Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  


Анализ судебной практики арбитражных судов Российской Федерации в части обеспечения ими защиты права на образование и иных смежных с ним прав участников образовательного процесса, соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования
Подача исковых заявлений в арбитражные суды на сегодняшний день является одним из самых востребованных правовых способов урегулирования большого количества спорных ситуаций, возникающих между субъектами административной деятельности в публично-правовых отношениях.

Учитывая специфику арбитражного судоустройства, которая существенно отличается от судов общей юрисдикции, отличие имеют и основные предметы споров и оснований обращений граждан и организаций в арбитражные суды Российской Федерации.

1. Основным предметом исковых требований является требования образовательными учреждениями, то есть юридическими лицами о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (в соответствии с ч.ч. 1, 4 ст. 198 АПК РФ).

Как правило, эти решения или действия выражаются в издании соответствующих ненормативных правовых актов (приказов, распоряжений) или в отсутствии издания таковых. Учитывая, что органы, осуществляющие управления в сфере образования, являются лицензирующими и аккредитационными, то обжалуемые ненормативные правовые акты издаются по вопросам лицензирования, государственной аккредитации или отказе в лицензировании, государственной аккредитации либо приостановления действия или аннулирования лицензии или свидетельства о государственной аккредитации.

В этой связи необходимо отметить, что в арбитражной практике случаи удовлетворения подобных исковых требований крайне мало, поскольку действия должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, как правило, основаны на законе. Отдельные случаи признания незаконными действий (бездействий) или решений органов принимаются арбитражными судами чаще лишь по формальным основаниям, когда обжалуемое действие или решение не соответствует конкретной норме права. При этом важно отметить, что специфика правоотношений в сфере образования, заключающаяся в сложном и многоуровневом правовом механизме регулирования, зачастую не позволяет органам действовать в строгом соответствии с требованиями большого количества нормативных правовых актов, что влечет соответствующие нарушения. Таким образом органы и их должностные лица зачастую выступают заложниками несовершенства действующего законодательства в сфере образования. Арбитражный суд, рассматривая такие случаи, вынужден действовать формально, поскольку основным принципом его деятельности является законность. Принять во внимание те или иные объективные обстоятельства, не зависящие от воли органов и их должностных лиц, которые привели к нарушению конкретной нормы права, суд не вправе, поскольку существующая система судебного контроля вышестоящими судами над нижестоящими, однозначно истолкует это как нарушение норм материального и процессуального права нижестоящим судом.

Рассматриваемая ситуация наиболее наглядно проявилась в следующем примере из арбитражной практики. Государственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования (далее – академия) осуществляла образовательную деятельность по программам высшего профессионального образования на основе лицензии, выданной упраздненным Минобразованием России. В соответствии со ст. 23 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» учреждение дополнительного профессионального образования не имеет права осуществлять образовательную деятельность по программам высшего профессионального образования. Однако, по истечение срока действия этой лицензии академия обращается в лицензирующий орган за проведение повторного лицензирования. Безусловно, проведение повторного лицензирования будет означать грубейшее нарушение закона, однако издать ненормативный правовой акт об отказе в лицензировании заявленных программ высшего профессионального образования лицензирующий орган также не вправе, поскольку это повлечет нарушение прав обучающихся и комплекс иных организационных проблем, связанных с обеспечением гарантий прав граждан на образование. В этой связи лицензирующий орган, перед подготовкой принятия соответствующего решения, направляет соответствующее письмо в адрес академии и ее учредителя, в котором сообщается о необходимости скорейшего приведения образовательной деятельности в соответствие с требованиями действующего законодательства в сфере образования. Однако долгое отсутствие ответа как от руководства академии, так и от ее учредителя неизбежно приводит к пропуску соответствующего срока, предусмотренного Положением о лицензировании образовательной деятельности для издания соответствующего ненормативного правового акта (в данном случае приказа об отказе в лицензировании). Данное обстоятельство с формальной точки зрения послужило основанием принятия судом решения о незаконном бездействии лицензирующего органа.

Однако вместе с тем, специфика рассматриваемых исковых производств в большей степени заключается в том, что, как правило, заявленные образовательным учреждением исковые требования, необоснованны и являются результатом правового нигилизма либо инициированы с целью создания громкой провокационной кампании в средствах массовой информации.

Необходимо отметить, что в подавляющем большинстве случаев лицензирующие и аккредитационные органы принимают решения на законных основаниях, добросовестно и грамотно. Их жесткие, на первый взгляд, решения, выражающиеся в издании, например, приказов о приостановлении действия лицензии и в дальнейшем об аннулировании лицензии на право ведения образовательной деятельности, принимаются в целях предупреждения правонарушений или прекращения противоправных действий образовательных организаций. Известно, что в настоящее время в Российской Федерации существует большое количество негосударственных образовательных учреждений, которые в действительности являются псевдообразовательными (особенно это проявляется в сфере высшего профессионального образования). Такие организации созданы еще в 90-е годы, в период пониженного контроля со стороны государства за их деятельностью и абсолютно не учитывающие требования действующего законодательства в области образования, как в части лицензионных требований и условий, необходимых для ведения образовательной деятельности, так и в части аккредитационных.

Упорядоченная и стабильная внутренняя политика Российской Федерации в последнее время направлена на приведение в законный порядок деятельности всего массива подобных образовательных организаций. Безусловно, ряд руководителей таких организаций, привыкших осуществлять свою деятельность без учета требований закона и получать колоссальные прибыли в результате ведения псевдообразовательной деятельности, а зачастую и просто мошеннических действий, не согласны с решениями соответствующих государственных органов, уполномоченных на осуществление надзора и контроля в сфере образования. Необходимо отметить, что исковые заявления таких организаций отличаются необоснованностью, бездоказательностью, субъективизмом, искажением фактических обстоятельств дел, произвольным толкованием норм права, введением в заблуждение суда, а зачастую и попросту абсурдностью.

Так, например, негосударственное образовательное учреждение (далее – институт) обратилось в арбитражный суд с требованием признать незаконными приказы о приостановлении действия и об аннулировании лицензии на право ведения образовательной деятельности на основании того, что, как полагал заявитель, проверку образовательной деятельности федеральный орган, уполномоченный на осуществление надзора и контроля в сфере образования, проводить был не вправе, а соблюдение всех предусмотренных законодательством лицензионных требований и условий подтверждается прилагаемыми к исковому заявлению документами общества с ограниченной ответственностью, выдавшего сертификат качества образовательных услуг. Безусловно, в удовлетворении заявленных исковых требований института арбитражным судом было отказано полностью.

Нередки случаи обращения в арбитражный суд с заведомо ложными и необоснованными требованиями. Цель таких обращений – искусственное создание конфликтной ситуации и ее дальнейшее развитие в средствах массовой информации, что впоследствии используется заявителями для достижения личных политических целей. Так, например, негосударственное образовательное учреждение (далее – Институт) обратилось в суд с требованием к Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки исполнить приказ упраздненного Минобразования России, который был датирован 2003 г. В ходе подготовки к судебному разбирательству судом был направлен запрос в архив упраздненного Минобразования России, хранящийся ныне в Федеральном агентстве по образованию (Рособразование), и было установлено, что такого приказа в архиве не существует. Кроме того, было установлено, что лицензия на право ведения образовательной деятельности закончилась у института еще в 2004 г. и за получением новой лицензии вуз не обращался. Кроме этого, выяснилось, что такого вуза не существует, поскольку договоры аренды нежилых помещений расторгнуты несколько лет назад, и фактического места нахождения институт не имеет.

Необходимо также отметить и абсурдность довода истца о том, что вуз не может осуществлять образовательную деятельность без государственной аккредитации, и что это, по мнению заявителя, запрещено законом. В процессе рассмотрения дела заявителем организовывался ряд публикаций и выступлений в средствах массовой информации, что в дальнейшем заявитель пытался использовать на проходивших вскоре после рассмотрения дела выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Безусловно, в удовлетворении требований судом было также полностью отказано.

Необходимо уделить должное внимание тому, что все всех случаях предъявления таковых абсурдных требований, заявители проходят все четыре судебные инстанции, предусмотренные арбитражным процессуальным законодательством: рассмотрение дела в первой инстанции, в апелляционной, кассационной инстанциях и пересмотр дела в порядке надзора. Данное обстоятельство свидетельствует о существенной продолжительности рассматриваемых дел и о необходимости затрат большого количества времени, организационных сил и средств юридических служб государственных органов, уполномоченных на осуществление надзора и контроля в сфере образования.

Однако, сложившаяся арбитражная судебная практика свидетельствует о единообразии применения судами норм материального и процессуального права, об объективном, полноценном и всестороннем исследовании материалов и обстоятельств дела, поэтому в настоящее время вышестоящие судебные инстанции в подавляющем большинстве случаев поддерживают решения и постановления нижестоящих судов.

В соответствии с частью 4 статьи 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра судебных актов в порядке надзора при наличии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу являются: нарушение оспариваемым судебным актом единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права; нарушение прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации; нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или публичных интересов.

Как указал Высший Арбитражный суд Российской Федерации в своем постановлении[1], изучение принятых по делу судебных актов показало, что судами доводы сторон были исследованы с должной полнотой. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что органом управления образования проверка проведена и оспариваемый ненормативный правовой акт издан с соблюдением требований законодательства и компетенции этого органа исполнительной власти. Нарушений норм материального права, а также нарушений требований процессуального законодательства, влекущих безусловную отмену судебного акта, в решениях и постановлениях нижестоящих судебных инстанций не усматривается.

Суды, рассматривая доводы образовательных учреждений, однозначно считают, что они не свидетельствуют о наличии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра названных судебных актов в порядке надзора.

Следующей особенностью данной категории исковых требований является подача исковых заявлений, инициированных с целью исключения правовых оснований возникновения иных видов юридической ответственности у заявителя. Так, например, подкомиссией Рособрнадзора по лицензионной экспертизе комиссии по комплексной оценке деятельности негосударственного образовательного учреждения (далее Института) была проведена его лицензионная экспертиза, которая выявила грубые нарушения Положения о лицензировании образовательной деятельности. В результате, проверки был издан приказ о приостановлении действия лицензии на право ведения образовательной деятельности. Однако, в период приостановления действия лицензии, Институт, образовательную деятельность продолжал осуществлять и получил крупный доход, применив к нему имеющуюся у вуза налоговую льготу. Однако, территориальный налоговый орган, получив информацию о приостановлении действия лицензии, принял решение о привлечении должностного лица - ректора Института - к налоговой ответственности. В целях избежания ответственности ректор и обратился в арбитражный суд с требованием о признании незаконным приказа Рособрнадзора о приостановлении действия лицензии.

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемый приказ явился основанием для вынесения налоговым органом решения о привлечении заявителя к налоговой ответственности. Причем, заявитель, искажая фактические обстоятельства дела, ссылался на то, что по причине издания оспариваемого приказа было нарушено право распоряжаться собственными средствами, т.к. заявитель согласно акту налогового органа должен был часть денежных средств заплатить в виде налогов и санкций. А также приводил довод о том, что денежные средства в период приостановления деятельности продолжали поступать от студентов на расчетный счет заявителя, что не является подтверждением ведения образовательной деятельности.

Однако арбитражный суд учел в своем решении, что в указанном решении налогового органа было отражено, что при проверке правильности исчисления заявителем налога на добавленную стоимость установлено использование льготы в соответствии со ст. 149 НК, действие выданной заявителю лицензии на право осуществление образовательной деятельности было приостановлено оспариваемым приказом сроком на 6 месяцев для устранения выявленных нарушений, тем не менее, в период приостановления лицензии заявитель продолжал осуществлять платную образовательную деятельность и представлял в налоговый орган декларации по НДС, заполняя раздел 4 «Операции, не подлежащие налогообложению (освобождаемые от налогообложения)». В решении налогового органа также отражено, что осуществление лицензируемой деятельности в период приостановления лицензии является осуществлением деятельности без лицензии, в связи с чем в результате неправомерно использованной льготы за определенный период занижена налогооблагаемая база по налогу на добавленную стоимость на сумму выручки от платы за обучение студентов. Таким образом, искажая фактические обстоятельства дела и произвольно толкуя нормы законодательства в сфере образования, заявитель пытался убедить суд в том, что приказ Рособрнадзора издан с нарушениями законодательства и требовал у суда его отмены. В действительности же истинной целью обращения в суд была попытка избежать дальнейшей налоговой ответственности.

Следующее обстоятельство, которому необходимо уделить внимание при проведении настоящего исследования, заключается в том, что у заявителей существует довольно широкий круг правовых возможностей для обжалований одного и того же действия (бездействия) или решения соответствующего государственного органа. Так, например, при принятии решения Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки об аннулировании лицензии на право ведения образовательной деятельности, Рособрнадзор должен пройти четыре соответствующие стадии принятия такого решения, а именно: проведение проверки, направление предписания об устранении выявленных нарушений, издание приказа о приостановлении действия лицензии (в случае если нарушения не были устранены в установленный в предписании срок) и собственно принятие приказа об аннулировании лицензии. Каждое из указанных действий и решений с точки зрения арбитражного процессуального права и законодательства представляет собой самостоятельное основание для обращения в суд.

Так, в отношении негосударственного образовательного учреждения (далее – Институт) была проведена проверка соблюдения лицензионных требований и условий, в результате которой были выявлены нарушения предусмотренных лицензией требований и условий (в части наличия документов, подтверждающих право пользования зданиями и помещениями, учебно-материальной базой в течение срока действия лицензии; оснащенности учебного процесса библиотечно-информационными ресурсами; наличия заключений органов государственной санитарно-эпидемиологической службы и госпожнадзора, ведение образовательной деятельности по общеобразовательным программам без лицензии, выдача документов об образовании по неаккредитованным специальностям и т.д.).

По результатам проверки в адрес Института Рособрнадзором было направлено предписание об устранении в месячный срок выявленных нарушений. Выявленные нарушения в установленный срок устранены не были, что послужило основанием издания приказа о приостановлении действия лицензии, а в последующем – приказа об аннулировании свидетельства о государственной аккредитации (поскольку одним из оснований аннулирования свидетельства о государственной аккредитации является принятие решения о приостановлении действия лицензии). Еще через некоторое время Рособнадзором был издан приказ об аннулировании лицензии.

В действительности же Рособрнадзор, действуя в рамках своих полномочий (в соответствии с п. 21 ст. 28, ст. 33 Закона Российской Федерации «Об образовании», ст. 26 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Положением «О Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 № 300, Правилами осуществления надзора и контроля в сфере образования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2007 № 116) вправе проводить проверки, как соблюдения лицензионных требований, так и соблюдения законодательства в сфере образования.

Все перечисленные действия и решения лицензирующего и аккредитационного органа стали самостоятельными основаниями для обращения в суд институтом, и его ректор подал четыре самостоятельных исковых заявлений: о признании незаконными действий при проведении проверки деятельности образовательного учреждения и недействительным приказов о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии, приказа об аннулировании свидетельства о государственной аккредитации. Ничто не препятствует в настоящее время обратиться и с заявлением с требованием о признании незаконным предписания об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, по одному и тому же предмету спора у заявителей существует правовая возможность многократно обращаться в суд, формулируя свои исковые требования на разных основаниях.

Отдельно стоит коснуться основания для обращений в суд, существовавшие до вступления в силу Федерального закона № 56-ФЗ, предоставившего возможность аннулировать лицензии на право ведения образовательной деятельности самому лицензирующему органу. Такая практика существовала до мая 2007 г., когда закон предусматривал возможность аннулирования лицензии только по решению суда, и государственные органы обращались в арбитражные суды с соответствующими исковыми заявлениями, что с точки зрения настоящего исследования, представляло собой особую разновидность оснований и предметов споров обращения в судебные органы по вопросам образования. Однако в связи с утратой актуальности, эта разновидность судебной практики автором не рассматривается.

Что касается обращений граждан (физических лиц) в арбитражные суды с заявлениями о признании незаконными действий или решений лицензирующих органов, необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. Как правило, подобные заявления подаются студентами образовательных учреждений, но их непосредственным инициатором является все то же образовательное учреждение, в отношении которого принято оспариваемое решение. Такая практика существует, чаще, в деятельности негосударственных образовательных организаций с целью искусственного создания впечатления у арбитражного суда о том, что в результате решения лицензирующего органа нарушаются права и законные интересы обучающихся. То есть, что не образовательная организация нарушает законодательство и права обучающихся, а орган, уполномоченный на осуществление надзора и контроля в сфере образования своими решениями препятствует деятельности такой организации, в результате чего страдают обучающиеся.

Так, например, в результате удовлетворения исковых требований Рособрнадзора об аннулировании лицензии негосударственного образовательного учреждения (далее - институт) и на основании вступившего в силу решения суда, Рособрнадзор издал приказ, которым аннулировал свидетельство о государственной аккредитации и предписал ректору института выдать лицам, принятым на обучение академические справки или дипломы о неполном высшем профессиональном образовании, оказать им содействие в соблюдении их права на образование и в предоставлении возможности завершения обучения в вузах Российской Федерации.

Гражданин Ж., являвшийся студентом данного вуза, обратился в суд с заявлением приостановить исполнение приказа Рособрнадзора в связи с тем, что, по его мнению, данный приказ препятствует реализации его конституционных прав на образование.

В отзыве на исковое заявление гражданина Ж. Рособрнадзор указал, что конституционные права и свободы граждан были бы нарушены в случае продолжения образовательной деятельности вузом после аннулирования лицензии судом. Издание оспариваемого приказа Рособрнадзора основывалось на строгом соблюдении действующего российского законодательства в сфере образования, решении арбитражного суда об аннулировании лицензии и было направлено на защиту законных прав обучающихся, поскольку осуществление образовательной деятельности вузом без лицензии не допускается. Кроме того, лицензия на право ведения образовательной деятельности аннулирована не решением Рособрнадзора, а решением арбитражного суда (дело рассматривалось до вступления в силу Федерального закона от 20.04.2007 г. № 56-ФЗ).

Проанализировав доказательства по делу, суд не установил каких-либо нарушений со стороны Рособрнадзора, а поэтому посчитал оспариваемый приказ правомерным и основанным на действующем законодательстве, в результате чего заявление гражданина Ж. было оставлено без удовлетворения.

2. Обжалование нормативных правовых актов

Этот предмет и основание исковых заявлений представляет собой особую разновидность, поскольку, как правило, в суде обжалуются те нормативные правовые акты, которые приняты органами государственной власти, осуществлявшими управление в сфере образования и упраздненными в настоящее время. Арбитражное процессуальное законодательство предусматривает возможность привлечения соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления в качестве ответчика, даже если этот орган и не издавал оспариваемый нормативный правовой акт. В соответствии со ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства. В соответствии со ст. 47 АПК РФ в случае, если при подготовке дела к судебному разбирательству в суде первой инстанции будет установлено, что иск предъявлен не к тому лицу, которое должно отвечать по иску, арбитражный суд может по ходатайству или с согласия истца допустить замену ненадлежащего ответчика надлежащим. Однако, если истец не согласен на замену ответчика другим лицом, арбитражный суд рассматривает дело по предъявленному иску.

Так, негосударственное образовательное учреждение (институт) обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением о признании недействующим Постановления Госкомвуза России от 1993 г. Причем в качестве ответчика была указана Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Суд, приняв исковое заявление к производству и не получив согласия истца на замену ответчика (тем более, что замены в данном случае никакой быть и не может), вынужден был рассматривать дело по предъявленному к Рособрнадзору иску.

Таким образом, действующим в настоящее время органам государственной власти, осуществляющим управление в сфере образования необходимо иметь в виду, что они стать ответчиками по любому оспариваемому заявителями нормативному правовому акту, даже если он был издан не ими.

3. Исковые требования, поданные прокурорами, действующими в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц или публичных интересов.

Такие требования, как правило, основаны на выявленных фактах нарушения действующего законодательства в области образования в результате проверок, проводимых различными правоохранительными органами, и заключаются в таких требованиях как о признании недействительными дипломов государственного образца об уровне образования, выданных образовательным учреждением по неаккредитованным специальностям либо с требованиями о ликвидации организации.

Выдача дипломов государственного образца на незаконных основаниях, влечет в дальнейшем существенные нарушения прав обучающихся и выпускников. Так, решением Петрозаводского городского суда Республики Карелии[2] по заявлению прокурора признаны недействительными дипломы государственного образца о среднем профессиональном образовании, выданные Петрозаводским речным училищем, поскольку они были выданы по неаккредитованным специальностям.

Отдельно стоит остановиться на исковых заявлениях прокуроров, поданных с требованием о ликвидации образовательных организаций, в случае выявления таких грубейших нарушений действующего законодательства, как ведение образовательной деятельности без создания образовательного учреждения и получения лицензии на право ведения образовательной деятельности. В данном случае необходимо отметить, что такие заявления подаются в суд общей юрисдикции. Вместе с тем, в целях настоящего исследования такие дела имеют важное значение, поскольку любое решение суда общей юрисдикции имеет существенную доказательственную силу в арбитражном суде и является судебным прецедентом, что, в свою очередь, представляет собой, как известно, самостоятельный источник права.

Так, прокурор г. Новочебоксарска и заместитель прокурора Чувашской Республики обратились в суд с заявлениями о ликвидации религиозной организации (далее – Центр). В обоснование своих доводов прокуроры ссылались на то, что эта религиозная организация в нарушение законодательства Российской Федерации ведет образовательную деятельность без создания соответствующего образовательного учреждения и при отсутствии необходимой лицензии, что в силу абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ и п. 1 ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» является основанием для ее ликвидации. Заявления прокуроров поддержал представитель Управления Федеральной регистрационной службы по Чувашской Республике.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики заявления прокурора г. Новочебоксарска и заместителя прокурора Чувашской Республики удовлетворены и постановлено ликвидировать данную религиозную организацию.

Не согласившись с Постановлением республиканского суда директор религиозной организации подал кассационную жалобу, в которой просил решение суда отменить по мотиву его незаконности и производство по делу прекратить.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации подтвердила, что согласно абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов и не нашла оснований для удовлетворения жалобы и отмены решения суда.

В силу абз. 2 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозные организации могут быть ликвидированы по решению суда в случае неоднократных или грубых нарушений норм Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона и иных федеральных законов либо в случае систематического осуществления религиозной организацией деятельности, противоречащей целям ее создания (уставным целям).

В соответствии с п. п. 6 и 7 ст. 33 Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения). Лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в сфере образования, на основании заключения экспертной комиссии.

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательные учреждения могут быть государственными (федеральными или находящимися в ведении субъекта Российской Федерации), муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений). Действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности. К образовательным учреждениям в частности относятся учреждения дополнительного образования взрослых, учреждения дополнительного образования детей, другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс (ст. 12 Закона РФ «Об образовании»).

Пунктом 1 ст. 19 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» предусмотрено, что религиозные организации в соответствии со своими уставами имеют исключительное право создавать учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения) для подготовки служителей и религиозного персонала. Учреждения профессионального религиозного образования согласно п. 2 ст. 19 названного Закона подлежат регистрации в качестве религиозных организаций и получают государственную лицензию на право осуществления образовательной деятельности.

Как было установлено судом Устав Центра содержит указание на его цели и задачи, называя среди них образовательную деятельность. Одной из форм деятельности Центра Устав Центра называет создание духовных образовательных учреждений по подготовке культовых служителей, организацию и проведение конференций, семинаров, чтение лекций. Для осуществления своей уставной деятельности Центр в соответствии с Уставом в установленном Законом порядке имеет право создавать в качестве религиозных организаций учреждения и организации, а также учреждения профессионального религиозного образования (духовные образовательные учреждения.

Из смысла приведенных выше норм Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», а также положений Устава Центра следует, что ведение образовательной деятельности непосредственно религиозной организацией, не являющейся образовательным учреждением (духовным образовательным учреждением) без получения соответствующей государственной лицензии действующим законодательством не допускается. Образовательная деятельность религиозной организации может осуществляться путем создания учреждения профессионального религиозного образования (духовного образовательного учреждения), зарегистрированного в качестве религиозной организации и получившего государственную лицензию на право осуществления образовательной деятельности.

Как установил суд, удовлетворяя заявления заместителя прокурора Чувашской Республики и прокурора г. Новочебоксарска о ликвидации религиозной организации, что для этого имеется предусмотренное Законом основание, поскольку в нарушение норм Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» Центр, не являясь образовательным учреждением, осуществляет образовательную деятельность в созданных им колледже и школе, которые в качестве юридических лиц не зарегистрированы, необходимой лицензии на такую деятельность, выданную федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органами исполнительной власти Чувашской Республики, осуществляющими управление в сфере образования, не имеют.

Судебная коллегия Высшего Арбитражного суда российской Федерации, рассмотрев данные обстоятельства и материалы дела, нашла данный вывод суда правильным, основанным на вышеприведенных нормах материального права и подтвержденным имеющимися в деле доказательствами.

К доказательствам фактического осуществления ответчиком образовательной деятельности относятся представленные суду архивные документы, обнаруженные в Центре в ходе проверки, проведенной прокуратурой г. Новочебоксарска совместно с представителями иных ведомств.

При объективном и полноценном рассмотрении всех обстоятельств дела суд правомерно пришел к выводу о том, что Центр в колледже осуществлял целенаправленный процесс воспитания и обучения по различным направлениям подготовки учащихся с итоговой аттестацией результатов обучения, что подпадает под данное в Законе РФ «Об образовании» понятие образовательной деятельности, право на ведение которой требует получения лицензии, и понимание образования с точки зрения правовой позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которой образование рассматривается как непрерывный процесс обучения[3].

При этом представители Центра в судебном заседании не оспаривали достоверность исследованных судом доказательств и соответствие их содержания фактическим обстоятельствам дела, давая им лишь иную оценку, в частности как допущенную Центром ошибку в применяемой терминологии ("колледж", "диплом", наименования предметов и т.д.). Однако судом с учетом положений действующего законодательства правомерно признаны необоснованными доводы представителей Центра о том, что Центром проводилось не обучение, а осуществлялся лишь обмен религиозным опытом последователей религии, поскольку они противоречат имеющимся в деле доказательствам.

Вступившее в законную силу постановление и (или) решение судьи по делу об административном правонарушении обязательны для суда, рассматривающего дело о гражданско-правовых последствиях деяния лица, в отношении которого вынесены постановление и (или) решение по вопросам о том имели ли место эти действия (бездействие) и совершены ли они данным лицом (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ, ч. 4 ст. 61 ГПК РФ, п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»).

Поэтому судом приняты во внимание как обязательные для настоящего дела постановление мирового судьи судебного участка г. Новочебоксарска, решение Новочебоксарского городского суда, постановление судьи Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики, решение Верховного Суда Чувашской Республики по делам об административном правонарушении в части установления фактов осуществления Центром образовательной деятельности без обязательной для этого лицензии и с нарушением санитарно-эпидемиологических требований к организации учебно-производственного процесса, гигиенических требований к условиям обучения.

Учитывая изложенное, суд пришел к правильному выводу о том, что осуществляемая религиозной организацией образовательная деятельность без получения необходимого разрешения (лицензии) нарушает нормы абз. 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ, ст. 33 Закона РФ «Об образовании» и ст. 19 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», а поэтому является незаконной. При этом суд обоснованно расценил незаконное ведение Центром образовательной деятельности как неоднократное и грубое нарушение закона, являющееся в силу абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ и абз. 2 п. 1 ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» достаточным основанием для ликвидации этой религиозной организации, в связи с чем принял решение об удовлетворении заявлений прокуроров.

Судебная коллегия считает несостоятельными доводы кассационной жалобы о неправильном применении судом норм Закона РФ «Об образовании», в соответствии с которым, по мнению кассатора, деятельность Библейского Центра по обучению религии своих последователей не может быть признана профессиональной образовательной деятельностью, требующей лицензирования, как не сопровождающаяся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (цензов) и присвоением квалификации, а также потому, что обучение религии и религиозное воспитание является неотъемлемой частью деятельности любого религиозного объединения.

В этой связи интересно отметить, что суд также установил, что определение образования, приведенное в преамбуле Закона РФ «Об образовании», на котором основывает свои возражения кассатор, дано для целей, предусмотренных данным Законом, и, следовательно, носит ограниченный, а не универсальный характер. Оно не может применяться для толкования понятия образования, осуществляемого вне рамок и с нарушением требований Закона РФ «Об образовании». Представленное в судебном решении понимание образования соответствует правовой позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которой образование рассматривается как непрерывный процесс обучения.

С учетом изложенного Судебная коллегия признала решение суда законным и обоснованным и определила решение Верховного Суда Чувашской Республики оставить без изменения, кассационную жалобу директора Центра без удовлетворения.

4. Имущественные споры.

Отдельный самостоятельный предмет споров представляют собой имущественные отношения, когда образовательные организации обращаются в суд с исковыми заявлениями о признании незаконными тех или иных решений или действий различных органов государственной власти. Как правило, это споры, связанные с земельными, налоговыми или иными административными правоотношениями. В качестве примера наиболее уместно привести дело, рассмотренное Арбитражным судом города Москвы по исковому заявлению негосударственного образовательного учреждения (далее – Академия) о признании незаконным оформленное письмами решение Департамента земельных ресурсов г. Москвы о приостановлении оформления земельно-правовых отношений академии, к которой перешло право собственности на определенные строения и об обязании Департамента земельных ресурсов г. Москвы подготовить и передать на подпись академии соответствующих документов (проекты договора аренды со множественностью лиц на стороне арендатора с оформлением порядка использования неделимого земельного участка, исходя из занимаемых помещений в здании в соответствии с зарегистрированным имущественным правом; дополнительного соглашения к нему с оформлением порядка использования неделимого земельного участка, исходя из занимаемых помещений в здании в соответствии с зарегистрированным имущественным правом; проекты договора о предоставлении академии земельного участка в соответствии с планом границ земельного участка в пользование на условиях долгосрочной аренды сроком на 25 лет для эксплуатации здания в учебно-образовательных целях и т.п.).

Заявитель считал, что Департамент земельных ресурсов города Москвы неправомерным приостановлением оформления земельных отношений нарушил права учреждения, являющегося собственником имущества и в силу ст. 209, 552 ГК РФ, ст. 35, 36, 41, 40 ЗК РФ имеющего права на использование земельных участков.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы и возражения сторон, арбитражный суд установил, что заявление подлежит удовлетворению частично по следующим основаниям.

В результате рассмотрения обстоятельств дела, арбитражный суд установил, что заявление в части признания незаконным решения Департамента земельных ресурсов г. Москвы о приостановлении оформления земельно-правовых отношений подлежит удовлетворению в связи с установлением факта несоответствия оспариваемого решения закону и нарушения прав и законных интересов заявителя принятием оспариваемого решения. В остальной части заявления было отказано.

Налоговые споры в основном заключаются в правомерности и правильности исчисления и уплаты соответствующей налоговой льготы, предусмотренной налоговым законодательством и законодательством об образовании в отношении образовательных учреждений.

Образовательные учреждения довольно часто обращаются в соответствующие налоговые органы с запросом о возможности использования с 2002 года льготы по налогу на прибыль на основании пункта 3 статьи 40 Закона Российской Федерации «Об образовании», порядок применения которой предусмотрен статьями 45, 47 этого Закона. Учитывая сложный характер налоговых отношений и их правовое регулирование постоянно изменяющимся законодательством, образовательные учреждения не всегда правильно истолковывают и применяют нормы налогового законодательства либо требуют от налоговых органов предоставления соответствующих льгот. Налоговые инспекции в таких ситуациях направляют письма, с обоснованием отказа в их предоставлении, не соглашаясь с которыми, образовательные учреждения обжалуют такие письма. В этой связи интерес представляет постановление Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, принятое в порядке надзора по заявлению Государственного университета (далее - университет)[4], с требованием о признании части письма налогового органа незаконным. В этом письме налоговая инспекция указала, что введенной в действие с 1 января 2002 года главой 25 Налогового кодекса Российской Федерации не предусмотрены льготы для налогоплательщиков - российских организаций. Кодекс имеет приоритет перед другими законодательными актами, в связи с чем ссылка университета на Закон Российской Федерации «Об образовании» является несостоятельной (обжалуемая часть письма).

При рассмотрении заявления судом первой инстанции заявленные требования были удовлетворены, суды апелляционной и кассационной инстанции решения первой инстанции поддержали.

Таким образом, суды трех инстанций признали за университетом право на пользование льготой по налогу на прибыль в соответствии со статьей 40 Закона Российской Федерации «Об образовании», предусматривающей освобождение образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм от уплаты всех видов налогов в части непредпринимательской деятельности - деятельности, от которой доход реинвестируется непосредственно в образовательное учреждение и (или) непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (в том числе на заработную плату) в образовательном учреждении.

При этом суды исходили из того, что деятельность университета не является предпринимательской, поскольку доходы от оказания дополнительных платных услуг, не предусмотренных соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами, реинвестируются в данное образовательное учреждение, и пришли к выводу об отсутствии противоречий между Законом и Кодексом.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора оспариваемых судебных актов налоговый орган указал, что судами предшествующих инстанций было нарушено единообразие в толковании и применении норм права, противоречие выводов судов сложившейся судебно-арбитражной практике, Постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.02.2001 № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации».

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, счел, что все судебные акты, принятые по рассматриваемому делу, подлежат отмене. В соответствии со статьей 21 части первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), введенной в действие с 01.01.1999, налогоплательщик имеет право использовать налоговые льготы при наличии оснований и в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах.

Согласно пункту 1 статьи 56 Кодекса льготы по налогам и сборам устанавливаются законодательством о налогах и сборах. В связи с тем, что на момент вступления в силу части первой Кодекса действовал порядок налогообложения, установленный ранее принятыми законами, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 28.02.2001 № 5 разъяснил, что впредь до момента введения в действие соответствующих глав части второй Кодекса подлежат применению нормы закона, касающиеся налоговых льгот, независимо от того, в какой законодательный акт они включены: связанный или не связанный в целом с вопросами налогообложения.

Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» регулируя деятельность образовательных учреждений в Российской Федерации, предусматривал соответствующую налоговую льготу до введения в действие главы 25 Кодекса «Налог на прибыль организаций».

Глава 25 Кодекса введена в действие с 01.01.2002 Федеральным законом от 06.08.2001 № 110-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах». Глава 25 Кодекса и названный Федеральный закон не предусматривают льгот, установленных Законом Российской Федерации «Об образовании», и не содержат оговорки о сохранении их действия. Более того, Федеральным законом от 06.08.2001 № 110-ФЗ со дня введения в действие главы 25 Кодекса признан утратившим силу Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций» за исключением отдельных положений, действие которых продлено на определенный Законом период и которые утрачивают силу в ином порядке.

В подпункте «г» пункта 1 статьи 6 Закона Российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций» предусматривалась аналогичная по содержанию льгота для государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также негосударственных образовательных учреждений, получивших лицензию в установленном порядке, заключающаяся в возможности уменьшения налогооблагаемой прибыли образовательного учреждения на сумму, направленную непосредственно на нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса, то есть реинвестированную в данное образовательное учреждение. Действие этой льготы не продлено.

Согласно статье 246 Кодекса налогоплательщиками налога на прибыль признаны российские организации без каких-либо исключений в отношении отдельных субъектов и вида деятельности. Кодексом не установлены льготы ни для каких категорий налогоплательщиков.

Статьей 251 Кодекса определен перечень доходов, не учитываемых при определении налоговой базы. Этот перечень является исчерпывающим, в него не включены доходы образовательных учреждений от оказания платных образовательных услуг.

В статье 321.1 Кодекса под доходами от коммерческой деятельности указаны доходы бюджетных учреждений, полученные от юридических и физических лиц по операциям реализации товаров, работ, услуг, имущественных прав, и внереализационные доходы. Этой же статьей Кодекса установлен порядок определения налоговой базы бюджетных учреждений, в том числе по доходам, полученным от коммерческой деятельности, в которых учитываются расходы, связанные с ведением этой деятельности. Следовательно, вывод судов о том, что Закон Российской Федерации «Об образовании» не противоречит Кодексу, также является необоснованным.

Принимая во внимание указанное, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации пришел к выводу о том, что оспариваемые судебные акты нарушают единообразие в толковании и применении судами норм права, а потому согласно пункту 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Проведенное исследование позволяет провести типологизацию предметов споров и оснований обращений граждан, организаций и государственных органов в арбитражные суды Российской Федерации в части обеспечения ими защиты права на образование и иных смежных с ним прав участников образовательного процесса, соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования.

1. а) Обжалование ненормативных правовых актов органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере образования образовательными учреждениями (организациями)

б) Обжалование ненормативных правовых актов органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере образования гражданами (обучающимися)

2. Обжалование нормативных правовых актов органов, осуществляющих (осуществлявших) управление в сфере образования

3. Исковые требования, поданные прокурорами, действующими в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц или публичных интересов.

4. Имущественные споры

Наиболее популярным основанием исковых заявлений является требование признать незаконным действия (бездействие) или решения государственных органов, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования либо их должностных лиц, выразившиеся в издании ненормативных правовых актов (приказов, распоряжений) по вопросам лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений. Анализ судебно-арбитражной практики по этим вопросам показал, что в подавляющем большинстве случаев таковые требования необоснованны и являются результатом произвольного толкования норм права заявителями и свидетельствуют о непонимании заявителями требований действующего законодательства в сфере образования либо подаются с целью создания провокационной кампании в средствах массовой информации.



[1] По материалам дела № А40-9366/07-79-63 Арбитражного суда города Москвы

[2] от 24 августа 2007 г.

[3] Решение по делу Кэмпбелл и Козанс против Соединенного Королевства (Eur. Court. H.R. Campbell and Cosans v. the United Kingdom, Judgment of 25 February 1982. Series A. N 48).

[4] По материалам постановления Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2004 г. № 2487/04


Возврат к списку