Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

Высшая школа ждет реформ законодательства

В.Е. Шудегов, депутат Государственной Думы, доктор физико-математических наук, профессор заслуженный деятель науки Российской Федерации,

Е.В. Буслов, заместитель директора института управления РАО, кандидат педагогических наук, доцент

Анализируя изменения в правовом обеспечении деятельности отечественной высшей школы за последнее время, приходится констатировать, что на сегодняшний день единственным новым действенным рычагом по изменению положения в системе высшего профессионального образования является приоритетный национальный проект «Образование», направленный на поддержку «инновационных точек роста» в образовании.

Поэтому решение проблем высшей школы средствами закона с учетом происшедших изменений остается чрезвычайно актуальным.

Учитывая возможности настоящей статьи, остановимся только на отдельных позициях обозначенной задачи.

Первое. Нам надо объективно признать, что за последние десятилетие, несмотря на многие предпринимаемые государством шаги, намерения, программы и декларации, ситуацию в системе высшего профессионального образования изменить радикально не удалось. Особенно рельефно «неудовольствие» результатами работы высшей школы прозвучало из уст руководителей законодательных органов власти субъектов Российской Федерации на заседании Совета законодателей, проходившем 9 октября 2007 года в Совете Федерации и рассмотревшем вопрос о подготовке кадров. В работе Совета принимал участие Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин.

Многие выступающие руководители законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации говорили если не о кризисе высшего профессионального образования, то о несоответствии его выпускников, как по качеству, так и по номенклатуре запросам реальной экономики.

Позволим процитировать некоторых выступающих, что бы передать настрой в субъектах Российской Федерации по проблемам образования.

Председатель Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Х. Мухамедшин: «Не секрет, что и у нас в Республики, как и в ряде регионов, только 31 процент выпускников вузов устраивается на работу по полученной специальности. Не успев приступить к работе, они уже нуждаются в профессиональной переподготовке. На мой взгляд, базовая проблема российского профессионального образования – это ослабление его связи с быстро меняющимися реалиями жизни и базисными потребностями социально- экономического развития».

Председатель Государственного Совета Республики Коми М.Д. Истиховская: «Проблема, сдерживающая развитие региона – это несоответствие величины спроса и предложения рабочей силы на региональном рынке труда……..При этом не учитывается мнение Республики, сколько и каких специалистов нам необходимо. В результате по таким специальностям, как экономист и юрист, предложение превышает спрос. В то же время экономика Республики нуждается в квалифицированных кадрах для нефтяной, газовой, строительной и угольной отраслей…. Складывается недопустимая ситуация: бюджетные средства работают на кадровый голод. …. В 2007 году в Республике из более чем 500 выпускников, получивших образование по педагогическим специальностям, только чуть более 60 пошли работать в систему образования».

Как видите две очень серьезные претензии: качество подготовки кадров и номенклатура выпускников.

В чем причина таких оценок деятельности высшей школы?

Полагаем, что это стало следствием целого комплекса проблем, с которым столкнулась высшая школа в последние два десятилетия. Очевидно, нет необходимости перечислять весь спектр проблем: финансовые, кадровые, организационные и т.д. Ведь мы прекрасно понимаем, что если металлургический вуз начал подготовку юристов, то педагогический коллектив вуза пошел на этот шаг исключительно из-за необходимости заработать средства на обеспечение традиционных направлений деятельности вуза. Даже сегодня большинство государственных вузов имеют бюджетную обеспеченность менее 50 % от потребности. Полагаем, что далее прятать голову в песок и не видеть финансовых трудностей высшей школы просто аморально. Мы должны четко сказать, что если мы хотим иметь качественное высшее образование, то в первую очередь, как стартовое решение, мы должны обеспечить достойное бюджетное финансирование этой отрасли, в том числе обеспечить достойную заработную плату ППС. При этом считаем, что деление бюджетных денег должно осуществляться на принципах добросовестной конкуренции между вузами независимо от их организационно-правовых форм.

Одновременно хотелось бы привлечь внимание к другой нынешней проблеме высшей школы, о которой мы стыдливо умалчиваем второй десяток лет, - к научной деятельности вуза. Ведь согласно Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» основным признаком вуза, отличающим его от других уровней образования, является осуществление им фундаментальных и прикладных научных исследований.

Но каковы реалии с этим основным признаком?

К большому сожалению, приходится говорить о падении научного потенциала высшей школы. Так, если в 1990 году в России было только около 500 вузов и научные исследования выполняло 90 % из них, то к 2005 году из 1060 вузов вели исследования и разработки только 38 %. Показатель удручающий.

Более того, за последние 10 лет количество преподавателей вузов, которые ведут исследования и разработки, сократилось с 38 до 16 процентов. На долю отечественной системы высшего образования приходится менее 6 % от всех затрат на науку в России. При этом в развитых индустриальных странах в университетах сосредоточен основной потенциал фундаментальной науки.

Вот таков научный облик нашей высшей школы. Мы катастрофически теряем основную компоненту высшей школы.

Поэтому правомерен вопрос: какое качество высшего образования в этих условиях мы вправе ожидать?

И такая деградация научной составляющей высшей школы происходит на фоне чрезвычайного роста объема знаний. Если в середине прошлого века мы говорили, что знания удваиваются каждые 50 лет и это позволяло человеку, получившему образование, "довольствоваться" полученным им один раз профессиональным образованием в течение всей трудовой жизни, то уже в начале нового века специалисты утверждали о необходимости обновления знаний каждые шесть лет.

Сегодня эксперты утверждают, что объем знаний, удваивается каждые три года, а в ближайшие годы они будут удваиваться каждые 11 дней.

Новые знания, новые научные достижения необыкновенно быстро и радикально меняют потребности и запросы общества, ставят перед системой высшего образования принципиально новую стратегическую задачу: не только успевать, но и опережать прогресс в реальной экономике.

На наш взгляд, реализация этой задачи должна во многом изменить традиционный уклад высшей школы, изменить ее отношения с обществом и производством, изменить образовательные технологии и т.д.

Полагаем, что мы стоим на последнем рубеже, когда еще есть возможность выработать и принять новую стратегию функционирования и развития высшей школы России. Надо принимать, может быть и нелегкие для некоторой части работников вузов или для некоторых вузов решения, обеспечивающие прорыв отрасли на новые качественные рубежи. Эти решения не могут быть простыми и благостными, они будут трудными, может быть даже болезненными. Но затягивать болезнь далее высшей школы нельзя. К сожалению, консерватизм в управлении образованием превосходит все ожидания. Например, дистанционные образовательные технологии. Ведь даже сегодня, когда средства информатизации и коммуникаций широко вошли не только в каждую школу, но практически во многие семьи, законодательство по этой проблеме до сих пор находится в зачаточном состоянии.

Кто и как должен вырабатывать эти решения и кто их должен принимать. Представляется, что вырабатываться решения должны при широком участии всего общества, а приниматься на уровне федерального закона.

Второе. Говоря о законе, не исключаю, что многие неоднократно задумывались: а что нам принесло в последние годы так бурно развернувшееся законотворческая деятельность в области образования? К сожалению, что все больше и больше в образовательной среде наблюдается определенная тревожность при появлении нового законопроекта. Общество как-то стремится «защитить» себя от законодательных новшеств. Объективно ли такое мнение?

Давайте обратимся к процессам, протекающим в последние годы в образовательном законодательстве.

К сожалению, и это надо признать откровенно, что несмотря на интенсивную законотворческую работу в последние годы по «латанию» образовательного законодательства, так и не удалось сформировать законодательную базу, соответствующую требованиям нового века.

В порядке справки можно отметить, что с 2004 года законодательная инициатива в законотворчестве в России перешла к Правительству Российской Федерации. Формально, никто не сокращал число субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Однако, вне рамок Правительства сегодня в области образования все меньше шансов «пробиться» с законодательной инициативой. Приведем пример. В мае 2007 года члены Совета Федерации Миронов С.М. и Шудегов В.Е. направили в Правительство законодательную инициативу (проект федерального закона) о снижении с 18 до 10 процентов налоговой ставки на добавленную стоимость на учебники и учебные пособия в электронном виде. То есть ставка на эту продукцию приравнивается к ставке на книжную продукцию, связанную с образованием. Несмотря на очевидную необходимость принятия такого законодательного акта, было получено отрицательное заключение Правительства РФ. Шансов на прохождение этого законопроекта не остается.

И все – таки, следует отметить весьма инициативную работу органов исполнительной власти в последние годы по внесению изменений в образовательное законодательство. Это характеризуется следующей динамикой: если в течение 7 лет со дня принятия Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в него было внесены изменения только 5 законами, то за последние три года (с августа 2004 года) было принято уже 12 федеральных законов, вносящих изменения в указанный Закон. А Закон «Об образовании» за эти три года был откорректирован 25 федеральными законами.

Третье. В результате такой интенсивной работы по корректировке указанных законов образовательное законодательство претерпело радикальное изменение. По существу, от первоначальных вариантов законов не осталось «живого места». Весь вопрос заключается в том: каковы результаты этих радикальных законодательных изменений. Что реально позитивного удалось сделать в высшей школе благодаря законодательным нововведениям? Здесь можно говорить о повышении стипендии студентов до 900 рублей, о повышении размеров доплат за ученую степень кандидатов и докторов наук. Необходимо подчеркнуть позитивную динамику роста бюджетных затрат на образование. Так, если, в 2005 году расходы федерального бюджета по разделу «Образование» составили 160,468 млрд. рублей, то в 2008 году на эти цели предусмотрено выделить уже 306,7 млрд. рублей. Таким образом, за 4 года расходы на образование увеличатся почти в 2 раза. Такая финансовая политика Российской Федерации позволила решить в отечественной системе образования многие проблемы, в том числе ликвидировать задолженность по заработной плате и коммунальным платежам.

Но это все вложения государства. А как повлияли законодательные нововведения на качество образования, на обеспечение конкурентоспособности отечественной системы образования? Чем, в конечном счете, обернутся для высшей школы новый порядок избрания ректоров, введение поста президента вуза, единый государственный экзамен, новый порядок лицензирования и аккредитации вузов, двухуровневая система высшего образования, переход государственных вузов в ранг автономных учреждений, введение новых образовательных стандартов? Мы правомерно находимся в тревожном ожидании – каков будет результат? Ведь время революций прошло.

Например, какова результативность введения ЕГЭ. Может быть, еще рано подводить итоги ЕГЭ, ведь этап образовательного процесса в вузе продолжается от 4 до 6 лет. Но представьте себе, что если ЕГЭ по существу окажется «Хрущевской кукурузой». В этом случае Россия, ее экономический и интеллектуальный получит удар, от которого она не скоро оправится. К сожалению, встречи с работниками вузов пока свидетельствуют, как минимум, об отсутствии позитивных тенденций.

Четвертое. Представляется в рамках этой статьи остановиться на некоторых федеральных законах, принятых в последнее время. Как отмечалось выше, недавно был принят Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)». Формально этот Закон вводит два уровня высшего профессионального образования: первый – бакалавр, второй – магистр или специалист. Безусловно, этот Закон идет в русле Болонской декларации. Закон содержит целый ряд положений, которые серьезно меняют структуру высшего образования и право граждан на высшее профессиональное образование. Хочется отметить, что при доработке данного Закона нам совместно с вузовской общественностью удалось отстоять специалиста, так как это наша национальная особенность уровней образования, оправдавшая себя в течение многих десятилетий. В первоначальном варианте законопроекта специалист был исключен. Удалось отстоять 4 – х летний срок подготовки бакалавра. Но не все так гладко. Мы должны быть готовы к тому, что перечень направлений подготовки бакалавра и специалистов не будут совпадать. То есть по одному направлению можно будет реализовывать образовательные программы или на уровне бакалавра (магистра) или специалиста. При этом перечень направлений, по которым осуществляется подготовка на уровне специалиста, будет утверждаться Правительством. Представляется, что это будет весьма ограниченный перечень и вносить в него изменения будет весьма нелегко.

Членам Совета Федерации, несмотря на внесенные в Государственную Думу поправки, не удалось сделать главного – защитить право граждан на обучение на бесплатной основе по образовательным программам магистратуры. Введя два уровня образования и наделив правом на участие в конкурсе для обучения по программам магистратуры только лиц, успешно завершивших обучение по программам бакалавриата, Закон не установил гарантии государства на бесплатное обучение по этим программам. То есть, не установлено, сколько из 170 студентов на 10 тысяч жителей России должны обучаться бесплатно в магистратуре. Поэтому, сколько у нас будет обучаться студентов по этим программам на бюджетной основе во многом будет зависеть от чиновника, от его личного понимания ценности образования. Представляется, что это неправильно. Более того, формально закон установил «образовательную тупиковость» специалиста, так как правом на освоение программы «магистр» специалисты не наделяются (Правом на участие в конкурсе для обучения по программам магистратуры пользуются лица, успешно завершившие обучение по программам бакалавриата).

Пятое. Представляется интересным обсудить принятый в ноябре 2007 года федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта)», который был внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации. Этот законопроект коренным образом меняет подходы к сущности и структуре государственного образовательного стандарта. В частности, предлагается структура федерального государственного образовательного стандарта, которая включает в себя "требования к результатам освоения основных образовательных программ", "требования к структуре основных образовательных программ" и "требования к условиям реализации основных образовательных программ".

Таким образом, новый образовательный стандарт отличается от ныне действующих не только структурой – исключены три компонента (федеральный, региональный и образовательного учреждения), но тем, что в нем содержатся только требования. Особо следует выделить требования к условиям реализации основных образовательных программ. Это новация, которая возлагает на образовательные учреждения серьезные обязанности.

Разработка и утверждение федеральных государственных образовательных стандартов будет осуществляться в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Основная профессиональная образовательная программа высшего профессионального образования разрабатывается вузом и должна обеспечивать реализацию федерального государственного образовательного стандарта с учетом региональных (национальных) особенностей, типа и вида образовательного учреждения, образовательных потребностей и запросов обучающихся. Основная образовательная программа разрабатывается образовательным учреждением на основе примерной основной образовательной программы.

Какие опасения у педагогического сообщества может вызвать этот законопроект? Представляется, что теперь все параметры образовательных стандартов сосредоточены в руках органов управления образованием. Может быть, это было бы не страшно, если бы законопроект предусматривал расширение академической свободы вузов. Например, устанавливать содержание образования не в форме примерных основных образовательных программ, а форме вариативного перечня предметов и курсов и количества часов на их изучение, т.е. только в виде учебного плана. Это был бы серьезный прорыв в автономии вузов и повышении их ответственности за качество подготовки специалистов.

Шестое. Следует отметить непостоянство нашего образовательного законодательства. Например, установленное Федеральным законом о монетизации льгот жесткое деление компетенции в области образования между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления приходится постоянно корректировать. То отдали полномочия субъектам Российской Федерации управлять их собственными вузами, то предоставили органам местного самоуправления создавать собственные вузы. Благодаря позиции Президента Российской Федерации Путина Владимира Владимировича федеральному центру пришлось оказывать серьезную помощь в рамках приоритетного национального проекта «Образование» муниципальным школам, вплоть до оплаты труда за классное руководство.

Представляется, что множественность изменений в законодательстве недопустима. Законотворческая деятельность должна быть прозрачной, предсказуемой и иметь возможности широкого обсуждения.

Полагаем, чтобы у всех у нас было меньше вопросов и недовольств законодательством, необходимо вузам их объединениям и ассоциациям принимать более активное участие в законотворческой деятельности.

Каковы перспективы развития законодательства в сфере образования?

Мы полагаем, что потенциал корректировки Закона Российской Федерации «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» полностью себя исчерпал. Надо отказаться от «точечной застройки» образовательного законодательства. Нам необходимо создавать новую законодательную базу в сфере образования, отвечающую вызовам нового века и обеспечивающую действительно прогрессивное развитие отечественной системы образования. Неслучайно, Комитет Совета Федерации по образованию, предвидя такое развитие событий, еще на рубеже 20 и 21 веков принял решение о необходимости разработки и принятия Образовательного кодекса Российской Федерации. В силу целого ряда объективных и субъективных причин такой законодательный акт до сих пор даже не разработан.

Считаем, что сегодня крайне важно с участием широкой общественности разработать и принять единый законодательный акт, регулирующий абсолютное большинство отношений, возникающих на всех уровнях образования. Безусловно, желательно чтобы это был Кодекс, хотя на этом пути мы встретим много противников.

Но важно, что бы новый законодательный акт не просто инкорпорировал ныне действующие нормы, не просто урегулировал бы ныне действующие отношения в сфере образования, важно другое, что бы новый законодательный акт формировался на принципах и требования нового века, на новых, прогрессивных взглядах на образование, чтобы он стал теми рельсами, по которому наша система образования могла бы, наконец, обогнать запросы общества и экономики, чтобы в новом законодательном акте ставки были сделаны не на всемогущество бюрократа, а на творческий потенциал педагога, на расширение автономии образовательного учреждения.

В подтверждение вышеприведенных слов считаем возможным еще раз вернуться к заседанию Совета законодателей и процитировать председателя Государственной Думы Томской области Мальцева Б.А., который в своем выступлении сказал:

«Главная задача всякого вуза – автономия вуза. Весь мир жил за счет того, что вузы были автономными, это своя жизнь. Что же мы делаем, по какому пути идем?

Первое. Ректора вуза теперь будем назначать. Здравствуйте, приехали – весь мир сотни лет избирает ректора, это демократия в вузе, а мы назначаем.

Второе. Казначейское исполнение бюджета. Ну и что мы выиграем? Все там сидят жулики, что ли? Мы знаем, где сидят жулики.

Третье. НИИ при вузах – нельзя.

Четвертое. Сейчас у нас новое явление … когда при вузах создаются сотни маленьких предприятий инновационного типа. Мы создали такие предприятия … Но нет, сейчас этого делать нельзя. Отсеките и выкиньте.

Пятое – бизнес-инкубаторы. Один из первых бизнес-инкубаторов был создан у нас в Томске для студентов. Праздновали, все приезжали, смотрели, жали руки, хвалили. Теперь ректор в прокуратуре и милиции отчитывается, почему он на этих федеральных площадях посадил девочек и мальчиков, студентов, которые производят продукцию и получают деньги».

Представляется, что за счет серьезного совершенствования образовательного законодательства удастся радикально изменить положение дел в отечественной системе образования и в скором времени мы услышим из уст региональных руководителей в адрес высшей школы совершенно иные слова.