Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  


Модельное законодательство об образовании
В конце 1991 г. в результате сложных и противоречивых процессов, приведших к распаду Союза ССР, появилось межгосударственное объединение — Содружество Независимых Государств. Государства выразили намерение развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, науки, торговли, в гуманитарной и иных областях, содействовать широкому информационному обмену, добросовестно и неуклонно соблюдать взаимные обязательства1. Новые конституции государств СНГ послужили импульсом и прочным юридическим фундаментом развития их законодательства. Был создан и нормативный массив Содружества. Формирование единого (общего) образовательного пространства государств – участников СНГ – стратегическое направление сотрудничества в сфере образования государств – участников СНГ, имеющее ключевое значение и для поддержки наших соотечественников в странах СНГ.

Проблема получения образования на постсоветском пространстве, в особенности, на русском языке, вызывает беспокойство у специалистов. Новые экономические условия и государственный суверенитет потребовали создания каждым государством формирования своей школы по подготовке кадров. Мировой опыт дает частичное решение этой проблемы путем взаимообмена студентами или подготовки специалистов в других странах.

Система образования на постсоветском пространстве имеет свой высокий рейтинг, и специалисты востребованы во многих государствах. Однако в последние годы он стал резко падать. Предпосылками такому положению в государствах-членах СНГ следует считать:

  • сокращение государственного финансирования профессионального образования;

  • изменение масштабов рынка образовательных услуг, связанного с ограничением территории;

  • отсутствие планирования подготовки специалистов и «свободный» выбор профессии самим потребителем;

  • снижение требовательности к студентам и получаемым знаниям, связанного с «платностью» образования и принятием менее совершенных технологий образования зарубежных стран (США, Франция);

  • отсутствие эффективного стимулирования труда научно-педагогических кадров, их профессионального роста и формализм в присвоении ученых степеней.

Одним из ключевых вопросов интеграции образования является унификация нормативно-правовой базы профессиональной высшей и средне специальной школ. Существует большая законодательная база в этом направлении. 17 января 1997 г. решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) утверждена Концепция формирования единого (общего) образовательного пространства СНГ (далее — Концепция), подписано Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства СНГ и в качестве приложения к нему принято Положение о Совете по сотрудничеству в области образования государств - участников СНГ. Эти документы явились первыми нормативными актами, обеспечивающими начало работ по формированию единого (общего) образовательного пространства государств - участников СНГ, практическая реализация которых предполагает разработку ряда модельных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере образования.

В последнее время большое значение приобрели модельные законодательные акты. В научной теоретико-правовой литературе существуют различные определения понятия «модельный закон»

Модельный закон — это законодательный акт типового характера, содержащий нормативные рекомендации, а также варианты возможных правовых решений (иногда и пояснения к возможным вариантам, примеры) тех или иных вопросов определенной сферы общественных отношений2.

Модельный закон — это законодательный акт, содержащий рекомендации, а также варианты правовых решений, пояснения, примеры. Создание модельных законов практикуется в США и СНГ.3

Юртаева Е.А. определяет модельный закон как типовой образец нормативного правового регулирования конкретной области общественных отношений, как примерный акт, ориентирующий национального законодателя в правотворческой деятельности, как целенаправленное влияние межпарламентского органа на национальную законотворческую практику государств-участников межгосударственного объединения, позволяет без навязывания жестких рамок обеспечить общность концептуальных подходов, а в некоторых сферах, например, транспортные коммуникации, природопользование и охрана окружающей природной среды, и детально согласовать развитие национального законодательства систем государств-членов. Модельный акт подходит для тех случаев, когда государства предполагают создать национальный акт на основе единого текста, но при этом учесть собственную специфику и традиции4.

С.В.Бошно отмечает, что принципиальная особенность модельных актов состоит в том, что они сами выполняют систематизирующую роль, а не возникают в результате систематизации, поскольку на их основе могут возникнуть единообразные нормативные правовые акты5.

Ю.С.Безбородов относит модельный акт к совокупности моделей будущих правовых норм, условно названную актом в силу заданности не только содержания будущих правовых норм, но и распределения по статьям, главам, частям и т.п6. «Модельность» нормы заключается в том, что она, будучи моделью поведения ее участников (как и любая другая норма), содержит в то же время модель будущих и внутригосударственных актов (или норм)7.

Модельный законодательный акт может иметь следующие виды: модельный (типовой) закон, модельный кодекс, общие принципы, рекомендации, модельные правила или положения.

В рамках Содружества независимых государств принят ряд модельных документов об образовании. 11 октября 1997 г. был принят Модельный закон «Об образовании» (действует на пространстве ЕврАзЭс), № 4-11; 6 декабря 1997 г. модельный закон "Об образовании взрослых" № 10-9; 7 декабря 1998 г. принят Модельный закон «О постдипломном образовании», № 7-9; 3 апреля 1999 года Модельный закон «Об образовании» (действует на пространстве СНГ), № 13-8; 23 ноября 2001 г. модельный закон "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья", № 1-16 (действует на пространстве ЕврАзЭС).

Самым важным из данных актов, безусловно, является модельный закон «Об образовании», действующий на территории всего Содружества. Модельный закон «Об образовании» называет требования, которым должно соответствовать единое образовательное пространство СНГ. Это – общность принципов государственной политики в сфере образования, согласованность государственных образовательных стандартов, программ, перечней профессий и специальностей, уровней образования, нормативных сроков обучения, стандартов и требований по подготовке и аттестации научных и научно-педагогических кадров и программ, равные возможности и свободная реализация права граждан на получение образования. Чтобы обеспечить реализацию этих требований в Законе закрепляются уровни общего и профессионального образования, действующие в государствах-участниках СНГ, формы получения образования, образовательные и научные программы, принципы государственной политики в сфере образования, порядок выдачи документов об образовании. Однако не все положения Закона связаны с обеспечением единого образовательного пространства СНГ. В нем содержатся нормы по вопросам экономики образования, которые не влияют не конечные результаты образования и являются внутренним делом каждого государства-участника СНГ. Модельный закон закрепляет российскую модель экономики системы образования, хотя другие государства согласно действующему законодательству иным образом регламентируют экономические обязательства государства перед образованием и правовой статус образовательных учреждений в сфере экономики. Между тем государствам-участникам СНГ рекомендовано внести с учетом нормативных положений Модельного закона «Об образовании» определенные коррективы в действующее законодательство и отменить противоречащие этому Закону нормы внутринационального законодательства. Понятно, что государства не спешат менять экономику образования. Например, в Законе, «Об образовании», принятом в новой редакции Верховым Советом Республики Беларусь 19 марта 2002 г., отсутствуют рекомендованные Модельным законом предписания об освобождении материально-технической базы образовательных учреждений от налогов, о недопустимости разгосударствления и приватизации этой базы, применяется и иной, более прогрессивный порядок финансирования образовательных учреждений.

Несмотря на подобные сложности, планируется разработать еще ряд модельных законов: «Об учебной литературе», «О государственных образовательных стандартах», «О научной и научно-технической деятельности», «О дополнительном образовании», «О государственной аттестации в образовании», «О статусе работника образования», «О статусе учащегося» и «О негосударственном высшем профессиональном образовании».

В последнее время большое внимание уделяется вопросу создания модельного образовательного кодекса. Его разработкой занимается Комитет Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Рабочая группа МПА СНГ, Международная академия наук высшей школы, Секретариат Совета МПА СНГ. Источниками для разработки Модельного образовательного кодекса для государств - участников СНГ являются:

- национальные законодательные и нормативные акты в области образования;

- договоры, соглашения, конвенции и другие правовые акты, заключенные между государствами-участниками СНГ в рамках региональных или международных организаций (ООН, ЮНЕСКО и др.), а также между государствами - участниками СНГ и другими государствами, не входящими в эти организации. Принятие данного документа намечено на 2006 год. Модельный образовательный кодекс - законодательный акт, содержащий в систематическом изложении нормы права, относящиеся к области образования и являющийся единым (общим) для государств - участников СНГ, (носит рекомендательный характер). Принятие Межпарламентской ассамблеей СНГ Модельного образовательного кодекса позволит государствам - участникам СНГ создавать на основе этого документа законодательную и нормативную базу в сфере образования, которая позволит интегрировать системы образования в едином (общем) образовательном пространстве этих государств. Вместе с тем в российской юридической общественности отсутствует единый подход к самой идее создания подобного Кодекса.

Проблема заключается в отсутствии в настоящее время законодательной и нормативной базы в области образования, основанной на уже существующих модельных законах, так как часто эти законы так и не были имплементированы. Нужно поставить и вопрос о том: каким должен быть этот документ? Идея создания некого «модельного эталона», включения в него норм, которые регулируют все без исключения отношения в сфере образования, заведомо невыполнима. Простая кодификация, механическое объединение с минимальной правкой действующих нормативных актов всех родов и видов не принесет нового качества. Таким образом, некой равнодействующей могло бы стать создание Кодекса, который включает в себя Общую часть, выполненную на основе системных принципов и Особенную часть - в виде совокупности модельных законов и законов об образовании СНГ.

В целом, даже принятые модельные акты не смогли стать эталоном правового поведения. Политические элиты пропагандируют до сих пор расценивают образовательные ценности как отрицательные, они ассоциируются со стереотипами мышления и поведения Союза ССР, поэтому модельное законодательство воспринимается как заведомо противоречащее принципу суверенитета. Тексты модельных документов в области образования составлялись исходя из этих позиций для удовлетворения всех участников Содружества. В результате этого они получались расплывчатыми, неясными, какого-либо действенного правового регулирования от них ожидать было трудно. Ситуация осложняется и тем, что сейчас в рамках СНГ действует несколько законодательных органов, разрабатывающих модельные законы и кодексы на различных уровнях:

  • Акты Межпарламентской Ассамблеи СНГ;

  • Акты Совета глав государств;

  • Акты Совета глав правительств;

  • Акты Исполнительного Комитета СНГ;

Главной проблемой при разработке и использовании модельных законопроектов является недостаточная оценка предмета регулирования с учетом реальных законотворческих интересов и планов национальных парламентов. Так, в СНГ, несмотря на обязательства, взятые государствами-членами, продолжают действовать различные образовательные стандарты и программы.

Если давать оценку введения в отдельных государствах обязательной конвертации образовательных документов (дипломов), то следует обратить внимание на различие в оценке дипломов, выданных частными и государственными учебными заведениями, в разных странах СНГ при приеме на государственную службу. Логика и право подсказывают, что если выдан диплом государственного образца учебным заведением, которому выдана государственная лицензия на подготовку специалиста, то никакой дискриминации не должно быть. Еще сложнее проблема создания филиалов учебных заведений иностранных государств. Единая система образования для стран СНГ, создающих единое экономическое пространство, сегодня просто необходимы, как первостепенная задача и яркий тому пример стран Евросоюза. Каждое, отдельно взятое государство, в современных условиях решить эту задачу просто не сможет. В целях обеспечения адекватности образования и конвертации образовательных документов на едином экономическом пространстве целесообразно, как и в других сферах жизнедеятельности общества (торговля, культура, оборона), необходимо в обеспечить реализацию следующих программ:

  • единый классификатор специальностей с высшим и средне специальным образованием;

  • разработать и согласовать единую систему уровней образования;

  • разработать единые общеобразовательные стандарты и программы по специальностям и порядок их применения, допустимые факультативные отклонения и т.п.;

  • внести коррективы в административное и уголовное законодательство участников Содружества ответственность за ненадлежащий уровень подготовки и незаконную выдачу образовательных и научных документов (дипломы, свидетельства, аттестаты);

  • государственные органы, выдающие лицензии на образовательные услуги, должны нести ответственность за качество подготовки специалистов, не зависимо от формы собственности учебного заведения;

  • разработать развернутую систему морального и материального стимулирования ученых и специалистов в их профессиональном росте и конечных результатах труда, исключающие протекционизм и иные негативные меры коррупции и предотвращая «утечку мозгов» в западные страны из стран СНГ;

  • высокий имидж специалиста и закрепления его в общественно–производственном комплексе способно только обязательное распределение молодых специалистов и закреплением их еще в период прохождения производственной практики в обязательном порядке, подготовке дипломной (выпускной) работы на фактическом материале;

  • для профессионального отбора одаренных студентов, необходимо создать условия подготовки на авансированном (кредитном) порядке с возмещением государству затрат предприятием-работодателем. При этом выдача стипендий должна быть тем стимулятором успешной учебы и подготовки молодого высококвалифицированного специалиста.

Все эти требования должны быть учтены в модельном Законе об образовании и в Модельном образовательном кодексе. Первоочередной же задачей является разработка методов реализации этих задач на практике, так как выработав единую стратегию подготовки специалистов и создав предпосылки поступательного развития, каждая страна Содружества способна обеспечить суверенное экономическое благополучие в будущем.

В ближайшем будущем нам следует особое внимание уделить двухсторонним отношениям со странами-соседями в рамках СНГ. Законодатель должен помнить, что несмотря на историческую, языковую, религиозную общность, существующую на территориях бывшего СССР, внедрение рекомендательных образовательных стандартов норм в национальное государство наталкивается на множественные препоны. На имплементацию модельных норм оказывают влияние такие факторы, как: внутреннее политическое противостояние элит (Грузия, Украина, Киргизия), разный экономический уровень развития стран СНГ, большая непогашенная задолженность перед международными кредиторами (Молдавия, Грузия), а также тяготение к образовательным системам соседей. В образовательной сфере целесообразно придать модельным актам статус обязательных или использовать их совместно с актами, предусматривающими наличие санкций за их неисполнение, а также исключить практику «особых мнений». Это можно осуществить путем прикрепления типовых законов к договорам и соглашениям, подлежащим ратификации, а государствам СНГ во избежании коллизий целесообразно присоединяться лишь к тем документам, требования которых они могут реализовать. Таким образом, это обяжет государства имплементировать хотя бы часть модельного образовательного документа или программы.




Шестакова Е.В. (октябрь,2005)

аспирантка Московского государственного открытого университета,

юрисконсульт ФГУП "ХРСУ МИД России".

1 Тихоминов Ю.А. Курс сравнительного правоведения, М. Норма, 1996, С. 157-160.

2 См.: Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских.-М., 2002.

3 См.: Краткий юридический словарь. М. Инфра-М. 2004.

4 Международное публичное и частное право. Юртаева Е.А., Модельные законы в государствах СНГ, № 4 (8), 2002, С.63

5 Современное Право, С.В.Бошно, Современное состоянии теории и практики в сфере кодифицированных актов, № 12, 2003, С.39.

6 Правоведение, Международно-правовые модельные нормы и модельные акты, соотношение категорий, Ю.С.Безрукова, № 3, 2004, С.134.

7 там же С.135


Возврат к списку