Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

1.2. Особенности государственного регулирования высшего образования

Совершенствование организационных основ функционирования системы образования предполагает оптимизацию административно-правового механизма, расширение участия общества в управлении, дальнейшее развитие академических свобод и автономии вузов, улучшение положения дел в образовательном менеджменте и т.д. с непременным сохранением государственного воздействия и государственной поддержки в различных формах.

Сегодня, когда система образования представляет собой сложный социально-экономический комплекс, поглощающий значительные финансовые, материальные, человеческие и иные ресурсы, многое зависит не только от инвестирования в нее, от ее «экономизации»,83но и, в не меньшей степени, от уровня управленческого воздействия на структуры этой системы, от качества регулирования. Однако, как правило, до настоящего времени внимание ученых было обращено преимущественно на проблемы государственного регулирования экономики.84Между тем опыт зарубежных стран убедительно демонстрирует разные цели, но равнозначимую важность экономического и социального регулирования. Социально-культурная сфера и изменения, произошедшие в ней за последние 10 – 15 лет в России, тоже заслуживают внимания через призму административного права.

Социально-экономические и политические перемены обусловили изменение содержания управления высшим образованием. Специфические характеристики постсоветского этапа развития общества и государства, новая стратегия правовой организации управления социальными процессами ставят проблемы совершенствования административно-правового механизма организации управления образованием.

Уже признано, что «вопреки либеральным лозунгам и делам государство сохранило свою правоспособность регулятора в экономике».85Не менее актуально это признание для социальной сферы. Только посредством государственного регулирования возможно воздействовать на систему в нужном обществу направлении. При этом основным выразителем роли государства в рыночной социально-экономической ситуации, особенно в обеспечении реализации конституционных прав граждан, является институт административно-правового регулирования.

Административно-правовое регулирование – это реальный и эффективный юридический институт, который вполне сочетается со свободой деятельности. И автономия вузов не должна означать абсолютной свободы. Надлежащее административно-правовое регулирование отношений в системе высшего образования – это гарантии прав субъектов образовательных отношений и организационные условия их деятельности. Следовательно, автономия лишь ограничивает возможности прямого воздействия органов государственной власти на вуз, он должен восприниматься как некая замкнутая единица. В сфере компетенции государства остаются общие условия функционирования вуза (правовое пространство, налогообложение, отношения собственности, стандарты образования), объем государственно-общественного заказа (выделяемые ресурсы и количество обучающихся за счет этих средств), контроль за соблюдением лицензионных условий и требований.86(Чуть позже мы подробнее рассмотрим эти и другие формы государственного воздействия.)

Новые мотивы в идеологии государственного управления, обусловленные переходом к рыночным отношениям, привели к определенным изменениям в традиционной юридической терминологии, к перераспределению содержания понятий. Поэтому представляется необходимым определить современное соотношение понятий «управление» и «регулирование». Еще в 1972 г. Б.М. Лазарев писал, что важным условием совершенствования управления отраслью является сближение терминологии науки управления и административного права на базе выводов общей теории управления; необходимо добиться по возможности однозначности каждого термина в законодательстве.87

Известно, что в условиях рынка государственное воздействие на ту или иную сферу общественных отношений, на деятельность тех или иных субъектов права включает в себя создание и прекращение этих субъектов, планирование, регулирование их деятельности, то есть установление и обес­печение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий, а также контроль за нею.88Все вместе это охватывается понятием «управление» в широком смысле слова. Ранее выделялись такие функции аппарата государственного управления (это и составляло содержание понятия «управление» в узком смысле), как прогнозирование, организация, координация и контроль, регулирование и распорядительство.89Содержание деятельности государства как универсального управляющего субъекта изменилось с точки зрения терминологии очень незначительно – изменилась степень присутствия, вмешательства: государственноерегулированиестановится преобладающей формой воздействия.90

Существуют и иные точки зрения на соотношение этих же понятий. К примеру, Э.В. Талапина и А.А. Демин считают го­сударственное управление и государственное регулирование основными методами государственного руко­водства экономикой. При этом государ­ственное управление, по их мнению, заключается в прямом воздействии на управляемые объекты, и компетентные органы государства осуществляют весь ком­плекс необходимых управленческих функций. Второй способ состоит в нормативно-правовом регулировании порядка создания хозяйствен­ных структур и их деятельности, контроле за исполнением действу­ющего законодательства, осуществляемом большой группой специаль­ных административных органов.91С.А. Маевский с учетом специфики научно-технического творчества, которая сродни специфике отношений в образовательной сфере, выделял руководство научно-техническим прогрессом как часть деятельности государства по осуществлению хозяйственно-организаторской функции, как отдельный блок в комплексе вопросов управления промышленностью. Сущность государственного руководства в этой сфере он видел в активном и всеобъемлющем воздействии на соответствующие общественные отношения.92

В теории менеджмента в основном тяготеют к универсальному применению термина «управление», вкладывая в него самые различные характеристики, в том числе и относящиеся к понятию «регулирование».93

В традиционной административно-правовой науке упор по-прежнему делается на первичность государственного управления.94А государственное регулирование рассматривается как одна из его функций, элемент управленческой деятельности. Сторонники этого подхода также признают известное уменьшение удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни с сохранением государством служебной роли основного субъекта управления. Не случайно в последние годы так много диссертационных работ посвящено именно административно-правовомурегулированиюотношений в той или иной сфере хозяйствования.95Не менее актуальны подобные исследования в социальной сфере. Проблема самоустранения государства от решения многих вопросов и, как следствие, необходимость манипуляции сознанием населения в период подготовки и проведения рыночных реформ очень эмоционально освещена С. Г. Кара-Мурзой.96

Есть и противоположные мнения. А.А. Демин подвергает резкой критике В.С. Рыжова, полагающего, что при смене системы организации общественной жизни термин «государственное управление» должен уступить место термину «государственное регулирование».97В то же время он «уходит» от раскрытия их содержания и переводит обсуждение в плоскость государственных функций, хотя это направление деятельности государства, а не характеристика сущности этой деятельности.

Представляется предпочтительным подход Д.Н. Бахраха, который использует очень емкое словосочетание «социальное управление» и так много внимания уделяет вопросам самоуправления и самоорганизации, автономии и самостоятельности управляемых субъектов,98что непременно напрашивается вывод о перевесе в пользу термина «регуляция», когда речь идет об управляющем воздействии государства на социальную систему.

Ю.А. Тихомиров суммировал виды управления следующим образом: «Управление в кибернетическом смысле – взаимодействие субъектов и объектов путем механизма прямых и обратных связей. Управление обществом (социальное управление) – воздействие на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управление общественными процессами. Управление государством, государственными делами - целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики. Государственное управление в широком смысле – сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Государственное управление в узком смысле – деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления. Администрирование – управленческая деятельность в организациях, учреждениях, предприятиях».99При этом для государственного управления в широком смысле характерно, в частности, «нормативно-распорядительноерегулирование» (выделено нами –С.Б.). Именно о регулировании как составной части управления пишет С.Д. Хазанов.100

Авторы, исследующие современные проблемы управления на стыке наук, также тяготеют к термину «регулирование». А.Б. Агапов называет Особенную часть своего труда по административному праву «Государственное регулирование в отраслях и сферах управления».101Авторы академического курса «Теория государства и права» рассматривают проблемы государственного регулирования (экономики).102Аналогичную позицию занимают авторы учебников по хозяйственному (предпринимательскому) праву.103

А вот какое толкование словам «регулирование» и «управление» дает словарь русского языка В.И. Ожегова: «регулировать»– значит упорядочивать, налаживать; направлять развитие, движение чего-либо с целью привести в порядок, в систему; «управлять», в свою очередь, означает направлять ход движения, руководить действиями (деятельностью).104Различие едва уловимое, но с учетом традиций административно-правовой науки можно предположить, что управление предполагает более тесный контакт с управляемым объектом, а следовательно, большую степень вмешательства и непосредственного воздействия.

Представляется, что в связи со сменой государственной идеологии, изменением роли государства в управлении делами общества правильнее было бы говорить именно о государственномвоздействиина различных субъектов общественных отношений – в экономике или социальной сфере. Вместе с тем такое воздействие носит управляющий характер, так как задает определенное направление развития в интересах государства и общества.

Ю.А. Тихомиров отмечал, что государственное управление в России в 1992–1993 гг. было практически разрушено, однако экономический кризис способствовал переоценке взглядов, и вновь стали признавать роль государственного регулирования – в таких его проявлениях, как упреждающее регулирование, правила экономического регулирования, контроль, экономическая стратегия. Он называет следующие особенности современного этапа управления страной:

  • переход от прямого воздействия к косвенному; вместо прямого управления объектами – управление процессами; при этом вырастает вес таких функций управления, как стимулирование, приоритеты, прогнозирование, финансово-кредитная поддержка, методическая помощь, кадровое обеспечение, информационное обслуживание;

  • сужение круга непосредственно управляемых объектов;

  • замена оперативно-распорядительного метода общенормативным как более эффективным; закон все шире регулирует экономическую деятельность во всех ее проявлениях, удельный вес подзаконных актов должен снижаться;

  • изменение соотношения централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением полномочий между федерацией и ее субъектами и далее, на муниципальный уровень управ-ления.105

Содержанием государственного воздействия в новых условиях становятся: прогнозирование и планирование, организационно-регистрирующая функция, регулирование деятельности, то есть установление пределов допустимости и запретов (регулирование может осуществляться также путем прямого воздействия, то есть непосредственного управления, когда речь идет об объектах государственной собственности), и контроль.

Это вполне соответствует тем функциям административной деятельности, на которые указывают классики зарубежной административно-правовой науки:

  • программирование – выработка конкретных программ действий;

  • организация – определение структур и кадров для выполнения поставленных задач;

  • распорядительство – выдача конкретных властных предписаний;

  • координация – гармонизация всех действий и усилий;

  • контроль – проверка соответствия результатов поставленным целям.106

Все вышеизложенное применимо к системе высшего образования, к управлению деятельностью вузами, но с существенной оговоркой: степень административно-правового регулирования как разновидности государственного регулирования в социальной и политической сферах должна быть различной. В социальной сфере допустима большая степень децентрализации, должны использоваться «более мягкие средства, скорее набор нормативных средств»,107при условии, что государство ни в коей мере не должно снимать с себя обязательств и ответственности по отношению к социальной сфере.

Нельзя не согласиться с обоснованным суждением, защищенным в форме диссертационного исследования: так как потребление услуг образования сопровождается высоким положительным эффектом как для государства и общества в целом, так и для отдельной личности, образовательные услуги, следовательно, это социально значимые блага, в производстве которых решающую роль играет государство. Рыночный механизм в образовании имеет ограниченную дееспособность.108И организующее воздействие государства на эту сферу должно строиться с учетом этого обстоятельства. Образование должно учитывать меха­низмы спроса и предложения. Вместе с тем, как показывает опыт всех стран с рыночной экономикой, и в этих условиях государство делает все возможное для приоритет­ной поддержки образования.109Кроме того, специфика отношений в системе образования, их особый характер обусловливают необходимость известной свободы – академических свобод участников образовательного процесса и автономии вузов. Этого нельзя не учитывать при организации качественно новой системы управления.

Таким образом, современные тенденции и общенаучные подходы, а также известная «демократическо-академическая» специфика высшего образования, определенные нормативно пределы государственного вмешательства, участие общественно-государственных структур позволяют говорить именно о процессе государственногорегулированияобразования. Это косвенно подтверждал и статус Министерства образования РФ, закрепленный в Положении о министерстве.110

Последняя реформа органов исполнительной власти, создание триединой структуры в виде Министерства образования и науки, Федеральной службы по надзору и контролю в сфере образования и науки и Федерального агентства по образованию111и разделение их компетенции дают основание надеяться, что эти структуры еще дальше отходят от непосредственного управления и избыточного вмешательства в дела вузов.

Будущая практика их деятельности, безусловно, привнесет свои новации в административно-правовую науку. Анализ текста регламентирующих положений убедительно свидетельствует о наделении их функциями регулятивного характера. Так, Министерство образования и науки – орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в подведомственной сфере112(для сравнения – в положении об упраздненном Министерстве образования оно характеризовалось как орган, осуществляющий управление113). Федеральное агентство по образованию управляет процессами оказания государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов, а также государственным имуществом.114Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет свои функции в точном соответствии с наименованием.115

Термины «руководство» и «управление» сохраняют свое значение только в организации внутривузовского управления. Так, согласно ст. 12 ФЗ о ВППО, общее руководство государственным или муниципальным вузом осуществляет выборный представительный орган – ученый совет. Непосредственное управление осуществляет ректор, также избираемый в порядке, определяемом уставом вуза. Государство только определяет общие параметры распределения компетенции и ответственности органов внутреннего управления в подведомственных вузах. Их реальное наполнение – это тоже дело самого вуза (см. цитируемую ст. 12 ФЗ о ВППО), что отражается в его уставе, который принимается общим собранием (конференцией). Как это ни парадоксально, в системе некоммерческая организация (вуз) и государство связь менее жесткая, чем, к примеру, в отношениях государства с такими коммерческими организациями, как государственные унитарные предприятия.

Образование – многоаспектный сложный объект управления, управляемая система, которая «распадается» на определенное множество самостоятельных, целостных подобъектов управляющего воздействия. Ими выступают образовательные учреждения, образовательные программы, образовательный процесс и его результаты.116Подобъектами управления являются также научная деятельность, процесс воспитания (в вузе он должен осуществляться не только в рамках учебного процесса, это отдельный аккредитационный показатель его деятельности117), прием в вузы и т.д. Специфика предмета воздействия, обусловленная также содержанием образовательных отношений, социальным значением сферы образования, и действующие нормативно-правовые акты в сфере высшего образования определили следующие особенности государственного регулирования высшего образования.

Во-первых,это его общественно-государственный характер. В управлении системой участвуют Всероссийский союз ректоров и советы ректоров вузов в регионах,118ассоциации вузов (по профилю, по статусу, по форме собственности), учебно-методические объединения по направлениям и специальностям, советы попечителей119и др.

Значительная часть государственных функций в сфере образования также выполняется с привлечением вузовской общественности: лицензирование, аттестация и аккредитация, экспертиза работ, представленных на соискание ученой степени, и др. В новом положении о Министерстве образования и науки прямо указано на право министерства привлекать для проработки вопросов его сферы деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов (п. 6.3), создавать координационные и совещательные органы (п. 6.4). Например, в работе диссертационных и экспертных советов участвуют известные ученые со всей страны; в состав комиссии по лицензированию или аттестации включаются представители вузовской общественности и т.д. Это предусмотрено законодательством об образовании и иными нормативными актами: Типовым положением о совете ректоров вузов РФ,120положениями о лицензировании и аккредитации,121об УМО,122о Координационном совете по повышению квалификации и переподготовке специалистов123и т. д.

Ярким примером общественно-государственного начала в высшем образовании могут служить процедуры, связанные с разработкой и внедрением государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования (далее – ГОС ВПО). В целях совершенствования механизма введения ГОС ВПО разработана и утверждена новая структура управления разработкой ГОС ВПО, предусматривающая функционирование Федерального совета по разработке ГОС ВПО, координационных советов по областям знания, научно-методических советов по дисциплинам гуманитарного и социально-экономического, естественнонаучного и математического, а также общепрофессионального (для инженерных специальностей) циклов и учебно-методических объединений вузов.124В рамках указанной структуры разработано и новое Типовое положение об учебно-методическом объединении высших учебных заведений РФ, в соответствии с которым прошло переутверждение положений всех учебно-методических объединений вузов.

А в Республике Татарстан, к примеру, ассоциация структур дополнительного профессионального образования – Межотраслевой региональный центр профессиональной переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов (МРЦПК РТ) получил аккредитацию Министерства экономики и промышленности Республики Татарстан как государственно-общественный орган управления реализацией образовательных программ дополнительного профессионального образования в сфере ВПО.125

Работа по реализации Концепции модернизации российского образования также предполагает усиление общественной составляющей через систему соответствующих советов при всех органах управления образованием.

Даже процедура занятия должности ректора государственного или муниципального вуза носит государственно-общественный характер (ст.12 ФЗ о ВППО). Ректора вначале избирают на конференции трудового коллектива (или общим собранием), а затем его утверждает соответствующий орган исполнительной власти. Причем даже если он не утвердит предложенную кандидатуру, а конференция (общее собрание) решением 2/3 присутствующих вновь изберет этого кандидата, его обязаны утвердить на должность ректора. Ни в одной другой отрасли экономики или социальной сферы нет такого порядка занятия должности руководителя.

Во-вторых,это нетипичное разграничение компетенции между федерацией и субъектами РФ. В отличие от других предметов совместного ведения, в образовании управленческие функции между федерацией и ее субъектами объективно разделяются по уровням образования. Правовое регулирование высшего образования относится исключительно к ведению России. И хотя в ведении субъектов РФ и муниципальных образований также могут находиться образовательные учреждения ВПО, правовую регламентацию их деятельности осуществляет федерация.126

В-третьих,это особый метод правового регулирования. Отношения, складывающиеся в процессе жизнедеятельности образовательных учреждений, и горизонтальные, и вертикальные, это одновременно отношения и субординации, и равноправного партнерства, причем зачастую между одними и теми же участниками образовательного процесса. Отсюда своеобразный метод правового регулирования и «собственная» отрасль права, именуемая образовательной.

В-четвертых,основополагающей категорией для обеспечения эволюции системы образования является вузовская автономия. Это означает (при сохранении государственного контроля) такую степень самоуправления, которая необходима вузу для эффективного принятия решений в отношении своей уставной деятельности. Поэтому регулирование внутривузовских отношений, как и в субъектах предпринимательской деятельности, в значительной степени осуществляется локальными актами (ст. 13 закона РФ «Об образовании»). Однако в новом положении о Министерстве образования и науки РФ подчеркивается следующее: «При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе…устанавливать ограничения… правнегосударственныхкоммерческих и некоммерческих организаций…» (п.7). Не свидетельствует ли подобная формулировка о неограниченности возможных ограничений для подведомственныхгосударственныхнекоммерческих организаций?

В-пятых,это многосубъектный состав органов, оказывающих регулирующее воздействие. Учредитель федеральных вузов – Правительство Российской Федерации (п.2 ст. 10 ФЗ о ВППО). До недавнего времени (март 2004г.) основной объем функций учредителя исполнял соответствующий федеральный орган исполнительной власти, главным образом Минобразования России. Представляло собственника в части управления имуществом Министерство имущественных отношений. Поэтому при регистрации уставов вузов в регионах возникала зачастую проблема их утверждения в соответствующих комитетах по управлению имуществом.127Функции собственника в контексте ст. 120 ГК РФ (субсидиарная ответственность по обязательствам финансируемых собственником учреждений) исполняло Министерство финансов. В настоящее время, как уже было отмечено, произошло увеличение числа органов исполнительной власти, которым подведомственно высшее образование.

Утвержденные положения о новых структурах исполнительной власти в системе высшего образования пока не дают ответа на следующие вопросы:

  • кто реально будет исполнять функции учредителя? Очевидно, они будут перераспределены между вновь созданными структурами;

  • кто будет привлекаться в качестве собственника в случае необходимости субсидиарной ответственности?

Кроме того, в системе высшего образования было положено начало практике соучредительства. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.06.1997 г. № 722,128вторым учредителем Казанского государственного технологического университета стал Кабинет Министров Республики Татарстан. Образуемая таким образом смешанная форма собственности и наличие нескольких соучредителей неизбежно влекут за собой перемены в традиционных формах и методах воздействия на управляемый объект.

В-шестых,еще одним принципиальным отличием конструкции государственного регулирования высшего образования является развитие региональных моделей университетских комплексов, включающих образовательные учреждения различного типа, научно-исследовательские и научно-производственные структуры, предприятия и т.д. В качестве примера также можно привести Республику Татарстан, где в соответствии с решением коллегии Минобразования России от 19.12.2000 г. учреждена Федеральная экспериментальная площадка по реализации моделей университетских комплексов в форме университетского округа, ассоциации образовательных учреждений и единого юридического лица. Получают распространение идеи учебно-научно-производственных и учебно-научно-инновационных комплексов (об этом много и подробно пишет, в частности, В.Е. Шукшунов и ряд других вузовских работников).129

Можно отметить и другие особенности, вытекающие из меняющегося содержания образования, появления новых форм образования, проведения экспериментов в области образования и т.д. Так, апробация дистанционных технологий фактически вывела МЭСИ на несколько лет из правового поля высшего образования, так как его деятельность по становлению дистанционного образования регламентировалась путем индивидуально ориентированных актов Минобразования России. Проведение в Республике Татарстан эксперимента по созданию региональной модели дополнительного профессионального образования также привело к модификациям в управленческих отношениях между участниками эксперимента.130

Таким образом, организация государственного регулирования высшего образования должна обеспечивать баланс публичного и частного интереса в этой сфере и отражать все перечисленные особенности. Необходимо также в целях обеспечения эффективности функционирования системы высшего образования, наряду с обязательной государственной поддержкой, сохранить государственно-общественный характер управления, развивать вузовское и студенческое самоуправление, отразить организационно и нормативно создание региональных образовательных комплексов. Эти задачи и должен решать соответствующий административно-правовой механизм на основе необходимой нормативной базы.