Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  


Вступительная статья к изданиям серии "Законодательство об образовании" (том 2,3)
В современных условиях значительная часть лиц, деятельность которых так или иначе сопряжена с системой образования, имеет устойчивый интерес к законодательству об образовании других стран. Успехи сравнительного правоведения, которое оно ярко продемонстрировало в области конституционного, гражданского, финансового и других отраслях права, правомерно экстраполируются и на сферу образовательного права, его зарубежные источники.

Для образовательных учреждений, реализующих свое право на установление прямых связей с иностранными организациями и учреждениями, предоставленное ст. 57 Закона РФ «Об образовании», значительный интерес представляют сведения о правовом статусе возможных партнеров, степени их автономности, источниках финансирования, предметах возможной совместной деятельности и др. Работников сферы образования зарубежное законодательство прельщает еще и тем, что оно содержит обстоятельные сведения о правах и академических свободах их коллег, их социальных льготах и гарантиях, о правовых основах организации и функционировании образовательного процесса, о степени автономии образовательных учреждений.

В зарубежном праве по вопросам образования законодатель, прежде всего, видит бесценный опыт, знание которого дает ему верные ориентиры на «передовые рубежи» законотворчества, и соответственно вооружает его апробированными практикой предложениями о путях и способах совершенствования российских законов об образовании. Постоянный интерес к законодательству об образовании других стран испытывают и работники государственных органов исполнительной власти Российской Федерации. В поисках путей снижения финансовых расходов государства на образование, определяемых Конституцией РФ, «опрометчиво» закрепившей парадигму советского образования, органы исполнительной власти «весьма охотно» апеллируют к опыту других стран, к совокупности и объему гарантированных государством образовательных прав граждан в современных развитых странах.

Однако устойчивый интерес российского читателя к образовательному праву зарубежных стран чаще всего остается неудовлетворенным или удовлетворенным не в полной мере . И зданий, содержащих зарубежные источники образовательного права , в России практически нет. Переводы отдельных нормативных актов по этой тематике чаще всего издавались ограниченным тиражом и широкой общественности оставались неизвестными и недоступными.

Данный Сборник частично восполняет указанный пробел. Он содержит основополагающие акты (законы) по вопросам образования, в том числе: 1) девять нормативных правовых актов, принятых руководящими органами Содружества Независимых Государств, 2) законы об образовании, действующие в государствах-участниках СНГ, а также странах Балтии; 3) ряда государств «дальнего» зарубежья – Великобритании, Испании, Китайской Народной Республики, Мексики, Нидерландов, Франции и ФРГ.

Из нормативно-правовых актов, принятых государствами-участниками СНГ по вопросам образования, наибольший интерес представляют Соглашение о сотрудничестве в области подготовки научных и научно-педагогических кадров и нострификации документов об их квалификации в рамках СНГ от 13 марта 1992 г., Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства Содружества Независимых Государств от 17 января 1997 г.

При использовании нормативных актов СНГ следует учитывать, что они не имеют прямого действия на территории его участников. Чтобы стать общеобязательным правилом, нормативный акт СНГ должен быть принят компетентным органом государства в качестве собственного внутринационального акта. Устав СНГ не предусматривает условий и оснований, при которых акты СНГ применялись бы напрямую, без их имплементации во внутринациональное законодательство. Согласно ст. 20 Устава СНГ, при наличии противоречий между нормами национального законодательства государств-участников, регулирующего отношения в сфере совместной деятельности, государства-участники приводят консультации и переговоры с целью выработки предложений для устранения этих противоречий

Характерно, что все акты об образовании, представленные в Сборнике, в значительной мере соответствуют принципам и нормам Всеобщей декларации прав человека. Они закрепляют право гражданам на получение начального образования на бесплатной основе и признают этот уровень образования обязательным. Принцип бесплатности действует и на уровне общего образования, а техническое и профессиональное образование в большинстве государств являются общедоступными.

Однако права граждан на получение высшего образования в ряде стран является платным и в первую очередь зависит от материального состояния человека, его семьи. Как констатирует ЮНЕСКО во Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры, вторая половина ХХ в. характеризовалась еще большим социально-экономическим расслоением и ростом различий с точки зрения возможностей получения образования внутри самих стран, включая некоторые наиболее развитые и наиболее богатые страны. Между тем, согласно Декларации, высшее образование должно быть доступным для всех на основе способностей каждого, т.е. каждое государство обязуется создавать необходимые условия для получения высшего образования каждому гражданину, который желает получить такое образование и обладает необходимым образовательным цензом и знаниями.

Ориентируясь на мировые стандарты в области образования, закрепленные Декларацией прав человека и другими источниками международного права, государства между тем различным образом решают вопросы о содержании права граждан на образование и способах, социально-правовых гарантиях его реализации. Подобный подход ярко проявляется и среди постсоветских государств, несмотря на общность их исторической основы в условиях бывшего СССР. Оригинальные законодательные решения государств-участников СНГ и стран Балтии наблюдаются как на уровне конкретных норм, так и общих норм, формулирующих цели и принципы государственной политики в сфере образования.

Перечень положений, квалифицируемых законодателями названных государств в качестве принципов образования или образовательной политики, достаточно объемен и включает в себя более сорока положений. Оказалось, что нет ни одного принципа образования, который бы признавался законодателями всех государств-участников СНГ и стран Балтии. В числе принципов, наиболее часто повторяющихся в законах об образовании, лидируют три: принципы гуманистического и светского характера образования, имеющие одинаковый индекс повторяемости ? 0,7; принцип демократического характера образования (индекс повторяемости 0,68). В группу лидеров входят также следующие принципы: 1) приоритетности общечеловеческих ценностей; 2) непрерывности; 3) общедоступности; 4) преемственности; 5) многообразия образовательных учреждений (программ и технологий); 6) единства культурного и образовательного пространства, 7) бесплатности образования.

Принципы, признаваемые государствами-участниками СНГ и странами Балтии в качестве всеобщих требований организации образования или образовательной политики, можно разбить (с определенной долей условности) по сфере их действия на три группы ? определяющие содержание образования; определяющие содержание и задачи образовательного процесса; определяющие специфику правового статуса участников общественных отношений и их иные компоненты.

В первую группу входят такие принципы, как гуманизм, научность, адаптивность, гибкость, прогностичность, целостность образования, защита и развитие национальной культуры, мировой уровень образования и другие им подобные положения. В число принципов, характеризующих образовательный процесс, вошли такие законодательные положения, как демократизм, непрерывность, преемственность, многообразие образовательных учреждений, творчество и целостность, воспитание гражданственности, единство обучения, духовного и физического совершенствования и др.

Совокупность принципов, характеризующих правовой статус участников образовательных отношений, иные их свойства, включает в себя следующие положения: 1) светский характер образования; 2) общедоступность образования; 3) преемственность образования; 4) независимость образования от партий, общественно-политических движений и организаций; 5) бесплатность образования, 6) равенство прав граждан на получение образования; 7) свобода и плюрализм в образовании; 8) добровольность выбора направления среднего специального, профессионального образования и др.

Многообразие принципов, закрепленных законами государств-участников СНГ и стран Балтии, объясняется не столько оригинальностью самой государственной политики, проводимой отдельными государствами, сколько субъективизмом законодателя, отсутствием у него четких представлений по данному вопросу.

Во-первых, ни один из законов не воспроизвел в полной мере принципы образования, которые закрепила Всеобщая декларация прав человека и которые каждое государство должно брать за основу своей политики в сфере образования. Согласно ч. 2 ст. 26 Декларации, образование должно быть направлено на решение четырех задач: 1) полного развития человеческой личности; 2) увеличения уважения к правам человека и основным свободам; 3) содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами; 4) содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира. В анализируемых же законах об образовании встречается только второй принцип Декларации, да и то лишь в каждом втором источнике. Приятное исключение составляет закон Республики Молдова, в котором в числе одной из задач образования ставится задача воспитания обучающихся в духе принципов, закрепленных Уставом ООН.

Во-вторых, принципы государственной политики, закрепленные в законах, мало связаны с остальным содержанием законов и практически не влияют на совокупность правовых гарантий, иных мер, проводимых государствами в сфере образования. Все государства признают и последовательно проводят курс на обязательность образования для детей школьного возраста, бесплатность и доступность «базового» образования. Однако принцип общедоступности (доступности) образования закреплен лишь в каждом втором законе, а принцип обязательности ? в каждом пятом. Принцип бесплатности базового образования отсутствует и вовсе в статье, закрепляющей принципы государственной политики в сфере образования. Между тем, именно эти принципы и способы их проведения государствами-участниками СНГ и странами Балтии в жизнь, в систему конкретных отношений отражают наиболее важные черты образовательных отношений и позволяют осуществлять типологию сравниваемых законов, обоснованно выделять в них сходство и различие.

Первым краеугольным камнем, на котором основывается система образования, является уровень базового образования, которое государство признает необходимым для каждого своего гражданина и обеспечивает его на бесплатной основе. В силу того, что образование носит преемственный характер, каждый его последующий уровень становится доступным лишь при условии успешного освоения предыдущих, то невозможно утверждать демократизм и доступность высшего образования и образования в целом, не создав надлежащих условий для получения каждым желающим полного общего образования.

В зависимости от уровня образования, которое государства-участники СНГ и стран Балтии признают обязательным, национальные системы образования можно разделить на пять групп:

1) систему образования Грузии, в которой обязательным признается начальное образование;

2) системы образования Азербайджана, Армении, Кыргызстана, Молдовы, в которых обязательным признается основное общее образование (9 классов), а завершающую ступень общего образования можно получить бесплатно лишь на конкурсной основе;

3) систему образования Латвии, в которой высшее профессиональное образование является платным. Правда, ст. 43 Закона Латвийской Республики «Об образовании» содержит положение, согласно которому для определенной части студентов плату за обучение покрывает государство, но в законе не указываются основания и условия осуществления такой платы;

4) системы образования Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Литовской Республики, Республики Таджикистан и Эстонской Республики, в которых обязательным признается основное общее образования, сохраняется бесплатным для всех желающих среднее (полное) общее образование и на конкурсной основе среднее профессиональное и высшее профессиональное образование;

5) системы образования Туркменистана, Узбекистана и Украины, в которых сохраняется обязательность среднего (полного) общего образования, а также на конкурсной основе среднего профессионального и высшего профессионального образования. Таким образом, только три бывшие республики СССР сочли необходимым и возможным сохранить образование на уровне требований Конституции СССР, закрепившей и последовательно проводившей принцип всеобщего и бесплатного среднего общего образования. Однако в действительности верность названным принципам советского образования сохраняют только Узбекистан и Украина. Туркменистан же, хотя и признает общее среднее образование бесплатным и обязательным, однако ограничивает его девятью классами. Их окончание дает обучающимся право поступить в высшие учебные заведения Туркменистана.

Сообразно закрепленным государством уровням образования, признаваемым в качестве общеобязательных и доступных, в законах предусматривается система правовых средств, гарантий, призванных обеспечить каждому гражданину страны такой уровень образования реально и независимо от его материального положения, состояния здоровья и иных социальных обстоятельств. Совокупность этих средств в силу их особой важности в системе образования и реальном действии права на образование выступает вторым краеугольным камнем системы образования.

Грузия и Латвийская Республика, существенно ограничившие доступность образования для своих граждан, предоставили и весьма скромный перечень правовых гарантий, призванных обеспечить доступность образования.

Закон предоставляет гражданам Грузии право получить образование в очной форме, а также самостоятельно в форме семейного или дистанционного образования, экстерном. Однако право на бесплатное обучение возникает только у обучающихся по очной форме обучения. Лишь до восемнадцати лет могут находиться на государственном содержании лица, лишенные заботы родителей (законных представителей). Систему социальных льгот и гарантий обучающимся Закон не закрепляет. Имеется лишь абстрактная запись о том, что обучающиеся (студенты) образовательного учреждения, имеющего государственную аккредитацию, пользуются всеми льготами, установленными для них законодательством. На государственном обеспечении находятся образовательные учреждения специального и коррекционного характера для детей, нуждающихся в длительном лечении или характеризующихся «неприемлемым для общества, отклоненным от нормы поведением».

Гарантии доступности образования, закрепленные Законом Грузии, содержит и Закон Латвийской Республики. Одновременно в нем закреплены и дополнительные гарантии, в том числе право обучающихся получать беспроцентные долгосрочные ссуды государственного банка, поскольку высшее образование в этой стране является платным. Предусматривается также финансирование частных учебных заведений из государственного бюджета до 80 % от предусмотренного нормативами объема. Порядок же финансирования этих учебных заведений регулируется не законом, а постановлением Совета Министров Латвийской Республики.

Недостаточно защищенными социальными льготами и гарантиями оказываются обучающиеся Республики Армения и Республики Молдова. Так, Закон Республики Армения «Об образовании» не содержит даже перечня льгот и гарантий, которыми государство наделяет обучающихся. В ст. 49 Закона возлагается на учебные заведения обязанность способствовать созданию условий, необходимых для быта, питания, охраны здоровья, отдыха, физического и духовного развития обучающихся. Помимо бесплатного общего среднего образования и на конкурсной основе бесплатного образования остальных уровней, Закон гарантирует бесплатное предоставление учебников обучающимся первых классов государственных общеобразовательных учреждений, а детям из социально незащищенных семей на период получения ими начального общего образования.

Среди государств-участников СНГ и государств Балтии, наиболее развитую систему мер, призванных обеспечить реальность принципа доступности образования, закрепляет Закон РФ «Об образовании», который, в том числе, предусматривает: 1) разнообразные формы получения образования ? очную, очно-заочную, заочную, а также в форме семейного образования, самообразования и экстерната; 2) полное или частичное несение государством расходов на содержание граждан, нуждающихся в социальной помощи в период их обучения; 3) деятельность специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); 4) предоставление обучающимся стипендий, мест в общежитиях и интернатах, льготное или бесплатное питание и проезд на городском транспорте, иные виды льгот и материальной помощи; 5) личный социальный образовательный кредит для социальной поддержки студентов, обучающихся в образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования; 6) гарантированное ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования а размере не менее 10 % национального дохода.

Законы об образовании других государств, за исключением Грузии, Республики Латвия, Республики Армения и Республики Молдова, также предусматривают обучающимся ту или иную часть гарантий и льгот, которые Закон РФ «Об образовании» предоставляет россиянам. Однако встречаются и заслуживающие внимания новеллы.

В частности, Закон Украины предусматривает организацию социально-педагогического патронажа, призванного способствовать взаимодействию семьи и общества в воспитании детей, их адаптации к условиям социальной среды. Такая мера может быть особенно полезной для лиц, которые по состоянию здоровья не способны посещать школу и вынуждены осваивать программы общего образования в форме семейного образования. Отсутствие организационных форм взаимодействия лиц, обучающихся в форме семейного образования, и педагогических работников в настоящее время является одной из причин недостаточной распространенности этой формы образования в Российской Федерации.

Заслуживает внимания и положение Закона Украины о создании при общеобразовательных учреждениях фондов всеобщего обязательного обучения для оказания материальной помощи учащимся, проведения культурных мероприятий, других расходов. Такие фонды образуются за счет местных бюджетов в размере не менее трех процентов от расходов на содержание школ, а также за счет привлечения средств организаций, учреждений, других источников.

Таким образом, можно полагать, что большинство государств-участников СНГ, а также Литва и Эстония создают достаточные условия для доступности образования своим гражданам, предусматривая дополнительные льготы и гарантии социально незащищенным обучающимся. Тем самым не только юридически, но и реально образование становится доступным самым широким слоям населения, хотя, конечно, ни одно из постсоветских государств не поднимается до уровня социальной защищенности обучающихся в СССР. И все же по уровню социальных льгот и гарантий, предоставляемых обучающимся, большинство постсоветских государств обгоняют некоторые страны Европы, а также государства Азии, Южной Америки, Африки.

Закон Китайской Народной Республики «Об обязательном образовании» закрепляет право-обязанность каждого ребенка без различия пола, национальности и вероисповедания получить обязательное образование на уровне неполного среднего образования. Для того чтобы это право было реальным, Закон предусматривает следующие меры. Он обязывает местные правительства рационально размещать начальные и неполные средние школы, приближая их к местожительству детей и подростков; вести воспитательную работу с родителями, опекунами, если их дети, достигшие школьного возраста, не посещают школу, а также с организациями и частными лицами, которые используют детский труд и тем самым препятствуют исполнению данного Закона. К юридическим и частным лицам, не реагирующим должным образом на меры воспитательного характера, рекомендуется применять государственное принуждение в виде штрафа, приостановления деятельности юридических лиц или аннулирования патента. Получение образования на других уровнях осуществляется на платной основе.

Если же сравнивать меры, принимаемые государствами- участниками СНГ и государствами Балтии по обеспечению доступности образования, с аналогичными мерами, закрепляемыми и проводимыми в жизнь промышленно развитыми странами, то сравнение окажется явно не в пользу первых. Постсоветские государства не идут дальше бесплатного предоставления высшего образования на конкурсной основе, тогда как в промышленно развитых государствах высшее образование является также общедоступным, как дошкольное, начальное и среднее общее образование. Яркой иллюстрацией этому служит Закон о высшем образовании Франции.

Согласно ст. 14 Закона о высшем образовании Франции, первый цикл высшей школы открыт для всех, кто имеет степень бакалавра или иные равноценные знания. Более того, оказывается, что в вуз можно поступать и без документа, подтверждающего необходимый ценз образования. Получать высшее образование бесплатно, за государственный счет может любое лицо, обладающее квалификацией или опытом работы, позволяющей освоить программы первого цикла высшей школы. Для поступления в вуз достаточно подать заявление в соответствующее учебное заведение по месту жительства. По общему правилу учебные заведения лишены права отбора кандидатов в студенты. Исключение делается лишь в случаях, прямо предусмотренных Законом.

Аналогичный порядок приема студентов в вузы действует и в Германии. Согласно новой редакции Рамочного закона о высшем образовании ФРГ, каждый гражданин или лицо немецкой национальности, нашедшее в этой стране убежище в качестве беженца или перемещенного лица, другие лица, указанные в ст. 116 Конституции ФРГ, имеют право на получение бесплатного высшего образования при условии предъявления документа о наличии необходимого образовательного ценза. Это может быть документ об освоении программы общего школьного образования, а в отдельных случаях и программы начального профессионального образования. В аналогичном порядке в вузы ФРГ могут поступать и граждане стран Европейского Союза, владеющие немецким языком и способные успешно обучаться на этом языке.

Важной, но весьма дорогостоящей мерой, делающей образование действительно доступным для всех желающих, является ежемесячное пособие, которое выплачивается в ФРГ социально незащищенным обучающимся, начиная с периода их обучения в старших классах общеобразовательных школ, средних специальных и профессиональных школ и некоторых других учебных заведениях. Порядок и основания выплаты такого пособия закреплен Федеральным законом «Об индивидуальной помощи в получении образования», который приводится в данном Сборнике. Пособия, выплачиваемые государством, подразделяются на дотации и ссуды. Лица, получавшие в период обучения ссуды, обязаны их вернуть государству в течение дв адц ати лет. Первый взнос должен быть сде лан через пять лет после окончания предельного срока оказания государство м м атериальной помощи. Ссуда является бесп роц ентной для лиц, погаси вш их ее в установлен ны е сроки.

Оценивая меры, принимаемые государствами-участниками СНГ и государствами Балтии по обеспечению доступности образования для граждан этих стран, нужно учитывать, что не все они могут действовать реально. Юридически должное не всегда является таковым фактически, реально. Как показывает практика действия Закона РФ «Об образовании», в Российской Федерации до сих пор не получают широкого применения нормы по вопросам личного социального образовательного кредита, семейного образования, возмещения государством затрат на обучение граждан, понесенных негосударственными образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию. Вполне возможно, что являются нереальными нормы законов об образовании и других постсоветских государств, особенно нормы отсылочного характера, которыми право устанавливать соответствующие виды социальной помощи обучающимся передается в ведение органов исполнительной власти.

Третий краеугольный камень, на котором основывается система образования, составляют меры, принимаемые государством к реальному обеспечению надлежащего исполнения гражданами возложенной на них обязанности получить базовое образование на уровне, закрепленном законом или конституцией страны. В данном случае акцент делается не только на создании условий, обеспечивающих доступность образования, но и на применении установленных законом мер государственного принуждения к тем, кто пытается уклониться от исполнения своей конституционной обязанности быть грамотным. Традиционная для всего права проблема соотношения убеждения и принуждения, таким образом, получает свое конкретное выражение и в образовательном праве. При этом предполагается применение таких мер государственного принуждения, которые обеспечивали бы получение базового образования всеми гражданами страны и в тоже время применяемые кары в полной мере соответствовали тяжести совершаемого правонарушения в форме отказа от образования.

Как показывает сравнительный анализ законов об образовании государств-участников СНГ и государств Балтии, перечень мер, призванных обеспечить принцип общеобязательности базового образования, применяемых названными государствами, стандартен и не очень велик. Это, в частности: 1) законодательное закрепление возраста, с которого ребенок обязан пойти в школу, и возраста, по достижении которого обучающийся может прекратить свои занятия в учебном заведении; 2) установление порядка и оснований для отчисления обучающегося из образовательного учреждения; 3) создание специальных образовательных учреждений для несовершеннолетних лиц с девиантным поведением; 4) юридическая ответственность родителей (законных представителей) за уклонение их ребенка (воспитанника) от исполнения обязанности получить базовое образование.

Следует отметить, что в большинстве государств-участников СНГ и государств Балтии возраст, по достижении которого ребенок обязан идти в школу, устанавливается непосредственно в законах об образовании. Например, в Законе Республики Молдова «Об образовании» говорится, что в первый класс принимаются дети, которым к началу учебного года исполнилось 6-7 лет. Посещение школы является обязательным при достижении ребенком 7-летнего возраста.

Закон РФ «Об образовании» предоставляет право образовательным учреждениям исключать из данного образовательного учреждения обучающихся, достигших возраста четырнадцати лет. При этом расплывчато и туманно формулируются основания для применения такой меры, что, как показывает практика, дает легальные основания к необоснованно широкому отчислению из образовательных учреждений «неугодных» педагогическому коллективу обучающихся. Между тем большинство законов постсоветских государств об образовании разрешают образовательным учреждениям исключать подростков лишь по достижении ими пятнадцатилетнег о и ли более позднего возраста.

Закон РФ «Об образовании» не предусматривает ответственности родителей (законных представителей) за невыполнение всеобщего обязательного обучения ребенка (воспитанника). Подобным образом решен этот вопрос и в большинстве других законов. И только Закон Эстонской Республики об основной школе и гимназии предписывает привлекать по этому основанию родителей к ответственности в соответствии со ст. 153 Кодекса об административных правонарушениях.

Единственной действенной мерой в борьбе за выполнение всеобщего обязательного образования, которую закрепил Закон РФ «Об образовании», является деятельность специальных учебно-воспитательных учреждений для подростков с девиантным поведением, достигших 11-летнего возраста и нуждающихся в особых условиях воспитания и обучения. Деятельность таких учреждений предусмотрена и законами об образовании других государств. Однако эта мера касается достаточно узкого круга лиц и не обеспечивает успешной борьбы за всеобщее обучение в Российской Федерации.

Четвертый и последний камень, лежащий в основании системы образования, составляют трудовые права и социальные льготы педагогов и иных работников образовательных учреждений. Ибо все те права на образование, которые закрепляет и гарантирует Конституция РФ каждому гражданину, становятся реальными и эффективными при наличии другого участника образовательных отношений ? педагога, способного на высоком профессиональной уровне осуществлять обучение и воспитание обучающихся, прививать им знания, навыки и умения в соответствии с требованиями, закрепленными Всеобщей декларацией прав человека и Законом РФ «Об образовании». Социальные и иные льготы и гарантии, которые предоставляет закон работникам сферы образования, как раз и являются наиболее ярким показателем степени общественного признания труда педагога, а также подлинного желания государства иметь в качестве учителей и воспитателей общества его наиболее достойных представителей.

Из анализа прав, социальных льгот и гарантий, закрепленных законами об образовании государств-участников СНГ и государств Балтии, трудно сделать оптимистичный вывод о правильном понимании законодателем роли и значения педагогических кадров в современном обществе и мире. Значительная часть государств в лучшем случае ограничилась сохранением прав и льгот, которые предоставляло педагогам советское государство (удлиненные отпуска, шестичасовой рабочий день, некоторые преимущества в получении жилой площади и пенсионном обеспечении). Однако имеется ряд оригинальных прав и социальных льгот. Особенно выделяются в этом плане Закон РФ «Об образовании» и одноименный Закон Азербайджанской Республики .

В частности, для педагогических работников Российской Федерации предусматривается право на длительный отпуск сроком до одного года, предоставляемый педагогическим работникам через каждые десять лет их непрерывной преподавательской работы, а также право на ежемесячную денежную компенсацию в целях содействия педагогам в приобретении книгоиздательской продукции и периодических изданий. Закон Азербайджанской Республики предусматривает постепенное доведение размера заработной платы педагогических работников до уровня заработной платы работников образования развитых европейских государств, право на повышение квалификации не реже одного раза в пять лет, и ограничение учебной нагрузки педагогов общеобразовательных учебных заведений 12 часами в неделю, а профессорско-преподавательского состава вузов ? 450–500 часами в год. В Республике Таджикистан педагогические работники к очередному ежегодному отпуску получают лечебное пособие в размере месячного оклада. В Эстонской Республике педагоги государственных учреждений народного образования признаются государственными служащими и на них распространяются права и льготы, предусмотренные для государственных служащих.

Совершенствованию подвергается не только система социальных прав и льгот педагогических работников, но и сложившаяся в СССР система ученых степеней и научных званий. Так, в Азербайджанской Республики вводится три ученых степени: бакалавр, магистр и доктор. Временно, до открытия предусмотренных Законом «Об образовании» докторантур, сохраняется ученая степень кандидата наук. Но с началом деятельности новых докторантур предусматривается переаттестация кандидатов наук. И по итогам аттестации им будет присваиваться ученая степень доктора либо магистра.

Принципиально новую систему ученых степеней закрепляет и Закон Республики Молдова. В ней также нет места ученой степени кандидата наук. По итогам обучения в докторантуре и публичной защиты диссертации на специализированном совете соискателю присваивается степень доктора наук. Но степень доктора не является единственной и самой высокой. Этим качеством обладает степень доктора-хабилитата, которая присуждается по итогам новой публично защищенной на ученом совете диссертации.

Краткий обзор основополагающих положений законов об образовании государств-участников СНГ и государств Балтии показывает, что зарубежный законотворческий опыт содержит немало ценных, заслуживающих внимания нормативно-правовых решений, знание которых значительно расширяет наши представления о путях, способах, конкретных вариантах совершенствования российского законодательства. Много интересного и заслуживающего внимания может найти читатель, ознакомившись с помещенными в Сборнике законами по вопросам образования стран «дальнего» зарубежья ? Австрии, Великобритании, Испании, Китая, Мексики, Нидерландов, Франции и ФРГ.

Характерно, что законы либо носят общий характер, закрепляют отношения на уровне принципов, основ нормативного правового регулирования в сфере образования либо регулируют отношения на каком-либо одном уровне общего или профессионального образования.

Так, Закон КНР «Об образовании» от 18 марта 1995 г. закрепляет систему образования в Китайской Народной Республике, основы статуса участников образовательных отношений, принципы финансирования образовательных учреждений и межгосударственного обмена. В отдельную главу выделены вопросы юридической ответственности участников образовательных учреждений, в том числе и органов управления ими. В то же время в Законе отсутствуют детальное регулирование образовательных отношений, порядка реализации обучающимися, педагогическими и иными работниками представленных им прав и возложенных на них обязанностей. Из Закона невозможно установить даже такой принципиально важный вопрос, как вопрос об уровнях образования, получаемых гражданами КНР на бесплатной основе, за счет государственного бюджета.

Законы Испании по вопросам образования обеспечивают более детальное регулирование образовательных отношений, по сравнению с названным Законом КНР. Тем не менее и за их пределами остается значительная часть норм, устанавливаемых Правительством и иными государственными органами исполнительной власти Испании.

Для Российского читателя законы Испании будут интересны прежде всего широтой социальных льгот, представляемых участникам образовательных отношений. В частности, если в Российской Федерации конституционная норма о бесплатном дошкольном образовании является декларативной и бездействующей, то в Испании подобная норма действует реально. Согласно ст. 11 Закона Испании «Единый (органический) закон о качестве образования» дошкольное обучение является добровольным и бесплатным, рассчитано на три учебных года и предназначено для детей в возрасте от 3 до 6 лет. Система образования взрослых, которая в Российской Федерации находится в кризисном состоянии, отсутствует даже специальный федеральный закон, в Испании пользуется постоянным вниманием государства и получает надлежащее финансирование. Ибо действующая в Испании система непрерывного образования взрослых предоставляет реальную возможность всем гражданам обучаться на протяжении всей жизни, приобретать, обновлять или расширять знания и навыки для личных или профессиональных целей.

Закон «О высшем образовании и научных исследованиях» в Нидерландах является примечательным для российского читателя во многих отношениях. Во-первых, по своему объему и комплексному характеру регулирования отношений в сфере высшего образования и научных исследований он представляет собой кодифицированный акт, т.е. ту законодательную форму, применение которой для регулирования образовательных отношений российскими специалистами в области образования рассматривается в качестве важнейшего шага на пути преодоления многих несовершенств действующего образовательного права. Во-вторых, Закон Нидерландов напрочь лишен одной из опасных болезней российского законодательства ? множественности отсылочных норм к подзаконным актам и бесконечных поручений органам исполнительной власти подготовить и принять нормативно-правовой акт в развитие закона. Данный акт убедительно показывает, что регулирование отношений в форме закона может и должно содержать все необходимые для его действия нормы права, а не порождать ситуаций, когда принятый закон бездействует годами по причине непринятия Правительством РФ той или иной части подзаконных актов. В-третьих, закон содержит немало новелл, применение которых может быть признано целесообразным и на российской почве.

«Закон о высшем образовании» Франции от 26 января 1984 г. № 84-42 будет наиболее интересен для специалистов в области управления образованием. Закон состоит из пяти частей, содержание которых составляют нормы по вопросам государственной системы высшего образования, функционирования вузов, государственных заведений научного, культурного и профессионального назначения, системы прав и обязанностей пользователей и работников этих заведений, а также представительства государственных заведений научного, культурного и профессионального назначения в департаментах, районах и на республиканском уровне. Права и обязанности студентов вузов, а также профессорско-преподавательского состава регламентируются другими актами.

Законодательство ФРГ по вопросам высшего образования в Сборнике представлено двумя законами: Рамочным законом о высшем образовании в редакции от 8 августа 2002 г. и Федеральным законом об индивидуальной помощи в получении образования. Обращает внимание различие в их юридической силе. Федеральный закон имеет прямое действие на всей территории страны. Рамочный же закон, принятый Федерацией, не действует на территории земель напрямую. Его изданием Федерация обязывает принять свои законы по вопросам, урегулированным рамочным законом. В отличие от Закона о высшем образовании Франции, Рамочный закон о высшем образовании ФРГ предусматривает более обстоятельное регулирование прав , о бязанностей студентов и преподавателей, порядка проведения экзаменов и др.

В Сборнике также помещены «Закон о дальнейшем высшем образовании» Великобритании (1992 г.), который приводится не полностью, а в извлечении, и Закон о высшем образовании Баварии.

Многообразие подходов к нормативно-правовому регулированию образовательных отношений, способов и путей их регулирования, который применяют законодатели зарубежных стран, позволяет надеяться, что каждый читатель найдет для себя в Сборнике интересный и полезный материал. Предметом сравнения могут быть взяты любые правовые нормы и институты законодательства об образовании, однако не всякий вывод, к которому может прийти исследователь, может быть обоснованным и справедливым.

Например, кажется весьма разумным закрепленный Законом Грузии «Об образовании» такой вид образования, как обучение ремеслу или ремесленное обучение. Согласно ст. 12 этого Закона, целями образовательной программы являются выработка навыков труда и овладение ремеслом для лиц, не получивших базового образования, эквивалентного нашему основному общему образованию. В Российской Федерации также имеется немало лиц, не выполнивших своей обязанности по получению общедоступного и общеобязательного образования и на первый взгляд было бы неплохо этот опыт Грузии воспринять и российским законодательством. Однако такой вывод был бы поспешным. Наличие ремесленного обучения как отдельного уровня образования в Грузии объясняется тем, что обязательным в этой стране является не основное общее образование, как в России, а лишь начальное. Грузия вынуждена вводить столь оригинальный вид образования, чтобы не оставлять без обучения какой-либо профессии лиц, довольствовавшихся выполнением своих образовательных обязанностей на минимальном уровне. Внедрение же этого законотворческого опыта в России означало бы легальное признание необязательности закрепленной Конституцией РФ обязанности каждого россиянина получить основное общее образование.

Приведенный пример показывает, что анализ не может ограничиваться констатацией формального сходства или различия сравниваемых правовых институтов или отдельных норм права, а должен быть доведен до анализа конкретных связей и отношений сравниваемых фрагментов с другими компонентами системы образования. Это во-первых.

Во-вторых, чтобы сделать обоснованный вывод и полезности и целесообразности заимствования российским законодательством конкретных правовых институтов или нормативных положений, необходимо убедиться в том, что они действуют в своем Отечестве реально, реализуются в конкретных отношениях. Ибо чаще всего наиболее привлекательные, смелые правовые решения по ряду объективных и субъективных причин оказываются действующими только в воображении законодателя. И правоприменительная практика Закона РФ «Об образовании», как уже говорилось ранее, дает немало тому примеров.

В-третьих, обоснованный вывод об эффективности действия того или иного правового института, нормативного положения может быть сделан лишь на основе изучения и обобщения практики их действия, анализа реальных социально-правовых результатов, получаемых от применения соответствующего регулятора общественных отношений. Сравнительно-правовой анализ, к сожалению, таких результатов дать не может. Его роль ограничивается лишь констатацией того, что есть в законодательстве и вполне вероятно может быть в реальной жизни.

Соблюдение изложенных требований сравнительно-правового метода при сопоставительном анализе зарубежного законодательства и законов Российской Федерации по вопросам образования будет способствовать правильному поиску путей и способов совершенствования российского законодательства с учетом зарубежного опыта.

Следуя устоявшимся традициям подготовки инкорпоративных сборников правовых актов, тексты законов публикуются без указания данных о должностных лицах, их подписавших. В сборнике также не приводятся предписания, которыми законодатель признает ранее действующие акты утратившими силу либо подлежащими изменению, дополнению, как не представляющие интереса для российского читателя .


Возврат к списку