Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  


Кратко об оценке государственного управления в системе образования России

(Аналитическая записка  подготовлена на основе материалов отчета по проекту: «Осуществление мониторинга правоприменения в пределах

полномочий Минобрнауки России», выполненного ФГБНУ «ФЦОЗ» в рамках Государственного задания на 2016 год)

 

Автор: к.ю.н., с.н.с. ФГБНУ «ФЦОЗ» Д.В.Бондаренко

 

Сложность стоящих перед страной вызовов задает высочайшие требования к работе государственного аппарата, координации работы между всеми ветвями власти, совместной работе ведомств, отвечающих за выработку политики в отраслях экономики и социальной сферы, за контроль, надзор и правоприменения, за реализацию правоохранительных функций. Для эффективной реализации этих задач необходимы модернизация сложившейся в настоящее время системы государственного управления, ее оптимизация, повышение квалификации управленческого аппарата и переход к использованию современных информационных и управленческих технологий. Одним из основных направлений ее совершенствования станет внедрение современных общепризнанных методов проектного управления.

Мониторинг правоприменения согласно Указу Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 (ред. от 25.07.2014) «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»[1]представляет комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации. Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в проведении мониторинга.

Мониторинг правоприменения в пределах полномочий Минобрнауки России, используемых для реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[2] (далее -  Указ № 601) и других правовых актов, предусмотренных планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2016 год, а также принятых для их реализации мер государственной политики, ведомственных актов и управленческих решений, осуществляется в целях установления эффективности правового регулирования на основе анализа процессов правоприменения. Своевременное изучение проблем качества и уровня правовой обеспеченности названных направлений государственной политики в 2016 году позволил бы приступить к разработке и реализации предложений, которые могут применяться Минобрнауки России при решении задач, связанных с наиболее полной и последовательной реализацией Указа № 601 и других правовых актов, предусмотренных планом мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2016 год.

Анализ нормативных правовых актов, принятых во исполнение обозначенных в техническом задании поручений и задач государственной политики; сбора и анализа правоприменительных действий и решений Минобрнауки России, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования и органов местного самоуправления, показал достаточно высокий уровень эффективности правоприменения в сфере реализации государственной политики в области образования и науки.

Существенную долю правоприменительных действий и решений Минобрнауки России, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования и органов местного самоуправления, составляет последовательная деятельность субъектов исполнения в целях реализации поставленных задач, начатая в 2010 – 2012 годах и методично, целенаправленно ведущаяся на протяжении последних пяти – шести лет.

В числе основных приоритетов экономической политики в прогнозный период применительно к тематике проводимого исследования, являются: повышение качества жизни и инвестиции в человеческий капитал и повышение качества функционирования институтов государственной власти.

В связи с этим очевидно, что необходимым условием для формирования инновационной экономики является модернизация системы образования, являющейся основой динамичного экономического роста и социального развития общества.

Развитие сферы образования, намеченное на период до 2030 года, должно быть ориентировано на повышение доступности и качества образования, подготовку квалифицированных кадров всех уровней профессионального образования, способных быстро реагировать на запросы рынка труда, повышать уровень своей квалификации в течение всей жизни, использовать свои знания, навыки и компетенции, полученные в процессе обучения.

Однако для достижения поставленных целей необходима четкая системная работа на всех уровнях государственного управления в области образования и науки, обеспечивающая уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг, информационную открытость в деятельности всех звеньев государственной власти, общественный характер принимаемых решений с учетом мнений различных институтов гражданского общества и граждан.

Политика в сфере образования на период до 2030 года будет определяться в соответствии с концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также задачами, поставленными Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Указе № 601.

В целях проведения мониторинга правоприменения по основным направлениям совершенствования системы государственного управления в области  образования и науки в соответствии с положениями Указа № 601 в рамках полномочий Минобрнауки России анализ был проведен по следующим важнейшим направлениям:

1. Вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг:

Минобрнауки России осуществляет следующие государственные услуги:

1. Предоставление гражданам информации о детях, оставшихся без попечения родителей, из федерального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, оказание содействия гражданам в подборе ребенка, оставшегося без попечения родителей, для передачи его на воспитание в семью граждан, выдача предварительных разрешений на усыновление (удочерение) детей в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

2. Выдача разрешений на открытие представительств иностранных государственных органов и организаций по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации;

3. Выдача разрешений на осуществление деятельности по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации представительствами иностранных некоммерческих неправительственных организаций;

4. Присвоение ученых званий профессора и доцента;

5. Выдача по ходатайствам образовательных организаций высшего образования, образовательных организаций дополнительного профессионального образования и научных организаций разрешений на создание на их базе советов по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук, определение и изменение составов этих советов, определение перечня научных специальностей, по которым этим советам предоставляется право приема диссертаций для защиты;

6. Признание ученых степеней и ученых званий, полученных в иностранном государстве, выдача свидетельства о признании ученой степени или ученого звания, полученных в иностранном государстве

7. Выдача иностранным и российским заявителям разрешений на проведение морских научных исследований во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации, в ее исключительной экономической зоне и на ее континентальном шельфе;

8. Выдача документа о признании организации пригодной эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами.

За исследованный период в целях достижения установленного Указом № 601 показателя «сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг» Минобрнауки России принято 16 нормативных правовых актов.

Необходимо отметить, что проводимая Минобрнауки России работа по обобщению нормативных правовых актов, принятых во исполнение Указа № 601, а также собственная правотворческая деятельность носит системный характер. Правовые свойства принятых актов отвечают принципам нормативности, общеобязательности, формальной определенности, обеспеченности силой государственно-правового принуждения и способны оказать целенаправленное воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления образованием и наукой с помощью правовых (юридических) средств.

По состоянию на конец 1 квартала 2016 года доля граждан, использующих механизм получения государственной услуги Минобрнауки России в электронном виде, составила 0 %.

В целях обеспечения реализации Указа № 601 и создания системных мер, направленных на достижение необходимого показателя, Минобрнауки России был разработан ведомственный план по достижению значения показателя, утвержденный приказом Минобрнауки России от 20 ноября 2015 г. № 1361 (далее План).

В числе мер, предусмотренных в Плане, необходимо отметить, что все они призваны способствовать расширению возможностей использования специализированных электронных ресурсов, создаваемых по инициативе Минобрнауки России, однако до настоящего времени ожидаемых результатов не принесли.

По пункту 1 Плана «Информирование граждан о преимуществах использования государственных услуг в электронном виде».

На официальном сайте Минобрнауки России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «государственные услуги» по адресу: минобрнауки.рф/министерство/госуслуги размещено информационное сообщение об информировании граждан о преимуществах использования государственных услуг в электронном виде.

По пункту 2 Плана «Информирование граждан о преимуществах использования сервисов электронного правительства».

На официальном сайте Минобрнауки России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «государственные услуги» по адресу: минобрнауки.рф/министерство/госуслуги размещено информационное сообщение об информировании граждан о преимуществах использования сервисов электронного правительства.

По пункту 3 Плана «Информирование граждан через образовательные организации, реализующие образовательные программы начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального и высшего образования, о преимуществах использования государственных услуг в электронном виде».

2. Общественный характер разработки и принятия проектов нормативных правовых актов, открытость в деятельности органов государственной власти и управления, а также участия граждан в государственном управлении:

В условиях нарастающей сложности социальных процессов и новых экономических вызовов серьезной задачей для федеральных органов исполнительной власти является необходимость формирования моделей принятия решений и реализации государственных функций, основанных на активном участии гражданского общества в управлении государством, а также на использовании современных механизмов общественного контроля. Основным направлением совершенствования государственного управления в развитых странах является построение структур управления и использование управленческих подходов, нацеленных, прежде всего, на обеспечение потребностей и интересов граждан, регулярное распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти, экспертным сообществом и институтами гражданского общества.

Минобрнауки России в рамках внутренней оценки деятельности Минобрнауки России по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р[3], проведен сравнительный анализ результатов самообследования за 2014 год и результатов независимой оценки уровня открытости Минобрнауки России за 2015 год (далее – сравнительный анализ).

Итоги сравнительного анализа использовались в процессе подготовки Ведомственного плана Минобрнауки России по реализации принципов открытости на 2016 год (далее – Ведомственный план) в части выявления наиболее актуальных вопросов по реализации принципов (механизмов) открытости. Стратегическая цель Ведомственного плана заключается в повышении прозрачности и открытости деятельности государственных органов, повышении уровня соответствия критериям межстрановых сопоставлений.

На данный момент в реестре Роскомнадзора зарегистрировано 339 федеральных государственных информационных систем, которые разработаны, внедрены и эксплуатируются федеральными государственными органами для информационного обеспечения исполнения своих полномочий. Региональные органы исполнительной власти в рамках своих административно-управленческих процессов также внедряют различные информационные системы и ресурсы.

На сайтах практически всех федеральных, региональных и муниципальных органов власти созданы Интернет-приемные, чтобы граждане и организации могли направлять обращения в электронной форме. Статистика обращений показывает, что доля электронных обращений граждан в органы власти растет: в ряде ФОИВ она достигает ¾70%,  в среднем каждое третье обращение поступает в электронном виде.

Минобрнауки России принято решение и в настоящее время осуществляются:

- разработка положения об информационной модели деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации;

- положения о едином информационном портале Министерства образования и науки Российской Федерации;

- сформирована рабочая группа по координации использования информационных технологий структурными подразделениями Министерства образования и науки Российской Федерации (с одновременным упразднением рабочих групп по информатизации и по информационно-аналитическому сопровождению деятельности Министерства);

- формирование и постоянная актуализация «дорожной карты» по созданию информационной модели деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации;

- формирование и постоянная актуализация «дорожной карты» по интеграции информационных систем в структуру единого информационного портала Министерства (с учетом необходимости завершения указанной работы не позднее 20 декабря 2106 г.), формирования единых справочников и классификаторов сбора и обработки данных, унификации запрашиваемой информации и допустимого сокращения отчетности.

Обеспечивается работа по приданию единому информационному порталу Министерства статуса федеральной информационной системы с размещением на домене gov.ru.

В соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851[4], общественному обсуждению подлежат проекты нормативных правовых актов, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти.

За исследованный период Минобрнауки России было издано 11 актов, в отношении которых проведена антикоррупционная экспертиза.

Результаты первичного анализа сложившейся правоприменительной практики Минобрнауки России по вопросам нормотворчества позволяют предложить целесообразным ликвидировать все избыточные дополнительные экспертизы, ввести их в рамки межведомственных согласований и осуществлять их одновременно (параллельно) с модернизированной процедурой общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов. В части общественного обсуждения нужно перейти от необязывающего и на практике не существующего диалога «со всеми желающими», т.е. с неограниченным кругом лиц, к обязывающему профессиональному разговору с крупнейшими общероссийскими объединениями предпринимателей и Экспертным советом при Правительстве Российской Федерации.

Приоритетным является повышение эффективности взаимодействия с референтными группами (экспертное и профессиональное сообщества, руководители образовательных организаций, педагогические работники и обучающиеся всех уровней образования, медиасообщество), представители которых включены в координационные, совещательные и экспертные органы, работающие при Минобрнауки России.

Важную роль в решении актуальных вопросов сферы образования играет их обсуждение на заседаниях Общественного совета при Минобрнауки России, таковыми в отчетном году были вопросы о Публичной декларации целей и задач Минобрнауки России, о мониторинге соблюдения прав обучающихся, об издании учебников, о возможности установления скользящего графика начала учебного года, о преподавании в школе предметов религиозного содержания и другие.

В целях развития инструментов открытости началось проведение форумов по информационному взаимодействию с руководителями и сотрудниками пресс-служб органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, а также ведущих университетов, в ходе которых обсуждаются вопросы взаимодействия со средствами массовой информации и целевыми аудиториями, даются рекомендации по совершенствованию работы с официальными сайтами и открытыми данными и многие другие проблемы.

На специализированном портале Минобрнауки России (http://открытые-данные.минобрнауки.рф/) размещены актуальные наборы открытых данных, самыми популярными из которых стали "Перечень органов исполнительной власти, осуществляющих управления в сфере образования в субъектах Российской Федерации" и "Сведения о функционировании высшего образования". Постоянно ведется работа по выявлению наиболее востребованных среди референтных групп наборов открытых данных и их атрибутов.

Для повышения уровня информационной открытости деятельности ведомства совершенствуется официальный сайт Минобрнауки России (http://минобрнауки.рф/), который ежедневно посещают более 20 тыс. пользователей.

На официальном сайте Минобрнауки России освещается и реализация проекта "Открытое министерство", направленного на повышение эффективности работы Минобрнауки России посредством повышения подотчетности через механизмы общественного и экспертного контроля за деятельностью ведомства, а также обеспечения доступа к прямым трансляциям проводимых мероприятий.

Для двусторонней связи с гражданами созданы и функционируют "горячие линии" по вопросам проведения комплексного экзамена по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации; по вопросам оплаты труда работников системы образования, "горячая линия" Общественного совета при Минобрнауки России и другие.

3. Реформирование и развитие государственной гражданской службы:

На модернизацию государственной службы нацелен ряд положений Указа № 601, в частности, в нем отмечена необходимость внедрения «особого порядка оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от достижения показателей результативности профессиональной служебной деятельности, а также единого подхода к осуществлению выплаты государственным гражданским служащим премий за выполнение особо важных и сложных заданий по результатам работы; применение системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности».

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации (№ МОН-пр-2180 от 7 апреля 2016 г.) и письмом Минкомсвязи России (№ МОН-9815 от 11 апреля 2016 г.), с целью внедрения и опытной эксплуатации пилотной версии единой информационной системы управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации, в нее дополнительно включены: Минобрнауки России, Минсельхоз России и Минэнерго России.

Минобрнауки России за отчетный период издано 2 нормативных правовых акта, регламентирующих работу с персональными данными федерального гражданского государственного служащего.

В целях достижения такого показателя как «корректировка перечней должностей федеральной государственной гражданской службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупциогенными рисками» издан соответствующий нормативный правовой акт.

В целях достижения такого показателя как «создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы» Минобрнауки России утвержден состав Конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации, а также разработан и принят Регламент проведения конкурсных процедур для оценки профессиональных и личных качеств кандидатов на замещение вакантной должности государственной гражданской службы.

В целях достижения такого показателя как «внедрение новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы» издано 6 нормативных правовых актов.

Необходимо отметить, что проблемы в сфере совершенствования государственной гражданской службы обусловлены отсутствием механизмов и процедур практической реализации новых принципов кадровой политики, устанавливаемых на федеральном уровне, отсутствием методической базы их внедрения на уровне регионов.

Первичный анализ вышеуказанных актов показал, что до сих пор отсутствует система объективной и адекватной оценки результативности деятельности гражданских служащих, что в принципе не позволяет внедрить адекватное стимулирование, создать условия выявления резервов, сокращение численности персонала. Сохраняется субъективная и разнородная система гарантий и льгот. Практика установления субсидий на приобретение жилья, медицинского страхования, транспортного обслуживания, проч. крайне непрозрачна, индивидуализирована и не рассматривается служащими как часть единого компенсационного пакета государственного служащего. Значительная часть государственных служащих не полностью соответствует современным требованиям, а предлагаемый уровень оплаты, особенно на должностях младшей группы, не позволяет привлечь молодежь с достаточным уровнем квалификации.

С учетом отмеченных проблем и в развитие положений Указа № 601 в результате проведенного мониторингового исследования научным коллективом сформулированы следующие предложения:

- необходимо увязать планирование потребности в кадрах (численности и квалификационного состава) с объемом и содержанием исполняемых функций и оказываемых услуг.

- проводить регулярный кадровый аудит и мониторинг достаточности штатной численности и квалификации государственных служащих Минобрнауки России.

Наряду с этим требуется внедрить порядок определения размеров фондов оплаты труда Минобрнауки России, исходя из объема и содержания возложенных на него функций, оказываемых услуг, реализуемых программ и проектов. Предварительную оценку потребности в кадрах целесообразно также проводить в рамках оценки результативности воздействия (далее – ОРВ) проектов нормативных правовых актов (далее – НПА).

Для исполняемых функций Минобрнауки России целесообразно выявить те их элементы, которые могут быть полностью или частично реализованы не государственными служащими. Целесообразно также интенсифицировать работу по централизации и передаче обеспечивающих и вспомогательных функций государственного органа подведомственным организациям.

В целом на уровне федерального законодательства одной из важнейших и все еще не решенных задач является формирование эффективного контракта с чиновником. Ее решение предполагает, с одной стороны, уточнение требований к государственным служащим и объективную оценку их деятельности. С другой стороны, создание системы стимулов для поощрения результативной деятельности. Оценка государственных служащих должна строиться через призму оценки работы государственного органа в целом. Соответствующие показатели должны быть взаимосвязаны между собой. Кроме того, комплексная оценка государственного служащего должна включать квалификационную оценку профессионализма, оценку достижения показателей результативности, общественную оценку отношения граждан (при оказании услуг). Итоговая оценка результатов деятельности должна отражаться не только на оплате труда, но и на карьерном продвижении (повышение классного чина, продвижение по должности, перевод на другую работу и т.д.).

На основе комплексной оценки должна действовать многоканальная система мотиваций, включающая материальные и нематериальные стимулы. Прежде всего, необходимо усовершенствовать систему оплаты труда, что предполагает повышение доли гарантированной части в среднем до уровня 60-70% (включение в должностной оклад большинства надбавок), внедрение единых принципов определения премиальной части в увязке с объективной оценкой результатов деятельности.

Система льгот и гарантий государственным служащим в целом и Минобрнауки России в частности должна быть в значительной степени монетизирована. При этом наряду с выделением единовременных субсидий на приобретение жилья целесообразно разработать механизмы предоставления льготных ипотечных кредитов, создание субсидируемых государством ипотечных программ для госслужащих, расширение практики выделения служебного жилья и компенсации аренды. В рамках развития материального обеспечения и стимулирования государственных служащих целесообразно перейти к определению компенсационного пакета, включающего все элементы оплаты, гарантий и льгот.

Наряду с материальными стимулами должна развиваться система наград и поощрений, основанная на понятных и объективных критериях награждения. Целесообразно расширить спектр ведомственных и государственных наград в Минобрнауки России.

Необходимо сделать более гибкой систему присвоения классных чинов (обеспечить возможность присвоения государственным служащим любого классного чина на любой замещаемой должности при наличии значимых достижений, соответствующего уровня квалификации, компетентности, знаний и навыков).

Вместе с тем, с уверенностью можно утверждать о достижении существенных результатов по выполнению поручений Президента Российской Федерации, изложенных в Указе № 601 в части вопросов, касающихся изменения организационно-правовых основ деятельности гражданских государственных служащих органов государственной власти в области образования и науки. В целом анализ нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне по вопросам изменения организационно-правовых основ деятельности гражданских государственных служащих органов государственной власти в области образования и науки, показал, что к 2016 году разработан мощный правореализационный механизм, с систематическим мониторингом правореализации, гибким механизмом реагирования на изменяющиеся правовые условия.

Проведенный анализ регионального и муниципального нормативного регулирования по рассматриваемым вопросам показал значительное разнообразие по видам актов, по органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, их утверждающим, по форме и содержанию актов, по плотности нормативного воздействия.



[1] СЗ РФ. 2011.№ 21, ст. 2930.

[2] СЗ РФ, 07.05.2012, № 19, ст. 2338.

[3] СЗ РФ, 03.02.2014, № 5, ст. 547.

[4] СЗ РФ, 03.09.2012, № 36, ст. 4902.


Возврат к списку