах, положены в содержание образовательных стандартов, отражены в структуре образования, закреплены в уставах образовательных учреждений и т.д. Их детальный анализ был неоднократно осуществлен различными авторами.165Считаем важным констатировать, что, во-первых, они проявляются на всех ступенях образования, но в сфере высшего образования имеют свою специфику, потому и дополнены перечнем ст. 2 ФЗ о ВППО; во-вторых, названные принципы в значительной степени соотносятся с принципами административного права (хотя в современной теории административного права окончательного единства мнений о принципах нет). Это относится к принципам гуманизма, или приоритета личности и ее интересов в жизни общества, (в нашем перечне – 1) и федерализма (2); принципу участия граждан и их объединений в государственном управлении, принципу демократии коррелирует принцип 6. Однако в целом принципы административного права соотносятся с принципами образовательного права прежде всего потому, что и в этой сфере имеют место управленческие отношения, и организующе-властный элемент в них достаточно силен.

Вместе с тем необходимо отметить, что какие-либо принципы трудового и гражданского права в принципах государственной политики в образовании вообще не просматриваются. Можно, таким образом, сделать вывод: именно административное право является важной основой для моделирования правового регулирования образовательных отношений. (Мы вернемся к этому в главе 2 настоящей работы.) Поэтому было бы разумным и полезным для участников образовательных отношений отразить в цитируемом законе и такие принципы административного права, как иерархичность построения субъектов и их отношений; ответственность; защита прав граждан, или «доступность апелляций и других форм права регресса», но не только «первичного акта или решения», но любых действий вузовской администрации и преподавателей (такое право закреплено, например, в Положении о ЕГЭ166). Если принцип иерархичности в образовательной сфере присутствует в значительной степени, хотя и не всегда в явной форме, проблемы ответственности и реализации права граждан на защиту в системе образования во многом и обусловлены тем, что в образовательном законодательстве как принципы до недавнего времени не были закреплены.

Ранее отмечалось, что в проекте Кодекса РФ об образовании предпринята попытка разделить основные начала законодательства об образовании (ст.1 проекта) и основные принципы правового регулирования образовательных отношений (ст.6), хотя с учетом вышеизложенных подходов речь может идти именно о государственной политике в области образования. В ст. 1 дается не вполне корректная отсылка к «конституционному признанию» прав граждан в области образования; академических свобод преподавателей и обучающихся, автономии образовательных учреждений (очевидно, что это не терминология Основного закона), судебной защиты прав участников образовательных отношений (на самом деле в Конституции РФ, конечно же, закреплено право всех граждан на судебную защиту). Ограничивая предмет исследования сферой высшего образования, укажем также на необоснованное включение в качестве одного из основных начал законодательства об образовании право граждан на неоднократное бесплатное профессиональное образование по направлению службы занятости и в иных случаях. Во-первых, такая возможность одних существенно ограничивает возможности других; во-вторых, это непосильное бремя для «образовательного» бюджета; в-третьих, развитие системы дополнительного профессионального образования позволяет гражданам при значительно меньших временных и финансовых затратах для всех участников этого процесса получить диплом о профессиональной переподготовке, дающий право вести профессиональную деятельность в новой сфере.167Причем эти расходы справедливо могут быть возложены на работодателя.

Перенос из теории права в кодекс понятий «императивный и императивно-диспозитивный метод регулирования» (ст.6 проекта) не способствует доступности кодекса. К тому же, это не принцип, а метод правового регулирования.

Сложный речевой оборот «сочетание нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования федерацией с нормативным правовым регулированием субъектами Российской Федерации» на самом деле означает разграничение компетенции в области образования, принцип федерализма, и прежний подход в образовательном законодательстве (ст. 28 и 29 закона РФ «Об образовании») более предпочтителен уже потому, что соответствует Конституции РФ и терминологическим традициям действующего законодательства. Что подразумевается под принципом единства и дифференциации нормативно-правового регулирования образовательных отношений, можно только догадываться. Безусловно, этот принцип может способствовать и значительному рассогласованию норм, регулирующих образовательные отношения, и определенному правовому беспределу, как это произошло с правовым принципом «дозволено все, что не запрещено».

Принципы, затрагивающие налоговые и социальные льготы, в том числе в форме социальной помощи, также относятся к принципам государственной политики. Их можно объединить в принцип всемерной приоритетной государственной поддержки системы образования и ее участников. Что же касается принципа обязательной государственной итоговой аттестации для получения документа государственного образца, то это, скорее, вопрос процедурный, связанный с качеством выдаваемого документа об образовании.

Принцип обеспечения права обучающихся и педагогических работников на защиту чести и достоинства в образовательном процессе на самом деле представляет собой статутную норму, это право личности в образовательном процессе.

Наконец, принцип непосредственно-представительного характера образовательных правоотношений также не может рассматриваться как принцип отрасли, это признак, позволяющий отграничить образовательные отношения и образовательное право от смежных правоотношений.

Таким образом, в формулировках статей 1 и 6 проекта Кодекса РФ об образовании не выдержаны общетеоретические характеристики принципов, которые могут быть положены в основу правового регулирования тех или иных общественных отношений. Вообще, конструкция этих основополагающих для всего кодекса статей проекта тем более удивительна, что в Концепции кодекса говорится о традиционных для любой отрасли и кодекса нормах, формулирующих задачи и принципы отрасли.168Кроме того, немотивированный отказ от уже зарекомендовавшей себя конструкции принципов государственной политики в области образования может расцениваться как ослабление государственного присутствия в образовании. Таким образом, логика действующих законов об образовании представляется более убедительной – при условии тех поправок, о которых говорится в настоящей работе.

Принимая ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», законодатель счел необходимым выделить дополнительные, специальные принципы государственной политики в области ВПО. Это обусловлено несколько иной ролью высшего образования в судьбе личности (в сравнении с общим образованием), иным социальным его значением. Соответственно в ст.2 ФЗ «О ВППО» названы дополнительные принципы, такие как:

  • суверенность прав субъектов РФ в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;

  • непрерывность и преемственность процесса образования;

  • интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования РФ в мировую систему высшего образования при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы;

  • конкурсность и гласность при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, подготовки и повышения квалификации работников;

  • государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений фундаментальных и прикладных научных исследований в области высшего и послевузовского профессионального образования.

Специальные принципы государственного регулирования этой сферы подчеркивают особое ее значение; однако, строго говоря, некоторые из них относятся не только к области ВПО. Это касается принципа защиты и развития системой образования национальных культур, региональ­ных культурных традиций и особенностей – в условиях многонационального го­сударства его реализация возможна только при условии учета и уважения суверенитета субъектов федерации. Принцип непрерывности и преемственности процесса образования также носит сквозной, всеобъемлющий характер, его реализация должна осуществляться на всех ступенях и уровнях образования (он, в частности, и был закреплен позднее как общий принцип в Национальной доктрине образования в РФ169). Тенденция к формированию системы непрерывного образования в зарубежных странах обеспечивает соответствие национального трудового потенциала быстро меняющимся технологическим, экономическим, демографическим и социально-культурным потребностям общества.170

Известно, что принципы отражают и обусловливают модель организации отношений в той или иной сфере государственного регулирования (при условии, что внутренние закономерности общественных отношений и правового регулирования адекватно поняты.) Принципы обеспечивают субъектам отрасли их установленный законом правовой статус. Общие принципы отрасли являются моделью для других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые определяют систему принципов различных институтов данной отрасли права.171Таким образом, наличие специфических принципов государственного регулирования образовательной сферы – свидетельство самостоятельности и обособленности этой группы общественных отношений, а выделение принципов государственной политики в области высшего образования – это основа дальнейшего развития подотрасли, в том числе путем создания необходимой нормативно-правовой базы.

Нельзя не заметить, что главным назначением принципов государственной политики явля­ется установление характера регулирова­ния образовательных отношений, закрепление особого пра­вового режима реализации субъективных прав, обязанностей, полно­мочий конкретных субъектов образовательной деятельности и управления образованием, то есть их цели и задачи созвучны принципам отрасли права, как, например, трактуют их в административном праве.172

Основные принципы образовательной политики в России были раскрыты и развиты далее в таких документах программного характера, как упоминавшиеся Национальная доктрина образования в РФ (далее – Доктрина) и ФПРО. В них также отражены механизмы их реализации. Эта линия продолжена в Концепции научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования РФ на 2001-2005 гг.173и Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.174(далее – Концепция модернизации). Определенные изменения в государственной политике в сфере образования в 1998 г. и трудности с реализацией озвученных принципов обусловлены Программой экономии государственных расходов.175

Новые тенденции в реализации принципов государственной политики прослеживаются в новой структуре федеральных органов исполнительной власти и в положениях, определяющих их компетенцию. Можно будет дать им оценку лишь по прошествии времени.

Показательно, что в Доктрине заложена идея достижения определенных обществом целей воспитания и обучения посредством государственной политики в области образования. Именно в Доктрине определены и задачи государства в сфере образования, а в цитируемых законах об образовании очерчены задачи законодательства в области образования. Принцип социальной ответственности в сфере высшего образования должен быть дополнен ответственностью студента за реализацию предоставленных возможностей, а в случае обучения за счет средств бюджета – последующей отработкой по направлению либо соответствующей материальной компенсацией. В интересах удовлетворения потребностей государства, общества, личности принципом их взаимодействия в сфере высшего образования должен быть также принцип содействия студентам и выпускникам в трудоустройстве.

Доктрина предусматривает постепенный рост поступления внебюджетных средств в финансирование образования. Эта тенденция также должна быть закреплена в качестве принципа многоканальности финансирования высшего образования в составе основных принципов образовательной политики государства. Именно такой подход вытекает из Концепции модернизации (см. раздел 1.4). Аналогичная ситуация складывается во всех странах с рыночной экономикой. Очевидно, что сегодня заинтересованность граждан в получении высшего и дополнительного профессионального образования выше, чем реальная потребность рынка или нужды государства, особенно в сравнении с ситуацией с получением начального или среднего профессионального образования. Следовательно, семьям придется платить за ВПО наряду с государством. Кроме того, плательщиками выступают потребители кадров – предприятия, фирмы; ими могут быть общественные и религиозные организации и т.д.

Следует подчеркнуть и значение для высшей школы принципа единства научного и образовательного процессов. Он выделен в качестве самостоятельного принципа научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования (это предмет одноименной Концепции),176озвучен в двух указах Президента РФ: «О доктрине развития российской науки»177и «О государственной поддержке интеграции высшего образования и фундаментальной науки».178

Все эти принципы в той или иной степени реализуются как руководящие идеи в системе действующих нормативно-правовых актов о высшем образовании. Можно говорить и о том, что они обеспечивают их логическую согласованность. Мы видим, например, реализацию принципа суверенности прав субъектов (1) в ГОС ВПО.179В нем также отражается принцип непрерывности и преемственности образования (2), он положен и в основу Условий освоения основных образовательных программ высшего профессионального образования в сокращенные сроки180и упоминавшегося Положения о профессиональной переподготовке. Многоуровневая подготовка, сохранение обязательного изучения иностранного языка в ГОС ВПО второго поколения,181интеграционные процессы в области образования со странами СНГ,182подписание Европейской Конвенции об академическом признании университетских квалификаций183– это реализация принципа интеграции системы высшего образования России в мировую систему. Свидетельством конкурсности и гласности (принцип 4) являются многочисленные конкурсы грантов и создаваемые конкурсные комиссии. Важнейшим видом конкурса становится размещение государственного заказа на подготовку специалистов.184Принцип государственной поддержки (5) проявляется не только в конкретных указах президента и постановлениях правительства (перечислены в разделе 1.1 настоящей работы), но и, к примеру, в решениях государственных органов, определяющих, какие зарубежные гранты и премии не облагаются налогами, и т.д.185

Вместе с тем анализ судебной и административной практики по вопросам высшего образования свидетельствует о том, что применение принципов отрасли как нормативных регуляторов общественных отношений в случаях пробелов в законодательстве до настоящего времени используется слабо; ни в судебных решениях, ни в ответах на жалобы практически не встречается ссылок на принципы как основание решения.186

Исследования, проводимые по проблемам образования в России, свидетельствуют как об определенной противоречивости системы, так и о формировании устойчивых тенденций. Эти тенденции в значительной степени свойственны системам высшего образования многих развитых стран и одновременно, как отмечалось выше, отражают общее направление реформирования системы управления в России. Наряду с названными можно также выделить следующие тенденции: перераспределение управленческих функций между регионами и центром, включение регионов в управленческие процедуры, осуществляемые федеральными органами управления образованием; формирование общественно-государственного управления; развитие автономии вузов и академических свобод; появление новых типов учебных заведений; многоканальное финансирование и поиск новых источников; обновление содержания образования и все возрастающее внимание к его качеству.187

Особенности системы высшего образования как управляемого объекта и допустимые пределы государственного воздействия на эту сферу обусловливают внесение известных корректировок в процессе применения общих методов управления, а также использование специфических форм и методов. Вообще, в последнее время чаще стали говорить о средствах государственно-правового регулирования деятельности,188это логично проистекает из смены идеологии государственного воздействия на социально-экономические процессы. Вместе с тем в отличие от других социальных сфер, где действительно набор «нормативных требований» можно рассматривать как более мягкое средство управления, любые нормативы в образовании носят достаточно жесткий характер. Кроме того, от уровня профессионального образования (начальное, среднее, высшее) зависит степень децентрализации управления. Налицо определенный парадокс: вузы – наиболее автономные организации, однако управление высшим образованием сосредоточено в центре. Применение общих методов должно учитывать также особенности функционирования вузов не только как образовательных, но и как научных организаций. Наконец, при выборе методов управления следует принимать во внимание психологические особенности вузовских коллективов в целом, академического сообщества, традиционно высокую степень самоуправления. С учетом всех перечисленных факторов и выстраивается система государственного регулирования высшего образования, включающая соответствующие органы исполнительной власти и используемые средства регулирования.

К правовым формам (или средствам), наряду с изданием правовых актов (нормативных и индивидуально-правового регулирования), в последние годы добавилось заключение административных договоров. При том, что отношение к ним пока неоднозначное,189в сфере высшего образования они заключаются довольно активно. Это договоры между федерацией и ее субъектами по вопросам образования,190между федеральным органом исполнительной власти и органами управления образованием субъекта федерации, между учредителем и вузом,191а также между вузами и потребителями кадров, студентами и вузом, студентом и работодателем.192

Также в сфере высшего образования особое значение приобретают иные юридически значимые действия, имеющие важные юридические последствия: это присуждение ученых степеней и присвоение ученых званий; проведение единого государственного экзамена, решение апелляционных комиссий на вступительных экзаменах.193

Неправовые формы воздействия – это осуществление организационных действий (совеща­ния, разработка программ, обобщение и распространение опыта, проведение проверок, бухгалтерский и статистический учет, встречи с вузовской общественностью и т.п.) и информационно-технических операций (работа с информацией и ее переработка, прогнозирование). И хотя существует мнение, что они не выражают реализацию исполнительной власти,194в системе образования эти формы воздействия безусловно порождают серьезные последствия. Как правило, именно на совещаниях высказывается точка зрения управляющего органа на ту или иную проблему и распространяется стандарт ее решения, дается толкование нормативно-правовых актов, отмечаются типичные ошибки в деятельности тех или иных структур, делаются прогнозы развития отрасли и выдаются соответствующие рекомендации и т.п. Эта информация далее применяется в повседневной жизни вуза, то есть непосредственно влияет на управленческие решения. Что же касается результатов всевозможных проверок, нам практически не удалось найти в судебной практике случаев оспаривания их результатов – их сразу воплощают «в жизнь», зачастую это означает очень серьезные изменения и в штатном расписании, и в делопроизводстве, и в бухгалтерском учете, и в работе вузовских подразделений. Так, по результатам проверки КРУ Минфина РФ по Республике Татарстан в 1997 г. в Казанском государственном технологическом университете в соответствии с предписанием проверяющих и на основе примерного (никем не утвержденного!) типового штатного расписания бюджетного вуза были переведены в разряд «внебюджетных» такие важные должности, как заведующий гаражом, редактор вузовской многотиражки, начальник отдела контроля и стандартов образования, заведующий студенческим клубом и др. И это несмотря на то, что действующее тогда Типовое положение о вузе позволяло вузам самостоятельно определять форму и систему оплаты труда, размеры ставок заработной платы и должностных окладов и т. п.,195а соответствующая формулировка ст.54 закона РФ «Об образовании» действует до настоящего времени.

Д.Н. Бахрах различает также процессуальные и непроцессуальные формы административной деятельности. Нельзя не согласиться с цитируемым автором в том, что «реализация властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, отдельных сферах государственной жизни».196В системе образования собственно процессуальные формы практически не закреплены (кроме случаев привлечения студентов к дисциплинарной ответственности), хотя необходимость их наличия объективно проистекает из ряда норм: о лишении аккредитации (ст. 38 закона РФ «Об образовании», п. 15 Положения о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений197); о распределении государственного заказа; о работе апелляционных комиссий, в том числе по результатам сдачи ЕГЭ; о разработке ГОС ВПО; о признании преподавателя не соответствующим занимаемой должности (п. 14 Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в вузе РФ198) и др. Процессуальная форма определяется как юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел.199Следовательно, коль скоро вузы обеспечивают реализацию конституционного права граждан, и властные полномочия управляющих органов, и способы решения юридических дел должны быть надлежащим образом облечены в процессуальную форму. И хотя, строго говоря, вузовская администрация не относится к органам исполнительной власти, целый ряд ее функций также нуждается в процессуальной регламентации – прежде всего при решении вопросов обеспечения прав и законных интересов обучающихся.

Наконец, хотелось бы выделить и такие формы административно-правового регулирования, которые могут быть применимы в сфере высшего образования: это государственная поддержка (через систему грантов, федеральных и региональных программ), императивные количественные и качественные нормативы (государственные стандарты, государственный заказ на подготовку специалистов, контрольные цифры приема, нормативное финансирование и др.); легализующие способы (лицензирование). Думается, что и автономию вуза можно в этом контексте расценить как административный или административно-функциональный режим. А такая форма, как введение государственной монополии,200распространяется, строго говоря, на ряд управленческих процедур в сфере управления высшим образованием: лицензирование, аккредитацию и выдачу документов государственного образца, аттестацию научно-педагогических кадров. При этом, кроме лицензирования, аналогичные процедуры могут выполнять и негосударственные структуры.

Существуют и другие классификации форм управления.201

Что касается методов управления, мы понимаем под ними способы, средства, приемы достижения целей управления, то есть осуществления государственно-управленческой деятельности и обеспечения необходимого поведения всех участников управленческих отношений. Они определяют качественную сторону государственного управления. Государство использует такие традиционные, проверенные временем методы, как убеждение, поощрение, государственное принуждение. Это общие методы государственного управления, характерные для исполнительной власти вообще, для всех сторон ее деятельности.202

Представляется, что можно согласиться с теми, кто отмечает комплексный, полиаспектный характер отношений в сфере образования – собственно образовательных (включая в них и отношения, связанные с воспитанием и проведением научных исследований), имущественных, личных неимуще­ственных, организационных, управленческих, трудовых и т.п.203Следовательно, понимая управление в образовании как систему целенаправленных, систематических, определенным образом организованных воздействий на обще­ственные отношения, выраженных в правовой форме, в ча­стности в законодательных и иных нормативных правовых актах, необходимо иметь в виду дополнительную специфику способов управления с учетом выделяе­мых групп отношений.

Поэтому методы, используемые в сфере высшего образования, можно подразделить на общие, свойственные и другим видам государственной деятельности (хотя их применение в исследуемой области тоже имеет некоторые особенности), и специальные.

Общими методами административно-правового воздействия являются удостоверительный, легализационный, разрешительный методы, метод правопризнания и государственно-распорядительный метод.204

На их основе в управлении высшим образованием сформированы следующие методы:

  • Лицензирование, аттестация и аккредитация.205Представляется, что именно в образовании эти процедуры действительно носят характер комплексного управляющего воздействия с многоэтапным контролем деятельности подведомственных организаций; не случайно в последнее время Минобразование России разрешило объединять их в одну процедуру при определенных условиях.206

  • Установление государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования.207

  • Ранжирование вузов по основным показателям их деятельности, то есть определение рейтинга.208Кроме безусловного управляющего воздействия через определение реального места вуза в «табели о рангах», рейтинг может быть использован при установлении размеров государственного финансирования вузов, при размещении государственного заказа, при распределении грантов и т.д.

  • Государственный заказ на подготовку специалистов, утверждение контрольных цифр приема.

  • Итоговая государственная аттестация выпускников.209

  • Подготовка научно-педагогических кадров в аспирантуре и докторантуре, их аттестация специализированными органами, такими как ВАК Минобразования России, диссертационные и экспертные советы.210При этом введение конкурсно-контрактной системы для занятия должностей профессорско-преподавательского состава и научных сотрудников в государственных и муниципальных вузах,211которой в основном придерживаются и негосударственные вузы, также можно рассматривать как метод управления государственными и муниципальными вузами через систему отбора кадров научно-педагогических работников.

Таким образом, по своему содержанию регулирование высшего образования в современных условиях означает управление процессами вместо прежнего управления деятельностью.

Главная отличительная особенность всех используемых форм и методов – в их государственно-общественном характере. Государственное регулирование высшего образования сопровождается обязательным участием в нем либо общественности, либо государственно-общественных органов. Общественная составляющая – один из тех факторов, который «выводит» сферу высшего образования из-под непосредственного государственного управления и традиционных методов административно-правового воздействия, обусловливает модификацию компетенции государственных органов исполнительной власти в части управления образованием.

Перечисленные формы и методы, универсальные по своей сущности, пригодны для воздействия на систему высшего образования и опосредованного регулирования деятельности вуза любой организационно-правовой формы: какие бы правила игры ни устанавливал частный вуз для своих студентов и сотрудников, он вынужден придерживаться целого ряда государственных требований, чтобы быть конкурентоспособным. Тем не менее в работах, посвященных проблемам негосударственного образования, авторы отмечают ненадлежащее урегулирование проблем организации деятельности негосударственных вузов, требуют особых подходов к управлению подобными учреждениями.212В качестве возражений хотелось бы отметить, что претензии авторов, во-первых, обусловлены явной направленностью законодательства об образовании на регулирование государственного сектора образования; во-вторых, строго говоря, существующие нормы для негосударственных вузов создают те самые общеправовые рамки, которых достаточно для управления социальной сферой в условиях рынка; в-третьих, государственный контроль в сфере негосударственного образования не должен включать вмешательство во внутреннюю жизнь вуза в части его структуры, порядка назначения руководителя, так как это дело самого вуза и учредителя (см. ст. 11-1 и ст. 12 закона РФ «Об образовании»).