Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  


Пределы автономии образовательной организации 

в вопросах управления и формирования организационной структуры: 

обзор судебной практики


По общему правилу образовательные организации свободны в определении структуры органов управления. Компетенция и состав органов управления определены законодательством в самых общих чертах (ст. 26, 27 Федерального закона «Об образовании в РФ»). Установленную структуру образовательная организация закрепляет в уставе (ст. 25). 


Вместе с тем на практике возникает масса вопросов о правомерности тех или иных решений, связанных с реорганизацией структуры управления образовательной организации и изменением полномочий отдельных органов управления. 

  

Пределы автономии определяются де-юре полномочиями, закрепленными в уставе, а де-факто волей учредителя образовательной организации. Вместе с тем, эти пределы могут быть оспорены в судебном порядке. Приведем несколько примеров.
  

1. Структура управления определяется уставом вуза. При этом, несмотря на гарантии педагогического состава и студентов участвовать в управлении вузом (п. 17 ч. 1 ст. 34 и п. 9 ч. 3 ст. 47 Закона об образовании), порядок такого участия определяется самим уставом, а права изменить устав или предложить его изменение законодательством не гарантируется. Все вузы должны иметь в структуре управления коллегиальный орган - общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации (ч. 4 ст. 26 Закона). 


Компетенция такого органа, опять же, утверждается уставом, а права его изменить у работников и студентов нет. Более того, даже если коллегиальный орган придет к согласию изменить устав, сам вуз как юридическое лицо фактически бессилен в спорах против учредителя. В 2009 году ФАС Поволжского округа в Постановлении от 18 марта 2009 г. по делу № а06-5001/2008 указал, что действующим законодательством не предусмотрено право оспаривания государственным учреждением собственного Устава, утвержденного собственником, создавшим государственное учреждение. 


2. Коллегиальное управление вузом является одной из гарантии академических свобод педагогических работников и студентов, закрепленной в законодательстве. Поэтому мнение работников и студентов обязательно учитывать при принятии серьезных управленческих решений, в том числе об изменении структуры управления и внедрении новых управленческих методов, если это повлияет на реализацию ими своих прав, в особенности трудовых прав (ч. 3 ст. 30). Без учета мнения в установленном порядке решение об изменении структуры управления может быть оспорено в судебном порядке. Для того, чтобы защитить позицию руководства вуза, необходимо строго соблюдать порядок принятия решений высшим органом управления. Так, в Апелляционном определении Новосибирского областного суда от 5 июня 2014 г. по делу № 33-4629/2014 требование о признании ничтожным решения конференции было удовлетворено, так как один из вопросов повестки дня не мог быть отнесен к компетенции конференции и сформулирован вразрез с положениями уставных документов сообщества.   


3. В ряде случаев решение об изменении структуры управления может быть принято на уровне локального акта, то есть без изменения устава вуза. При этом утвержденный порядок принятия такого локального нормативного акта обязательно должен быть соблюден, под угрозой отмены акта в суде. Например, в Апелляционном определении Иркутского областного суда от 21 декабря 2015 г. по делу № 33-12005/2015 в удовлетворении требования о признании незаконным пункта регламента университета (локальный акт) было отказано, поскольку суд установил, что при утверждении регламента не была нарушена процедура его принятия, предусмотренная пунктом устава ответчика. Согласно уставу вуза локальные нормативные акты, затрагивающие права студентов, аспирантов и работников университета, принимаются с учетом мнения студенческого совета, а также в порядке и случаях, которые предусмотрены трудовым законодательством. Поскольку мнение было учтено в установленном порядке, суд признал утвержденные локальные акты законными. 


4. Особое внимание следует уделять порядку формирования высшим коллегиальным  органом управления образовательной организации иных коллегиальных органов. В соответствии с ч. 4 и 5 ст. 26 Закона «Об образовании в РФ» в образовательной организации формируются коллегиальные органы управления, к которым относятся общее собрание (конференция) работников образовательной организации (в профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования - общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации), педагогический совет (в образовательной организации высшего образования - ученый совет), а также могут формироваться попечительский совет, управляющий совет, наблюдательный совет и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации. Структура, порядок формирования, срок полномочий и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени образовательной организации устанавливаются уставом образовательной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В Апелляционном определении Архангельского областного суда от 12 марта 2015 по делу № 33-1051/2015 было рассмотрено заявление о порядке формирования ученого совета университета. Заявитель требовал признать недействительными результаты выборов в члены ученого совета университета, которые, по его мнению, были проведены с нарушением устава образовательного учреждения и положения об ученом совете. По мнению заявителя, нарушения состояли в том, что выборы были проведены в форме открытого, а не тайного, голосования, фактическое количество делегатов на момент голосования не проверялось, информационные материалы о кандидатах не размещались. Фактически проходило голосование одним списком за весь данный выборный представительный орган в персональном составе, а не за отдельных кандидатов.
Суд отказал в удовлетворении требований, так как истцом не представлено надлежащих доказательств для удовлетворения его требований. Суд установил, что выборы были проведены в соответствии с процедурой, установленной в локальных нормативных актах университета: делегатам конференции были заранее известны вопросы, включенные в повестку дня конференции, они получили необходимые информационные материалы о кандидатах в обновленный состав ученого совета. Нарушения формы голосования не произошло, поскольку выборы всего ученого совета не проходили, делегаты единогласно проголосовали за внесение изменений в его персональный состав. Истец принимал участие в работе конференции, свое право на участие в управлении образовательным учреждением реализовал, голосовав за предложенные кандидатуры.
  

Аналогичные споры о порядке формирования органов управления возникают и на уровне общего образования. В деле, рассмотренном в Апелляционном определении Московского городского суда от 16 февраля 2015 г. № 33-4797/15 суд отказал в требовании о признании незаконным акта о формировании списка избранных членов Совета гимназии. Суд установил, что при слиянии нескольких общеобразовательных организаций был Департаментом образования Москвы был утвержден новый Устав гимназии, где предусмотрено формирование одного Управляющего Совета. Для формирования нового совета в соответствии в первичных организациях должны были пройти выборы делегатов на конференцию для избрания Управляющего Совета. В гимназии таких собраний не проводилось и соответственно делегатов на конференцию не выбирали, что лишило права истца представлять интересы класса и его сына в Управляющем совете объединенной образовательной организации в нарушение ст. 44 Закона «Об образовании». 


Разрешая требования в части признания выборов Управляющего Совета незаконными и обязания директора гимназии провести выборы в Управляющий Совет, суд пришел к выводу о том, что формирование Управляющего Совета отнесено к усмотрению гимназии, в связи с чем, суд не вправе оценивать целесообразность принятого решения, не найдя оснований для удовлетворения заявленных требований.
Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу, что положения Устава гимназии при издании директором гимназии приказа о формировании списка избранных членов Совета не были нарушены, поскольку указанным пунктом установлено право директора самостоятельно принимать решение по вопросам, входящим в компетенцию Совета, в случае, если Совет не принимает решение в установленные сроки, и отсутствие этого решения препятствует нормальной работе Учреждения.
  

Отдельного внимания заслуживают дела, связанные с полномочиями руководителя образовательной организации. Как известно, в соответствии с ч. 3 ст. 26 Закона «Об образовании в РФ» единоличным исполнительным органом образовательной организации является руководитель образовательной организации (ректор, директор, заведующий, начальник или иной руководитель), который осуществляет текущее руководство деятельностью образовательной организации. При этом, на руководителя, в рамках его компетенции, возлагается функция реализации принципа автономии в части принятия организационных и кадровых решений (ч. 1 ст. 28 Закона). 


Целый ряд судебных решений связан с полномочиями руководителя образовательной организации самостоятельно принимать решение о сокращении штатов. Например, в Апелляционном определении Московского городского суда от 18 мая 2015 г. № 33-16065/2015 суд рассмотрел иск о признании незаконным приказа об увольнении в связи с сокращением. По мнению заявителя руководитель образовательной организации не имел права издавать такой приказ. Суд отказал в удовлетворении требования, так как установленная процедура сокращения была соблюдена: истец своевременно уведомлен о предстоящем сокращении, ответчиком были предложены все имеющиеся у него вакантные должности, от занятия которых истец отказался. Суд отметил, что общеобразовательное учреждение вправе самостоятельно формировать штатное расписание соответственно учебной нагрузке и соответственно решать вопрос о том, имеется ли необходимость в той или иной должности, либо принять решение о ее исключении из штатного расписания. К тому же принятие любых кадровых решений, в том числе об изменении структуры, штатного расписания, численности состава работников является исключительной компетенцией работодателя, который вправе расторгнуть трудовые договоры с работниками при условии соблюдения установленного порядка увольнения и гарантий, предусмотренных действующим законодательством.

Аналогичным образом был решен вопрос о правомерности принятия решения руководителем образовательной организации о сокращении штатов в Апелляционном определении Нижегородского областного суда от 3 марта 2015 г. по делу № 33-1606/2015. Суд отказал в удовлетворении требования о восстановлении на работе истца, уволенного на основании п. 2 ст. 77 Трудового кодекса РФ в связи с истечением срока трудового договора отказано, поскольку у ответчика имелись законные основания для расторжения трудовых отношений с истцом по истечении срока трудового договора, при этом процедура увольнения истца по данному основанию соблюдена в полном объеме. Суд отметил, что общеобразовательное учреждение вправе самостоятельно формировать штатное расписание соответственно учебной нагрузке и соответственно решать вопрос о том имеется ли необходимость формировать кафедру, либо принять решение о ее расформировании. В рассмотренном деле учебная нагрузка в целом снизилась, необходимости в проведении конкурса на замещение вакантной должности доцента, которая освобождалась, не имелось. Указанная должность была правомерно сокращена с соблюдением установленной процедуры. К тому же, истец был уволен после окончания учебного года.

Похожее решение было принято в Омске, где суд подтвердил исключительное право университета формировать штатное расписание и снижать количество ставок в связи с уменьшением нагрузки  (Апелляционное определение Омского областного суда по делу № 33-801/2015).

В то же время в Приморском крае краевой суд принял прямо противоположное решение по делу № 33-7728 и не признал за руководителем казенного образовательного учреждения права в единоличном порядке проводить сокращение штатов. Суд установил, что согласно уставу Краевого государственного казенного специального (коррекционного) образовательного учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья "Пограничная специальная (коррекционная) школа-интернат", Совет учреждения является постоянно действующим выборным коллегиальным органом учреждения и выступает в роли высшего органа самоуправления учреждения в период между собраниями трудового коллектива. К компетенции Совета относится решение вопросов об изменении структуры и штатной численности в рамках фонда заработной платы. Таким образом, именно к компетенции Совета школы, а не директора, относится решение вопросов об изменении структуры и штатной численности учреждения. Решение Совета школы по вопросу изменения структуры учреждения и сокращения численности и штата не принято. При таких обстоятельствах, суд обоснованно пришел к выводу о признании действий директора школы по изданию приказа и сам приказ "Об изменении штатного расписания и сокращении численности и штата сотрудников учреждения" незаконными, поскольку директор единолично, без решения Совета школы, принял решение об изменении структуры и штатной численности учреждения, утвердил новое штатное расписание. Кроме того, по делу установлено, что профсоюзный орган в нарушение ст. 82 Трудового кодекса РФ и положений коллективного договора не уведомлялся до начала проведения мероприятий по сокращению численности, штата работников, что является грубым нарушением трудового законодательства, дающим основание для признания приказа о сокращении численности и штата работников незаконным.
 

4 июня 2016 г.



Смирнова М. В. 

Кандидат юридических наук, LLM

Научный сотрудник Университета Манчестера 

Старший научный сотрудник Федерального центра 

образовательного законодательства 
     


Возврат к списку