Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  


Модернизация российского законодательства в области образования: новеллы 2008 года


Принятие в 1992 г. Закона Российской Федерации «Об образовании»[1] (далее – Закон РФ «Об образовании»), а в последующем и Конституции Российской Федерации послужило позитивным основанием для развития отечественной системы образования в переходный период. Именно эти законодательные акты заложили правовые основы обновления отношений в сфере образования, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны. Однако на их основе не удалось сформировать в полной мере упорядоченное и сбалансированное законодательство об образовании, обеспечивающее последовательное и системное регулирование отношений в данной сфере.

Рамочный характер Закона РФ «Об образовании» как системообразующего акта законодательства об образовании подразумевал принятие на его основе специализированных законодательных актов, призванных урегулировать правоотношения в отдельных подсистемах образования, а также установить дополнительные гарантии прав граждан на получение образования соответствующего уровня. Однако изначальный замысел законодателя по подготовке и принятию в развитие Закона РФ «Об образовании» ряда законов, имеющих более узкий предмет регулирования, был реализован только Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[2]. В результате многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского образования, остались неурегулированными на законодательном уровне.

Социально-экономические преобразования, произошедшие за последние годы в российском обществе, послужили основанием для обновления таких отраслей законодательства как гражданское, административное, налоговое, бюджетное, трудовое и некоторых других отраслей. В свою очередь это повлекло к изменению социально-экономических основ системы образования. Вследствие развития международных интеграционных процессов, создания новых технологий и образовательных институтов, а также присоединения России к Болонскому процессу все больше стали проявляться (обнаруживаться) существенные несоответствия действующих нормативных правовых актов в сфере образования реальным потребностям и современным стандартам правового регулирования отношений, сформировавшихся в образовательной (сфере) системе.

Именно этими объективно сложившимися обстоятельствами объясняется тот факт, что внесение отдельных изменений в закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в течение последних лет стало обычной практикой. Так, только в период с 2002 по 2007 годы было внесено около 200 соответствующих законодательных инициатив, принято более тридцати федеральных законов.

Положительным результатом этих усилий стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования, совершенствование правовых механизмов контроля качества образования. Вместе с тем, несмотря на большое количество внесенных в указанные законодательные акты изменений, их нормы по-прежнему отличаются коллизионностью, сохраняют декларативный характер и не обеспечены эффективными правовыми механизмами реализации, а также неоправданно дублируют нормы других законодательных актов.

В настоящее время ведется работа по подготовке проекта нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования. Целью разработки указанного законопроекта является завершение процесса комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в области образования, приведение его в соответствие с современными стандартами правового регулирования, новыми общественными отношениями, возникающими в этой сфере, создание условий для обновления и развития отечественной системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства.

Однако в условиях глобализации, информационного и технологического бума, становления «экономики знаний» нельзя не заметить, что модернизация законодательства Российской Федерации в области образования носит не только плановый характер.

В течение 2008 г. в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» были внесены соответствующие изменения следующими федеральными законами:

- от 28 февраля 2008 г. № 14-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части лицензирования и аккредитации учреждений профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждений)»[3];

- от 24 апреля 2008 г. № 50-ФЗ «О внесении изменений в статью 53 Закона Российской Федерации «Об образовании» и статью 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[4];

- от 15 июля 2008 г. № 119-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации «О минимальном размере оплаты труда» и статью 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[5];

- от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации»[6];

- от 27 октября 2008 г. № 180-ФЗ «О внесении изменения в статью 26 Закона Российской Федерации «Об образовании»[7];

- от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[8];

- от 25 декабря 2008 г. № 286-ФЗ «О внесении изменений в статью 39 Закона Российской Федерации «Об образовании» и статью 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»[9].

Целесообразность принятия лишь в одном только 2008 г. такого количества федеральных законов о внесении изменений в российское законодательство по вопросам (по проблемам) образования, на наш взгляд, бесспорна и поддается вполне логичному (разумному) объяснению.

1. Основная идея Федерального закона от 28 февраля 2008 г. № 14-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части лицензирования и аккредитации учреждений профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждений)» заключается в расширении правовых возможностей для интеграции учреждений профессионального религиозного образования в систему образования Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объединениях»[10] учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) создаются для подготовки служителей и религиозного персонала и получают государственную лицензию на право осуществления образовательной деятельности. Одновременно указанные образовательные учреждения зачастую реализовывали образовательные программы на основе государственных образовательных стандартов, однако при этом законодательство Российской Федерации не предусматривало для данных учреждений возможности получения государственной аккредитации.

Федеральным законом от 28 февраля 2008 г. № 14-ФЗ были внесены изменения в ст. 33 Закона РФ «Об образовании» и ст. 19 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», согласно которым учреждениям профессионального религиозного образования (духовным образовательным учреждениям) предоставляется возможность получить государственную аккредитацию по соответствующим образовательным программам. В случае получения государственной аккредитации духовным образовательным учреждениям предоставляется право выдавать в установленном порядке документы государственного образца о соответствующем уровне образования. В то же время государственный статус духовного образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) при его государственной аккредитации не устанавливается, а документ государственного образца о соответствующем уровне образования, выданный таким учреждением, заверяется печатью, не содержащей изображения Государственного герба Российской Федерации.

Кроме того, Федеральный закон от 28 февраля 2008 г. № 14-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части лицензирования и аккредитации учреждений профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждений)» также затрагивает вопросы лицензирования образовательной деятельности высших учебных заведений.

Ранее согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» лицензии на ведение образовательной деятельности высшим учебным заведениям, независимо от их организационно-правовых форм, могли быть выданы только при наличии у них на правах собственности, оперативного управления или аренды необходимой учебно-материальной базы. В то же время значительная часть высших учебных заведений использует в процессе осуществления образовательной деятельности соответствующие здания (помещения), находящиеся у них в безвозмездном пользовании. Однако в силу закона такое имущество не учитывалось при лицензировании образовательной деятельности высших учебных заведений.

Рассматриваемый Федеральный закон решил указанную проблему, расширив перечень имущественных прав на учебно-материальную базу, учитываемых при лицензировании образовательной деятельности высших учебных заведений, закрепленный в п. 4 ст. 10 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», путем включения в него права безвозмездного пользования.

2. До принятия Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 50-ФЗ «О внесении изменений в статью 53 Закона Российской Федерации «Об образовании» и статью 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» отдельные особенности трудовой деятельности педагогических работников одновременно регламентировались Законом РФ «Об образовании» (ст. 53), Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 20) и нормами ст.ст. 331, 332 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ). Однако указанные законодательные акты вступали в противоречие друг с другом.

Так, например, в соответствии с п.2 ст. 53 Закона РФ «Об образовании» (в ред. Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 71-ФЗ) к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускались лица, которым она запрещена по медицинским показаниям. При этом перечень соответствующих медицинских противопоказаний должен был быть установлен Правительством Российской Федерации. Согласно же ст. 331 ТК РФ к педагогической деятельности не допускаются лица, имеющие заболевания, предусмотренные перечнем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области здравоохранения (в настоящее время – Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации).

Рассматриваемый Федеральный закон снял несогласованность между Законом РФ «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» с одной стороны, и Трудовым кодексом Российской Федерации – с другой стороны, путем исключения из Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» норм, регулирующих вопросы труда педагогических работников, и закрепления в указанных законодательных актах только отсылочных норм к положениям Трудового кодекса Российской Федерации.

3. Основной целью Федерального закона от 15 июля 2008 г. № 119-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации «О минимальном размере оплаты труда» и статью 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» является улучшение условий финансового обеспечения обучающихся и студентов федеральных государственных образовательных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования.

С принятием указанного Федерального закона размер стипендий, выплачиваемых обучающимся и студентам федеральных государственных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, а также студентам федеральных государственных высших учебных заведений, обучающимся по очной форме обучения за счет средств федерального бюджета с 1 сентября 2008 г. был увеличен с 315 до 400 рублей и с 900 до 1100 рублей, соответственно.

Следует отметить, что в настоящее время индексацию размера стипендиального обеспечения обучающихся и студентов федеральных государственных образовательных учреждений профессионального образования приходится производить ежегодно. Необходимость такого рода индексации обусловлена тем, что на законодательном уровне размер указанных стипендий определен в твердом денежном выражении. Но даже несмотря на регулярную индексацию, размер стипендий обучающихся и студентов федеральных государственных образовательных учреждений профессионального образования остается ничтожно малым. В связи с этим можно сделать вывод о том, что действующая система стипендиального обеспечения обучающихся и студентов федеральных государственных образовательных учреждений профессионального образования требуют пересмотра.

4. Федеральный закон от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» предусматривает передачу части полномочий Правительства РФ по разработке и утверждению нормативных правовых актов соответствующим федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

В частности, указанный Федеральный закон внес изменения в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», согласно которым с 01 января 2009 г. за уполномоченными федеральными органами исполнительной власти закрепляются следующие полномочия, которые ранее относились к компетенции Правительства Российской Федерации:

1) определение порядка:

- назначения и выплаты стипендий, в том числе специальных государственных стипендий;

- утверждения устава федерального государственного образовательного учреждения;

- формирования, ведения федеральных баз данных и баз данных субъектов Российской Федерации, в которые вводятся данные об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена, и обеспечения их взаимодействия, осуществления доступа к содержащейся в них информации;

- формирования сборных команд Российской Федерации, участвующих в международных олимпиадах по общеобразовательным предметам;

- создания на базе высших учебных заведений научных организаций, лабораторий, осуществляющих научную и (или) научно-техническую деятельность;

- создания высшими учебными заведениями на базе научных организаций кафедр, осуществляющих образовательный процесс;

- приема лиц без гражданства в аспирантуру (адъюнктуру), ординатуру, интернатуру и докторантуру высших учебных заведений, образовательных учреждений дополнительного профессионального образования и научные организации;

2) утверждение:

- перечней профессий и специальностей, получение которых в очно-заочной (вечерней), заочной форме и в форме экстерната не допускается;

- типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, за исключением типовых положений об образовательных учреждениях, реализующих военные профессиональные образовательные программы и (или) образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, которые утверждаются Правительством Российской Федерации;

- категорий обучающихся, воспитанников, направляемых в специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), а также содержащихся на полном государственном обеспечении;

- перечня затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования;

- порядка, видов и форм повышения квалификации в части, не урегулированной законодательством РФ, за исключением порядка, видов и форм повышения квалификации научно-педагогических работников высших учебных заведений, реализующих военные профессиональные образовательные программы и (или) образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, утверждаемых в порядке, установленном Правительством РФ;

3) установление статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения, за исключением статуса руководителя образовательного учреждения, реализующего военные профессиональные образовательные программы и (или) образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, устанавливаемого Правительством РФ.

Закрепление полномочий по принятию нормативных правовых актов за федеральными органами исполнительной власти не влечет за собой автоматического признания утратившими силу соответствующих нормативных правовых актов, принятых Правительством РФ до дня вступления в силу рассматриваемого Федерального закона.

В рамках реализации Федерального закона от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» Правительству РФ предстоит принять ряд постановлений, регламентирующих порядок осуществления переданных данным Федеральным законом полномочий за конкретными федеральными органами исполнительной власти. В частности, соответствующие изменения должны быть внесены в Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280[11].

5. Федеральный закон от 27 октября 2008 г. № 180-ФЗ «О внесении изменения в статью 26 Закона Российской Федерации «Об образовании» носит технический характер.

Перечень образовательных учреждений дополнительного образования, в которых могут реализовываться дополнительные образовательные программы различной направленности, содержится в п. 2 ст. 26 Закона РФ «Об образовании». В данный перечень не были включены спортивные школы, являющиеся учреждениями дополнительного образования детей в соответствии с Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного образования для детей, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 07 марта 1995 г. № 233[12].

Указанный перечень является открытым. Однако, учитывая, что в России действует свыше 4 тысяч спортивных школ (детско-юношеских спортивных школ, специализированных детско-юношеских спортивных школ олимпийского резерва, детско-юношеских спортивно-адаптивных школ), в которых обучается более 3 миллионов человек, законодатель решил дополнить данный перечень, включив в него спортивные школы. Что и было сделано Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 180-ФЗ «О внесении изменения в статью 26 Закона Российской Федерации «Об образовании».

6. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 31 Закона РФ «Об образовании» были внесены изменения, согласно которым органы местного самоуправления муниципальных районов наделяются правом осуществлять функции учредителя муниципальных высших учебных заведений, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г. (ст. 4).

До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[13] и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[14] органы местного самоуправления любых муниципальных образований наделялись правом создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. Однако указанным Федеральным законом были внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, согласно которым органы местного самоуправления утратили право выступать учредителями высших учебных заведений. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»[15] указанное полномочие было восстановлено только в отношении органов местного самоуправления городских округов.

Вместе с тем, высшие учебные заведения, учрежденные органами местного самоуправления отдельных муниципальных районов, продолжали существовать, де-юре находясь вне рамок правового поля. К таким высшим учебным заведениям относится, например, Одинцовский гуманитарный университет, созданный в 2004 г. решением органов местного самоуправления Одинцовского района Московской области.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ решил обозначенную проблему, сделав легитимной деятельность высших учебных заведений, находящихся в ведении органов местного самоуправления муниципальных районов и созданных до 31 декабря 2008 г.

7. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 286-ФЗ «О внесении изменений в статью 39 Закона Российской Федерации «Об образовании» и статью 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» установил нормы, согласно которым образовательные учреждения вправе предоставлять на основании договора медицинским учреждениям в пользование движимое и недвижимое имущество для медицинского обслуживания воспитанников, обучающихся и работников образовательных учреждений и прохождения ими медицинского обследования. Указанные отношения между государственными (муниципальными) образовательными учреждениями и государственными (муниципальными) учреждениями здравоохранения также могут осуществляться на безвозмездной основе.

Из этого следует, что рассматриваемый Федеральный закон направлен на эффективную реализацию закрепленного в ч. 1 ст. 41 Конституции РФ права граждан на бесплатное оказание им медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 41), создает правовые гарантии исполнения государственными и муниципальными образовательными учреждениями своих обязанностей перед обучающимися и работниками по охране их здоровья, а также позволяет создавать работникам необходимые условия для прохождения ими периодических бесплатных медицинских обследований.

В заключении следует отметить, что столь значительные изменения законодательства Российской Федерации в области образования, которые произошли в последние годы, повлекли за собой и необходимость изменения нормативных правовых актов Правительства РФ, касающихся вопросов в сфере образования.

Так, в прошедшем году Правительством Российской Федерации с целью приведения в соответствие с действующим законодательством были утверждены новые типовые положения:

- Об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) : постановление Правительства РФ от 14 февраля 2008 г. № 71[16];

- О суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкальном училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах: постановление Правительства РФ от 30 апреля 2008 г. № 328[17];

- Об образовательном учреждении начального профессионального образования : постановление Правительства РФ от 14 июля 2008 г. № 521[18];

- Об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении): постановление Правительства РФ от 18 июля 2008 г. № 543[19];

- О дошкольном образовательном учреждении: постановление Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. № 666[20].

Помимо этого Правительством Российской Федерации были приняты следующие постановления, необходимость принятия которых вытекала из норм федерального законодательства:

- от 06 марта 2008 г. № 152 «Об обучении граждан Российской Федерации по программе военной подготовки в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования»[21];

- от 23 апреля 2008 г. № 294 «Об утверждении Правил отбора государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, которым предоставляется право проводить дополнительные вступительные испытания профильной направленности »[22];

- от 18 июня 2008 г. № 463 «О порядке приема лиц без гражданства в аспирантуру (адъюнктуру), ординатуру, интернатуру и докторантуру высших учебных заведений, образовательных учреждений дополнительного профессионального образования и научных организаций»[23];

- от 14 июля 2008 г. № 522 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций»[24].



[1] См. : Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» // Российская газета. 1992. 31 июля.

[2] См. : СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.

[3] См. : СЗ РФ. 2008. № 9. Ст.813.

[4] См. : СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1757.

[5] См. : СЗ РФ. 2008. № 29 (ч.1) Ст. 3419.

[6] См. : СЗ РФ. 2008. № 30 (ч.2). Ст. 3616.

[7] См. : СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4986.

[8] См. : СЗ РФ. 2008. № 52 (ч.1). Ст.6236

[9] См. : СЗ РФ. 2008. № 52 (ч.1). Ст.6241

[10] См. : «О свободе совести и религиозных объединениях» : Федеральный закон от 26.09.1997. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1997 № 39. Ст.4465

[11] См. : СЗ РФ. 2004. № 25. Ст.2562

[12] См. : СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1053

[13] См. : СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

[14] См. : СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822..

[15] См. : СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 10.

[16] См. : СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 731.

[17] См. : СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2169.

[18] См. : СЗ РФ. 2008. № 29 (ч.2). Ст. 3519.

[19] См. : СЗ РФ. 2008. № 30 (ч.2). Ст. 3631.

[20] См. : СЗ РФ. 2008. № 39. Ст. 4432.

[21] См. : СЗ РФ. 2008. № 11 (ч.1). Ст. 1052.

[22] См. : СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1888.

[23] См. : СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2992.

[24] См. : СЗ РФ. 2008. № 29 (ч.2). Ст. 3520.


Возврат к списку