Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

1.1. Государственное регулирование образования как социокультурная функция государства

Социологи определяют современный институт образования (в широком смысле, включая науку и культуру) как важнейший институт, удовлетворяющий одну из пяти фундаментальных, важных для всех потребностей, – потребности в передаче знаний, социализации молодежи, подготовки кадров.

Управление образованием – это социальное управление, охватывающее одну из сфер социальной политики. Последняя выражается в целенаправленной стратегии государства на создание благоприятных, достойных условий жизни и развития человека. Образование обусловливает социально-экономическое развитие общества, обладает социальной сущностью, и государство, особенно определяемое как социальное (ст. 7 Конституции Российской Федерации), не может быть безразличным к его обеспечению.

«Каждый человек имеет право на образование... Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам» – сказано в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека.5Право на образование – это право гражданина на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества. Как следует из преамбулы закона РФ «Об образовании»,6образование есть целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).

Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2). Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Высшее образование как возможность получения специальности (квалификации), подтвержденной соответствующим документом об образовании, не только субъективное социальное право граждан, закрепленное в Конституции РФ (ст.43), но и элемент, фактор культуры общества, его устойчивого развития. Поэтому его реализация сопровождается целым рядом последовательных действий со стороны государства по созданию надлежащего механизма реализации и обеспечения этого права. Одним из важных его элементов является статус обучающегося, студента, как особый социальный и административно-правовой статус личности, отражающий отношение государства и общества к этому субъекту через совокупность прав, обязанностей, ответственности, гарантий.

Общеизвестно мнение, что юридическое закрепление прав и свобод личности является не результатом произвольных действий государства, а детерминировано социальными факторами и закономерностями, имеющими объективный характер. К социальным детерминантам добавляются и чисто юридические: требования международных соглашений и договоров, закономерности функционирования и развития государственно-правовой надстройки (усиление роли закона, Конституции и др.).7Так и формирование статуса российского студента осуществляется в русле общих социально-экономических процессов, происходящих в современной России, и это не может не сказываться на особенностях и проблемах его правового регулирования.

Любой социальный статус – это определенная позиция в социальной структуре группы или общества, связанная с другими позициями через систему прав и обязанностей.8К. Маркс и Ф. Энгельс считали, что индивиды «находят уже заранее установленные условия своей жизни: их определяет класс».9В то же время человек не только «продукт», но и активный субъект общественных отношений, преобразующий природу, общество и самого себя. Социальное положение личности зависит от того, какое место она занимает в социально-классовой структуре общества, в производстве и распределении материальных и духовных благ, оно обусловлено сложившимися в обществе конкретно-историческими связями и отношениями, в которых находится личность.10

Для каждой социально-экономической формации характерен исторически определенный тип социального положения и соответствующий правовой статус личности. Устанавливая содержание правового статуса личности, государство позволяет тем самым членам общества определять свое место в общественном развитии, открывает доступ к обладанию и пользованию различными благами, дает возможность участвовать в общественных отношениях.

Следовательно, рассматривая проблемы создания механизма административно-правового обеспечения конституционного права на высшее профессиональное образование (далее - ВПО) и вопросы моделирования правового статуса студента, необходимо оценить существующую ситуацию. Следует учесть современные реалии отношений общества, государства и личности в сфере ВПО, теорию и практику государственного регулирования высшего образования.

Высшее образование, история которого насчитывает несколько столетий, убедительно продемонстрировало свою жизнеспособность и способность к изменениям, к содействию преобразованиям и прогрессу в обществе. Общество все больше зиждется на знаниях, и высшее образование вкупе с наукой в настоящее время выступают в качестве важнейших компонентов культурного, социально-экономического, экологически защищенного развития человека и общества. Перед высшим образованием открываются новые горизонты, связанные с технологиями, которые способствуют созданию знаний, управлению ими, их распространению, доступу к ним и контролю за ними. Мировое сообщество осознает, что без адекватного высшего образования и научно-исследовательских учреждений, создающих критическую массу квалифицированных и образованных людей, ни одна страна не в состоянии обеспечить реального устойчивого развития на эндогенной основе.11

Отечественная история высшего образования свидетельствует о том, что при всем своем своеобразии, обусловленном и российской ментальностью, и «происхождением» высшей школы от государева веления, система проходит те же этапы развития, сталкивается с теми же проблемами и трудностями, что и в других странах.12Мы также можем констатировать наличие в российской системе образования таких проблем, которые были названы общими для ХХI в. на Всемирной конференции ЮНЕСКО по высшему образованию: финансирование, создание «справедливых условий доступа к учебным курсам и самого обучения на этих курсах», содействие повышению квалификации, повышение качества преподавания, научных исследований и в целом услуг в этой сфере, возможности трудоустройства выпускников, обеспечение адекватности программ, заключение действенных соглашений о сотрудничестве и обеспечение равного доступа к благам международного сотрудничества.13Однако наряду с проблемами общего характера ситуация в современной российской высшей школе отягощается проблемами переходного периода к постсоциалистическому государству с рыночной экономикой.

Наше общество уже более десяти лет осуществляет исключительно трудную, во многом противоречивую, но исторически неизбежную и необратимую перестройку. Произошли радикальные изменения более чем на шестой части территории Земного шара. Переход к рыночным формам хозяйствования потребовал не только адекватного изменения в структуре экономики и управления производственно-экономическим комплексом, но и повлек за собой кардинальные социальные преобразования.

Переход от унитарной общности к многообразному гражданскому обществу означал раскрепощение разнообразных социальных сил, выход на арену истории новых политических движений и лидеров, формирование нового общественного идеала, изменение социальных ориентиров, ценностей и приоритетов. Распад СССР и всего социалистического лагеря, острая политическая борьба в России, снижение объемов производства, инфляция, дезорганизация централизованной системы управления промышленностью и распределения продукции, социальные потрясения, национальные конфликты, существенное расслоение уровня жизни населения, возникновение безработицы – вот те факторы, которые сопровождали нашу жизнь на рубеже веков. Первые шаги к гражданскому обществу и правовому государству приходилось делать в условиях социально-политиче­ской конфронтации и глубочайшего кризиса, охватившего все сферы жизни общества.14

В результате смены государственно-политического устройства и социально-экономи­ческого строя в России возникла принципиально новая ситуация и в сфере высшего образования. Распад Союза ССР привел к разрыву связей в области высшего образования, и реформирование системы было усугублено задачами сохранения единого образовательного пространства, научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического потенциала. Переустройство высшего образования, в частности его финансовой системы, требовало теоретического обоснования общей стратегии развития и функционирования всех сфер деятельности высшей школы. Не менее важно было одновременно решать задачу реального вхождения в мировое образовательное пространство через систему межгосударственных связей и расширения академической мобильности студентов и преподавателей.

Известно, что «разрушительным силам, сопровождающим историческое развитие человечества, как антиподам добра и прогресса» может противостоять только высокообразованное общество.15В законе Российской Федерации «Об образовании» сфера образования провозглашена приоритетной. Конституционное право граждан на образование обеспечивается государством путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования (ст. 1, 5 Закона).

В последние годы в России, как и во всем мире, вновь все более востребованным становится высшее образование, и, как следствие, не прекращается дискуссия о его роли и месте в системе общекультурных ценностей, ведется определенная нормотворческая работа с целью увязать требования государства, ожидания общества, декларируемую автономию вузов и потребности личности.

В соответствии со ст.43 Конституции РФ за гражданами признается право получить на конкурсной основе бесплатно высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. При всей краткости этой формулировки она породила немало вопросов в практике ее применения, ее толкование приводит к неоднозначным выводам.

Организационно-правовыми способами обеспечения реализации конституционного права на ВПО являются механизмы реализации указанного права: закрепленная в законе соответствующая функция государства, нормативно-правовые акты, прежде всего образовательное законодательство, образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, структуры и формы управления системой ВПО, закрепленный нормативно и обеспеченный организационно статус участников образовательных отношений. Однако отношение государства к обеспечению надлежащей реализации права граждан на ВПО сегодня по меньшей мере неоднозначно, и в существующих мнениях о его роли и участии нет единства.

В советские времена считалось, что государство должно принять на себя все меры по обеспечению конституционных прав граждан. Этот подход и сегодня присутствует, например, в коллективном труде рабочей группы по подготовке Общей части Кодекса РФ об образовании.16В подобной аргументации есть своя логика, нельзя также не согласиться с В. И. Шкатуллой в том, что право на образование большинство людей самостоятельно реализовать не в силах, и поэтому их обязаны обеспечить государственные и муниципальные образовательные учреждения, органы управления образованием;17в этом также могут принимать участие религиозные, общественные, благотворительные организации.

Многое зависит от того, что вкладывается в словосочетание «обязаны обеспечить», учитывается ли реальная роль современного государства в реализации прав и свобод личности. Некоторые авторы справедливо полагают, что государство в условиях рынка уже не может быть единственным субъектом, полностью обеспечивающим реализацию и защиту всех социально-экономических прав, в том числе и права на образование.18

Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, что должно означать предоставление всем гражданам возможности достойного существования, поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарные устои жизни.

Государство создает все многообразие условий для развития человека – формирование социокультурного пространства, стимулирование творческого роста, использование его талантов и возможностей, проведение в жизнь принципов социальной справедливости и пр. Как поясняют авторы Комментария к Конституции, конкретное право на образование обеспечивается путем создания государством системы соответствующих социально-экономических условий для его получения.19И далее это уже задача самого человека – использовать предоставленные ему возможности, включиться в систему социокультурных отношений, попытаться реализовать свое право на ВПО. Не случайно в Национальной доктрине образования в Российской Федерации говорится о новых условиях функционирования образования и совместной ответственности государства, общества, семей, работодателей – социальных партнеров – в вопросах образования и воспитания.20

Анализ ситуации в российской высшей школе с точки зрения организации государственного управления и нормативно-правового обеспечения ее деятельности свидетельствует о том, что воздействие государства на систему высшего образования в целом соответствует общим тенденциям государственного регулирования рыночной экономики в России. Вначале – эйфория перехода к рынку, отказ от планирования, государственной поддержки вузов, защиты прав и законных интересов всех участников образовательного процесса, затем - осознание, что многие общественно значимые задачи в образовании невозможно решать вне государственно-правового механизма. Еще одним ярким проявлением, историческим продолжением политики «качелей», которая всегда была в традициях отношений государства и российской высшей школы,21явилась периодическая смена того, что можно назвать государственно-образовательной парадигмой: тех приоритетов, которые государство выдвигает на первый план, от чего в дальнейшем зависят объем и формы государственной поддержки, ориентация деятельности образовательных учреждений и содержание самого профессионального образования.

В указе от 12.10.1990 г. «О статусе высших учебных заве­дений» Президент СССР констатировал, что «качество подготовки специалистов и научно-педагогических кадров, эффективность учебной и научной работы вузов определяются их правовой и экономической защищенностью,стабильной поддержкойсо стороны государства, повышениемобщественной ценностиобразованности и профессиональной подготовки»22(выделено нами –С.Б.). Тем не менее модель отношений вуз – государство оказалась идеалистической, красивая идея самоуправляемых (автономных) организаций впоследствии превратилась в свою противоположность. В начале 90-х годов вузы действительно стали автономными – в смысле свободы от государственной поддержки.

Реальная нормативная основа преобразований системы была заложена указом Президента РСФСР № 1 от 11.07. 1991 г. №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР».23До настоящего времени ряд его положений не выполнен. Это касается пресловутых пунктов 2 и 3 – о размерах оплаты труда работников системы образования и стипендий студентам и аспирантам. А в части реализации предложения по освобождению организаций системы образования от всех видов налогов, сборов и пошлин (п. 1 указа) ситуация к настоящему времени только ухудшилась. Высвобождаемые суммы предполагалось направлять на развитие научной и учебной деятельности, укрепление материально-технической и социальной базы образовательных учреждений. Эта идея в несколько усеченном виде нашла свое закрепление в законе РФ «Об образовании» (ст. 45, 47) во всех его редакциях, именно она способствовала развитию предпринимательской активности вузов, так как весь полученный доход можно было реинвестировать в данное образовательное учреждение. Новый Налоговый кодекс РФ24лишил вузы налоговых льгот. С вступлением в силу Земельного кодекса РФ25и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»26проблематичным стало бесплатное пользование землей: из текста этих законов ушло само это понятие, внесены соответствующие изменения и в указ № 1, и в закон РФ «Об образовании». Тем самым нормативно поддержана позиция государства, озвученная председателем Госкомвуза России В.Г. Кинелевым в работе «Объективная необходимость».

Именно в ней было сформулировано истинное, достаточно опасное отношение государства к проблемам высшего образования в начале 90-х годов: «В рыночной экономике удовлетворяется не социальная потребность граждан в высшем образовании, а платежеспособный спрос на него, обеспечивается не подготовка специалистов вообще, а таких, на которых есть спрос на рынке труда и рабочей силы…становление демократического гражданского общества неотделимо от разгосударствления высшего образования». Был взят курс на коммерциализацию высшего образования, вузам предлагалось стать обычными субъектами рыночных отношений. Государству при этом отводилась задача «определять правовой и экономический режим деятельности вузов, создавать и развивать систему их жизнеобеспечения в виде специализированных институтов, механизмов и инструментов инфраструктуры образования».27(О финансовой поддержке, как видим, речь вообще не идет.)

Одно из направлений реформирования высшей школы ознаменовалось созданием негосударственных вузов, и процесс этот был столь стремительным, что поначалу рассматривался как один из гарантов успеха системы. Объяснение этому не только в объективном, конституционно закрепленном многообразии форм собственности. Резко снизилась мобильность населения в связи с высокой стоимостью проезда и низкими доходами, нерегулярностью работы транспорта, неустойчивой политико-социальной ситуацией в ряде регионов России и СНГ. Негосударственный сектор образовательных учреждений позволил удовлетворить спрос на подготовку по наиболее востребованным, а также по нетрадиционным направлениям подготовки кадров. Благодаря созданию альтернативной системы высшего образования ведущие преподаватели и сотрудники государственных вузов смогли перейти к новому, нетрадиционному содержанию высшего образования, не связанному с существующими учебными планами и программами учебных дисциплин. Появление негосударственного образования прекратило монополию государственных вузов, обеспечило дополнительную конкуренцию на рынке образовательных услуг. Эта система, отчасти возрождая традиции российской неправительственной высшей школы,28взяла на себя ответственность за выполнение важной социальной функции занятости и воспитания молодежи, расширения возможностей самореализации и получения профессионального образования.

В то же время деятельность негосударственных вузов в основном была ориентирована, во-первых, на специальности, не требующие солидной материально-технической базы. Поэтому в негосударственном вузе нельзя получить инженерную или медицинскую специальность. Во-вторых, наряду с опережающим открытием таких модных специальностей, как лингвистика, организация курортного бизнеса и туризма, регионоведение и т.п. негосударственные вузы пошли по пути удовлетворения конъюнктурного спроса на юристов, экономистов, менеджеров и др. Бурное развитие этого сектора стало одним из факторов усиления государственного контроля за деятельностью вузов (главным образом образовательной), обострения проблем качества образования, социальной защищенности студентов негосударственных вузов. Общедоступность высшего образования снизила планку требований к абитуриентам, студентам и выпускникам, стала одной из причин резкого падения престижа рабочих профессий и т.п.

Все вузы, по В.Г. Кинелеву, ставились практически в одинаковое положение по отношению к государству, которое не вмешивается во внутренние дела вузов, а регулирует их деятельность «при помощи параметрических методов, задающих рамочные условия их функционирования в едином федеративном культурно-образовательном пространстве».29И в целом это соответствует позиции государства по отношению к хозяйствующим субъектам в условиях рыночной экономики, которая подробно описана в работах по хозяйственному (предпринимательскому) праву.30Но вузы –некоммерческиеорганизации, нетипичные субъекты рынка, неприбыльный сектор экономики, следовательно, государственное регулирование их деятельности должно осуществляться по другим правилам. В любом учебнике по экономике отмечается, что существует множество проблем, которые конкурентный рынок не решает. К ним относятся гарантирование социально-экономических прав личности, в том числе права на ВПО, развитие фундаментальной науки, т. е. сфера вузовской жизнедеятельности.31В этих случаях необходимы регулирующее воздействие и поддержка, протекционизм государства в рамках егосоциокультурнойфункции.

Высшие учебные заведения перестали быть подразделениями государственного аппарата. Между тем именно постоянное внимание государства к проблемам высшего образования (конечно, не без включения вузов в решение идеологических задач) позволило системе добиться общеизвестных успехов в советский период. Цифровые показатели также свидетельствовали о постоянном развитии высших учебных заведений и престижности высшего образования. Убедительные данные представлены в «Белой книге российского образования».32При всей критичности подхода ее российские авторы соглашались, что существовали факторы, поддерживающие представление о благополучии и жизнеспособности советской системы профессионального образования.

Однако в 90-е годы ситуация развивалась в направлении, заданном именно государством. Вузы были вброшены в рынок. Поддержание их жизнедеятельности даже с точки зрения общих подходов к роли государства в регулировании рыночной экономики (создание условий для стабильного развития, поддержание оптимальных темпов воспроизводства и уровня жизни) не осуществлялось должным образом. Начиная с 1992 г. доля государственного финансирования высшего образования неуклонно снижалась.

Уже в 1992 г., в преддверии съезда ректоров вузов России, был опубликован меморандум «Помогите высшей школе!», из которого очевидно следовала необходимость властного государственного присутствия при решении вузовских проблем.33В нем перечислены такие проблемы, как обеспечение вузов материально-техническими ресурсами, распределяемыми централизованно; включение строек – объектов высшей школы – в заказы для общегосударственных нужд; включение в перечень работ и поставок для государственных нужд выпуска специализированного оборудования для вузов; установление различных налоговых льгот для самих вузов и организаций, материально поддерживающих их; финансирование вузов по соответствующим нормативам и др.

В феврале 1994 г. совет Российского союза ректоров обратился к Президенту, Правительству Российской Федерации и депутатам Федерального Собрания с письмом, в котором говорилось о нарастании кризиса высшей школы. Отмечались уменьшение государственного финансирования, отток перспективной, талантливой молодежи за рубеж, снижение качества подготовки студентов по объективным причинам, эмиграция ученых, свертывание научных исследований, прекращение выпуска учебной литературы и т.д. Была обозначена и проблема государственного управления высшим образованием: «на второй план отодвинута высшая школа в новой структуре федеральных органов управления, что резко снижает возможность представлять интересы вузов в правительстве».34Выдвигалось требование гарантировать в федеральном бюджете долю на высшее образование не ниже 3% и вернуть долги вузам. (В 1993 г. доля бюджета Российской Федерации, направляемая на высшее образование, уменьшилась почти в два раза и составляла 1,7%!) Даже в заявленных минимальных объемах государство своих обязательств не выполняло, и в письме ректоров ставился вопрос о привлечении к ответственности виновных в неисполнении указов Президента РФ № 1 и № 1553 (издан в его развитие). Обращение было поддержано заявлением Совета Федерации Федерального собрания РФ «О состоянии высшей школы Российской Федерации», в нем было добавлено требование привести оплату труда работников вузов в соответствие с указом Президента №1. Несмотря на оптимистичные заверения министра образования,35практика недофинансирования, «отложенного финансирования» государственных обязательств в системе высшего образования сохраняется и по сей день.36И это при условии, что до 2000 г. за счет государственного бюджета вообще финансировались только заработная плата и стипендии студентам.37

В 1995 г. правительством отмечалась необходимость обеспечить стабильное финансирование образовательных учреждений ВПО, разработать меры по погашению задолженности за обеспечение энергоносителями и коммунальные услуги.38Вместе с тем наметились тенденции к усилению государственного регулирования вузовской жизнедеятельности в части содержания учебного процесса, распоряжения денежными средствами и имуществом и т.п. Активизировались поиски альтернативных источников финансирования их деятельности: даны поручения министерствам привести в соответствие с потребностями рынка труда структуру подготовки кадров; органам исполнительной власти субъектов федерации рекомендовано определить конкретные формы поддержки региональных систем высшего образования, включая оказание материальной поддержки сотрудникам и студентам, содействие в содержании объектов социальной сферы и т.п.39

По данным авторов Белой книги, близким к официальной статистике, в 1997 г. бюджетное финансирование вузов составило в среднем 72% от декларируемого ими бюджета.40Другие авторы, признавая несовершенство финансовой статистики в области образования в нашей стране и используя в качестве источника информации выборочные обследования, сообщают, что около 50% внебюджетных средств вузов в настоящее время поступает от платных образовательных услуг.41В справке Госсовета России «Образовательная политика России на современном этапе» вообще говорится о том, что образовательные учреждения обеспечены бюджетным финансированием только на 25–40% от расчетной нормативной потребности.42

Сегодня в ряде государственных программных документов фактически констатируются последствия той политики в области высшего образования, которую озвучивал В.Г. Кинелев. Вот выдержка из Федеральной программы развития образования (далее – ФПРО): «Неудовлетворительное финансирование является одной из основных причин кризисных ситуаций в системе образования…

Острейший дефицит финансовых ресурсов породил опасность потери лучшего из того, что имелось и еще имеется в системе образования Российской Федерации. Сохраняют угрозу углубления кризисные тенденции в системе образования, способные нанести серьезный ущерб состоянию безопасности государства.

Государственные образовательные учреждения и другие организации системы образования вследствие отсутствия бюджетных средств…отключаются от систем жизнеобеспечения в нарушение решений Правительства Российской Федерации.

Далеко не все положения законодательства в области образования нашли свое отражение в соответствующих нормативных правовых актах органов исполнительной власти... Особой проблемой является создание действенных механизмов контроля за исполнением норм законодательства, защиты прав субъектов образовательного процесса, соблюдения гарантий государства в области образования.

Практика…показывает необходимость дальнейшего совершенствования всей системы взаимодействия государственных и муниципальных органов управления образованием...

В ряде случаев в нарушение законодательства взимается плата за обучение в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в рамках государственных образовательных стандартов.

Финансирование учреждений ВПО осуществляется с нарушением федеральных законов. Тенденция переноса центра тяжести с бюджета на внебюджетные средства, в том числе и личные, в совокупности с происходящим расслоением общества по уровню доходов ведет к угрозе превращения российской демократической системы образования в сословную, элитарную.

В целом остается проблемой кадровое обеспечение образовательных учреждений. Сохраняется устойчивая тенденция старения педагогических работников образовательных учреждений всех типов и видов, недостаточно молодых специалистов вследствие низкого уровня оплаты труда и социального престижа профессии педагога, слабой социальной защищенности педагогических и научно-педагогических работников образовательных учреждений.

Увеличение количества негосударственных образовательных учреждений…создало проблему необходимости усиления государственного и общественного контроля их деятельности, качества предлагаемого образования. Особую озабоченность вызывает значительное увеличение количества негосударственных высших учебных заведений, их филиалов, не имеющих необходимой учебной базы и профессорско-преподавательских кадров… Периодичность аттестации образовательных учреждений раз в пять лет не дает достаточной гарантии обеспечения качественного образования».43

В числе важнейших проблем обозначены также проблемы восстановления и единства систем обучения и воспитания, устранение «неодинаковой вследствие социально-экономических условий мобильности обучающихся и выравнивание возможностей доступа представителей различных групп населения к качественному образованию всех уровней в выбранных образовательных учреждениях».44По общим показателям доступа молодежи к профессиональному образованию и получению такого образования Россия существенно отстает от многих стран мира.

Из первой редакции закона РФ «Об образовании» ушла идея государственного финансирования всех аккредитованных вузов. Происходит немыслимый для правового государства, противоречащий самой теории права процесс ранжирования федеральных законов: каждый год приоритетным объявляется федеральный закон об очередном бюджете и приостанавливается действие ст. 40 и 54 закона РФ «Об образовании».45Гражданский, Налоговый и Земельный кодексы на практике имеют большую юридическую силу, чем закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О ВППО». Вузы вынуждены были обретать самостоятельность в решении собственных проблем и проблем обеспечения реализации права граждан на высшее образование.

Согласно данным социологических опросов, только 10% преподавателей и 10% студентов вузов оценили происходящие изменения как положительные; соответственно 14% и 41% (!) оценили их как изменения в худшую сторону, их мнение поддержали 33% руководящих работников.46

Оставаясь крупнейшим собственником системы образования,47государство в течение долгого времени не выдерживало заявленных объемов финансирования государственных вузов даже по минимальным позициям зарплаты и стипендии. По официальной статистике Минобразования России, расходы на высшее образование за истекшее десятилетие в процентах к расходам федерального бюджета выглядят следующим образом: 1992 г. – 2,7%, 1993 и 1994 гг. – 2%, 1995 г. – 2,11%, 1996 г. – 2%, 1997 г. – 1,99%, 1998 г. – 2% (примерно 74% от законодательно установленного объема федерального бюджетного финансирования образования),481999 г. – 2,26%, 2000 г. – 1,5%, 2001 г. – 1,53%, 2002 г. – 2,34%.49В 2003 г. объем ассигнований на высшее профессиональное образование в общей сумме расходов федерального бюджета также был ниже предусмотренных трех процентов – 2, 34%.50Что же касается негосударственных вузов, по отношению к ним государство никаких финансовых обязательств на себя не приняло, в отличие от таких развитых стран, как Германия, Франция, Швеция и др.

Таким образом, практически к любому году применимо заключение Совета Федерации по результатам парламентских слушаний в 1998 г.: многие из рекомендаций в адрес Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов федерации не были реализованы. На протяжении всего рассматриваемого периода проблемы системы высшего образования остаются неизменными, по-прежнему сохраняется негативная ситуация, нарушается федеральное законодательство об образовании, не выдерживается принцип приоритетного развития образования.51Представляется, однако, что они обусловлены не только и не столько недостаточным финансированием, то есть невыполнением государством функции собственника, определенной ст.210 ГК РФ.

В 2000 году в Национальной доктрине образования в РФ образование было определено сферой ответственности и интересов государства и его институтов. Сегодня высшее образование рассматривается в аспекте обеспечения национальной безопасности, как фактор устойчивого развития общества.52На современном этапе роль образования в России определяется задачами перехода страны к демократическому и правовому государству, к рыночной экономике, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного развития. В свете приоритета прав и свобод человека главной целью, сформулированной в ФПРО, является развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.

Важно, однако, учитывать то обстоятельство, что во второй половине ХХ века наметился спад государственной поддержки образования в большинстве стран, и даже в США, где самой приоритетной областью социальной политики государства является образование, обострились проблемы государственного финансирования.53Трудности переходного периода российской системы образования кроются не только в этом. Ход экономических реформ в России показывает, что в обозримой перспективе возможности инвестиций очень ограничены, и использоваться они будут в основном для вложения в приоритетные отрасли, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, к которым наука и образование по традиции не относятся. Это одно из противоречий современной российской высшей школы – масштабность преобразований и отсутствие их гарантированной финансовой поддержки со стороны государства.

Между тем во всех развитых странах образовательные реформы были успешны, если проводились сильной государственной властью совместно с обществом. Представляется, что основная проблема российской системы образования заключается в настоящее время в том, что государство, декларативно опираясь на популярный лозунг автономии вузов, который получил нормативную основу в законе РФ «Об образовании», ФЗ «О ВППО» и Типовом положении о вузе 1993 г.,54перестало рассматривать вузы как государственные учреждения, как объект непосредственного управления или как сферу патронирования. И попытки государства ввести вузы в режим автономии при отсутствии сформировавшихся социальных условий – одна из причин кризисного состояния высшей школы.

И теоретики права, и административисты по-прежнему рассматривают управление образованием как одно из направлений деятельности государства. Нельзя не согласиться с Ю.А. Тихомировым в том, что «нужно признатьполезностьуправления общественными процессами в стране, управления государственными делами, отраслевого, функционального, программного, регионального, корпоративного и локального управления».55Право на образование – это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности. Именно государство с его возможностями должно стать подлинным гарантом этого права. И в официальных документах отмечается, что меры государственной поддержки образования необходимо сочетать «с усилением роли государства в обеспечении соответствия образовательной деятельности запросам личности и общества».56

Право на высшее образование гарантировалось гражданам Конституцией СССР, в те годы оно также осуществлялось на конкурсной основе, с целым рядом ограничений для одних категорий лиц и преимуществ для других. Однако существовало и принципиальное отличие в механизме его реализации: все бремя организационных и финансовых расходов несло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменило социальную политику, в том числе в области образования.

Согласно Конституции РФ 1993 г., содержание социальной политики составляет, в частности, государственное регулирование в сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальных жизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала. Каждый человек имеет притязания на определенный объем благ (материальных и духовных), получению которых должно содействовать общество и государство. Обретая законодательное выражение, права человека получают дополнительную «энергию», а государство, законодательно закрепляя их, обязывает себя гарантировать и обеспечивать права и свободы. В области реализации социальных прав, к каковым относится право на образование, государству недостаточно воздерживаться от вмешательства в данную сферу. Задача состоит в том, чтобы вести «всестороннюю созидательную работу», которая позволила бы гарантировать провозглашенные права.57Право на образование, как и другие социально-экономические права, призвано обеспечить человеку достойный жизненный уровень, а обществу – достойного индивида, способного решать проблемы общества и государства. Не случайно в иерархии целей государственного управления, построенной на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества, Г.В. Атаманчук ставит социальные цели (отражающие влияние общественно-политических целей на состояние и уровень социальной жизни людей) и цели духовные (связанные с восприятием духовных, культурных ценностей и введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей) на второе и третье место соответственно.58

Говоря о необходимости государственного регулирования в сфере образования, мы подчеркиваем общественную значимость сохранения и выполнения государством этой функции. В соответствии с современными взглядами на теорию функций государства развитие культуры, науки и образования – это одна из внутренних функций государства, к настоящему времени она заменила культурно-воспитательную функцию.59При этом социальная деятельность государства, охрана им прав и свобод граждан относятся к его основным функциям, а управление высшим образованием дополнительно выделяется в составе так называемых неосновных функций государства.60

Такая комплексная функция, как развитие культуры, науки и образования, состоит в разностороннейгосударственнойподдержке, эффективном использовании образовательного и научного потенциала высшей школы, развитии интеграции науки и высшего образования, поддержке приоритетного развития фундаментальных теоретических исследований и принципиально новых технологий, естественной интеграции высшей школы и науки в новые рыночные условия; создании благоприятных условий для творческой деятельности научных коллективов и для свободной состязательности различных школ и направлений.61

И ранее, в советские времена, социальное назначение государства усматривалось в решении стоящих перед нимисторическихзадач.62Сегодня такой масштабной стратегической задачей является сохранение и развитие российской системы высшего образования, ее модернизация. В ХХ веке высшее образование превратилось в источник стратегических ресурсов – человеческого капитала и знаний, определяющих людские и технологические ресурсы общества. Образование оценивается как самая интеллектуально емкая «отрасль» российской экономики.63Следовательно, государство, стремясь занять достойное место в мире, должно иметь четкую стратегию в сфере высшего образования.

Новая социально-экономическая ситуация привела к тому, что перед российской высшей школой были объективно поставлены иные цели и задачи. Новое общество провозгласило человека наивысшей общественной ценностью, и основным направлением деятельности высшей школы должно стать удовлетворение потребностей личности в знаниях, позволяющих адаптироваться в современном мире. Внедрение в наше сознание идеи гражданского общества как сферы свободной, автономной активности, в которой индивиды преследуютчастныецели и интересы, не опосредованные публичной властью,64в известной степени позволило государству отстраниться от решения актуальных проблем высшего образования и науки. Однако опыт постиндустриальных обществ убедительно свидетельствует о необходимости государственного патернализма в социальной сфере.

В России социальные проблемы никогда не занимали подобающего места в приоритетах властей, что вполне согласовывалось с традиционным образом государственного мышления касательно вторичности сферы социальных интересов. И только в нынешней ситуации радикальных преобразований «постепенно приходит осознание крайней необходимости всеобъемлющей социальной политики, вне которой невозможны политическая стабильность и вступление страны в ряды цивилизованных держав».65Социальную политику государство вырабатывает не только через конституционные нормы, но и создавая административно-правовой механизм управления социальной сферой, гарантирующий определенные возможности гражданам.

Разумная идея ограничения патернализма рамками государственного заказа66на практике, с одной стороны, привела к снижению ответственности государства за поддержку и обеспечение насущных потребностей системы высшего образования, науки и т.п., с другой – повлекла за собой повышенные требования в части подотчетности государственных и муниципальный вузов и учреждений науки. Вследствие этого в сфере высшего образования в России первоначально сложилась парадоксальная ситуация: не властные государственные структуры, а государственные вузы, уже отторгнутые от государственного аппарата, приняли на себя все тяготы рынка в интересах защиты обучающихся и сохранили прежнее ответственное отношение к лицам, желающим получить высшее образование. Не граждане, не государство, а вузы озаботились проблемой сохранения госбюджетного финансирования и поиском новых организационных и материально-финансовых форм поддержания возможности граждан реализовать одно из конституционных прав. Предполагая резкое сокращение государственного образования, упрочили свои позиции негосударственные вузы.

В постановлении Российского союза ректоров от 28.09.2001 г. эта общественно-государственная структура призывает государство «вернуться в сферу образования» и настаивает, что «образование должно войти в состав основных приоритетов общества и государства». Это означает, по мнению ректоров, повышение эффективностигосударственного управленияобразовательной сферой и увеличение бюджетных средств, выделяемых на нужды образования.67

В декабре 2002 г. на VII съезде Российского союза ректоров снова было сделано заключение: общество и государство должны отдавать себе отчет в том, что ситуация, сложившаяся в системе высшего образования, не обеспечивает достижение таких целей, как подготовка первоклассных специалистов, проведение научных исследований в ведущих областях, определяющих научно-технологический прогресс, экономический рост, обороноспособность страны и благосостояние населения.68Одна из причин этого – признанное обстоятельство, что в 90-е годы прошедшего столетия задачи развития высшей школы «пребывали на периферии государственных интересов».69

Между тем Президент РФ В.В. Путин особо подчеркнул, что высокий уровень российского образования во многом стал возможным благодаря тому, что с первых дней образовательная политика была делом государственной важности, ею целенаправленно занимались на самом высоком уровне.70И, если мы хотим сохранить достижения и потенциал высшей школы России, ее высокий международный рейтинг, в период реформ системе высшего образования особенно нужна государственная поддержка.

Определенные формы поддержки уже сложились. Они касаются и студентов, и научно-педагогического состава, научных школ и собственно вузов.Они закреплены в законах, таких как закон РФ «Об образовании» и ФЗ «О ВППО», ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»71; указах Президента РФ «О мерах по поддержке государственных вузов»,72«О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и вузов РФ»73и др., постановлениях правительства «О развитии системы высшего и среднего профессионального образования»,74«О государственных научных стипендиях для выдающихся ученых России и талантливых молодых ученых России»,75«Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов»76и др. Их реализация ежегодно констатируется в актах Министерства образования России.

Пути модернизации системы отражены в таких документах, какФПРО,Национальная доктрина образования,Концепция научной, научно-технической и инновационной политики в системе образования Российской Федерации на 2001–2005 годы.77Основополагающим программным документом становится ранее упоминавшаяся Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. Как отмечают ректоры вузов, исключительно важное значение для будущего страны имеют положения этой концепции об укреплении позиций государства в образовательной сфере и усилении его ответственности за ее развитие.78Таким образом, дело не в количестве и даже не в абсолютном качестве принимаемых документов. Профессионалы вновь и вновь напоминают: в условиях нестабильного общества, кризисной экономики, отсутствияцелостной государственной политикиосуществляемые перемены, за редким исключением, носят негативный характер.79Следовательно, главное - в осознании того очевидного факта, что государство ни при каких обстоятельствах не вправе снимать с себя заботу о системе образования и обязано нести бремя ответственности за состояние системы и за подлинное обеспечение возможностей личности на получение ВПО.

Образовательная политика – важнейшая составляющая политики государства, постановка образования и воспитания – одно из средств реализации государственной социальной политики.80

Конституция России провозглашает ее социальным правовым государством. Сущность государства «является», главным образом, в его функциях. Представляется, что задачи социального государства выходят за пределы «минимальных функций» – обеспечения свободы, безопасности и собственности, а также создания системы коммуникаций. Оно должно определять приоритеты экономического и социального развития, принимать социальное законодательство, тратить на задачи содействия развитию культуры (в широком смысле слова, начиная от воспитания и образования) средства государственного бюджета, сопоставимые с расходами на экономические программы. С учетом особенностей российского общества в переходный период государство обязано взять на себя функцию социальной защиты.81Полагаем, что не только наука и культура, но и образование не может и не должно включаться на равных в рыночные отношения. Обязанность социального правового государства – осуществлять их постоянное финансирование, поддерживая и развивая.

Считается, что государство социально, если в нем явно и на должном уровне признаны, закреплены и гарантированно обеспечены:

  • социальная ориентация экономики, политики, права;

  • основные социальные права и свободы человека;

  • механизмы социальной справедливости;

  • достойный уровень жизни и свободное развитие человека;

  • меры для недопущения резкого социального неравенства и меры для его «выравнивания» в случае возникновения;

  • достаточный уровень социальной поддержки, помощи и защиты человека;

  • специальные меры поддержки социально незащищенных слоев общества (к ним в России в значительной степени можно отнести и студентов, и преподавателей, и иные категории работников и обучающихся).82

Распространение высшего образования, успешное развитие всей высшей школы в значительной степени может способствовать достижению многих из вышеназванных позиций, одновременно являясь ярким индикатором выполнения государством этих обязательств. Причем по логике меры организационно-финансовой поддержки высшего образования в России в той или иной степени должны распространяться на всех его участников, в том числе в негосударственном секторе.