Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  


СОДЕРЖАНИЕ


1. Единые методические рекомендации по наполнению концепций участия субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образовательных организаций в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»


2. Концепции участия субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образовательных организаций в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»:

 

2.1. Концепция участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования,  системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-фз «Об образовании в Российской Федерации».

 

2.2. Концепция участия органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

 

2.3. Концепция обеспечения общего и дошкольного образования как института социального развития, совершенствования содержания и структуры профессионального образования, формирования системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», на уровне локальных нормативных актов образовательных организаций.

 


 


ЕДИНЫЕ МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

по наполнению концепций участия субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образовательных организаций в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования,  системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

 

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ


1. Настоящие Методические рекомендации по наполнению концепций участия субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образовательных организаций в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования,  системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Обобразовании в Российской Федерации» (далее – Методические рекомендации) подготовлены в целях обеспечения единообразных подходов к формированию, включающей:

1) концепцию участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;

2) концепцию участия органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;

3) концепцию обеспечения общего и дошкольного образования как института социального развития, совершенствования содержания и структуры профессионального образования, формирования системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», на уровне локальных нормативных актов образовательных организаций (далее – концепции).

1. 2. Нормативными правовыми основаниями для разработки Методических рекомендаций являются:

Конституция Российской Федерации;

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 05.05.2014 № 84-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в сфере образования в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации»;

Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 07.02.2011 N 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 - 2015 годы»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»,

Приказ Минюста России № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации № 51 от 10.01.2001 «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»,

иные нормативные правовые акты.

1.3. При разработке Методических рекомендаций учтены положения ненормативных правовых актов:

Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации от 18 ноября 2003 г. №вн2-18/490);

Письмо Минобрнауки России от 01.10.2013 № 08-1408 «О направлении методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

Письмо Минобрнауки России от 09.10.2013 № 06-735 «О дополнительном профессиональном образовании»;

Письмо Минобрнауки России от 01.04.2013 № ИР-170/17 «О Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации,

иные акты.

1.4. В настоящих Методических рекомендациях используются следующие понятия:

образование - единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов;

уровень образования - завершенный цикл образования, характеризующийся определенной единой совокупностью требований;

обучающийся - физическое лицо, осваивающее образовательную программу;

образовательная деятельность - деятельность по реализации образовательных программ;

образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана;

организация, осуществляющая обучение, - юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности;

организации, осуществляющие образовательную деятельность, - образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение, и приравненные индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность;

педагогический работник - физическое лицо, которое состоит в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и выполняет обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности;

качество образования - комплексная характеристика образовательной деятельности и подготовки обучающегося, выражающая степень их соответствия федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и (или) потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность, в том числе степень достижения планируемых результатов образовательной программы;

отношения в сфере образования - совокупность общественных отношений по реализации права граждан на образование, целью которых является освоение обучающимися содержания образовательных программ (образовательные отношения), и общественных отношений, которые связаны с образовательными отношениями и целью которых является создание условий для реализации прав граждан на образование;

участники образовательных отношений - обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители, организации, осуществляющие образовательную деятельность;

 участники отношений в сфере образования - участники образовательных отношений и федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, работодатели и их объединения;

конфликт интересов педагогического работника - ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

 присмотр и уход за детьми - комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня;

нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм[1];

правовая норма - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение;

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения;

вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно;

органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

1.5. Настоящие Методические рекомендации применяются членами рабочего коллектива, сформированного для выполнения работ по проекту: «Экспертно-аналитическое сопровождение правового обеспечения модернизации общего и профессионального образования, управления качеством и доступностью образовательных услуг в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы», проводимых в рамках Государственного контракта № 17.211110014 от 2 апреля 2014 г.

1.6. Цель Методических рекомендаций - оказание научно-методической помощи членами рабочего коллектива в подготовке концепций, указанных в п. 1.1. настоящих Методических рекомендаций, отвечающих требованиям, предъявляемым юридической наукой, образовательным законодательством и иными актами к документам концептуального характера, обеспечивающим развитие соответствующих сфер правового регулирования.

1.7. Задачами Методических рекомендаций являются:

1) разработка структуры концепции;

2) определение основных требований к содержанию концепции;

3) определение требований к оформлению концепции;

4) разработка примерного порядка действий, направленных подготовку концепции.


II. ТРЕБОВАНИЯ К СТРУКТУРЕ КОНЦЕПЦИИ


2.1. Структура концепций определяется исходя из целей и задач, поставленных в рамках Государственного контракта, действующей системы разграничении полномочий по регулированию отношений в сфере образования.

2.2. Должны быть подготовлены 3 отдельных документа, объединенных общим целевым назначением и общими принципами построения:

1) концепция участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;

2) концепция участия органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;

3) концепция обеспечения общего и дошкольного образования как института социального развития, совершенствования содержания и структуры профессионального образования, формирования системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», на уровне локальных нормативных актов образовательных организаций.

2.3. Каждая из концепций в качестве вступительного момента должна содержать раздел, содержащий характеристику общих моментов регулирования отношений в сфере образования, касающихся исключительно того и иного уровня регулирования и позволяющий сделать вывод о степени реализации норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» на соответствующем уровне регулирования. Это позволит оценить верность избранной в ст. 4 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» модели законодательства Российской Федерации в сфере образования.

Помимо этого каждая из концепций должна включать основные тематические направления:

1.            уровни и виды образование

2.            дошкольное образование

3.            начальное, среднее и основное общее образование

4.            профессиональное образование

5.            формы получения образования и формы обучения (за исключением сетевой, электронной и дистанционной формы реализации образовательных программ)

6.            разграничение (включая передачу) полномочий в сфере образования

7.            малокомплектные школы

8.            финансирование деятельности образовательных организаций

9.            трудовая деятельность педагогических работников

10.        контроль в сфере образования

11.         повышение квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования

12.         права и обязанности иных работников образовательной организации,

13.         оценка качества образования

14.        повышение востребованности образовательных услуг

15.        требования к одежде обучающихся

16.         технические требования и стандарты в сфере образования

17.        отдельные права педагогических работников

18.        социальные права педагогических работников

19.         пользование материально-техническими и иными фондами образовательных организаций

20.         сетевая, электронная и дистанционная формы реализации образовательных программ

21.         информационная открытость образовательной организации

22.         образование лицами с ограниченными возможностями здоровья

23.         конфликт интересов.

2.4. В случае, когда то или иное тематическое направление не сопровождается принятием актов на соответствующем уровне регулирования (субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, осуществляющими образовательную деятельность (далее, организации, осуществляющие образовательную деятельность, образовательные организации), в концепции необходимо указать причины сложившейся ситуации.

Ими могут быть: а) изначальное исключение данного уровня из регулирования того или иного вида образовательных отношений в сфере образования согласно нормам Конституции Российской Федерации (ст. 71, 72, 73) и Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»;б) игнорирование предписаний Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», касающихся полномочий тех или иных органов публичной власти, образовательных организаций по принятию соответствующих актов; в) несвоевременное исполнение предписаний Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», касающихся полномочий тех или иных органов публичной власти, образовательных организаций по принятию соответствующих актов.

Для уточнения позиции по вышеуказанным вопросам иметь в виду письмо Минобрнауки России от 01.04.2013 № ИР-170/17 «О Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», содержащему систематизированные перечни полномочий Российской Федерации[2], субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.


Полномочия субъектов Российской Федерации:

разрабатывают и реализуют региональные программы развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации;

создают, реорганизуют, ликвидируют образовательные организации субъектов Российской Федерации, осуществляют функции и полномочия учредителей образовательных организаций субъектов Российской Федерации:

обеспечивают государственные гарантии реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (заисключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

организуют предоставление общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

создают условия для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

осуществляют финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг;

организуют предоставление среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

организуют предоставление дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

организуют предоставление дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

организуют обеспечение муниципальных образовательных организаций и образовательных организаций субъектов Российской Федерации учебниками в соответствии с федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и учебными пособиями, допущенными к использованию при реализации указанных образовательных программ;

обеспечивают осуществление мониторинга в системе образования на уровне субъектов Российской Федерации;

организуют предоставление психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации, в том числе создают центры психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи;

 осуществляют государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории; лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации");  государственную аккредитацию образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением организаций, указанных в пункте 7 части 1 статьи 6 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"); подтверждение документов об образовании и (или) о квалификации;

участвуют в проведении экспертизы учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, в целях обеспечения учета региональных и этнокультурных особенностей субъектов Российской Федерации, реализации прав граждан на получение образования на родном языке из числа языков народов Российской Федерации и изучение родного языка из числа языков народов Российской Федерации и литературы народов России на родном языке;

участвуют в отборе организаций, осуществляющих выпуск учебных пособий по родному языку из числа языков народов Российской Федерации и литературе народов России на родном языке;

устанавливают порядок признания организаций региональными инновационными площадками;

устанавливают порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации, находящейся в ведении субъекта Российской Федерации, муниципальной образовательной организации, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений;

устанавливают порядок назначения государственной академической стипендии студентам, государственной социальной стипендии студентам, государственной стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации;

устанавливают нормативы для формирования стипендиального фонда за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации;

определяют порядок регламентации и оформления отношений государственной и муниципальной образовательной организации и родителей (законных представителей) обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, а также детей-инвалидов в части организации обучения по основным общеобразовательным программам на дому или в медицинских организациях;

устанавливают размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа);

устанавливают размер и порядок выплаты компенсации педагогическим работникам образовательных организаций, участвующим по решению уполномоченных органов исполнительной власти в проведении единого государственного экзамена в рабочее время и освобожденным от основной работы на период проведения единого государственного экзамена;

формируют аттестационные комиссии для проведения аттестации в целях установления квалификационной категории педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, педагогических работников муниципальных и частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность;

создают государственные экзаменационные комиссии для проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования на территории субъектов Российской Федерации;

обеспечивают проведение государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования на территории Российской Федерации;

устанавливают формы и порядок проведения государственной итоговой аттестации для обучающихся по образовательным программам основного общего и среднего общего образования, изучавших родной язык из числа языков народов Российской Федерации и литературу народов России на родном языке из числа языков народов Российской Федерации и выбравших экзамен по указанным общеобразовательным предметам для прохождения государственной итоговой аттестации;

осуществляют аккредитацию общественных наблюдателей в целях обеспечения соблюдения порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования на территориях субъектов Российской Федерации;

обеспечивают предоставление методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи без взимания платы, в том числе в дошкольных образовательных организациях и общеобразовательных организациях, если в них созданы соответствующие консультационные центры, родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся, обеспечивающие получение детьми дошкольного образования в форме семейного образования;

устанавливают размер компенсации родителям (законным представителям) детей, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования;

устанавливают средний размер родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях;

устанавливают порядок обращения за получением компенсации родителям (законным представителям) детей, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования;

предусматривают случаи и порядок организации индивидуального отбора при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов или для профильного обучения;

обеспечивают получение профессионального обучения обучающимися с ограниченными возможностями здоровья (с различными формами умственной отсталости), не имеющими основного общего или среднего общего образования;

предоставляют бесплатно обучающимся с ограниченными возможностями здоровья при получении ими образования бесплатно специальные учебники и учебные пособия, иную учебную литературу, а также услуги сурдопереводчиков и тифлосурдопереводчиков (за исключением обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета);

представляют сведения о проставленных ими апостилях на документах об образовании и (или) о квалификации в Рособрнадзор путем внесения этих сведений в федеральную информационную систему "Федеральный реестр апостилей, проставленных на документах об образовании и (или) о квалификации";

вносят в федеральную информационную систему государственного надзора в сфере образования сведения о мероприятиях по государственному надзору (контролю) в сфере образования;

вносят в государственную информационную систему "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам" сведения о государственной аккредитации образовательной деятельности;

организуют формирование и ведение региональных информационных систем обеспечения проведения государственной итоговой аттестации обучающихся, освоивших основные образовательные программы основного общего и среднего общего образования;

относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы;

утверждают порядок установления организациям, осуществляющим образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, контрольных цифр приема за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации;

определяют случаи и порядок обеспечения питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации;

определяют случаи и порядок обеспечения вещевым имуществом (обмундированием), в том числе форменной одеждой, обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации;

устанавливают дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях и обучающихся в частных общеобразовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам;

предоставляют меры государственной поддержки дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях;

вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в образовательных организациях высшего образования субъектов Российской Федерации;

вправе устанавливать дополнительные меры государственной поддержки для привлечения выпускников профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования к педагогической деятельности;

вправе устанавливать специальные денежные поощрения для лиц, проявивших выдающиеся способности, и иные меры стимулирования указанных лиц.


Полномочия органов местного самоуправления[3]:

организуют предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);

организуют предоставление дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации);

создают условия для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;

создают, реорганизуют, ликвидируют муниципальные образовательные организации (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществляют функции и полномочия учредителей муниципальных образовательных организаций;

обеспечивают содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;

осуществляют учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования;

закрепляют муниципальные образовательные организации за конкретными территориями муниципального района, городского округа;

ведут учет форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований;

устанавливают порядок назначения государственной академической стипендии студентам, государственной социальной стипендии студентам, государственной стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам, обучающимся по очной форме обучения за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов;

устанавливают нормативы для формирования стипендиального фонда за счет бюджетных ассигнований местного бюджета;

утверждают порядок установления организациям, осуществляющим образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, контрольных цифр приема за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов;

определяют случаи и порядок обеспечения питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов;

определяют случаи и порядок обеспечения вещевым имуществом (обмундированием), в том числе форменной одеждой, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов;

имеют право на создание центров психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи;

вправе устанавливать специальные денежные поощрения для лиц, проявивших выдающиеся способности, и иные меры стимулирования указанных лиц;

осуществляют (для муниципальных районов) функции учредителей муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года.

вправе обеспечивать (для органов местного самоуправления городских округов) организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования.


Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, выступающих в качестве учредителей образовательных организаций:

создают и ликвидируют филиалы федеральных государственных образовательных организаций высшего образования по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования;

обеспечивают перевод совершеннолетних обучающихся с их согласия и несовершеннолетних обучающихся с согласия их родителей (законных представителей) в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности (в случае прекращения деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, аннулирования соответствующей лицензии, лишения ее государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе или истечения срока действия государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе, а также в случае приостановления действия лицензии, приостановления действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки);

обеспечивают обучающихся федеральных государственных образовательных организаций, реализующих образовательные программы по специальностям и направлениям подготовки в области обороны и безопасности государства, в области подготовки плавательных составов морских судов, судов внутреннего водного плавания, судов рыбопромыслового флота, летного состава воздушных судов, авиационного персонала, персонала, обеспечивающего организацию воздушного движения, а также общеобразовательных и профессиональных образовательных организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, имеющие целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службе, питанием и вещевым имуществом (обмундированием), в том числе форменной одеждой, по нормам и в порядке, которые определяются учредителями указанных федеральных государственных образовательных организаций;

устанавливают форму одежды обучающихся федеральных государственных образовательных организаций, реализующих образовательные программы по специальностям и направлениям подготовки в области обороны и безопасности государства, в области подготовки плавательных составов морских судов, судов внутреннего водного плавания, судов рыбопромыслового флота, летного состава воздушных судов, авиационного персонала, персонала, обеспечивающего организацию воздушного движения, а также общеобразовательных и профессиональных образовательных организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, имеющие целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службе, правила ее ношения и знаки различия;

организуют бесплатную перевозку обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями;

 устанавливают порядок и сроки проведения аттестации кандидатов на должность руководителя и руководителя государственной или муниципальной образовательной организации;

устанавливают ежегодно квоту целевого приема для получения высшего образования в объеме установленных на очередной год контрольных цифр приема граждан на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по каждому уровню высшего образования, каждой специальности и каждому направлению подготовки;

осуществляют аккредитацию общественных наблюдателей в целях обеспечения соблюдения порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования за пределами территории Российской Федерации;

устанавливают минимальное количество баллов единого государственного экзамена по общеобразовательным предметам, соответствующим специальности или направлению подготовки, по которым проводится прием на обучение, в том числе целевой прием;

устанавливают перечень дополнительных вступительных испытаний и условия зачисления в федеральные государственные образовательные организации высшего образования, обучение в которых связано с поступлением на государственную службу и наличием у граждан допуска к сведениям, составляющим государственную тайну;

устанавливают порядок комплектования обучающимися специализированных структурных подразделений и нетиповых образовательных организаций, имеющих право реализации основных и дополнительных образовательных программ, не относящихся к типу таких образовательных организаций с учетом уровня и направленности реализуемых образовательными организациями образовательных программ, обеспечивающих развитие интеллектуальных, творческих и прикладных способностей обучающихся в образовательных организациях;

осуществляют организацию обеспечения обучающихся, осваивающих образовательные программы среднего профессионального образования, интегрированные образовательные программы в области физической культуры и спорта, дополнительные предпрофессиональные программы в области физической культуры и спорта, спортивной экипировкой, спортивным инвентарем и оборудованием, питанием, а также проезда на тренировочные, физкультурные и спортивные мероприятия;

вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных организациях, и ее размер;

вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке;

вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся за содержание детей в образовательной организации, а также за присмотр и уход за детьми в группах продленного дня, и ее размер.


Полномочия организаций, осуществляющих образовательную деятельность:

разрабатывают и утверждают образовательные программы;

определяют язык (языки) образования по реализуемым образовательным программам;

определяют формы обучения по дополнительным образовательным программам и основным программам профессионального обучения;

определяют учебные издания, используемые при реализации образовательных программ дошкольного образования;

выбирают учебники из числа входящих в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, учебные пособия, выпущенные организациями, входящими в перечень организаций, осуществляющих выпуск учебных пособий, которые допускаются к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования;

определяют учебные издания при реализации профессиональных образовательных программ;

самостоятельны в формировании своей структуры, если иное не установлено федеральными законами;

открывают и закрывают филиалы представительств образовательной организации;

самостоятельны в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов;

свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам;

разрабатывают и принимают правила внутреннего распорядка обучающихся, правила внутреннего трудового распорядка, иные локальные нормативные акты;

осуществляют материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами;

предоставляют учредителю и общественности ежегодный отчет о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчет о результатах самообследования;

устанавливают штатное расписание, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации;

осуществляют прием на работу работников, заключение с ними и расторжение трудовых договоров;

осуществляют создание условий и организацию дополнительного профессионального образования работников;

разрабатывают и утверждают по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации;

осуществляют прием обучающихся в образовательную организацию;

определяют список учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, а также учебных пособий, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ такими организациями;

осуществляют текущий контроль успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, устанавливают их формы, периодичность и порядок проведения;

осуществляют индивидуальный учет результатов освоения обучающимися образовательных программ, а также хранение в архивах информации об этих результатах на бумажных и (или) электронных носителях;

осуществляют использование и совершенствование методов обучения и воспитания, образовательных технологий, электронного обучения;

проводят самообследование, обеспечивают функционирование внутренней системы оценки качества образования;

обеспечивают в образовательной организации, имеющей интернат, необходимые условия содержания обучающихся;

создают необходимые условия для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации;

осуществляют организацию питания обучающихся;

создают условия для занятия обучающимися физической культурой и спортом;

осуществляют приобретение или изготовление бланков документов об образовании и (или) о квалификации;

устанавливают требования к одежде обучающихся, если иное не установлено Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" или законодательством субъектов Российской Федерации;

содействуют деятельности общественных объединений обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, осуществляемой в образовательной организации и не запрещенной законодательством Российской Федерации;

организуют научно-методическую работу, в том числе организуют и проводят научные и методические конференции, семинары;

обеспечивают создание и ведение официального сайта образовательной организации в сети "Интернет";

формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ ктаким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети "Интернет";

принимают локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе регламентирующие:

1) правила приема обучающихся;

2) режим занятий обучающихся;

3) формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся;

4) порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся;

5) размеры государственной академической стипендии студентам, государственной социальной стипендии студентам, государственной стипендии аспирантам, ординаторам, ассистентам-стажерам;

6) размер платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в общежитии для обучающихся, а также порядок предоставления обучающимся по основным образовательным программам среднего профессионального и высшего образования по очной форме обучения жилого помещения в общежитии;

7) порядок и случаи снижения размера платы за пользование жилым помещением и коммунальные услуги в общежитии для обучающихся или невзимания ее с отдельных категорий обучающихся;

8) порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения;

9) основания и порядок снижения стоимости платных образовательных услуг;

10) порядок и формы проведения итоговой аттестации;

11) порядок оформления документов об образовании и (или) квалификации на иностранном языке;

12) образцы документов об образовании и (или) квалификации, выдаваемых лицам, прошедшим итоговую аттестацию;

13) образец справки об обучении или о периоде обучения;

14) образец и порядок выдачи документов об обучении по образовательным программам, по которым не предусмотрено проведение итоговой аттестации;

15) минимальное количество баллов единого государственного экзамена по общеобразовательным предметам, соответствующим специальности или направлению подготовки, по которым проводится прием на обучение, в том числе целевой прием, если минимальное количество баллов единого государственного экзамена не установлено учредителем такой образовательной организации;

16) форму и перечень вступительных испытаний при приеме на обучение по программамбакалавриата и программам специалитета лиц, имеющих среднее профессиональное или высшее образование;

17) соответствие профиля всероссийской олимпиады школьников или международной олимпиады специальностям и (или) направлениям подготовки при приеме на обучение без вступительных испытаний победителей и призеров заключительного этапа всероссийской олимпиады школьников, членов сборных команд Российской Федерации, участвовавших в международных олимпиадах по общеобразовательным предметам;

18) соответствие профиля олимпиады школьников специальностям и (или) направлениям подготовки при приеме на обучение без вступительных испытаний победителей и призеров олимпиады школьников;

19) порядок пользования учебниками и учебными пособиями обучающимися, осваивающими учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) за пределами федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов и (или) получающими платные образовательные услуги;

20) обучение по индивидуальному учебному плану, в том числе ускоренное обучение, в пределах осваиваемой образовательной программы;

21) участие обучающихся в формировании содержания своего профессионального образования при условии соблюдения федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального и высшего образования, образовательных стандартов;

22) освоение наряду с учебными предметами, курсами, дисциплинами (модулями) по осваиваемой образовательной программе любых других учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), преподаваемых в организации, осуществляющей образовательную деятельность;

23) зачет организацией, осуществляющей образовательную деятельность, результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

24) пользование лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации;

25) доступ педагогических работников к информационно-телекоммуникационным сетям и базам данных, учебным и методическим материалам, музейным фондам, материально-техническим средствам обеспечения образовательной деятельности, необходимым для качественного осуществления педагогической, научной или исследовательской деятельности в организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

26) пользование педагогическими работниками образовательными, методическими и научными услугами организации, осуществляющей образовательную деятельность;

27) перечень факультативных (необязательных для данного уровня образования, профессии, специальности или направления подготовки) и элективных (избираемых в обязательном порядке) учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей);

28) размеры и порядок выплаты материальной поддержки обучающимся;

обеспечивают обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов стипендиями, жилыми помещениями в общежитиях, интернатах;

организуют охрану здоровья обучающихся (за исключением оказания первичной медико-санитарной помощи, прохождения периодических медицинских осмотров и диспансеризации);

формируют аттестационные комиссии для проведения аттестации педагогических работников в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям;

обеспечивают проведение государственной итоговой аттестации по основным профессиональным образовательным программам;

проводят вступительные испытания при приеме на обучение по программам магистратуры, программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программам ординатуры, а также по программам ассистентуры-стажировки;

проводят вступительные испытания при приеме иностранных граждан на обучение по программамбакалавриата и программам специалитета;

устанавливают ежегодно квоту для получения высшего образования детьми-инвалидами, инвалидами I и II групп, инвалидами с детства, инвалидами вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, которым согласно заключению федерального учреждения медико-социальной экспертизы не противопоказано обучение в соответствующих образовательных организациях, по программам бакалавриата и программам специалитета за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

проводят квалификационный экзамен по результатам профессионального обучения;

осуществляют обеспечение спортивной экипировкой, спортивным инвентарем и оборудованием, проезда к месту проведения тренировочных, физкультурных, спортивных мероприятий и обратно, питания и проживания в период проведения тренировочных, физкультурных, спортивных мероприятий, медицинское обеспечение;

организуют физкультурно-спортивные лагеря, а также обеспечивают участие этих обучающихся в тренировочных сборах;

представляют в Рособрнадзор сведения о выданных документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении путем внесения этих сведений в федеральную информационную систему "Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении";

принимают участие в международном сотрудничестве в сфере образования посредством заключения договоров по вопросам образования с иностранными организациями и гражданами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

вправе устанавливать за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, различные виды материальной поддержки обучающихся;

могут получать общественную аккредитацию в централизованных религиозных организациях в целях признания уровня деятельности образовательных организаций отвечающим критериям и требованиям, утвержденным централизованными религиозными организациями в соответствии с их внутренними установлениями;

могут получать общественную и общественно-профессиональную аккредитацию;

вправе осуществлять в пределах установленных им контрольных цифр приема целевой прием;

вправе осуществлять образовательную деятельность за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг;

вправе вести консультационную, просветительскую деятельность, деятельность в сфере охраны здоровья граждан и иную не противоречащую целям создания образовательной организации деятельность, в том числе осуществлять организацию отдыха и оздоровления обучающихся в каникулярное время (с круглосуточным или дневным пребыванием).


 

III. ОСНОВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К СОДЕРЖАНИЮ КОНЦЕПЦИИ

 

При разработке концепции по каждой теме и концепции по каждому уровню регулирования следует последовательно и лаконично описывать следующие моменты:

1) характеристика полномочия на соответствующем уровне регуляции (нередко общее полномочие «разбито» по нескольким уровням регулирования),

2) характеристика сложившейся на данный момент на данном уровне практики регулирования (особое внимание следует обращать на предметы актов, их юридическую форму, время появления, срок вступления в силу, субъекты, на которых распространяется действие),

3) выявление и описание негативных моментов правового регулирования, связанных с отходом от предписаний норм федерального законодательства, сроков принятия актов, формы акта, недопустимой корректировки норм федерального законодательства в актах более низкой юридической силы,

4) формулирование общих тенденций правового регулирования по данной теме на данном уровне,

5) разработка рекомендаций по совершенствованию регулирования соответствующего вида отношений на данном уровне регулирования.

При написании концепции следует ориентироваться на максимально возможный уровень обобщения. Не следует указывать конкретные наименования актов. Желательно избегать значительных по объему перечислений субъектов Российской Федерации. Отдельно следует выделять правильную (хорошую) по мнению исследователя практику нормотворчества. Предложения по совершенствованию регулирования должны быть максимально корректными.

При подготовке концепции следует помнить, что расширенные версии концепций, которые могут быть подготовлены в качестве первичного, чернового (рабочего) варианта концепции по каждой теме, в дальнейшем можно использовать при разработке соответствующих разделов в учебно-методическом комплексе.


 

IV.  ТРЕБОВАНИЯ К ОФОРМЛЕНИЮ КОНЦЕПЦИИ


Максимально возможный объем концепции по каждой из 23 тем, указанных в п. 2.3. настоящих Методических рекомендаций, не должен превышать 0,1 - 0,2 усл. п. л.

Каждая тема должна быть представлена в виде трех файлов (за исключением случаев, указанных в п. 2.4 настоящих Методических рекомендаций):

1) уровень субъекта Российской Федерации,

2) уровень органов местного самоуправления,

3) уровень образовательной организации.

Требования к оформлению:

текст в формате MicrosoftWord, через полтора интервала, цвет шрифта черный, высота букв, цифр и других знаков - не менее 1,8 мм (кегль 12), размеры полей: правое - 10 мм, верхнее и нижнее - 20 мм, левое - 30 мм.

Сноски, ссылки, приложения, таблицы – не допускаются.

В наименовании файла указывать фамилию исполнителя и тему (кратко). В тексте - тему указывать полностью.

Файлы пересылаются по электронной почте.


 

V. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ


Методические рекомендации могут быть использованы в деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти; органов исполнительной власти субъектов Российской, органов местного самоуправления, ответственных за реализацию государственной политики в сфере образования.


КОНЦЕПЦИИ УЧАСТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ В СВЯЗИ С ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ОБЩЕГО И ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ, СОДЕРЖАНИЯ И СТРУКТУРЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ И ВОСТРЕБОВАННОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ, В ТОМ ЧИСЛЕ С УЧЕТОМ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 29 ДЕКАБРЯ 2012 Г. №273-ФЗ «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»:




КОНЦЕПЦИЯ

УЧАСТИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ В СВЯЗИ С ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ОБЩЕГО И ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ, СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ И ВОСТРЕБОВАННОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ, В ТОМ ЧИСЛЕ С УЧЕТОМ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 29 ДЕКАБРЯ 2012 Г. № 273-ФЗ «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».



soglasovanie1.jpg


СОДЕРЖАНИЕ


1. Общая характеристика изменений в законодательстве субъектов Российской Федерации об образовании в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

2. Разграничение полномочий в сфере образования.

3. Уровни и виды образования:

а) дошкольное образование,

б) начальное, основное и среднее общее образование,

в) профессиональное образование.

4. Формы получения образования и формы обучения

5. Сетевая, электронная и дистанционная формы реализации образовательных программ.

6. Правовое регулирование отношений в связи с осуществлением контроля (лицензирование и аккредитация) в сфере образования.

7. Финансирование деятельности образовательных организаций.

8. Оценка качества образования.

9. Малокомплектные образовательные организации.

10. Технические требования и стандарты в сфере образования.

11. Требования к одежде обучающихся.

12. Аттестация педагогических работников.

13. Повышение квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования.

14. Социальные права педагогических работников.

15. Права и обязанности иных работников образовательной организации.

16. Информационная открытость образовательной организации.

17. Образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.

18. Повышение востребованности образовательных услуг.

 

 

 

1. Общая характеристика изменений в законодательстве субъектов Российской Федерации об образовании в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

В настоящее время практически всеми субъектами Российской Федерации проведена работа по приведению регионального законодательства об образовании в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».

В целях обеспечения синхронности регулирования, достижения высокой степени  соответствия между новыми нормами федерального уровня и нормами вновь разрабатываемых региональных актов Минобрнауки России были подготовлены методические материалы, направленные письмом Минобрнауки России от 1 апреля 2013 г.№ ИР-170/17 «О Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», в которых содержались рекомендации о том, что работа по приведению актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления должна быть завершена не позднее  1 января 2014 г.

По состоянию на 1 июля 2014 года сложилась следующая ситуация.

Ни один субъект Российской Федерации не выполнил прямое указание, содержащееся в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», требующее, чтобы  после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации были приведены в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Поскольку датой принятия федерального закона, в силу ст. 2 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», считается день принятия его Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в окончательной редакции (для Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» - это 21 декабря 2012 года), то работа по приведению актов субъектов Российской Федерации в сфере образования в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» должна была быть завершена к апрелю 2013 года. 

Менее 40 субъектов Российской Федерации воспользовались рекомендацией (базирующейся на отложенном периоде вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации») о приведении актов в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» до 1 сентября 2013 г. При этом все законы данной группы были приняты в период с 3 июня по 30 августа 2013 года.

18 субъектов завершили работу по приведению регионального законодательства об образовании в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» в период с 1 сентября по 31 декабря 2013 года.

Более 10 субъектов Российской Федерации приняли законы об образовании в период с 1 января по 1 июля 2014 года.

При этом большинство субъектов Российской Федерации приняло новые законы об образовании согласно рекомендациям Минобрнауки России (либо взамен «старых», либо новые акты). Также как и на федеральном уровне, на уровне законодательства субъектов Российской Федерации происходит как скрытая кодификация (вместо нескольких актов принимается один закон), так и сохраняется собственная система законодательства об образовании тех субъектов Российской Федерации, где помимо общего закона имеются законы по видам и уровням образования, иным институтам образовательного законодательства.

Наиболее распространённый предмет регулирования – сфера образования в субъекте Российской Федерации в целом (в таком случае наименование акта – «Об образовании…»). Имеются множественные примеры принятия актов о регулировании отношений в сфере образовании или регулировании отдельных отношений в сфере образования. В обоих случаях содержание актов в целом соответствует рекомендованной Минобрнауки России структуре законодательного акта субъекта Российской Федерации в сфере образования.

Имеются случаи принятия актов, касающихся более узких сфер:

 – разграничение полномочий в сфере образования между органами государственной власти субъекта Российской Федерации (Костромская область, Вологодская область);

– реализация Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» на территории отдельного субъекта Российской Федерации (Новгородская область).

Наиболее оптимальной, но пока редкой практикой на уровне субъектов Российской Федерации является принятие как собственно закона об образовании, так и внесение соответствующих изменений в иные законодательные акты. Это обеспечивает проведение правки не только законодательства об образовании субъекта Российской Федерации, но и иных законодательных актов, где встречаются образовательные термины и институты. Так, в Архангельской области внесены изменения в 58 законов как относящихся к системе образовательного законодательства этого субъекта Российской Федерации, так и не относящихся к нему.

Наиболее распространенной практикой является принятие на уровне субъекта Российской Федерации общего закона об образовании и внесение изменений лишь в какой-то один (максимум – 3) закона субъектов Федерации по каким-либо институтам системы образования. Чаще всего это касается присмотра и ухода или родительской платы и нормативов финансирования.

В тех случаях, когда субъекты Федерации ограничились внесением изменений в ранее принятые акты, изменения касались:

корректировки употребляемых терминов, устойчивых словосочетаний: «образовательные учреждения» на  «образовательные организации»; «подготовка, переподготовка и повышение квалификации» – на «подготовка и дополнительное профессиональное образование»; «учащиеся» – на «обучающиеся»; «юридическое образование» – на «образование в области юриспруденции»; «Закон Российской Федерации «Об образовании» – на Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», «педагогические кадры» – на «педагогические работники» и др.;

дополнительного регулирования отдельных институтов: правовое регулирование обучения на дому.

Для новых общих законов субъектов Российской Федерации, в случае несовпадения их структуры с рекомендуемой Минобрнауки России, характерно  значительное количество статей, имеющих не нормативную нагрузку, а преследующих систематизационные, классификационные цели (статья описывает, раскладывает «по полочкам» какое-либо общее явление, не вводя при этом никаких новых правил).

В большинстве принятых законов субъектов Российской Федерации об образовании происходит дифференциация полномочий различных органов государственной власти в сфере образования: помимо полномочий  законодательного органа указываются полномочия правительств, губернаторов, уполномоченного исполнительного органа и иных исполнительных органов государственной власти в сфере образования. Весьма редко это сопровождается попыткой соотнести полномочия органа с формой нормативного правового акта, хотя именно этот подход позволяет разделить изначально сферу нормативной регуляции и сферу правоприменения.

Помимо полномочий органов государственной власти в законах субъектов Российской Федерации устанавливаются полномочия и органов местного самоуправления. Иногда это отсылочные нормы, но иногда и содержательные, вводящие новые полномочия.  Исходя из содержания статьи 9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» следует, что осуществление иных, помимо установленных в ст. 9 полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, возможно лишь в том случае, если эти полномочия указаны Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». То есть установление «образовательных полномочий» невозможно ни иными федеральными законами, ни тем более актами субъектов Российской Федерации. Поэтому практика регулирования сферы образования посредством наделения органов местного самоуправления новыми полномочиями на уровне субъектов Российской Федерации (за исключением процесса передачи полномочий в установленном законом порядке) не может быть признана надлежащей реализацией норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

При разграничении полномочий различных органов государственной власти в сфере образования (включая законодательные органы и систему государственных органов исполнительной власти в сфере образования) важно обеспечить максимальную дифференциацию полномочий, соотношение с формой акта. Особенно это актуально для законов, непосредственно посвященных разграничению полномочий в сфере образования на уровне субъектов Российской Федерации.  По сути эти и подобные акты можно рассматривать как свод (кодекс) полномочий органов государственной власти в сфере образования.

 Следует отметить такую проблему как передача полномочий в рамках общего закона субъектов Российской Федерации об образовании. Если в отношении статей об осуществлении переданных с федерального на региональный уровень полномочий можно отметить правильность их включения, то в отношении статей о передаче полномочий на муниципальный уровень следует признать это негативной практикой.  Эти полномочия должны передаваться отдельным законом.

Регулирование вопросов финансирования, субсидий, установления нормативов в общем законе субъектов Федерации об образовании также деформирует их структуру, поскольку появляются методики в виде приложений и другие разделы, не предусмотренные модельным законом. В противном случае закон обрастает  множеством приложений (до 11), трансформирующих (уродующих) структуру акта. Огромное количество приложений, их содержание (финансовое, бюджетное законодательство) и характер предписаний  (методики) приводят к тому, что собственно нормы об образовании теряются в массиве норм иной отраслевой принадлежности, традиционная структура закона как акта высшей юридической силы потеряна и в результате получается акт о калькулировании расходов. Изменение как назначения общего закона субъекта Российской Федерации об образовании, так и деформация его структуры не могут быть оправданы, учитывая, что в большинстве субъектов Российской Федерации есть специальные законы о нормативах обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение образования.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты общие законы об образовании, имеющие более развернутую структуру, нежели в модельном законе. В нее включаются: основные понятия и термины; международная деятельность; организация профессионального обучения; меры государственной поддержки талантливых детей и молодежи; статья о языке образования;  отдельное регулирование платы, взимаемой с  родителей (законных представителей) за содержание детей в образовательной организации с наличием интерната;  региональная программа развития образования; функции и полномочия учредителя в отношении государственных организаций, осуществляющих образовательную деятельность;материальная поддержка воспитания и обучения детей, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования; некоторые вопросы обеспечения обучающихся учебниками, учебными пособиями, иной учебной литературой, услугами сурдопереводчиков и тифлосурдопереводчиков; государственная поддержка обучающихся и педагогических работников, проявивших выдающиеся способности; меры социальной поддержки отдельных категорий студентов; меры социальной поддержки выпускников 11-х классов общеобразовательных организаций; отдельные положения по системе оплаты и стимулирования труда педагогических работников государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования. В отдельных субъектах Российской Федерации общие законы об образовании имеют более узкое содержание по сравнению с модельным законом.

В значительном количестве случаев  отсутствует указание на бесплатное питание для обучающихся по программам подготовки квалифицированных рабочих, служащих; нет статей о дополнительных гарантиях по реализации права на образование и мерах социальной поддержки обучающихся, а также статей, касающихся содействия привлечению педагогических работников в образовательные организации, социальной поддержки педагогических работников. Если имеются отдельные законы в данных областях регулирования, то отход от рекомендованной структуры юридически верен.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты общие законы об образовании, отличающиеся от модельного акта иным подходом к выделению структуры: ориентация на структуру Федерального закона, взятие за основу уровней образования и в результате – значительное расширение предмета регулирования по сравнению с модельным законом. Однако  даже в таких случаях  можно сделать вывод о том, что в результате принятия общих региональных законов об образовании «нового поколения» удалось решить две важные проблемы: дублируемость норм и противоречия между нормами  регионального акта и федерального закона.

Для дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений в сфере образования на уровне субъектов Российской Федерации необходимо устранить следующие негативные явления:

значительное количество субъектов Российской Федерации (более 10), включая г. Москву, Республику Саха (Якутия), не привели свои законы в сфере образования в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»;

отсутствие комплексного, системного приведения региональных актов в сфере образования в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Даже в случае принятия нового закона об образовании в ряде субъектов Российской Федерации не вносятся изменения в действующие и сохраняющие силу акты законодательного уровня (сохраняются институты начального профессионального образования, коррекционного образования и т.д.);

на уровне субъектов Российской Федерации распространяется негативная практика соединения в одном акте двух предметов: собственно закона об образовании и закона о внесении изменений в иные акты в связи с принятием закона об образовании;

подзаконный уровень регулирования отношений в сфере образования и особенно смежных отраслей, включающих отдельные нормы образовательного законодательства, в большинстве субъектов Российской Федерации пока еще не приведен в полное соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».

  

2. Разграничение полномочий в сфере образования.

Участие субъектов Российской Федерации в правовом регулировании отношений, связанных с обеспечением общего и дошкольного образования, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, обусловлено общим объемом и содержанием полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, предоставленных им в рамках разграничения предметов ведения и полномочий Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также закрепленных на уровне конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации.

Поскольку общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), то согласно положениям статьи 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации по данным вопросам могут приниматься федеральные законы, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, уже на уровне Конституции Российской Федерации предусматривается возможность осуществления правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации в сфере образования.

Базовые подходы к разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения заложены в Главе IV.Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В названном Федеральном законе определяется перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), в рамках которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Кроме того по данным вопросам они также принимают государственные программы субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации. К числу указанных так называемых «собственных» полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся, в том числе, полномочия, связанные с обеспечением общего и дошкольного образования, а также содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг. Это такие полномочия, как:

обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с установленными нормативами;

организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

организация предоставления дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

организация предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

Более детальную регламентацию указанные полномочия находят в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 8). В нем закреплен уже более развернутый перечень полномочий, к которым в числе прочего относятся: создание, реорганизация и ликвидация образовательных организаций; обеспечение осуществления мониторинга в системе образования; организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации и др.

Принятые по указанным выше вопросам законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В случае нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут установленную ответственность. В рамках названных предметов совместного ведения органы государственной власти субъектов Российской Федерации до принятия федеральных законов вправе осуществлять собственное правовое регулирование по указанным предметам совместного ведения. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с ним в течение трех месяцев.

В рамках указанных предоставленных полномочий по вопросам обеспечения общего и дошкольного образования, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают наибольшим объемом самостоятельных прав в принятии нормативных правовых решений. Пределы самостоятельного регулирования для них ограничены только требованием обязательного жесткого соответствия принимаемых ими законов и иных нормативных правовых актов федеральному законодательству. Безусловно, принятие нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации должно осуществляться в полном соответствии с основными принципами правового регулирования отношений в сфере образования, установленными в ст. 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», а также с учетом тех целей и задач, которые определены в ст. 4 данного Федерального закона.

Наряду с предоставлением достаточно широкой самостоятельности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии ими решений в рамках реализации закрепленных за ними полномочий по предметам совместного ведения, включая названные выше полномочия в сфере образования, федеральный законодатель в ряде норм «предостерегает» органы государственной власти субъектов Российской Федерации от принятия необоснованных и невыполнимых решений, устанавливая обязанности по их эффективному выполнению.В частности, согласно п. 1 ст. 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за реализацию принятых нормативных правовых актов, в том числе за недостижение запланированных результатов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, включая установленные государственными программами субъектов РФ показатели эффективности их реализации, должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации несут предусмотренную ответственность.

Помимо названных закрепленных за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в сфере образования, данным органам также передается для исполнения целый ряд федеральных полномочий в указанной сфере, финансирование которых осуществляется в основном за счет субвенций из федерального бюджета. Перечень передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральных полномочий в сфере образования установлен в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 7). К числу этих полномочий относится ряд контрольно-надзорных и разрешительных полномочий, по которым органам государственной власти субъектов Российской Федерации допускается принятие в основном нормативных правовых актов исполнительно-распорядительного характера. При этом федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, осуществляет также и контроль за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий. В рамках осуществления указанных контрольно-надзорных функций, данному федеральному органу исполнительной власти предоставлено также право направления обязательных для исполнения предписаний органам государственной власти субъектов Российской Федерации об отмене принятых ими нормативных правовых актов или о внесении в них изменений.

Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации вменено в обязанность направлять в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, необходимое количество экземпляров нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, по вопросам переданных полномочий, а также утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий по вопросам образования.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования представленные в виде полномочий по участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, также имеют определенную специфику. Возможность такого участия, которое осуществляется на добровольной основе, должна быть предусмотрена федеральными законами. При этом указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий.

Так, в настоящее время установлено право органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в образовательных организациях высшего образования субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 8). Организация предоставления высшего образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение на конкурсной основе бесплатно высшего образования, в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» является полномочием федеральных органов государственной власти в сфере образования. Законодательно закрепляется возможность финансового и иного участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении прав на образование граждан, обучающихся в образовательных организациях высшего образования, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов РФ. В то же время каких-либо пределов правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации соответствующих отношений федеральным законодательством не предусмотрено. Таким образом, нуждаются в более четкой регламентации пределы правового регулирования указанных отношений на уровне субъектов Российской Федерации, которые в настоящее время остаются недостаточно ясными.


3. Уровни и виды образования.

3.1.  Дошкольное образование.

Большой объем нормативной регламентации вопросов дошкольного образования возложен на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. На данном уровне решаются как содержательные вопросы реализации конституционного права на получение дошкольного образования, так и определяются финансово-обеспечительные механизмы осуществления такого права.

В первую очередь следует отметить, что в большей части субъектов Российской Федерации общие законы об образовании не содержат определения содержания права на дошкольное образование, поскольку такое регулирование осуществлено на федеральном уровне. Однако законы об образовании в некоторых субъектах Российской Федерации воспроизводят положения Федерального закона в части дошкольного образования (Республика Татарстан, Алтайский край). Практика дословного воспроизведения положений федерального законодательства в отсутствие установления особенностей правового регулирования на территории субъекта Российской Федерации в пределах его полномочий не может быть признана положительной ввиду некорректности в части разграничения полномочий и несоблюдения принципа законодательной экономии.

В отдельных субъектах Российской Федерации общий закон устанавливает нормы об обязательности дошкольного образования для детей по достижению ими возраста пяти лет (кроме детей с ограниченными возможностями здоровья). Поскольку ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» обязательности данного уровня образования не предусматривают – оно рассматривается исключительно как добровольное – закрепление подобных норм в законодательстве субъекта Российской Федерации представляется неправомерным.

Одной из характерных черт законодательства субъектов Российской Федерации о дошкольном образовании является наличие разнообразных региональных, в том числе ведомственных целевых краткосрочных и долгосрочных программ, направленных на развитие сети дошкольных образовательных организаций. В некоторых субъектах Российской Федерации разработаны планы мероприятий («дорожные карты») по обеспечению доступности дошкольного образования на среднесрочный период (Республика Карелия), ликвидации очередности в дошкольные образовательные организации (Республика Хакасия, Камчатский край), устранению дефицита мест в дошкольных образовательных учреждениях для детей в возрасте от 3 до 7 лет (Ставропольский край). В ряде субъектов приняты государственные программы, касающиеся вопросов развития образования, в том числе дошкольного (Волгоградская область, Курская область, Сахалинская область). При разработке и реализации программ ставятся цели повышения уровня доступности дошкольного образования и совершенствования его материально-технической составляющей. Мероприятия могут включать: реконструкцию и строительство зданий дошкольных образовательных организаций; возврат ранее перепрофилированных зданий дошкольных учреждений; создание дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях и групп детей дошкольного возраста в общеобразовательных учреждениях и др.

В некоторых субъектах Российской Федерации (Республика Саха (Якутия), Чувашская Республика, Тамбовская область) действуют программные документы, определяющие основные тренды развития дошкольного образования на соответствующей территории – концепции развития дошкольного образования. Наличие подобного рода программных документов может позитивно сказаться на нормотворчестве субъектов Российской Федерации, поскольку в них закладываются концептуальные подходы к дальнейшему развитию данной сферы, что позволяет последовательно реализовывать государственную политику в области дошкольного образования и в определенной степени прогнозировать результаты предпринимаемых мер для обеспечения важнейшего гарантированного Конституцией Российской Федерации права на дошкольное образование.

В большей части субъектов Российской Федерации утверждены нормативы затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере образования, хотя уровень нормативно-правовой регуляции данных вопросов разнится. Во многих субъектах Российской Федерации данные вопросы регламентированы на подзаконном уровне (постановление высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Иркутская область и др.), либо акт органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере образования, либо акт органа, осуществляющего функции в сфере экономики (Санкт-Петербург)); в отдельных случаях такие нормативы утверждены на уровне закона субъекта Российской Федерации (Республика Бурятия, Республика Мордовия, Липецкая область и др.). В большинстве субъектов Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, устанавливающие порядок определения объемов и предоставления субвенций местным бюджетам для осуществления государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях. В некоторых субъектах Российской Федерации также регламентирован порядок определения объемов и предоставления субсидий из бюджета субъектов Российской Федерации частным дошкольным образовательным организациям на возмещение затрат в связи с реализацией основных общеобразовательных программ дошкольного образования (Забайкальский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Калининградская область, Ленинградская область и др.).

Подходы к реализации полномочия субъектов Российской Федерации по определению  среднего размера родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях разнятся. В большей части субъектов Российской Федерации он устанавливается в виде фиксированной суммы в месяц на соответствующий год, однако в некоторых субъектах Российской Федерации применен подневной принцип определения среднего размера родительской платы (Республика Бурятия, Пензенская область). В отдельных субъектах Российской Федерации средний размер родительской платы поставлен в зависимость от размера платы, установленной учредителем (Республика Дагестан, Хабаровский край).

В некоторых субъектах Российской Федерации средний размер родительской платы дифференцируется в зависимости:

от территориальной принадлежности той или иной дошкольной образовательной организации (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Курская область, Нижегородская область и др.);

от вида группы образовательной организации и времени пребывания ребенка (Калужская область, Магаданская область и др.);

от целого комплекса факторов (Республика Алтай, Республика Татарстан, Республика Хакасия, Кировская область).

В последнем случае необходимо отметить, что такой подход к определению среднего размера родительской платы, требующий серьезной калькуляции, может создать определенные сложности в правоприменительной практике. Это связано с тем, что в зависимости от среднего размера родительской платы находится размер компенсации, выплачиваемой родителям, вычисление которого в случае обременения большим количеством критериев, может представляться затруднительным.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 65 определяет, что учредитель дошкольной образовательной организации вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей в определяемых им случаях и порядке. Реализация данного правомочия учредителя, как правило, осуществляется на муниципальном уровне, однако некоторые субъекты Российской Федерации законодательно определяют дополнительные категории родителей, которым предоставляются льготы по родительской плате на территории субъекта Российской Федерации. Например, в Удмуртской Республике не взимается плата за детей, оба или один из родителей которых являются инвалидами I или II группы и не имеют других доходов, кроме пенсии.

Неодинаково на регулятивном уровне решается в субъектах Российской Федерации вопрос о размере предоставления компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. В большинстве субъектов Российской Федерации данные вопросы решаются на подзаконном уровне. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации действуют специальные законы, регламентирующие размер и порядок компенсации части родительской платы за содержание ребенка (Чеченская Республика, Камчатский край, Хабаровский край, Амурская область, Костромская область). Такая практика не может быть признана оптимальной, поскольку определение порядка обращения за компенсацией родительской платы и порядка ее выплаты, как правило, сводится к установлению большого количества «технических норм» (например, порядок подачи заявления; перечень документов, предоставляемых при обращении; порядок перечисления компенсаций и др.), которые по своему правовому назначению являются нормами подзаконного характера.

В отдельных субъектах Российской Федерации размеры компенсации части родительской платы определены в общем законе об образовании субъекта Российской Федерации (Республика Калмыкия, Республика Карелия, Алтайский край, Забайкальский край), а порядок обращения за компенсацией регулируется на подзаконном уровне.

В Приморском крае размеры компенсации части родительской платы устанавливаются Законом «О защите прав ребенка в Приморском крае», во Владимирской области – Законом «О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан во Владимирской области», в Вологодской и Нижегородской областях – законами о социальной поддержке отдельных категорий граждан в целях реализации права на образование, в Ярославской области – Социальным кодексом. В Липецкой области специальным законом о социальных выплатах и мерах социальной поддержки в сфере семейной и демографической политики предусмотрены так называемые «компенсационные выплаты  за присмотр и уход за детьми в образовательной организации», выплачиваемые семьям, дети которых посещают образовательные организации, и исчисляемые в зависимости от среднего размера родительской платы. Такой отход от терминологии Федерального закона представляется неудачным как с точки зрения точности целевого назначения выплат, так и унифицированности терминов образовательного законодательства.

Как правило, субъекты Российской Федерации придерживаются установленных федеральным законодателем минимальных размеров компенсации: 20 процентов среднего размера родительской платы за содержание ребенка – на первого ребенка; 50 процентов среднего размера родительской платы за содержание ребенка – на второго ребенка; 70 процентов среднего размера родительской платы за содержание ребенка – на третьего и последующих детей. Однако вариативность правоположений Федерального закона – определение только минимального порога компенсации родительской платы – позволяет субъектам Российской Федерации определять собственные максимальные пороговые значения. Например, в Республике Мордовия  правительством определено, что в ряде муниципальных образований Республики выплачивается компенсация 24 процента среднего размера родительской платы за содержание ребенка – на первого ребенка; 58 процентов – на второго ребенка; 70 процентов – на третьего и последующих детей. В Сахалинской и Тверской областях размер компенсации на третьего и последующих детей составляет 100 процентов, в Свердловской области аналогичный размер компенсации установлен на четвертого и последующих детей.В Ульяновской области дополнительные меры поддержки установлены для семей, дети которых посещают частные образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования: родителям выплачивается компенсация в размере 60 процентов среднего размера родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях на первого ребенка, 80 процентов размера такой платы на второго ребенка и 100 процентов – на третьего ребенка и последующих детей.

Одним из важнейших вопросов рациональной организации дошкольного образования является последовательный подход к порядку комплектования дошкольных образовательных учреждений. Кроме того, четкая регламентация и прозрачность всех процедурных элементов, их стандартизация способствуют минимизации коррупционных рисков. В целом сложилась единообразная практика к определению порядка комплектования дошкольных учреждений, хотя уровень нормативно-правовой регуляции основополагающих норм различается – в городах федерального значения формируется общий в пределах территории каждого такого субъекта Российской Федерации порядок комплектования; в большинстве субъектов Российской Федерации формирование таких порядков осуществляется на муниципальном уровне.

В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации создана нормативная правовая основа для предоставления электронных услуг по записи и зачислению в детские сады, и успешно функционирует система электронной записи в дошкольные образовательные организации (Москва, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Республика Хакасия и др.). Этому в немалой степени способствует создание на федеральном уровне условий для преодоления  очередности на получение дошкольного образования – функционирует система электронной записи в дошкольные образовательные учреждения посредством сети Интернет. С достижением полноценного функционирования системы и участия в ней всех субъектов Российской Федерации, как представляется, будут созданы предпосылки для формирования действенного механизма обеспечения доступности дошкольного образования.

Новеллой Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» стало закрепление права за родителями несовершеннолетних, получающих дошкольное образование в форме семейного образования, на получение методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи без взимания платы. Такая помощь может быть оказана, в том числе в консультационных центрах, функционирующих при дошкольных и общеобразовательных организациях, однако не исключается и создание специальных консультационных центров. Обеспечение предоставления названных видов помощи Федеральный закон возлагает на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Реализация данного полномочия требует его закрепления в соответствующих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а полноценное функционирование консультационных центров в дошкольных образовательных организациях и общеобразовательных организациях нуждается в определенной регламентации правового статуса таких центров и механизмов взаимодействия с родителями. В некоторых субъектах Российской Федерации правовая регламентация названных вопросов уже осуществлена (Иркутская область, Кировская область, Ленинградская область и др.). Как правило, в соответствующих нормативных правовых актах определяются формы предоставления такой помощи, порядок получения помощи и др.

Таким образом, в основном законодательство субъектов Российской Федерации соответствует нормативным установлениям федерального законодательства. В пределах предоставленных законом полномочий субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, направленные на обеспечение реализации конституционного права на дошкольное образование, оптимизацию финансового обеспечения дошкольных образовательных организаций, внедрение новых технологий в систему обеспечения доступности дошкольного образования, совершенствование материально-технической базы дошкольных образовательных организаций. В некоторых субъектах Российской Федерации нормативная правовая регуляция является недостаточной или не в полной мере охватывает вопросы, отнесенные к полномочиям субъектов Российской Федерации. Существенная часть полномочий субъектов Российской Федерации передается местным органам власти. Можно также отметить определенную неоднородность сложившейся нормативной правовой базы в субъектах Российской Федерации в части финансовой составляющей, материальной поддержки уязвимых слоев населения, распространенности практики внедрения новых технологий в процедуры обеспечения дошкольного образования. Как представляется, такая неоднородность обусловливается неравномерностью социально-экономического уровня развития субъектов Российской Федерации.

 

3.2. Начальное, основное и среднее общее образование.

Участие субъектов Российской Федерации в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего образования как института социального развития осуществляется путем:

1.       Принятия базовых законов в области образования, которые устанавливают основные начала организации предоставления общего образования в данном субъекте Российской Федерации.

Зачастую такие нормативные акты не могут рассматриваться как самодостаточные, поскольку:

1)       не регулируют получение образования детьми в различных формах, например, оговаривая только виды общеобразовательных учреждений: школа надомного обучения, «Школа здоровья», санаторно-лесные школы и т.п.;

2)       принцип общедоступности формулируется как возможность выбора образовательной организации родителями с учетом мнения обучающегося и не возможности принятия в школу только в случае отсутствия свободных мест. Тогда как принцип территориальной принадлежности раскрывается уже в подзаконном нормативном акте и на практике не оставляет ни права выбора школы, ни гарантии не возможности принятия в школу только в случае отсутствия свободных мест;

3)       не установлена форма и порядок проведения государственной итоговой аттестации для обучающихся, изучавших родной язык и родную литературу;

4)       не предусматривается, каким образом организуется обучение лиц, если в образовательной организации есть интернат, и как организуется их проживание.

2.       Принятия нормативных правовых актов по вопросам, требующим правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации согласно  Федеральному закону  «Об образовании в Российской Федерации».

По данному вопросу практика законодательного регулирования среди субъектов Российской Федерации весьма противоречива.

Субъекты Российской Федерации обладают полномочием по финансовому обеспечению получения начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

Однако законодательство в большинстве субъектов Российской Федерации норм, обеспечивающих положение, при котором общее образование в государственных и муниципальных школах получает равную поддержку с получением общего образования в негосударственных (частных) образовательных организациях, не имеет. Даже при наличии актов о финансовой и иной поддержке частной системы образования  общим их недостатком является неконкретность нормативных предписаний: например, закрепляется полномочие по установлению мер государственной поддержки образовательных организаций, а виды таких мер не предусматриваются.

В региональном законодательстве требуется:

1. Установление принципа поддержки  государственных, муниципальных и частных образовательных организаций;

2. Закрепление полномочия за органами государственной власти по поддержке государственных, муниципальных и частных образовательных организаций

3. Разработка дифференцированных мер поддержки государственных, муниципальных и частных образовательных организаций: финансовых, имущественных, информационных, консультационных и иных. 

Закрепляя то или иное полномочие в сфере образования за субъектом Российской Федерации, как правило, в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» упоминается и нормативный акт, который должен быть принят для реализации указанного полномочия. Это обеспечивает согласованность принимаемых нормативных актов, как в самом субъекте Российской Федерации, так и между субъектами Российской Федерации. Вместе с тем, в этом аспекте законодательство субъектов имеет существенные изъяны. Так, субсидии на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, рассчитываются с учетом нормативов, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако соответствующие нормативные акты приняты примерно в половине регионов (Москва, Санкт-Петербург, Республики Адыгея, Дагестан, Республика Саха (Якутия), Татарстан, Забайкальский край и др.). В Республиках Алтай, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике, Калмыкии, Карачаево-Черкесской Республике, Карелии, Коми, Марий Эл, Северной Осетии, Тыве, Удмуртской Республике, Чеченской Республике указанных нормативных актов не принято.

2.2. Оказание содействия лицам, проявившим выдающиеся способности.

Субъекты подходят к нормативному регулированию данного вопроса следующим образом:

не осуществляется правовое регулирование (Республика Дагестан, Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия);

закрепляется только полномочие за органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по содействию лицам, проявившим выдающиеся способности (Республика Бурятия, Коми, Ульяновская область, Тверская область, Смоленская область).

государство оказывает содействие в получении элитарного образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, в том числе посредством предоставления им социальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом (Республики Ингушетия, Марий Эл).

Такой подход в законодательном регулировании фактически исключает поддержку детей на ступенях начального общего, основного общего образования, поскольку актуальность обучения за рубежом в основном возникает на этапе получения профессионального образования, когда обучающийся подходит к возрасту совершеннолетия с определенным уже накопленным багажом знаний, позволяющим сделать осознанный выбор.

В актах субъектов Российской Федерации устанавливается значительное видовое разнообразие мер поддержки:

устанавливаются виды содействия лицам, проявившим выдающиеся способности (Республика Адыгея, Санкт-Петербург, Республика Мордовия, Ямало-Ненецкий автономный округ, Тюменская область, Саратовская область);

выделяются именные стипендии (Московская область), специальные денежные поощрения лицам, проявившим выдающиеся способности (Республика Башкортостан);

устанавливается порядок комплектования специализированных структурных подразделений и нетиповых образовательных организаций для лиц, проявивших выдающиеся способности (Ленинградская область);

предусматривается поддержка лиц, добившихся успехов в учебной деятельности, путем создания специализированных структурных подразделений и нетиповых образовательных организаций. Этим положительно характеризуется законодательство Ленинградской области;

предусматриваются специальные денежные поощрения в целях стимулирования обучающихся (Республика Алтай);

учреждается медаль «За особые успехи в обучении» (аналог золотой и серебряной медалей) (Москва, Республика Марий Эл, Республика Мордовия).

2.3. Организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощиобучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации.

2.4. Организация индивидуального отбора при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов или для профильного обучения. Порядок организации такого отбора должен быть предусмотрен законодательством субъекта Российской Федерации. При анализе законодательной базы субъектов Российской Федерации можно увидеть, что часть субъектов не принимает по этому вопросу нормативные акты; часть только закрепляет соответствующее полномочие за отдельным органом государственной власти (Московская область). Вместе с тем, есть примеры законодательного регулирования, которые могут послужить основой в разработке соответствующих нормативных правовых актов законодательными органами субъектов Российской Федерации (Ленинградская область).

3. Принятие нормативных актов по собственной инициативе.

Объем актов, принимаемых субъектом Российской Федерации по собственной инициативе, в части общего образования очень мал. Такие акты в основном касаются развития (внедрения) в образовательную среду инновационной составляющей, медалей «За особые успехи в обучении» (Ленинградская область, Республика Башкортостан, Алтайский край и др.).

Вопросы социальной поддержки обучающихся по образовательным программам  начального общего, основного общего и среднего общего образования касаются только детей-инвалидов.

В целом региональная концепция правового регулирования отношений в связи с обеспечением общего образования требует своего развития, и прежде всего, в части вопросов, по которым должны быть приняты акты субъектов Российской Федерации. Рассмотренная нормативная база, разработанная в целях реализации полномочий региональных органов власти, свидетельствует о:

1)     неверном толковании нормативных предписаний  Федерального закона  «Об образовании в Российской Федерации» и иных законодательных актов (например, сужение круга обучающихся, получателей психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи);

2)     отсутствии правового регулирования по тем вопросам, которые требуют своего разрешения на уровне субъекта Российской Федерации (например, организация индивидуального отбора при приеме либо переводе в государственные и муниципальные образовательные организации для получения основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов или для профильного обучения), в результате чего создается «правовой вакуум».

Вместе с тем, имеющиеся положительные примеры в региональной практике органично сочетаются с нормативными предписаниями Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и могут быть использованы законодательными органами власти.

 

3.3. Профессиональное образование.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере профессионального образования относятся:

разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом региональных социально-экономических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов Российской Федерации;

создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов Российской Федерации, осуществление функций и полномочий учредителей образовательных организаций субъектов Российской Федерации;

организация предоставления среднего профессионального образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования;

организация предоставления дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации.

 При одинаковом объеме полномочий субъектов Российской Федерации, закрепленных за ними в федеральном законодательстве, правовое регулирование осуществляется в разном объеме. Например, в ряде субъектов Российской Федерации имеются специальные законодательные акты о профессиональном и дополнительном образовании, тогда как в других субъектах отсутствует даже общий законодательный акт об образовании. Такого рода дисбаланс, вероятно, должен быть устранен.

 Слабо развивается на уровне субъектов правовое регулирование целевой подготовки профессиональных кадров для собственных нужд субъектов Российской Федерации (целевой прием и обучение за счет бюджетов субъектов Российской Федерации).

При достаточно большом количестве актов, устанавливающих дополнительные стипендии и компенсации для лиц, обучающихся по программам профессионального образования, практически отсутствуют акты, регулирующие вопросы направления на учебу и помощи в получении образования вне пределов субъекта Российской Федерации в тех случаях, когда возможность подготовки профессиональных кадров по какой-либо специальности (направлению подготовки) отсутствует в данном субъекте Российской Федерации.

Принятие в субъектах Российской Федерации такого рода актов с целью удовлетворения потребностей субъектов в профессиональных кадрах может стать одним из направлений совершенствования регионального законодательства.

Развитие также должно получить нормативное правовое регулирование дополнительного профессионального образования. В большинстве субъектов Российской Федерации такое регулирование практически отсутствует. При этом имеются отдельные примеры установления административных регламентов по предоставлению государственной услуги «предоставление дополнительного профессионального образования», а также дополнительных гарантий и льгот лицам, обучающимся по названным программам.

 Еще одна важная сфера регулирования, практически не нашедшая своего отражения в существующих актах субъектов Российской Федерации - поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, а также поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности.

Реализация данных полномочий в части профессионального образования в субъектах Российской Федерации практически отсутствует. При этом обращает на себя внимание то, что такая ситуация складывается и в тех субъектах Федерации, которые имеют национальную составляющую.

 

4. Формы получения образования и формы обучения

 Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» ввел новые классификации образовательных форм:в действующем законе выделены формы получения образования, формы обучения и формы реализации образовательных программ. К формам получения образования отнесены: получение образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность; получение образования вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность. В рамках последней формы Закон об образовании выделяет семейное образование и самообразование. 

При пересмотре существующего регионального регулирования общественных отношений в сфере образования следует точно и последовательно следовать предложенным классификациям, а именно: регулировать получение образования вне образовательных организаций как форму получения образования, выделять в рамках данной формы две подформы (самообразование и семейное образование).

 В образовательном законодательстве субъектов Российской Федерации необходимо отразить, что Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» исключил экстернат из форм получения образования. Вместе с тем как таковой институт экстерната сохранен, он просто поменял свою функцию: в системе обновленного правового регулирования образовательных отношений он рассматривается как механизм прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации в организации, осуществляющей образовательную деятельность по соответствующей имеющей государственную аккредитацию образовательной программе, лиц, осваивающих основную образовательную программу в форме самообразования или семейного образования либо обучающихся по не имеющей государственной аккредитации образовательной программе.

При осуществлении правового регулирования отношений в связи с формами образования субъекты Российской Федерации  должны исходить из того, что  базовым принципом государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования является свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания.

 По причине отсутствия однозначного решения вопроса об использовании форм образования на федеральном уровне первостепенное значение для самообразования и семейного образования имеет региональное правовое регулирование использования форм образования. Анализ соответствующего сегмента регуляционного воздействия позволил выявить следующие модели правового регулирования использования форм образования:

 в региональном законодательном акте устанавливаются гарантии получения образования соответствующего уровня в избранной форме и (или) в их сочетании («гражданам не может быть отказано в получении образования соответствующего уровня в избранных формах и (или) в их сочетании»);

 в региональном законодательном акте устанавливается отсылка к федеральному законодательству в части регламентации использования форм образования («использование той или иной формы получения образования регламентируется законодательством Российской Федерации»);

 в региональном законодательном акте устанавливается отсылка к федеральному законодательству в части установления ограничений использования той или иной формы образования («использование той или иной формы получения образования регламентируется порядками и ограничениями, установленными федеральным законодательством»);

 региональным актом устанавливаются ограничения использования тех или иных форм путем разрешения использовать семейное образование только при освоении программ начального, основного и среднего общего образования либо путем разрешения использовать самообразование только при освоении программ профессионального образования.

В некоторых случаях федеральный законодатель устанавливает однозначные корреляции между уровнем образования и формой его получения (например, в силу специального указания ч. 2 ст. 63 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» общее образование может быть получено в форме семейного образования). Кроме того, допустимые формы получения  образования определяются федеральными государственными образовательными стандартами и образовательными стандартами (ч. 5 ст. 17 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). Поэтому региональное регулирование использования форм получения образования по формуле «гражданам не может быть отказано в получении образования соответствующего уровня в избранных формах и (или) в их сочетании» некорректно.

Законодательная привязка семейного образования исключительно к освоению программ начального, основного и среднего общего образования,  а самообразования к профессиональному образованию лишает граждан легальной возможности  использовать данные формы получения образования применительно к другим уровням образования.

Так, самообразование в силу прямого указания федерального законодательства может являться формой получения среднего общего образования для каждого человека и начального общего, основного общего и среднего общего образования – для несовершеннолетних лиц, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей (ч. 2 ст. 63, ч. 2 ст. 80 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»), а семейная форма получения образования широко используется при получении дошкольного образования (семейные детские сады, семейные дошкольные группы и т. п.).

В соответствии со специальной нормой Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» о регулятивных полномочиях субъектов Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права или снижать уровень гарантий по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования (ч. 4 ст. 4).

Таким образом, региональное правовое регулирование использования форм получения образования, устанавливающее отличные от федеральных ограничения возможности освоения образовательных программ посредством самообразования и семейного образования,  неправомерно.

 Самообразование и семейное образование следует отличать от таких смежных институтов образовательного законодательства как обучение на дому.

Во многих субъектах Российской Федерации урегулированы отношения в сфере обучения детей-инвалидов на дому. При этом некоторые из них квалифицировали обучение на дому в качестве самостоятельной формы получения образования наряду с семейным образованием и самообразованием, другие  установили родовидовые отношения между нормами об обучении на дому и семейном образовании и  др.

Вместе с тем, ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» регулирует формы получения образования вне образовательной организации и такая форма получения образования как обучение на дому в ней не поименована. Следовательно, образование на дому встраивается в обновленную систему правового регулирования форм образования только как форма получения образования в образовательной организации (при этом следует принимать во внимание не только территориальный критерий, а всю их совокупность: субъектный, содержательный, организационный и т. п.). 

Аналогичная проблема возникает относительно правовой квалификации повсеместно распространенных семейных детских садов, семейных воспитательных групп, семейных дошкольных групп. Письмом Минобрнауки России от 27 сентября 2012 г. № 08-406 «Об организации семейных дошкольных групп в качестве структурных подразделений ДОУ» рекомендуется организовывать семейные дошкольные группы в виде структурных подразделений дошкольных образовательных учреждений.

Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» презюмируется полная финансовая ответственность родителей за образование, получаемое их детьми в семейной форме. Исключение составляет прохождение промежуточной и государственной итоговой аттестации в организации, осуществляющей образовательную деятельность по соответствующей имеющей государственную аккредитацию образовательной программе, лицами, осваивающими основную образовательную программу в форме самообразования или семейного образования, не имеющими основного общего или среднего общего образования, бесплатность которого гарантируется (ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Данные федеральные установления не препятствуют субъектам Российской Федерации при наличии возможностей предусматривать дополнительное финансовое и иное материальное участие в получении семейного образования.

 

5. Сетевая, электронная и дистанционная формы реализации образовательных программ.

Согласно статье 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» вопросы использования и совершенствования образовательных технологий, электронного обучения относятся к компетенции образовательной организации. Полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере Федеральный закон не устанавливает, поэтому регулирование вопросов, связанных с электронной формой реализации образовательных программ, актами субъекта Российской Федерации не является распространенной практикой.  Вместе с тем в отдельных субъектах Российской Федерации в целях обеспечения качества предоставления и доступности муниципальных услуг и в целях унификации регламентных требований разработаны типовые регламенты муниципальной услуги по предоставлению информации о текущей успеваемости учащегося, ведению электронного дневника и электронного журнала успеваемости (Пермский край). В Республике Северная Осетия-Алания правительством принято распоряжение, касающееся вопросов обеспечения электронными учебниками детей из многодетных семей и малообеспеченных семей, в соответствии с которым дети из установленных категорий семей, обучающиеся как в государственных, так и муниципальных образовательных организациях на территории Республики, обеспечиваются электронными учебниками за счет средств республиканского бюджета.

В Ярославской области утверждена концепция электронного обучения, реализации дистанционных образовательных технологий в Ярославской области. Принятие подобных актов, определяющих стратегические векторы развития новейших образовательных технологий, в целом можно считать положительным, поскольку это позволяет единообразно в пределах субъекта Российской Федерации подходить к решению данных вопросов.  

Государственная политика, основанная на признании, уважении и соблюдении образовательных прав лиц с ограниченными возможностями, опосредуется наличием в законодательстве норм, гарантирующих право на образование лиц с ограниченными возможностями. Одной из форм реализации такой гарантии является применение дистанционных образовательных технологий. Вместе с тем дистанционные технологии не увязываются Федеральным законом с образованием исключительно лиц с ограниченными возможностями здоровья. Такие технологии применимы в связи с образованием лиц, проживающих в отдаленных, труднодоступных или малонаселенных районах, отбывающих наказание в местах лишения свободы и т.д. Однако в актах субъектов Российской Федерации применение дистанционных технологий связывается именно с образованием инвалидов.

Практически во всех субъектах Российской Федерации имеются нормативные правовые акты, касающиеся организации дистанционного образования для детей-инвалидов. Как правило, такие акты были приняты субъектами Российской Федерации в 2009-2011 годах в связи с реализацией мероприятий приоритетного национального проекта «Образование» и постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2009 г. № 1112 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на организацию дистанционного образования детей-инвалидов». Таким образом, основа для развития применения дистанционных технологий при реализации образовательных программ в субъектах Российской Федерации создана. В частности, во многих субъектах Российской Федерации утверждены порядки организации дистанционного образования детей-инвалидов, которые предусматривают, в том числе, создание центров дистанционного образования в структуре образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организаций. При этом императивное распространение установленных норм в отношении муниципальных образовательных организаций представляется неправомерным. В некоторых случаях принимается примерный порядок организации дистанционного образования (Вологодская область, Пензенская область), который носит рекомендательный характер в отношении органов местного самоуправления, что является более верным с точки зрения разграничения полномочий. В некоторых субъектах Российской Федерации в целях создания оптимальных условий для обучения детей-инвалидов разработаны примерные учебные планы дистанционного обучения детей-инвалидов (Республика Коми). На уровне субъектов Российской Федерации предпринимаются меры по материально-техническому обеспечению дистанционного обучения: в отдельных субъектах Российской Федерации действуют методические рекомендации по техническому сопровождению дистанционного обучения детей-инвалидов; во многих утверждены акты, касающиеся передачи имущества в пользование.

Это может быть:

передача имущества в безвозмездное пользование для организации дистанционного образования детей-инвалидов и инвалидов, не посещающих образовательные учреждения по состоянию здоровья, родителям (законным представителям), инвалидам;

передача компьютерного оборудования детям-инвалидам и инвалидам после окончания общеобразовательного учреждения для продолжения дистанционного обучения в государственных образовательных учреждениях начального или среднего профессионального образования;

передача детям с нарушениями зрения в дар на безвозмездной основе комплекта компьютерного оборудования по окончании получения образования в государственной или муниципальной образовательной организации с использованием дистанционных образовательных технологий и иные варианты.

В некоторых субъектах Российской Федерации приняты акты, касающиеся вопросов упорядочивания учета детей-инвалидов, обучающихся на дому и желающих обучаться с использованием дистанционных образовательных технологий. Представляется, что принятие таких актов в форме порядков и положений, т.е. обязательных нормативных правовых актов, не в полной мере согласуется с положениями Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Согласно п. 6 ч. 1 ст. 9 Федерального закона учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, осуществляется органами местного самоуправления. Поэтому на уровне субъектов Российской Федерации могут приниматься рекомендательные акты по данным вопросам, при этом разработка таких актов способствует обеспечению единообразия подходов к выявлению и учету детей, получающих образование с применением дистанционных технологий.

Таким образом, в субъектах Российской Федерации должна быть проведена ревизия нормативных правовых актов по вопросам электронного обучения и развития дистанционных образовательных технологий с целью приведения в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» употребляемой в них терминологии. Кроме того, в корректировке нуждаются акты, содержащие императивные нормы в связи с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий, с целью придания методического, рекомендательного характера.

 

6. Правовое регулирование отношений в связи с осуществлением контроля (лицензирование и аккредитация) в сфере образования

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» полномочия в области лицензирования образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности, осуществления государственного контроля (надзора) отнесены к ведению Российской Федерации. При этом часть из них, в зависимости от реализуемой образовательной программы, на основании Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» передана для осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Данное распределение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предопределяет и модель правового регулирования по обозначенным вопросам. Первостепенное значение отводится нормативным правовым актам органов государственной власти Российской Федерации. Кроме Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» – это постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающие порядок лицензирования образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности, осуществления государственного контроля в сфере образования, нормативные правовые акты Министерства образования и науки Российской Федерации, предусмотренные Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и указанными выше постановлениями Правительства Российской Федерации.

По данным вопросам законодательство допускает наличие нормотворческих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но с определенными условиями. В частности, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) имеет право до принятия нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по вопросам осуществления переданных полномочий, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, если данные регламенты не противоречат нормативным правовым актам Российской Федерации (в том числене содержат не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций) и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций (п. 5 ч. 8 ст. 7 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Таким образом, нормотворчество субъектов Российской Федерации по вопросам лицензирования образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности, осуществления государственного контроля (надзора) возможно при соблюдении следующих условий: нормативный правовой акт должен соответствовать форме административного регламента; принятие такого акта возможно в отсутствие соответствующего акта федерального органа исполнительной власти.

Как показывает анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых с 2013 года, в части регламентации деятельности органов государственной власти при лицензировании образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности, осуществления государственного контроля, они в целом отвечают требованиям федерального законодательства.

Административные регламенты составляют большую часть нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам лицензирования образовательной деятельности, осуществления государственного контроля в сфере образования.

Кроме собственно принятия новых административных регламентов, отражающих изменения в законодательном регулировании в сфере образования на федеральном уровне, органами государственной власти субъектов Российской Федерации признавались утратившими силу те административные регламенты, которые не соответствовали Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации».

Административными регламентами нормотворчество субъектов Российской Федерации в области лицензирования образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности, осуществления государственного контроля не ограничивается. Можно выделить следующие направления правового регулирования данных вопросов.

1) Практически во всех субъектах Российской Федерации за указанный период были приняты законы об образовании с учетом нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В данных законодательных актах нашли отражение положения указанного Федерального закона о закреплении за органами государственной власти полномочий по лицензированию образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности и осуществлению государственного контроля в сфере образования. Данные положения носят вторичный характер, т.е. они не создают новых правил, а, фактически, в том или ином виде дублируют нормы федерального законодательства.

2) Во многих субъектах Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, определяющие статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на которые возложено лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация образовательной деятельности, осуществление государственного контроля в сфере образования.

3) Распространенной практикой в субъектах Российской Федерации является утверждение форм документов, используемых при взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации и образовательных организаций при лицензировании образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности, осуществлении государственного контроля в сфере образования (формы заявлений, отчетов об исполнении предписаний контролирующих органов и т.п.). При этом подобные полномочия федеральным законодательством органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлены.

4) В части субъектов Российской Федерации правовое регулирование осуществления административных действий органов государственной власти при лицензировании образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности, осуществлении государственного контроля в сфере образования обеспечивается не только административными регламентами, но и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми при этом не высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а органами управления образованием. Данная практика не соответствует Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации».

Таким образом, центральное место в системе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере образования в правовом регулировании отношений в области лицензирования образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности, осуществления государственного контроля принадлежит административным регламентам, принимаемым высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. При этом данные регламенты возможны в отсутствие соответствующих регламентов на федеральном уровне. По мере пополнения федеральной нормативной правовой базы административные регламенты, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, будут терять свое значение и, соответственно, существенно сузятся нормотворческие полномочия субъектов Российской Федерации по рассматриваемым вопросам. Что касается иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, и в первую очередь тех, которые направлены на регулирование административных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, возложение обязанностей на образовательные организации, то следует рассмотреть вопрос о правомерности их принятия.

  

7. Финансирование деятельности образовательных организаций.

В соответствии со ст. 7 и 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации имеют не только собственные полномочия в сфере образования, но и переданные Российской Федерацией полномочия в указанной сфере. Однако среди полномочий, переданных Российской Федерацией субъектам Российской Федерации, отсутствуют полномочия, касающиеся правового регулирования финансирования деятельности образовательных организаций.

В отношении анализируемой сферы необходимо отметить общие недостатки, которые характерны для всего законодательства об образовании субъектов Российской Федерации: 1) излишнее дублирование положений федерального законодательства; 2) воспроизведение общих норм, характеризующих распределение полномочий между различными ветвями власти в субъекте; 3) произвольная интерпретация положений федерального законодательства (например: исключение из числа расходов, которые должны учитываться при установлении норматива финансового обеспечения государственных гарантий реализации  права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях, расходов на оплату труда иных работников образовательной организации, которые  не являются педагогическими работниками; установление дополнительных по сравнению с федеральным законодательством критериев при определении конкретных групп субъектов, в отношении которых устанавливается специальное регулирование); 4) «запоздалое» внесение изменений в законодательство субъекта Российской Федерации, обусловленное новым федеральным регулированием.

В целом принятые акты субъектов Российской Федерации соответствуют требованиям законодательства соответствующих субъектов Российской Федерации о нормативно-правовых актах. Следует отметить, что в большинстве субъектов Российской Федерации (66 из 85) есть специальные законы, определяющие порядок опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов. Только в 19 субъектах таковые отсутствуют, но соответствующие положения встречаются в основополагающих актах субъектов Российской Федерации (уложении, конституциях, уставах).

Однако в некоторых субъектах Российской Федерации акты: 1) принимались уже после начала нового финансового года (например, только в конце первого квартала утверждался порядок предоставления и расходования субвенций); 2) опубликовывались уже после начала нового финансового года. Тем самым создавалась неопределенность в правовом регулировании соответствующих отношений и невозможность своевременного формирования параметров соответствующих бюджетов, как следствие субъектами Российской Федерации не обеспечивался должный уровень гарантий реализации прав, предусмотренных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».

В числе собственных полномочий субъектов Российской Федерации (органов государственной власти субъектов Российской Федерации) имеются полномочия, прямо или косвенно затрагивающие финансирование деятельности образовательных организаций, которые перечислены в ст. 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В уставах, конституциях большинства субъектов Российской Федерации, а также в законах субъектов Российской Федерации об образовании соответствующий перечень полномочий часто воспроизводится почти дословно.

Характерной особенностью осуществления нормативного регулирования финансирования образовательной деятельности на уровне региональных законов об образовании является воспроизведение норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», а также отражение распределения полномочий применительно к сфере образования в субъекте на основе воспроизводства положений уже существующего общего законодательства субъекта Российской Федерации (например, уставов, конституций и др.).

В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации более детально по сравнению с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» определяются права органов исполнительной власти субъекта на дополнительное финансовое обеспечение деятельности образовательных организаций с указанием конкретной сферы. В то же время в законах об образовании ряда субъектов Российской Федерации можно обнаружить и такие, более узкие по объему предмета регулирования полномочия  исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые нередко вытекают из общего статуса соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правового статуса соответствующей образовательной организации.

В связи с тем, что Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»  в большинстве случаев не определяет вид органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который должен осуществлять конкретное полномочие в сфере нормативного регулирования финансирования образовательной деятельности,  в субъектах Российской Федерации сложилась различная и порой противоречивая практика распределения таких полномочий между органами законодательной и исполнительной власти. Следствием этого является различная гибкость регулирования для случаев установления таких полномочий законом и подзаконным актом. Однако необходимо учитывать, что Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит ограничения по форме актов, которыми регулируется предоставление субвенций и субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации муниципальному образованию.

Одной из новелл Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» является передача полномочий по финансовому обеспечению получения общедоступного и бесплатного образования определенного уровня в муниципальных и частных образовательных организациях субъектам Российской Федерации. Соответственно форма передачи средств определена законодателем как субвенция и субсидия. В силу того, что формой межбюджетного трансферта для передачи средств в бюджеты муниципальных образований законодатель определил субвенцию,  а также в связи с наличием общего положения в  Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допускающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации путем принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации (ст. 19), в некоторых субъектах Российской Федерации наблюдается возврат переданных не так давно полномочий муниципальным образованиям. При этом необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации методика распределения субвенций должна устанавливаться законодательным актом субъекта Российской Федерации, а не актом высшего исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации. Нарушение указанных требований (включая требование о том, что распределение полномочий по определению методик распределения субвенций должно осуществляться в соответствии со ст. 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, а не подзаконными актами, даже если таковые носят рекомендательный характер) влечет за собой незаконность принятых актов и как следствие – нарушения финансирования образовательной деятельности.

В целях большего соответствия норм о финансировании образовательной деятельности своей основной цели – реализации одного из основных конституционных прав – права на образование, – необходимо:

1.       Согласовать сроки принятия, вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере финансового обеспечения деятельности образовательных организаций со сроками начала очередного финансового года.

2.       Привести в соответствие с федеральным законодательством положения законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации.

3.       В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса  Российской Федерации утверждать методики распределения субвенций в субъекте Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации.

 

8. Оценка качества образования.

Среди причин активного внедрения инструментов оценивания образовательных организаций в Российской Федерации можно назвать две основные: во-первых, вступление Российской Федерации в Болонское соглашение, в рамках которого предполагается оценивание образовательных организаций. Во-вторых, общегосударственная тенденция повышения эффективности деятельности органов государственной власти и как следствие, организаций, оказывающих социальные услуги, в число которых входят образовательные организации.

Правовые основы оценивания образовательных организаций впервые были заложены Федеральным законом  «Об образовании в Российской Федерации». Указанный Федеральный закон нормативно закрепил понятие качества образования, при этом указав на необходимость его оценки – определения степени достижения планируемых результатов образовательной программы (ст. 2); включил в систему образования организации, осуществляющие оценку качества образования (ст.10); одним из инструментов управления системой образования ввел независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию (ст.89); внедрил процедуру самообследования образовательных организаций (пп. 13 ч. 2 ст. 28);  закрепил систематическую основу проведения мониторинга эффективности образовательных организаций (ст.97). Вместе с тем необходимо отметить, что  нормативное регулирование по вопросам оценки качества образования существовало и до принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», но в связи с его принятием было подвергнуто существенной корректировке.

Интенсивное развитие подзаконного регулирования федерального уровня по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности  образовательных организаций, позволяет выделить следующие виды нормативных правовых актов:

- акты, направленные на формирование независимой системы оценки качества работы образовательных организаций;

- акты, направленные на организацию мониторинга качества образования;

- акты, направленные на регламентацию самообследования образовательных организаций;

- акты, утверждающие показатели эффективности деятельности образовательных организаций, а также педагогических работников и  руководителей образовательных организаций.

Исходя из конституционного посыла о необходимости правового регулирования образовательных отношений на уровне субъектов Российской Федерации, а также руководствуясь разработанными методическими рекомендациями федерального уровня, субъекты Российской Федерации осуществляют правовое регулирование по перечисленным вопросам.

Вместе с тем необходимо отметить некоторые недостатки федерального законодательства по перечисленным видам актов, обуславливающие возникновение определенных проблем  регулирования на региональном уровне. Во-первых, на федеральном уровне отсутствует четкое указание на необходимость регионального регулирования по рассматриваемым вопросам, из-за чего сложилась хаотичная практика регионального регулятивного воздействия. Во-вторых,  в нормативных документах федерального уровня при формировании системы независимой оценки качества образования не сформулирован ясный запрос общества к качеству образования, что повлечет за собой значительное разнообразие подходов при построении системы критериев независимой оценки качества образования.

Анализ образовательного законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций показал следующее.

1. Региональное образовательное законодательство по вышеперечисленным видам актов демонстрирует отсутствие единого подхода к их регулированию. Во-первых, отсутствует единая позиция в вопросе об уровне регулирования. В некоторых субъектах Российской Федерации по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности  образовательных организаций, принимаются акты регионального уровня. В то же время в других субъектах Российской Федерации по этим же вопросам принимаются муниципальные акты, а региональное регулирование отсутствует. Например, акты, направленные на формирование независимой оценки качества образования приняты в 16 субъектах Российской Федерации, из которых, только в 4 действуют акты регионального уровня, а в остальных субъектах Российской Федерации регулирование этих вопросов осуществляется на муниципальном уровне. По вопросам, посвященным самообследованию образовательных  организаций  в одних субъектах Российской Федерации  принято три муниципальных акта, в других – один  муниципальный акт, в третьих – один региональный акт. Аналогичная ситуация наблюдается при регулировании вопросов мониторинга качества образования.

Во-вторых, не все из перечисленных видов актов имеются в образовательном законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, акты, регламентирующие самообследование образовательных организаций, приняты только в нескольких субъектах Российской Федерации (в частности, в Курганской, Липецкой и Новосибирской областях); акты, направленные на формирование независимой оценки качества образования также действуют в нескольких субъектах Российской Федерации (в частности, в Республике Алтай, Краснодарском крае, Тульской и Белгородской областях). По вопросам мониторинга качества образования и по вопросам оценки эффективности деятельности образовательных организаций отмечается более плотное региональное регулятивное воздействие.  

2. Региональное законодательство по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, демонстрирует использование различных способов регулятивного воздействия. Так, в некоторых субъектах Российской Федерации принимается единый акт, которым утверждаются показатели эффективности деятельности для всех организаций, оказывающих социальные услуги, не выделяя отдельно образовательные, медицинские и иные организации. Такой подход не всегда удобен для правоприменителя, но является правовой основой и направлением для муниципального и локального регулирования.

Одним из способов оценивания образовательных организаций является способ оценивания каждого сотрудника организации и его руководства, на основании которого можно сделать вывод об эффективности/неэффективности образовательной организации в целом. Такой подход весьма распространен во многих субъектах Российской Федерации,  поэтому в некоторых субъектах Российской Федерации утверждаются показатели эффективности деятельности педагогических работников и руководителей образовательных организаций, а не  организации в целом. В других субъектах Российской Федерации, наоборот, утверждаются показатели эффективности образовательной организации в целом, при этом показатели эффективности педагогических работников и руководителей образовательных организаций утверждаются на муниципальном уровне, или на локальном уровне, а иногда не утверждаются вообще.

3. Структура региональных актов также демонстрирует разнообразие подходов к их разработке. Так, по вопросу формирования системы независимой оценки качества принято всего несколько региональных актов, однако, их структура базируется на различных принципах. В нормативных актах одних субъектов Российской Федерации содержится четкая структура, определяющая цель, задачи, объекты, субъекты оценивания, их функции, сроки проведения  и результаты оценивания образовательных организаций, в других – перечисляется последовательность этапов проведения процедуры оценивания. Так, в некоторых субъектах Российской Федерации разработан оригинальный порядок проведения независимой оценки качества работы государственных образовательных организаций, в котором последовательно изложены все этапы проведения независимой оценки. В иных субъектах Российской Федерации за основу была взята структура Методических рекомендаций по проведению независимой системы оценки качества работы образовательных организаций, изложенных в письме Минобрнауки России от 14 октября 2013 г. № АП-1994/02.

При утверждении показателей эффективности деятельности образовательных организаций также используются различные подходы: в одних субъектах Российской Федерации показатели разрабатываются в зависимости от уровня образования  (отдельно для  дошкольного, начального общего основного общего, среднего общего и видов профессионального образования); в других - по каждой образовательной программе, в третьих, - по каждому отдельному образовательному учреждению. Кроме того, отдельно разрабатываются показатели эффективности для специальных коррекционных образовательных организаций, образовательных организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Таким образом, нормативное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, имеет хаотичный характер; нет четкой позиции о том, какие акты необходимо принимать на региональном уровне, какие – на муниципальном. Данная ситуация не может быть залогом построения результативной системы оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. Разноплановость разрабатываемых критериев оценки качества и эффективности не сможет обеспечить единства требований к образовательным организациям на всей территории Российской Федерации.

 

9. Малокомплектные образовательные организации

Согласно ч. 4 ст. 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся. При этом нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования предусматривают в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся, не только в отношении малокомплектных образовательных организаций, но и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах, если они реализуют основные общеобразовательные программы.

Значительное количество субъектов Российской Федерации в отношении малокомплектных школ применяют акты, принятые до 1 января 2013 года и не учитывающие новые требования Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Субъекты Российской Федерации в целях реализации предписаний Федерального закона используют различные формы нормативных правовых актов:

наименее распространенной практикой является принятие специального закона по вопросам малокомплектных школ,

во многих субъектах Российской Федерации в общем законе об образовании содержатся нормы, касающиеся малокомплектных школ,

наиболее распространенной является практика регулирования статуса малокомплектных образовательных организаций специальными актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

распространенной, но не всегда юридически оправданной, является практика установления критериев малокомплектности и определения перечня малокомплектных образовательных организаций не специальным актом, а актом финансово-правового характера;

во многих субъектах Российской Федерации правовой статус малокомплектных  образовательных организаций устанавливается актами органов управления образованием.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» определил 4 критерия, на основе которых образовательная организация может быть признана малокомплектной:

1) реализация основных общеобразовательных программ;

2) удаленность этих образовательных организаций от иных образовательных организаций;

3) транспортная доступность;

4) численность обучающихся.

При этом в отношении транспортной доступности и численности обучающихся федеральный законодатель использовал вариативную норму: 1) школа может быть признана малокомплектной исходя из транспортной доступности и численности обучающихся, 2) школа может быть признана малокомплектной исходя из численности обучающихся. Условия, связанные с реализацией общеобразовательных программ и удаленности образовательных организаций, исходя из норм закона, должны обязательно учитываться при определении малокомплектных школ.

Однако анализ имеющихся на 1 августа 2014 года актов субъектов Российской Федерации показал, что предложенный на федеральном уровне подход практически нигде не используется.

Имеются следующие модели.

Малокомплектными признаются школы с определенной наполняемостью классов и не имеющие параллельных классов (наполняемость различается для сельской местности и города). Критерии удаленности и транспортной доступности не используются.

Для признания малокомплектной муниципальной дошкольной образовательной организации используются критерии средней наполняемости, отсутствия иных групп и критерий удаленности.

Малокомплектными сельскими образовательными организациями признаются определенные виды образовательных организаций (начальные общеобразовательные школы, начальные школы-детские сады, прогимназии, филиалы (отделения) общеобразовательных организаций, реализующие программу начального общего образования) при выполнения условий по общей численности обучающихся и  расположенные в сельских населенных пунктах и рабочих поселках.

Малокомплектной образовательной организацией признается организация не по совокупности критериев, а при наличии либо критерия общего количества обучающихся, либо удаленности от ближайшей общеобразовательной организации. При этом субъекты Российской Федерации «дополняют» норму Федерального закона указывая, что к удаленности приравнивается изолированное положение образовательной организации по причине наличия водных преград и отсутствия постоянно действующей переправы через них, либо отсутствия дорог с твердым покрытием, либо наличия только железнодорожного сообщения с другими населенными пунктами.

В некоторых субъектах Российской Федерации требуется одновременно соблюдение как условий, установленных Федеральным законом, так и условий «вновь созданных» на региональном уровне:

- удаленность от базовой общеобразовательной школы;

- невозможность проведения реструктуризации либо изолированное положение организации по причине наличия водных преград и отсутствия постоянно действующей переправы через них, либо отсутствие дорог с твердым покрытием, либо наличие только железнодорожного сообщения с другими населенными пунктами и (или) малочисленность обучающихся;

- объем субвенции, выделяемый исходя из численности учащихся по нормативу, при этом недостаточный для содержания малокомплектной организации в течение всего календарного года;

- необходимость обеспечения межрайонного взаимодействия по предоставлению мест в образовательных организациях детям из соседних (близлежащих) муниципальных районов и городских округов в рамках оптимизации сети общеобразовательных организаций.

В ряде субъектов Российской Федерации не воспринята установленная законом разница между малокомплектной школой и сельской школой. Так, в значительном количестве субъектов Российской Федерации малокомплектными признаются лишь сельские образовательные организации, реализующие образовательные программы дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования. Для признания в качестве малокомплектной организация должна быть расположена в сельском населенном пункте, должна отсутствовать транспортная связь, обеспечивающая возможность ежедневного подвоза детей,  средняя наполняемость классов (групп) не должна превышать 10 обучающихся, а общее количество обучающихся зависит от уровня общего образования.

Практически во всех субъектах Российской Федерации для признания школы малокомплектной необходимо ее включение в специальный перечень малокомплектных  образовательных организаций, который, как правило, ежегодно утверждается актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В качестве примера максимально полного учета требований федерального законодательства при определении статуса малокомплектной школы можно считать постановление Правительства Новосибирской области от 05.11.2013 г. № 470-п «Об установлении порядка отнесения к малокомплектным образовательным организациям образовательных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы, на территории Новосибирской области».

Направления совершенствования регулирования отношений в связи с малокомплектными школами:

1. Приведение в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, касающихся малокомплектных образовательных организаций. Например, весьма часто используется не предусмотренная федеральным законодательством конструкция «малокомплектные сельские и рассматриваемые в качестве таковых образовательные учреждения».

2. Более строгая ориентация на перечень условий отнесения образовательных организаций к группе малокомплектных, который установлен Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и является обязательным для субъектов Российской Федерации. Исключение из оснований отнесения школ к малокомплектным тех условий, которые Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» не предусмотрены (например, широко используемых в субъектах Российской Федерации условий наполняемости классов, наличия параллельных групп и т.д.).

3. Необходимость разделения правовых режимов сельских общеобразовательных организаций и малокомплектных общеобразовательных организаций при условии, что последние могут быть расположены и в селе, и в городе, а сельские общеобразовательные организации подлежат особому финансированию и при отсутствии у них признаков малокомплектности.

 

10. Технические требования и стандарты в сфере образования.

1. В настоящее время вопросы стандартизации и установления обязательных для применения и исполнения технических требований регламентируются Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». В соответствии с указанным Федеральным законом обязательный характер могут носить только требования технических регламентов, принимаемых либо на федеральном уровне, либо на уровне межгосударственного интеграционного объединения – Таможенного союза. Технические регламенты Таможенного союза имеют прямое действие на территории государств – участников Союза и обязательны для всех организаций, осуществляющих свою деятельность на Единой таможенной территории Таможенного союза, которая включает в себя территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации.

Вторым уровнем правового регулирования вопросов обеспечения безопасности продукции и процессов ее производства и обращения являются локальные акты.

2. В соответствии со ст. 10 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции» все производители пищевой продукции при осуществлении процессов производства (изготовления) пищевой продукции, связанных с требованиями безопасности такой продукции, должны «разработать, внедрить и поддерживать процедуры, основанные на принципах ХАССП», т.е. Системы анализа опасных факторов и критических точек контроля.

3. Согласно ст. 4 указанного Технического регламента Таможенного союза производителями пищевой продукции для целей этого регламента являются, в том числе:

1)      базовые организации школьного питания (комбинаты школьного питания, школьно-базовые столовые и т.п.), которые осуществляют закупки продовольственного сырья, производство кулинарной продукции, снабжение ими столовых образовательных организаций;

2)      доготовочные организации общественного питания, на которых осуществляется приготовление блюд и кулинарных изделий из полуфабрикатов и их реализация;

3)      столовые образовательных организаций, работающие на продовольственном сырье или на полуфабрикатах, которые производят и (или) реализуют блюда в соответствии с разнообразным по дням недели меню.

В соответствии с принципами ХАССП и требованиями указанного Технического регламента Таможенного союза руководство образовательной организации должно определить и документировать политику относительно безопасности продукции, применяемой для питания обучающихся, и обеспечить ее осуществление и поддержку. Основной целью указанной политики является предотвращение негативного воздействия пищевой продукции на жизнь и здоровье обучающихся, элиминация условий, создающих предпосылки для такого воздействия.

4. В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации действуют региональные санитарно-гигиенические нормативы, затрагивающие, в том числе, и вопросы организации рационального питания обучающихся в образовательных организациях соответствующего субъекта Российской Федерации. Однако указанные акты не затрагивают вопросов создания, внедрения и поддержания в образовательных организациях системы ХАССП.

В этих условиях при пересмотре существующего или формирования нового регионального регулирования общественных отношений в сфере организации питания обучающихся должны учитываться требования Технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции». При этом, учитывая, что процедуры Системы анализа опасных факторов и критических точек контроля должны учитывать особенности той местности, где расположена соответствующая образовательная организация, по каждой процедуре ХАССП органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны быть разработаны соответствующие модельные акты.

5. Обязательные для применения и исполнения требования технических регламентов Таможенного союза должны найти отражение в принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации правовых актах, направленных на регулирование и иных общественных отношений в сфере образования, например, в акта, определяющих требования к одежде обучающихся.

 

11. Требования к одежде обучающихся.

В силу предписаний ст. 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» ранее к компетенции образовательной организации было отнесено установление требований к одежде обучающихся. Тем самым на уровне федерального закона было признано, что  решение вопроса об установлении требований к одежде обучающихся – это компетенция образовательной организации. Но при этом до июня 2014 года была определена приоритетность уровней регулирования данных отношений: образовательная организация устанавливает данные требования лишь в том случае, если «иное не установлено настоящим Федеральным законом или законодательством субъектов Российской Федерации». Следовательно, требования к одежде обучающихся могли быть установлены как в актах субъектов Российской Федерации, так и в актах образовательной организации. Различий в природе требований Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»  не проводил.

В результате в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации сложилась следующая практика:

на уровне субъекта Российской Федерации принят акт, устанавливающий требования к одежде обучающихся, положения которого близки по содержанию с положениями письма Минобрнауки России  от 28 марта 2013 г. № ДЛ-65/08 «Об установлении требований к одежде обучающихся»;

на уровне отдельных образовательных организаций принимаются  локальные нормативные акты, дублирующие региональный акт, либо дублирующие и дополняющие новыми положениями правовое регулирование в части требований к одежде обучающихся.

Акты субъектов Федерации,  касающиеся требований к одежде обучающихся, имеют значительные отличия по уровню и форме правового регулирования. В некоторых субъектах Российской  Федерации приняты отдельные законы (Закон Архангельской области от 2 июля 2013 г. № 712-41-ОЗ «Об образовании в Архангельской области», Закон Брянской области от 12 июля 2013 г. № 51-З «О требованиях к одежде обучающихся в государственных и муниципальных общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях Брянской области», Закон Белгородской области от 14 мая 2013 г. № 203 «О требованиях к одежде обучающихся областных и муниципальных общеобразовательных организаций, расположенных на территории Белгородской области», Закон Ульяновской области от 4 июня 2013 г. № 94-ЗО «О требованиях к одежде несовершеннолетних обучающихся, осваивающих в государственных общеобразовательных организациях Ульяновской области и муниципальных общеобразовательных организациях, находящихся на территории Ульяновской области, в очной форме образовательную программу начального общего, основного общего или среднего общего образования»).

При этом наличие законодательного акта о требованиях к одежде обучающихся не означает, что эти требования устанавливаются законом. Так, в Белгородской области закон лишь закрепляет правило о том, что в областных и муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных на территории Белгородской области, устанавливаются единые требования к одежде обучающихся. Сами требования определяются Правительством Белгородской области. То есть закон выполняет лишь бланкетную роль: не устанавливая новых требований к одежде обучающихся, он наделяет этим правом Правительство Белгородской области.

Иная ситуация в тех немногих субъектах Российской Федерации, которые не принимая специальных законов о требованиях к одежде обучающихся, закрепили эти требования на законодательном уровне путем включения соответствующих предписаний в общий закон об образовании субъекта Российской Федерации (например, требования к одежде обучающихся вплоть до состава комплекта одежды установлены в ст. 12 Закона Еврейской автономной области от 6 марта 2014 г. № 472-ОЗ «Об образовании в Еврейской автономной области»).

Исходя из того, что в ст. 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» используется формула «законодательство субъектов Российской Федерации», а в силу ч. 1 ст. 4 данного Федерального закона законодательство понимается широко (и законы, и подзаконные акты), возможно применение различных форм нормативно-правовых актов.

Требования к одежде обучающихся могут устанавливаться: постановлениями высших органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (подавляющее большинство субъектов Российской Федерации); приказом министерства образования (более 10 субъектов Российской Федерации); указом главы (президента) (или коллегии администрации) субъекта Российской Федерации (в крайне редких случаях).

В большинстве субъектов Российской Федерации акты, устанавливающие требования к одежде обучающихся, касаются лишь образовательных программ начального общего, основного общего и среднего общего образования. Как правило, никаких оговорок в отношении форм обучения не содержится. Однако имеются и исключения. Так, в Ульяновской области в силу норм закона требования к одежде несовершеннолетних обучающихся касаются государственных общеобразовательных организаций Ульяновской области и муниципальных общеобразовательных организаций, находящихся на территории Ульяновской области, при этом лишь тех обучающихся, которые осваивают в очной форме образовательную программу начального общего, основного общего или среднего общего образования.

В значительном числе случаев в актах субъектов Российской Федерации, устанавливающих требования к одежде обучающихся, не содержится указаний на возможность ограничения сферы действия данного акта формой собственности организации. Однако имеется и ряд субъектов Федерации (например, Мурманская область, Нижегородская область, Республика Башкортостан, Республика Адыгея, Пермский край, Ставропольский край, Ульяновская область, Белгородская область), где четко установлено, что эти требования распространяются лишь на государственные и муниципальные образовательные организации общего образования. В Краснодарском крае примерные единые требования к одежде обучающихся, установленные приказом Министерства образования Краснодарского края, обязательны и  для муниципальных, и для частных образовательных организаций.

Исходя из того, что нормы Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», касающиеся введения обязательных требований к одежде обучающихся, вступили в силу с 1 сентября 2013 года, важно было, чтобы в актах субъектов Российской Федерации соответствующие требования не получили юридической силы с более раннего периода. В большинстве субъектов Российской Федерации  это правило было учтено. Вместе с тем большинство субъектов Российской Федерации, приняв акты о требованиях к одежде обучающихся в июле-августе 2013 года и предусмотрев их вступление в силу 1 сентября 2013 года, не учли специфики учебного года и подготовки к нему. В качестве примера последовательного и, в наибольшей степени учитывающего мнение субъектов образовательных отношений, подхода к регулированию вопроса установления требований к одежде обучающихся можно привести Ульяновскую область, где закон вступил в силу с 1 сентября 2013 года, но содержал ряд предписаний: а) локальные акты о требованиях к одежде должны быть приняты не позднее 2-х месяцев до дня начала очередного учебного года; б) эти акты не могут пересматриваться ранее, чем через 4 года; в) имеющиеся локальные акты об одежде обучающихся должны быть пересмотрены не позднее 1 ноября 2013 года; г) новые локальные акты, устанавливающие требования к одежде, подлежат применению не ранее 1 июля 2014 года.

До принятия Федерального закона от 4 июня 2014 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» основное нормативное регулирование отношений в части одежды обучающихся было представлено единичными нормами (за исключением требований, касающихся форменной одежды и обмундирования). Отсутствовала ясность в отношении того, как соотносятся между собой требования, установленные субъектами Российской Федерации, и требования, установленные образовательными организациями. 

В результате в субъектах Российской Федерации сложилось многообразие подходов к определению данного соотношения:

1 вариант: на уровне субъекта Российской Федерации устанавливаются основные требования, а в локальных нормативных актах – просто требования;

2 вариант: на уровне субъекта Российской Федерации устанавливаются примерные единые требования, а в локальных нормативных актах – единые требования;

3 вариант: основные требования к школьной одежде устанавливаются в актах субъекта Российской Федерации и нормы данного акта таковы, что не предполагают принятия локальных нормативных актов образовательной организацией;

4 вариант: и на уровне акта субъекта Российской Федерации и на уровне локального нормативного акта образовательной организации устанавливаются требования к одежде обучающихся;

5 вариант: на уровне субъекта Российской Федерации принимаются единые или примерные или общие требования к одежде обучающихся, а на уровне локальных нормативных актов – требования к одежде обучающихся (наиболее распространенный вариант);

6 вариант: требования устанавливаются законом, а дополнительные требования локальным нормативным актом образовательной организации.

В настоящее время в связи с изменениями в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» вследствие принятия Федерального закона от 4 июня 2014 г. № 148-ФЗ нормативная правовая база, касающаяся отношений по установлению требований к одежде обучающихся, существенным образом изменена.

Основные изменения сводятся к следующим положениям:

– не только образовательные организации, но и организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе устанавливать требования к одежде обучающихся;

– требования, касающиеся всего спектра вопросов, связанных с одеждой обучающихся могут быть установлены лишь на уровне локального регулирования и  в рамках ст. 38 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»,

– субъекты Российской Федерации устанавливают типовые требования к одежде обучающихся;

– типовые требования к одежде обучающихся являются основой для установления требований к одежде обучающихся для государственных и муниципальных организаций, осуществляющих образовательную деятельность;

 – типовые требования к одежде обучающихся являются основой для установления требований к одежде обучающихся по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования.

Указанные положения являются теми направлениями, по которым субъектам Российской Федерации надлежит пересмотреть свою нормативную правовую базу в сфере образования. Особенно масштабную работу следует провести тем немногочисленным субъектам Российской Федерации, которые установили требования к одежде обучающихся по программам профессионального образования или профессионального обучения, на уровне акта субъекта Российской Федерации установили случаи обязательного ношения обучающимися одежды определенного фасона, цвета, модели, поскольку данные положения не соответствуют нормам Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

 

12. Аттестация педагогических работников.

Общим правовым актом по аттестации работников является Трудовой кодекс Российской Федерации (ТК РФ). В части 2 статьи 81 ТК РФ закреплено, что порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников. Специальным актом по отношению к ТК РФ является Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании), согласно которому порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.

Согласно подп. 5.2.28 п. 5 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. № 466 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации» в полномочия Министерства образования и науки РФ входит издание нормативно-правовых актов по порядку проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

На основании этого полномочия Министерством образования и науки РФ по согласованию с Министерством труда и социальной защиты РФ был издан приказ от 7 апреля 2014 г. № 276 «Об утверждении Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность» (далее – Приказ № 276), который вступил в силу 15 июня 2014 года. Т.к. названный Приказ № 276 вступил в силу относительно недавно, нормативные акты регионального уровня еще не были приведены в соответствие с ним. Анализ актов субъектов Российской Федерации, имеющий предмет регулирования, схожий с предметом Приказа № 276 четом  и Приказа Минобрнауки РФ от 24 марта 2010 г. № 209 «О порядке аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений» (далее – Приказ № 209) показывает, что  полномочиями по изданию актов на региональном уровне наделены органы исполнительной власти субъектов РФ (их полномочия закреплены в законах субъектов РФ, постановлениях органов исполнительной власти субъектов РФ).

Органы исполнительной власти субъектов РФ (далее – ОИВ субъектов РФ) издают по вопросам аттестации педагогических работников нормативно-правовые акты в форме приказов, ненормативные акты – в форме писем и приказов, не зарегистрированных в Министерстве юстиции РФ, которые носят рекомендательный характер.

Значительная часть субъектов Российской Федерации принимают административные регламенты по предоставлению государственной услуги по проведению аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных организаций (Республика Адыгея, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика и др.).

При этом наиболее распространенной проблемой является то, что ОИВ субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по изданию своих собственных актов по аттестации педагогических работников, но у субъектов Российской Федерации имеются полномочия в связи с определением формы и процедуры проведения аттестации. Лишь отдельные субъекты Российской Федерации приняли положения о форме и процедуре проведения аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (Республика Калмыкия, Республика Хакасия, Ставропольский край и др.).

 Однако в значительном количестве субъектов Российской Федерации воспроизведен Приказ № 209, что приводит к увеличению необоснованных и неточных заимствований нормативных предписаний федерального законодательства. В большинстве актов регионального уровня не указывается срок вступления их в силу.

Акты регионального уровня необходимо привести в соответствие с новым Приказом № 276. При этом следует четко обозначить полномочия органов исполнительной власти субъектов по проведению аттестации педагогических работников и учитывать особенности каждого региона при проведении аттестации (экономическое развитие, преподавательский состав и др.).

Необходимо учитывать, что имеющиеся отдельные случаи регулирования отношений по аттестации педагогических работников актами органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта и т.п., будут соответствовать Приказу № 276 лишь тогда, когда на уровне субъекта Российской Федерации будет закреплена специальная норма о том, что аттестация педагогических работников организаций, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, педагогических работников муниципальных и частных организаций осуществляется аттестационными комиссиями, формируемыми как органом управления в сфере образования, так и иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Необходимо активизировать деятельность субъектов Российской Федерации по изменению ранее принятых актов, касающихся аттестации педагогических работников, в том числе и посредством расширения сферы действия этих актов: если ранее это были в основном педагогические работники образовательных организаций субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организаций, то сегодня в этот  список включены и частные образовательные организации.При этом желательно в наименовании акта правильно отражать предмет регулирования: не аттестация педагогических работников вообще (как это требует Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в отношении акта Минобрнауки России, а аттестация педагогических работников государственных, муниципальных и частных образовательных организаций для установления квалификационной категории.

Практически игнорируется на уровне субъектов Российской Федерации тот факт, что аттестация педагогических работников для установления квалификационной категории Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» предусматривается не только для образовательных организаций, а для организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

 

13. Повышение квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования.

Анализ Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» позволяет выделить три категории лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования, а именно:

1) работники федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

2) руководители образовательных организаций;

3) педагогические работники образовательных организаций.

Повышение квалификации названных лиц согласно пп. 8 п. 2 ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»  является одной из составляющих деятельности по управлению системой образования. 

В соответствии с п. 3 ст. 89 Федерального закона государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий, в том числе органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, для соблюдения принципа законности при осуществлении государственного управления системой образования в субъектах Российской Федерации должны быть приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы повышения квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования.

Анализ регионального законодательства показывает, что к настоящему времени в субъектах Российской Федерации не создана адекватная правовая база для повышения квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования, соответствующая требованиям Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

До принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относилась лишь организация повышения квалификации педагогических работников образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений (пп. 16 п. 1 ст. 29 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»), однако соответствующая регламентация осуществлялась не везде или от случая к случаю (ненормативными актами или нормативными правовыми актами с ограниченным сроком действия), в связи с чем в настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации действующие нормативные правовые акты по вопросам повышения квалификации педагогических работников отсутствуют. В большинстве иных субъектов Российской Федерации сохраняют силу правовые акты, принятые до вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», но не приведенные в соответствие с его положениями.

Из содержания ст. 76 Федерального закона можно сделать вывод, что повышение квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования, проходит по программам дополнительного профессионального образования в целях совершенствования компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, и (или) повышения профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации названных лиц.

Таким образом, на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается обязанность создать соответствующие условия (правовые, финансовые, организационные, технические) для освоения названных образовательных программ. Сказанное не означает однозначную обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации создавать специальные образовательные организации – вполне возможным представляется вариант с индивидуальным финансированием за счет средств соответствующих бюджетов повышения квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования, как это сделано, например, в Республике Татарстан и Самарской области.

Повышение квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования, по смыслу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», – постоянно текущий процесс, в который вовлечен неограниченный круг людей. Данное обстоятельство диктует необходимость избрания соответствующей формы регулирования общественных отношений: правовые акты по базовым вопросам повышения квалификации должны носить нормативный характер.

При этом характерной чертой регионального законодательства в части положений о повышении квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования, является широкое использование ненормативных правовых актов либо совмещение в рамках одного документа положений нормативного и ненормативного характера, что ввиду вышесказанного представляется некорректным.

На уровне субъектов Российской Федерации может быть оптимальным принятие нескольких нормативных правовых актов, каждый из которых отражал бы особенности повышения квалификации каждой из указанных в ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» категорий лиц. При этом важно понимать, что повышение квалификации педагогических работников должно осуществляться вне зависимости от типа образовательной организации-работодателя. Иными словами, от имеющегося ныне и ранее существовавшего положения дел, когда в большинстве субъектов Российской Федерации проводилось повышение квалификации, в основном, учителей средних школ, необходимо отказаться: по новому законодательству должно осуществляться повышение квалификации  педагогических работников всех  образовательных организаций вне зависимости от реализуемых образовательных программ.

Реализация данного полномочия должна проходить в соответствии с региональными законами об образовании, предусматривающими правомочия органов исполнительной власти субъектов. При этом важно учитывать, что в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» обязанность по повышению квалификации лиц, осуществляющих управление в сфере образования, возложена не только на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, но и на муниципальные органы (ст. 89).

Это означает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации правомочны лишь в вопросах повышения квалификации работников соответствующих региональных органов, руководителей и педагогических работников государственных образовательных организаций субъектов Российской Федерации. Однако не исключена возможность заключения между муниципальными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих административных договоров в целях использования для повышения квалификации имеющихся у субъекта Российской Федерации материальной базы и средств.

В некоторых субъектах Российской Федерации (Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Татарстан, Брянская область) органами государственной власти в сфере образования до вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» были приняты административные регламенты предоставления государственной услуги по организации повышения квалификации отдельных категорий педагогических работников.

Согласно названным документам получателями соответствующих государственных услуг выступают педагогические работники государственных и муниципальных образовательных учреждений. Это противоречит законодательству об образовании: во-первых, оставлены без внимания вопросы повышения квалификации руководителей образовательных организаций, во-вторых, включение в состав получателей государственной услуги педагогических работников муниципальных образовательных учреждений выходит за рамки  соответствующих полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

По-прежнему открыт вопрос о порядке повышения квалификации руководителей и педагогических работников негосударственных образовательных организаций. Поскольку в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» на этот счет не имеется каких-либо специальных указаний, повышение квалификации руководителей и педагогических работников негосударственных образовательных организаций может рассматриваться и как муниципальная услуга (при наличии материальных условий местные органы вправе принимать соответствующие административные регламенты), и как государственная.

Повышение квалификации работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, является новеллой законодательства об образовании. Несмотря на то, что в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» используется  термин «работники органов государственной власти субъектов Российской Федерации», им обозначаются, как представляется, именно государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации, осуществляющие полномочия в сфере образования.

В связи с этим создание правовой базы повышения квалификации названных лиц должно осуществляться в рамках регионального законодательства о государственной гражданской службе, но в свете положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

В частности, необходимо привести в соответствие используемую терминологию (термин «дополнительное профессиональное образование» должен быть заменен более корректным «дополнительное образование»). Кроме того, для гражданских служащих органов управления образованием представляется целесообразным четкое установление регулярности повышения квалификации (по Федеральному закону от 27 июля 2004  г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» – не менее одного раза в три года).

 

14. Социальные права педагогических работников.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» расширил меры социальной защиты педагогических работников. В качестве наиболее значимой новации в социальном смысле является право на предоставление педагогическим работникам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма, право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда. Вместе с тем Федеральный закон не дает четкого ответа на вопрос, к компетенции какого уровня публичной власти относится реализация данного полномочия. Кроме того, анализ российского законодательства, в том числе Жилищного кодекса Российской Федерации, также не содержит необходимых элементов правового механизма реализации данного права.

Таким образом, законодательство Российской Федерации не указывает на юридически обязанных лиц и конкретные источники гарантированной реализации закрепленных в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» новых жилищных прав педагогических работников.

Важной мерой социальной поддержки педагогических работников, которая в отличие от предыдущей меры опирается на конкретный правовой механизм его реализации, является право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление им компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» определяет не только лиц, обязанных конкретизировать порядок такого предоставления, но и источник финансирования этих социальных гарантий: для федеральных работников таким источником являются бюджетные ассигнования федерального бюджета, а для педагогических работников образовательных организаций субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организаций – ассигнования бюджетов субъектов Российской Федерации (ч. 8 ст. 47).

Анализ регионального нормативного регулирования данного вида государственной поддержки показал, что субъекты Российской Федерации используют две основные формы для нормативного закрепления этого права сельских учителей: либо постановление высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, либо – региональный закон.

В качестве положительной тенденции следует отметить факт повсеместного закрепления данного права сельских педагогических работников во всех субъектах Российской Федерации.

Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрены особые трудовые гарантии для педагогических работников, участвующих в проведении ЕГЭ в рабочее время и освобожденных от основной работы на период проведения этого экзамена. Указанным работникам предоставляются гарантии и компенсации, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, а также выплачивается компенсация за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена. Размер и порядок выплаты данной компенсации устанавливаются субъектом Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации, выделяемых на проведение ЕГЭ (ч. 9 ст. 47).

Анализ регулятивного воздействия субъектов Российской Федерации по этому вопросу показал, что региональные органы государственной власти используют разные подходы при нормативном закреплении. Так, некоторые субъекты Российской Федерации утверждают нормативы выплат в цифрах, другие утверждают порядок определения размера компенсации по формуле. Одни субъекты определяют конкретную сумму за один час работы, другие – за один день. По форме закрепления используются два вида актов, принимаемых разными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации: в подавляющем большинстве случаев – это постановление высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в другом случае – приказ регионального министерства (управления) образования.

Активной мерой государственной поддержки является денежное поощрение лучших учителей общеобразовательных организаций, реализующих общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования.

При использовании данной меры социальной поддержки используются средства как федерального бюджета, так и бюджета субъекта Российской Федерации. За счет средств федерального бюджета выплачивается денежное поощрение победителям конкурса, за счет средств регионального бюджета – участвовавшим в конкурсе и набравшим наиболее высокие баллы, но не ставшим победителями конкурса

В силу норм Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные меры государственной поддержки педагогических работников. Данным правом воспользовались многие субъекты Российской Федерации.

1) Дополнительной мерой социальной защиты является предоставление льготной ипотеки для решения жилищных проблем педагогических работников. Данный вид государственной поддержки носит адресный характер – предоставляется только молодым учителям (до 35 лет). Кроме того, устанавливаются дополнительные требования к кандидатам на получение данного вида государственной поддержки:

- наличие не менее одного года стажа педагогической работы;

- постоянное место проживания на территории муниципалитета;

- отсутствие взысканий по выполнению профессиональных обязанностей;

- наличие рекомендации (ходатайства, положительной характеристики) с места основной работы.

При этом могут быть установлены преференции, например, жителям сельской местности; учителям, изъявившим готовность переехать к месту работы в сельской местности; учителям, воспитывающим несовершеннолетних детей в неполной семье и др.

Обеспечение  данной меры социальной защиты является расходным обязательством субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Вместе с тем из смысла постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1177 «О порядке предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита (займа)» следует, что средства федерального бюджета задействованы в финансировании части затрат в связи с предоставлением учителям ипотечного кредита (займа).

Анализ практики нормативного регулирования в субъектах Российской Федерации показал, что поддержка педагогических работников осуществляется путем предоставления:

а) выплат на оплату в полном объеме первоначального взноса по ипотечному кредиту (займу) с уровнем процентной ставки не более 8,5 процента годовых, но не более 20 процентов от установленной договором приобретения жилого помещения стоимости жилого помещения или объекта долевого строительства (строительства индивидуального жилого дома);

б) компенсаций на покрытие разницы между процентной ставкой кредитной или другой организации, предоставляющей ипотечные кредиты (займы), и льготной процентной ставкой в размере 8,5 процента, предоставляемых в течение одного года.

Однако необходимо отметить некоторые различия при нормативном закреплении данного вида государственной поддержки. Во-первых, существуют различия по форме нормативного акта, которым закрепляется предоставление льготной ипотеки для решения жилищных проблем педагогических работников.  Так, в некоторых субъектах Российской Федерации приняты постановления высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (Брянская, Волгоградская, Нижегородская области). В других  действуют соответствующие региональные программы (Самарская область), в третьих – региональный закон.

Во-вторых, существуют различия по содержанию таких нормативных актов. Так, в одних субъектах Российской Федерации предусмотрена и выплата первоначального взноса по ипотечному кредиту, и покрытие разницы между процентной ставкой по ипотечному кредиту; в других субъектах Российской Федерации при поддержке учителей используется только одна из этих двух мер.

В-третьих, дифференцирована величина компенсации первоначального взноса: в большинстве субъектов Российской Федерации – это 20 процентов от рыночной стоимости жилья, в других – 10 процентов, в третьих – фиксированная сумма (не превышающая 300 тысяч рублей).

Данный вид государственной поддержки педагогических работников используется в свыше 60 субъектах Российской Федерации.

2) Еще одним видом дополнительной государственной поддержки являются денежные выплаты отдельным категориям педагогических работников. 

Так, в Красноярском крае установлена ежемесячная денежная выплата для докторов наук, работающих в высших образовательных организациях Красноярского края и выполняющих  полную норму учебной нагрузки. Этой категории педагогических работников ежемесячно выплачивается по тридцать тысяч рублей. При изменении объема годовой учебной нагрузки научно-педагогического работника, размер ежемесячной денежной выплаты корректируется пропорционально отношению объема годовой учебной нагрузки научно-педагогического работника к норме учебной нагрузки.

В Мурманской области установлены дополнительные меры социальной поддержки педагогическим работникам государственных областных организаций Мурманской области, осуществляющих образовательную деятельность, руководителям и специалистам государственных областных образовательных организаций Мурманской области и государственных областных организаций Мурманской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Установлены денежные выплаты следующей категории педагогических работников:

– молодому специалисту выплачивается единовременное пособие в размере шести должностных окладов;

 – молодому специалисту выплачивается ежемесячная двадцатипроцентная надбавка к должностному окладу;

– педагогическому работнику при увольнении в связи с выходом на пенсию по старости (при стаже педагогической работы двадцать пять лет и более) и по инвалидности (независимо от стажа работы) выплачивается единовременное пособие в размере трех должностных окладов;

– педагогическому работнику и руководителям государственных областных образовательных организаций Мурманской области и государственных областных организаций Мурманской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выплачивается ежегодная разовая материальная помощь в размере одного должностного оклада.

3) В качестве дополнительной меры государственной поддержки  используется предоставление педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений путевок на санаторно-курортное лечение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, регулятивное воздействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части правового регулирования вопросов, касающихся мер социальной защиты педагогических работников осуществляется во всех субъектах Российской Федерации, при этом многие субъекты устанавливают дополнительные меры государственной поддержки с целью привлечения работников к педагогической деятельности и повышения престижности выбранной профессии.

В этой связи федеральным органам государственной власти было бы целесообразно  разработать и утвердить конкретный правовой механизм реализации права педагогических работников на предоставление состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма и права на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда.

 

15. Права и обязанности иных работников образовательной организации.

В соответствии со ст. 52 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в образовательной организации наряду с педагогическими и (или) научными работниками осуществляют трудовую деятельность и иные лица на должностях  инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и других, связанных с осуществлением вспомогательных функций.

 Права, обязанности и ответственность работников образовательных организаций, занимающих указанные должности, могут быть установлены либо на уровне законодательства Российской Федерации, либо на уровне образовательной организации (в уставе, правилах внутреннего трудового распорядка и иных локальных нормативных актах образовательных организаций, должностных инструкциях и трудовых договорах). В соответствии с тем пониманием, которое закладывается в конструкцию «законодательство Российской Федерации» Конституцией Российской Федерации и федеральными законодательными актами (включая ст. 47 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»), законодательство Российской Федерации включает в себя лишь акты федерального уровня.  Тем самым права, обязанности и ответственность работников образовательных организаций не подлежат регулированию ни на уровне субъектов Российской Федерации, ни на уровне органов местного самоуправления.

Исключение составляют социальные права данной категории работников, которые в силу их понимания в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» и иных федеральных законодательных актах как мер социальной защиты (поддержки) подлежат регулированию преимущественно на уровне субъектов Российской Федерации. Соответствующие акты приняты в единичных случаях и касаются, как правило, медицинских работников государственных образовательных учреждений. Устанавливаются как особые меры поддержки для медицинских и библиотечных работников, так и общие для педагогических и медицинских работников меры поддержки, включая компенсационные выплаты на отдых и оздоровление.

 В настоящее время субъекты Российской Федерации в рамках компетенции учредителя принимают значительное количество актов, касающихся штатного расписания, включая штатное расписание иных работников образовательной организации. Значительная часть этих актов носит рекомендательный характер, но позволяет предусмотреть для каждой конкретной образовательной организации видовое разнообразие штатных должностей учебно-вспомогательных работников.

Во многих субъектах Российской Федерации специальное регулирование отношений, связанных с оплатой труда иных работников образовательной организации осуществляется в рамках актов финансового и бюджетного законодательства. Как правило, речь идет об актах с различной правовой формой (и законы и нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти), устанавливающих  нормативы расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, в муниципальных общеобразовательных организациях.

При этом при составлении нормативов иные работники образовательной организации не всегда учитываются: в состав нормативов включаются расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных дошкольных образовательных организаций, муниципальных общеобразовательных организаций, реализующих образовательные программы дошкольного образования, но не включаются расходы на оплату труда иных работников, в то время как в отношении общеобразовательных организаций в состав нормативов включается оплата труда работников общеобразовательных организаций.

Исключение составляют медицинские работники, в отношении которых имеется специальное регулирование и на федеральном, и на региональном уровне. Например, в некоторых случаях субъектами Российской Федерации принимаются отдельные акты о нормативе обеспеченности общеобразовательных учреждений и учреждений дошкольного образования услугами медицинских работников.

Для обеспечения реализации норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в актах субъектов Российской Федерации, касающихся иных работников образовательной организации, необходимо учитывать следующее:

1. Иные работники образовательной организации являются работниками данной организации, осуществляющими свою деятельность по договору с данной образовательной организацией. Лицо, состоящее в трудовых отношениях с иной организацией (медицинской, коммунально-бытовой, обслуживающей и др.) работником образовательной организации не является.

2. В силу предписаний, содержащихся в ст. 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится предоставление субвенций местным бюджетам на оплату труда всех работников образовательной организации, деятельность которых связана обеспечением государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.  Следовательно, при разработке соответствующих нормативов субъектами Российской Федерации данные положения должны быть учтены.

 

16. Информационная открытость образовательной организации.

Согласно п. е) ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится правовое регулирование общих вопросов воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта.В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.Из вышеуказанного следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают достаточной степенью дискреции при осуществлении правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением информационной открытости образовательных организаций, в пределах своей компетенции.

Вместе с тем анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих правоотношения в сфере обеспечения информационной открытости организаций, осуществляющих образовательную деятельность, позволяет сделать следующие выводы.

Отмечается неоднородность форм правового регулирования рассматриваемых правоотношений в различных субъектах Российской Федерации. В частности, в некоторых субъектах правоотношения в сфере обеспечения информационной открытости урегулированы как непосредственно в региональных законах об образовании, так и в конкретизирующих его нормы и нормы федерального законодательства нормативных правовых актах высших органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, издаваемых в форме постановлений, а также в форме приказов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования.

В некоторых субъектах Российской Федерации к настоящему времени так и не приняты какие-либо нормативные правовые акты, направленные на урегулирование вопросов, связанных с обеспечением информационной открытости образовательных организаций, что едва ли можно рассматривать с положительной стороны.

Вместе с тем в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закреплен ряд положений, устанавливающих  полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения по решению вопросов, связанных с обеспечением государственных гарантий реализации гражданами права на получение образования. При этом закрепление в ст. 29 Федерального закона  «Об образовании в Российской Федерации» положения об обеспечении информационной открытости образовательных организаций следует рассматривать в качестве одной из гарантий реализации права на образование, а также в качестве одного из правовых инструментов его реализации.

В этой связи следует сделать вывод о том, что отсутствие на уровне субъектов Российской Федерации правового регулирования правоотношений, связанных с обеспечением информационной открытости организаций, осуществляющих образовательную деятельность, либо их дефектность, способны сузить гарантии реализации права граждан на образование. В качестве правовой модели, способной обеспечить данные гарантии, можно рассматривать модель, при которой общие положения, связанные с обеспечением информационной открытости устанавливались бы в специализированном нормативном акте субъекта Российской Федерации, регулирующем правоотношения в сфере образования, а отдельные процедурные аспекты вышеуказанного правового института регламентировались бы иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.   

Кроме того, анализ сайтов различных образовательных организаций в сети «Интернет» выявил объективную необходимость в более детальном урегулировании порядка размещения данными организациями информации о своей деятельности в сети «Интернет». Несмотря на то, что в ст. 29 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», а также в принятых в целях его реализации подзаконных актах установлены основные правила размещения информации в сети Интернет, существующая практика размещения образовательными организациями на своих сайтах в сети «Интернет» информации о своей деятельности позволяет говорить об отсутствии системности, упорядоченности и определенности в рассматриваемой сфере. В частности, зачастую образовательные организации размещают требуемую в соответствии с законодательством информацию в хаотичном порядке, что серьезно осложняет ее поиск заинтересованными лицами. Также вызывает много нареканий само оформление сайтов, отсутствие структурированности при их создании, а также усложненный интерфейс.

В этой связи целесообразным является установление в законодательстве субъектов Российской Федерации унифицированных требований к форме и содержанию сайтов образовательных организаций в сети «Интернет», а также разработка типовых сайтов для данных организаций, при использовании которых образовательные организации осуществляли бы лишь их наполнение информацией в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации об информационной открытости образовательных организаций. В данном случае это могло бы упростить как деятельность самих образовательных организаций, так и расширить возможность граждан на получение объективной информации о деятельности той или иной образовательной организации, что, в конечном счете, способствовало бы усилению гарантий реализации права граждан на образование.

 

17. Образование лиц с ограниченными возможностями здоровья

Согласно ст. 41 и 66 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» порядок регламентации и оформления отношений государственной и муниципальной образовательной организации с обучающимися и родителями (законными представителями) обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, а также детей-инвалидов в части организации обучения по основным общеобразовательным программам на дому или в медицинских организациях определяется нормативным правовым актом уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу ст. 79 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» органами государственной власти субъектов Российской Федерации создаются отдельные организации, осуществляющие образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам для глухих, слабослышащих, позднооглохших, слепых, слабовидящих, с тяжелыми нарушениями речи, с нарушениями опорно-двигательного аппарата, с задержкой психического развития, с умственной отсталостью, с расстройствами аутистического спектра, со сложными дефектами и других обучающихся с ограниченными возможностями здоровья.

При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают получение профессионального обучения обучающимися с ограниченными возможностями здоровья (с различными формами умственной отсталости), не имеющими основного общего или среднего общего образования.

При получении образования обучающимся с ограниченными возможностями здоровья предоставляются бесплатно специальные учебники и учебные пособия, иная учебная литература, а также услуги сурдопереводчиков и тифлосурдопереводчиков. Данные меры рассматриваются Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» как меры социальной поддержки и являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации (за исключением обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета).

Субъекты Российской Федерации устанавливают и дополнительные меры социальной поддержки в связи с получением детьми-инвалидами образования, не предусмотренные Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Так, предусматриваются:

компенсация затрат родителей на проезд до места учебы и обратно ребенка-инвалида со сложной структурой нарушений, не обслуживающего себя самостоятельно, обучающегося и воспитываемого в муниципальном дошкольном или общеобразовательном учреждении по основной общеобразовательной программе дошкольного образования, начального образования, основного общего, среднего (полного) общего образования, в случае отсутствия транспортного обслуживания муниципальным учреждением;

инвалидам (в том числе детям-инвалидам), обучающимся в учреждениях начального и среднего профессионального образования по очной форме обучения, предоставляются денежные компенсации расходов на оплату проживания в общежитии;

инвалидам (в том числе детям-инвалидам), получающим воспитание и обучение в дошкольных, общеобразовательных учреждениях, а также профессиональное образование, профессиональную подготовку в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, предоставляется компенсация расходов на приобретение специальных учебных пособий и литературы;

стипендиальное обеспечение.

На основе документов программного характера федерального и регионального уровней происходит становление на региональном уровне таких институтов инклюзивного образования как: инновационные площадки по развитию инклюзивного образования детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов; формирование сети базовых образовательных учреждений, реализующих образовательные программы общего образования, обеспечивающих совместное обучение инвалидов и лиц, не имеющих нарушений развития.В ряде случаев и положения об организации дистанционного образования детей-инвалидов приняты на основе и в рамках мероприятия «Развитие дистанционного образования детей-инвалидов» программы реализации приоритетного национального проекта «Образование» на 2009-2012 годы.

Во многих субъектах Российской Федерации утверждены акты, касающиеся  организации дистанционного обучения детей-инвалидов на дому и обеспечения их комплектами компьютерной техники, цифрового учебного оборудования, оргтехники, программного обеспечения и иными необходимыми материалами и оборудованием.

В субъектах Российской Федерации либо создаются специальные государственные образовательные учреждения дополнительного образования для дистанционного обучения детей-инвалидов, либо используются имеющиеся санаторно-курортные организации или иные образовательные организации (часто это государственные бюджетные образовательные учреждения дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов). Лишь в исключительно редких случаях предусмотрен широкий (до 14 учреждений) перечень образовательных организаций,  которые должны организовывать и осуществлять дистанционное обучение детей-инвалидов.

В отдельных случаях предусмотрено создание для обучающихся, осваивающих основные общеобразовательные программы и нуждающихся в длительном лечении, образовательных организаций, в том числе санаторных, в которых проводятся необходимые лечебные, реабилитационные и оздоровительные мероприятия для таких обучающихся. При этом не учитывается, что выделение санаторных организаций как подвида образовательных организаций противоречит Федеральному закону «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают подготовку педагогических работников, владеющих специальными педагогическими подходами и методами обучения и воспитания обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, и содействуют привлечению таких работников в организации, осуществляющие образовательную деятельность. Данная норма практически полностью воспроизводится в законах субъектов Российской Федерации (конкретизируется посредством указания на органы, ответственные за данную деятельность), но конкретным содержанием не наполняется, что затрудняет определение степени реализованности норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» на региональном уровне.

В ряде субъектов Российской Федерации еще до принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» приняты отдельные законы, касающиеся порядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому. Данными актами, как привило, предусмотрено, что воспитание и обучение детей-инвалидов на дому осуществляют образовательные учреждения, а прием ребенка-инвалида в образовательное учреждение осуществляется в общем порядке, установленном федеральным законодательством для приема граждан в образовательные учреждения. При этом отсутствуют указания как на адаптированные образовательные программы, так и на возможности использования специальных учебников и учебных пособий, иной учебной литературы, а также услуг сурдопереводчиков и тифлосурдопереводчиков, однако имеются отдельные полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (например, определение количества часов учебного плана для детей-инвалидов), которые не отнесены Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» ни к субъектовому, ни к муниципальному уровням регулирования.

В большинстве субъектов Российской Федерации порядки и условия воспитания и обучения детей-инвалидов в образовательных, лечебно-профилактических, реабилитационных учреждениях и на дому утверждаются подзаконными актами органов исполнительной власти. При этом в одних субъектах Российской Федерации эти нормы касаются общего образования, а в иных – приняты отдельные акты по вопросам  дошкольного образования.

Данные акты, как правило, приняты в 2006-2010 годах, ориентированы на Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и  не подвергались корректировке в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

В большинстве субъектов Российской Федерации предусмотрены нормы о  ежемесячной компенсации родителям (законным представителям), имеющим детей-инвалидов, осуществляющим воспитание и обучение на дому самостоятельно, затрат на эти цели. Требования различаются: 1) имеются специальные оговорки о том, что  выплата компенсации осуществляется без предъявления требований к педагогическому образованию, предоставление отчетных документов о расходовании полученных средств не требуется; 2) в большинстве случаев право родителей (законных представителей) осуществлять обучение не сопровождается никакими условиями; 3) имеется множество случаев, когда закреплена прямая норма о том, что воспитание и обучение детей-инвалидов на дому могут осуществлять родители (законные представители), имеющие педагогическое образование; 4) иногда устанавливается, что обучение ребенка-инвалида на дому может осуществляться самими родителями (законными представителями) самостоятельно. Однако необходимость заключения родителем трудового договора с образовательным учреждением приводит к тому, что в итоге обучение осуществляет образовательная организация, в трудовых отношениях с которой и состоит родитель ребенка – инвалида; 5) лишь в единичных случаях изначально избран верный подход и возможность родителей осуществлять обучение не предусмотрена.

Значительная часть субъектов Российской Федерации вместо принятия отдельного закона об обучении детей с ограниченными возможностями здоровья на дому включили соответствующие нормы в общий закон об образовании.

В настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации полномочия, связанные с обучением лиц с ограниченными возможностями здоровья, переданы на муниципальный уровень. 

Правильной представляется практика приравнивания режима обучения длительно болеющих детей к режиму обучения детей с ограниченными возможностями здоровья и установление особых правил для обучения детей-инвалидов. В то же время необходимо для всех субъектов Российской Федерации придерживаться разграничения обучения на дому и обучения в медицинских организациях,  поскольку последние обладают особым режимом работы, допуска посторонних лиц и т.д.

Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» в ст. 8 в качестве полномочия  органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования предусмотрено полномочие по организации предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации. В значительном количестве субъектов Российской Федерации на подзаконном уровне приняты положения об организации психолого-педагогического сопровождения образования детей-инвалидов в общеобразовательных организациях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования.При этом согласно ст. 42 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» психолого-педагогическая, медицинская и социальная помощь оказывается лишь тремя видами субъектов: 1) в центрах психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи, создаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, 2) психологами, педагогами-психологами организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в которых такие дети обучаются; 3) в центрах психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи, созданных органами местного самоуправления. Данные нормы федерального законодательства произвольно трактуются субъектами Российской Федерации. В результате вместо психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи вводится институт «психолого-педагогического сопровождения», а осуществляют это сопровождение «психолого-медико-педагогический консилиум данной организации или, в случае его отсутствия, педагогический совет»; деятельность этого консилиума или педагогического совета не соответствует тем направлениям деятельности, которые образуют психолого-педагогическую, медицинскую и социальную помощь согласно нормам Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Акты о воспитании и обучении детей-инвалидов на дому, принятые до вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», в некоторых субъектах Российской Федерации продолжают действовать наряду с актами «нового поколения». Наименования последних типичны, поскольку воспроизводят текст Федерального закона:  положение о порядке регламентации и оформления отношений государственной или муниципальной образовательной организации и родителей (законных представителей) обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, а также детей-инвалидов в части организации обучения по основным общеобразовательным программам на дому или в медицинских организациях

Во многих субъектах Российской Федерации при регламентации обучения ребенка–инвалида,  длительно болеющих детей в медицинской организации вводятся новые формы обучения: 1)  индивидуальное обучение; 2) групповое обучение, неизвестные Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации».

В качестве положительной тенденции следует отметить, что в большинстве из принятых сегодня  актов «нового поколения» возможность обучения родителями (а не образовательными организациями), как правило, не предусмотрена. В актах нового поколения также имеется специальный раздел, касающийся организации обучения в медицинских организациях.

Заметным недостатком регионального законодательного регулирования (за исключением отдельных субъектов Российской Федерации, в частности, г. Москвы) является отсутствие механизма реализации права родителей (законных представителей) получать консультации по вопросам воспитания и обучения ребенка испытывающего трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации. Такие нормы должны присутствовать либо в базовом законе субъекта Российской Федерации, либо в отдельных нормативных актах, посвященных вопросам организации общего образования и гарантий прав граждан на получение общего образования.

Несомненным положительным началом может считаться опыт тех немногих субъектов Российской Федерации (например, Московская область), в которых круг потребителей психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи расширен, и в него включены не только дети с ограниченными возможностями здоровья, но и дети для которых представляет трудность освоение школьной программы. Особо это касается детей, получающих образование в семейной форме.

Нормативное урегулирование по поводу психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи отсутствует в значительном количестве субъектов Российской Федерации, в отдельных субъектах Федерации регламентация психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся по общеобразовательным программам осуществляется только на уровне нормативных актов органом местного самоуправления.

 Анализ показал необходимость совершенствования правового регулирования по следующим направлениям:

1. Большинство имеющихся в настоящее время актов субъектов Российской Федерации, касающихся обучения детей-инвалидов, приняты в соответствие с актами федерального законодательства о социальной защите инвалидов и не учитывают новеллы Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В связи с чем необходимо приведение законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации, касающихся воспитания и обучения на дому, в соответствие с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» по следующим направлениям: понятийный аппарат, уровни образования, формы получения образования и формы обучения, категории обучающихся и т.д. 

2. В большинстве субъектов Российской Федерации продолжают действовать без каких-либо изменений акты, закрепляющие порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому (вариант: порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и выплаты компенсации затрат родителей на эти цели), а не порядок регламентации и оформления отношений государственной и муниципальной образовательной организации и родителей (законных представителей) обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, а также детей-инвалидов в части обучения по основным общеобразовательным программам на дому или в медицинских организациях.

В редких случаях действуют два порядка, один из которых не соответствует нормам Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». 

3. Практически отсутствует регулирование отношений, связанное с обучением детей с ограниченными возможностями здоровья и длительно болеющих детей в медицинских организациях. В отдельных субъектах Российской Федерации имеется фрагментарное регулирование отношений в связи с обучением детей в медицинских и иных организациях (определяется длительность лечения (более 30 дней), форма оказания медицинской помощи (в стационарах) и устанавливается декларативная норма о том, что   органы управления образованием и социальной защиты субъекта Российской Федерации и муниципального образования «организуют в пределах своих полномочий воспитание и обучение по общеобразовательной программе в условиях стационара»). Данные нормы включаются в акт, касающийся надомного обучения, что свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации не видят разницы между надомным образованием и обучением в медицинских организациях и организациях социального обслуживания. В связи с тем, что подобный режим достаточно унифицирован и практически не зависит от специфики отдельного субъекта Российской Федерации, возможным вариантом может стать совместный приказ Минздрава России и Минобрнауки России или акт Правительства Российской Федерации, что позволит на федеральном уровне более четко, чем сегодня имеется в федеральных законах, отграничить надомное обучение от обучения в организациях здравоохранения и социального обслуживания.

4. Отмечается чрезмерное разнообразие в определении юридических фактов, на основании которых возможно обучение детей на дому. В одних случаях – это заключение лечебно-профилактического учреждения (термин не соответствует используемому в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» термину «медицинская организация»), в других – заключение медико-социальной экспертизы, в третьих – заключение психолого-медико-педагогической комиссии, в иных – клинико-экспертной комиссии лечебно-профилактического учреждения. Единичные случаи – решение об обучении на дому принимается органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования.

5. Даже в случае включения норм об обучении детей–инвалидов на дому в акты субъектов Российской Федерации, принятые после 1 сентября 2013 года, наблюдается несоответствие терминологии и содержания норм положениям федерального законодательства. Вместо категорий «обучающиеся, нуждающиеся в длительном лечении», «дети-инвалиды» и «обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья» используется исключительно категория «ребенок-инвалид», что существенно сужает объем прав и гарантий, которые имеются на федеральном уровне в отношении детей с ограниченными возможностями здоровья и длительно болеющих детей, не имеющих при этом инвалидности.

6. Отмечается значительная дифференциация в определении подходов к оплате труда родителей при надомном обучении (от конкретных сумм, установленных в законе, до приравнивания к одному часу работы педагога по двенадцатому разряду Единой тарифной сетки по оплате труда).

7. В значительном количестве актов субъектов Российской Федерации, касающихся надомного обучения детей с ограниченными возможностями, происходит смешение режима надомного обучения (образовательную деятельность ведет образовательная организация (или несколько организаций) в лице конкретных педагогов, но вне традиционной школы – по месту проживания обучающегося) и семейной формы получения образования (образовательную деятельность осуществляют родители, которые и выступают в качестве педагогов). В новых актах также в единичных случаях (Приморский край) сохранен институт оплаты труда родителей в качестве педагогов при надомном обучении.

8. Практика принятия порядков регламентации и оформления отношений государственной и муниципальной образовательной организации и родителей (законных представителей) обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, а также детей-инвалидов в части обучения по основным общеобразовательным программам на дому или в медицинских организациях свидетельствует о различных подходах к  определению содержания акта. В некоторых субъектах Российской Федерации (Республика Хакасия)  во-первых, порядок регламентации и оформления отношений (исходя из предмета регулирования, отраженного в наименовании) касается более узкого вопроса, нежели порядок обучения на дому и в медицинской организации; во-вторых, не учитывает специфику обучения на дому, отличную от обучения в медицинской организации, в-третьих, содержит лишь наиболее общее и фрагментарное регулирование отношений в связи с обучением ребенка-инвалида вне территории образовательной организации; в-четвертых, не учитывает различия в правовом статусе длительно болеющих детей и детей-инвалидов.

9. В ряде случаев принятые порядки определяют основные положения и требования к организации воспитания и обучения детей, нуждающихся в длительном лечении, а также детей-инвалидов. Институт компенсации затрат родителей сохранен в единичных случаях. Уже сегодня можно отметить и складывающееся разнообразие в определении длительно болеющих детей: от 30 до 35 дней. 

10. В отдельных субъектах Российской Федерации образование детей-инвалидов (после 15 лет) рассматривается как государственная услуга, а не как образовательная деятельность и регулируется посредством специальных административных регламентов, что не в полной мере согласуется с нормами Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

11. Имеется некоторое количество актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по вопросам, связанным с обучением детей-инвалидов, лиц с ограниченными возможностями, длительно болеющих детей, вне полномочий, установленных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации». Так, например, утверждение примерного учебного плана дистанционного обучения детей-инвалидов не в полной мере согласуется с нормами федерального законодательства. Согласно Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» учебный план – составная часть образовательной программы. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не являются теми субъектами отношений в сфере образования, которые уполномочены разрабатывать примерные образовательные программы или образовательные программы организации.

 

18. Повышение востребованности образовательных услуг

Федеральное законодательство в сфере образования не выделяет в качестве отдельного направления деятельности повышение востребованности образовательных услуг. В немногих использующих данное понятие правовых актах федерального уровня повышение востребованности образовательных услуг тесно связано с развитием системы оценки качества образования. Это, например, государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 295 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы»), в которой развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг названо в качестве одной из трех задач этой государственной программы Российской Федерации. Однако далее ни в указанной государственной программе Российской Федерации, ни в иных документах федерального уровня не раскрыты положения по реализации задачи по развитию системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг. Одним из немногих исключений является Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 № 722-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки».

Соответственно и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих правовых актах (как правило, государственных программах развития образования в субъекте Федерации) только воспроизводят рассмотренное выше положение о необходимости развития системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг. При этом в отдельных субъектах Российской Федерации развитие системы оценки качества и доступности образования и востребованности образовательных услуг сформулировано уже не в качестве задачи, а в качестве мероприятия (например, в государственной программе «Развитие образования Республики Башкортостан»). При этом дальнейшей конкретизации действий по реализации положений о востребованности образовательных услуг в правовых актах таких субъектов Российской Федерации не производится.

При этом в отдельных субъектах Российской Федерации (например, Удмуртская Республика) востребованность образовательных услуг указана в качестве одного из критериев оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации. При этом данный критерий распространяется как на дошкольные образовательные организации, так и на иные образовательные организации. Данный опыт следует рассматривать как положительный, однако в условиях, когда нормативно не закреплено само понятие «востребованность образовательных услуг», его применение в качестве одного из критериев оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации может привести к высокой доле усмотрения (субъективизма) при принятии такого решения.

В качестве положительного примера можно назвать опыт отдельных субъектов Российской Федерации по принятию специальных правовых актов, направленных на повышение эффективности и качества образовательных услуг. Например, в Ярославской области постановлением Правительства области утвержден план мероприятий («дорожная карта») по повышению эффективности и качества образовательных услуг в Ярославской области. Но и здесь необходима корректировка таких «дорожных карт», поскольку большинство из них основано на положениях «дорожной карты» «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки», утвержденной Правительством Российской Федерации еще в 2012 году.

В отсутствие развернутых положений федерального законодательства собственно о повышении востребованности образовательных услуг органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают правовые акты, касающиеся в основном вопросов предоставления образовательных услуг в подведомственных им образовательных организациях. Таких актов большинство в субъектах Федерации. Как правило, это два вида актов:

- утверждающие перечни образовательных услуг, оказываемых государственными образовательными учреждениями;

- утверждающие порядок определения цен на платные образовательные услуги, оказываемые государственными образовательными учреждениями.

Таким образом, основной задачей органов государственной власти субъектов Российской Федерации является не только декларирование необходимости повышения востребованности образовательных услуг, но и дальнейшая конкретизация в правовых актах действий по реализации такого повышения.

 

КОНЦЕПЦИЯ 

УЧАСТИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ В СВЯЗИ С ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ОБЩЕГО И ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ, СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ И ВОСТРЕБОВАННОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ, В ТОМ ЧИСЛЕ С УЧЕТОМ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 29 ДЕКАБРЯ 2012 Г. № 273-ФЗ «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

 soglasovanie2.jpg

  

СОДЕРЖАНИЕ

 

1. Общая характеристика правового регулирования отношений в сфере образования на уровне органов местного самоуправления, включая отношения в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

2. Разграничение полномочий в сфере образования.

3. Дошкольное образование.

4. Начальное, основное и среднее общее образование.

5.  Профессиональное образование.

6. Формы получения образования и формы обучения.

7. Сетевая, электронная и дистанционная формы реализации образовательных программ.

8. Финансирование деятельности образовательных организаций.

9. Контроль в сфере образования.

10. Оценка качества образования.

11. Технические требования и стандарты в сфере образования.

12. Требования к одежде обучающихся.

13. Малокомплектные школы.

14. Аттестация педагогических работников.

15. Повышение квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования.

16.  Социальные права педагогических работников.

17. Права и обязанности иных работников образовательной организации.

18. Информационная открытость образовательной организации.

19. Образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.

20. Повышение востребованности образовательных услуг.

 

  

1. Общая характеристика правового регулирования отношений в сфере образования на уровне органов местного самоуправления, включая отношения в связи с обеспечением общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

Согласно ст. 9. Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся несколько видов полномочий: 1) полномочия по организации предоставления образования (включая полномочия по учету детей и их распределению по образовательным организациям); 2) полномочия по созданию условий обучения;3) полномочия учредителя образовательных организаций; 4) полномочия по обеспечению отдельных аспектов функционирования образовательных организаций (включая обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий); 5) полномочия по учету (учет форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований; учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования); 6) полномочия, касающиеся финансово-бюджетного нормирования (устанавливают нормативы для формирования стипендиального фонда за счет бюджетных ассигнований местного бюджета); 7) нормотворческие полномочия, в том числе устанавливающие правовые основания (условия) для реализации прав граждан, предусмотренных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» (определение случаев и порядков обеспечения питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов, случаев и порядков обеспечения вещевым имуществом (обмундированием), в том числе форменной одеждой, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов); 8) нормотворческие и иные полномочия в сфере социальной защиты (установление специальных денежных поощрений для лиц, проявивших выдающиеся способности, и иных мер стимулирования указанных лиц; создание центров психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи).

Данные полномочия касаются всех муниципальных образований, поскольку первоначально предопределены статусом органов местного самоуправления как учредителей образовательных организаций.

Полномочия органов местного самоуправления касаются не всех видов образования, а лишь общего образования и дополнительного образования. В отдельных редких случаях муниципальные районы наделены правом по осуществлению функций учредителей муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г., а органы местного самоуправления вправе обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования. Их статус учредителя позволяет им реализовывать ряд нормотворческих функций в виде утверждения порядков, касающихся стипендиального обеспечения и контрольных цифр приема.

Федеральным законом не установлено требований к формам актов, посредством которых будет происходить реализация этих полномочий, за исключением прямого указания в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» на то, что полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования, в том числе по закреплению территорий за общеобразовательными учреждениями в городах федерального значения, устанавливаются законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 4), определяя правовую основу местного самоуправления, относит акты местного самоуправления к категории «муниципальные правовые акты», включающие как уставы муниципальных образований, так и решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В настоящее время муниципальные органы принимают значительное количество актов, по своей природе являющихся нормативными правовыми актами. Основные направления, по которым они принимаются:

1) присмотр и уход за детьми (как правило, речь идет об актах, касающихся установления платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных автономных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования);

2) информатизация деятельности образовательных организаций (принимаются административные регламенты предоставления следующих муниципальных услуг: предоставление информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях, прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, предоставление информации о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, в образовательных учреждениях, а также информации из базы данных об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена);

3) организация питания детей (как правило, акты органов местного самоуправления касаются предоставления дотации на питание отдельным категориям обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях и имеют ограничение по времени действия (обычно на 1 год). Важно также,  что именно в этих актах происходит конкретное определение прав категорий детей, право которых на бесплатное или льготное питание провозглашено на уровне федерального законодательства;

4) вопросы, связанные с деятельностью частных образовательных организаций;

5) вопросы получения общего образования;

6) муниципальные программы развития образования;

7) наибольшее количество актов органов местного самоуправления посвящено вопросам дошкольного образования: об утверждении порядка освобождения от родительской платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования; об утверждении положения о размере и порядке взимания родительской платы за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в муниципальных учреждениях;

8) акты, касающиеся медицинского обслуживания;

9) акты о закреплении за образовательными организациями территорий. В актах с типовым наименованием «О закреплении за муниципальными общеобразовательными учреждениями территориальных участков…», как правило, имеются приложения, в которых перечислены муниципальные общеобразовательные учреждения и территориальные участки того или иного населенного пункта;

10) акты, касающиеся организации перевозок учащихся муниципальных общеобразовательных учреждений, проживающих в городских округах, муниципальных районах.  

И форма, и содержание актов органов местного самоуправления, принимаемых в сфере образования, свидетельствуют об их нормативной правовой природе и назначении, а также о том, что они касаются более широкого круга вопросов, нежели это прямо определено Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».

Основными проблемами общего характера, связанными с принятием правовых актов органами местного самоуправления, являются:

1. принятие актов, не предусмотренных Федеральным законом;

2. принятие актов, сводящих воедино все ранее принятые нормы и не имеющих в силу этого регулятивного потенциала;

3. принятие актов со спорным предметом регулирования (например, положения о порядке реализации права граждан на образование);

4. отсутствие на муниципальном уровне дифференциации актов на нормативные и ненормативные;

5. разные подходы при определении формы правового акта для одной группы отношений («Порядок приема заявлений, постановки на учет для зачисления детей в образовательные организации (учреждения), реализующие основные образовательные программы дошкольного образования (детские сады), расположенные на территории муниципального образования», «Порядок комплектования образовательных организаций, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования» и «Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Прием заявлений, постановка детей на учет для зачисления в муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)»);

6. отсутствие четкого следования букве федерального закона («административный регламент предоставления муниципальной услуги..», «административный регламент по предоставлению муниципальной услуги…»).

В этих целях возможным решением представляется оптимизация деятельности отдельных муниципальных образований посредством разработки на уровне субъектов Российской Федерации методических рекомендаций, типовых положений, касающихся тех или иных аспектов реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, на основе обобщения складывающейся практики муниципального правотворчества.

 

2. Разграничение полномочий в сфере образования.

Участие органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений, возникающих в связи с обеспечением общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, во многом строится на принципах, аналогичных участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в правовом регулировании соответствующих отношений. В то же время в установлении объема и содержания полномочий, а, следовательно, и определении пределов участия органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений в рассматриваемой сфере, значительную роль играют не только федеральные законы, но и законы субъектов Российской Федерации. В каждом конкретном муниципалитете названные полномочия органов местного самоуправления находят непосредственное отражение на уровне уставов соответствующих муниципальных образований.

В настоящее время в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ряд вопросов в сфере образования определяется как вопросы местного значения для отдельных видов муниципальных образований – для городских округов, включая городские округа с внутригородским делением, и муниципальных районов. Решение данных вопросов местного значения осуществляется населением и органами местного самоуправления данных муниципальных образований самостоятельно, но с учетом необходимости осуществления единой государственной политики в сфере образования. На основании этого в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 9) определяются конкретные полномочия органов местного самоуправления указанных видов муниципальных образований по решению вопросов местного значения в сфере образования, в том числе связанные с обеспечением общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг. В целях реализации данных полномочий органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов принимают муниципальные нормативные правовые акты. Учитывая, что осуществление указанных полномочий осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих муниципальных образований (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации), федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов на реализацию указанных полномочий. Это обеспечивает самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении правового регулирования данных отношений.

После принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации получили право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, которое допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Законы субъекта Российской Федерации о перераспределении полномочий вступают в силу с начала очередного финансового года. Учитывая, что полномочия в сфере общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг в данном случае не рассматриваются как исключение, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять и перераспределение данных полномочий, принимая их реализацию к своему исполнению. Очевидно, что и регламентация осуществления указанных полномочий перейдет к органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время федеральный законодатель четко в данном случае не определяет пределов регулирования со стороны как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к обеспечению которых перешли соответствующие полномочия.

В соответствии с нормами Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления, прежде всего, муниципальных районов и городских округов, могут быть переданы для осуществления отдельные государственные полномочия, как федеральные, так и субъектов Российской Федерации, в сфере образования. Такое наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) обязательно должно сопровождаться передачей необходимых материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления данных полномочий. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями детально определен в ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В то же время необходимо учесть, что не все полномочия в сфере образования, закрепленные за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, могут передаваться для осуществления органам местного самоуправления. Так, положениями п. 6 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено исключение, на основании которого органам местного самоуправления не могут быть переданы государственные полномочия субъекта Российской Федерации по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечению дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретению учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

Органы местного самоуправления вправе осуществлять правовое регулирование порядка осуществления переданных им для осуществления отдельных государственных полномочий, в том числе, если это касается и переданных им полномочий в сфере образования. Это вытекает из самого определения понятия муниципального правового акта, установленного в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом из числа субъектов правового регулирования исключается население, соответствующие муниципальные нормативные правовые акты могут принимать только органы местного самоуправления.

Пределы правового регулирования органами местного самоуправления порядка осуществления таких переданных им отдельных государственных полномочий могут устанавливаться в тех законах (федеральном законе или законе субъекта Российской Федерации), которыми было осуществлено наделение муниципалитетов государственными полномочиями. Такие пределы могут устанавливаться при определении прав и обязанностей органов местного самоуправления по реализации соответствующих полномочий. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если это установлено соответствующими законами, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Таким образом, пределы правового регулирования органов местного самоуправления по вопросам реализации переданных им отдельных государственных полномочий в сфере образования носят более жесткий характер, они ограничены теми предписаниями, которые установлены для них законами о наделении муниципалитетов государственными полномочиями.

На уровне местного самоуправления может реализовываться и еще одна группа государственных полномочий, для реализации которых допускается принятие муниципальных правовых актов. Речь идет о предоставлении права органам местного самоуправления участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, если это допускается федеральными законами. Пределы правового регулирования органов местного самоуправления в данном случае также могут устанавливаться соответствующими федеральными законами. Однако на сегодняшний день каких-либо полномочий, связанных с обеспечением общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в реализации которых могли бы участвовать органы местного самоуправления, федеральными законами, включая Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», не предусмотрено.

В рамках двухуровневой системы местного самоуправления органы местного самоуправления муниципальных районов могут передавать осуществление отдельных полномочий в сфере образования органам местного самоуправления входящих в состав муниципальных районов поселений. При этом пределы правового регулирования осуществления указанных полномочий в отношении органов местного самоуправления поселений будут определяться в соглашениях, заключаемых между соответствующими муниципальными образованиями в целях передачи этих полномочий.

Нельзя не отметить также, что специфика в определении полномочий в сфере образования органов местного самоуправления внутригородских территорий городов федерального значения – Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя – заключается в том, что для них объем и содержание полномочий в сфере образования устанавливаются законами этих субъектов Российской Федерации. Соответственно определяются и пределы правового регулирования органами местного самоуправления порядка осуществления этих полномочий.

Таким образом, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов обладают достаточно широкими возможностями по регламентации полномочий, связанных с обеспечением общего и дошкольного образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг. Пределы правового регулирования, осуществляемого органами местного самоуправления, во многом обусловливаются характером этих полномочий, а также принципами их финансового обеспечения.

 

3. Дошкольное образование.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» возлагает на органы местного самоуправления существенный объем полномочий, связанных с функционированием дошкольного сектора образования. Это обуславливает появление значительного по объему пласта муниципальных нормативных и ненормативных правовых актов, направленных на регулирование вопросов дошкольного образования. Многие муниципальные акты были приняты уже после принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», поэтому их положения в основном соответствуют нормам Федерального закона, однако работа по приведению муниципальных актов в соответствие с положениями Федерального закона еще продолжается. 

Во многих муниципальных образованиях реализуются муниципальные программы, направленные на развитие дошкольного образования. При разработке и реализации программ ставятся цели повышения уровня доступности дошкольного образования и совершенствования его материально-технической составляющей. Мероприятия могут включать: реконструкцию и строительство зданий дошкольных образовательных организаций; создание дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях и др.

Одной из характерных черт муниципального нормотворчества является то, что в пределах одного субъекта Российской Федерации муниципальные образования, как правило, единообразно подходят к решению аналогичных вопросов. Вместе с тем в целом подходы к регулированию тех или иных вопросов дошкольного образования, отнесенных к ведению органов местного самоуправления, достаточно разнообразны. 

В число важнейших полномочий, осуществляемых местными органами власти в сфере образования,  Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» включает организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. Во многих муниципальных образованиях приняты акты, направленные на реализацию данного полномочия. Как правило, такие акты включают в себя значительное число норм общего характера. Встречается практика дублирования норм Федерального закона и принятых в его развитие подзаконных нормативных правовых актов, в том числе установление в муниципальном правовом акте положений, относящихся к компетенции федерального законодателя (Республика Хакасия), что свидетельствует о невысоком уровне юридико-технической проработки муниципальных актов. 

Реализация анализируемого полномочия с нормативно-правовой точки зрения и наполнение его конкретным содержанием на муниципальном уровне осуществляется достаточно разнообразно. В некоторых случаях оно обретает форму муниципальной услуги и, соответственно, принимается административный регламент предоставления услуги (по предоставлению услуги); в других случаях муниципальное нормотворчество выражается в принятии положения об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования на соответствующей территории муниципального  образования; встречается утверждение на муниципальном уровне порядков организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования. В одних случаях соответствующим актом регламентируется организация предоставления только дошкольного образования, в других случаях речь идет в целом об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования поосновным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, а также дополнительного образования. Распространена практика утверждения административных регламентов по исполнению муниципальной услуги по предоставлению информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного образования в учреждениях соответствующего муниципального образования.

Согласно Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» на местные органы власти возложено полномочие по созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях. На муниципальном уровне принимаются нормативные правовые акты, создающие правовую основу реализации данного полномочия. Как правило, нормативная регуляция осуществляется в форме принятия положений или порядков по созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, предусматривающих формы присмотра и ухода, порядок финансирования учреждений, оказывающих соответствующие услуги. В большинстве случаев данные вопросы не регулируются каким-либо специальным актом.

Во многих муниципальных образованиях регламентированы вопросы, связанные с учетом детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования. Вместе с тем, обращает на себя внимание тот факт, что закрепленное за органами местного самоуправления полномочие по учету форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей, как правило, нормативной правовой регламентации не находит (соответствующие положения утверждены в отдельных муниципальных образованиях Чувашской Республики, Алтайского края, Пермского края, Архангельской, Белгородской, Вологодской, Ивановской областей, Ханты-Мансийского автономного округа).

Существенный пласт нормативной регуляции на муниципальном уровне составляют вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления учредительских функций в отношении муниципальных образовательных организаций. Это относится и к вопросам установления родительской платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях. Регулирование данных вопросов осуществляется неодинаково. В некоторых случаях определяется единый для муниципального образования размер родительской платы; в других случаях размер устанавливается дифференцированно в зависимости от времени пребывания ребенка или от возраста ребенка; встречается практика дифференциации размера родительской платы по конкретным образовательным организациям. В некоторых муниципальных образованиях повышенный размер родительской платы устанавливается для детей, не имеющих гражданства Российской Федерации. Подобная практика вызывает сомнение с точки зрения законности и соответствия принципу недопустимости дискриминации в сфере образования, закрепленному в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».

Во многих муниципальных образованиях учредители муниципальных образовательных организаций реализовали право предоставления льгот по родительской плате в отношении отдельных категорий родителей. К таким категориям, как правило, отнесены многодетные семьи; семьи, где оба или один родитель является инвалидом I или II групп; одинокие родители;  малообеспеченные семьи. Встречается практика установления льгот по родительской плате для семей, где оба или один родитель является учащимся (студентом) очной формы обучения в государственном образовательном заведении или военнослужащим срочной службы; родителям, работающим в образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования. В г. Архангельске практикуется предоставление так называемых «социальных мест» детям из семей, имеющих минимальный среднедушевой доход семьи. Такие места предоставляются в муниципальных дошкольных образовательных организациях сроком на один год. Предоставление социального места освобождает родителей от внесения родительской платы за присмотр и уход.

В подавляющем большинстве муниципальных образований нормативные акты приведены в соответствие с нормами Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части освобождения от взимания родительской платы за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» определяет, что размер компенсации родительской платы, порядок обращения за получением компенсации и порядок ее выплаты устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем анализ показал, что в некоторых случаях на муниципальном уровне (отдельные муниципальные образования Владимирской области) данные вопросы также находят свою регламентацию, что представляется неправомерным.

В соответствии с нормами Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в родительскую плату за присмотр и уход за ребенком не допускается включение расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества таких организаций. Большинство муниципальных образований придерживаются законодательных норм и исключают их из числа расходов, включаемых в состав родительской платы. Вместе с тем вызывает сомнение включение в некоторых случаях затрат на коммунальные услуги в число таких расходов. Представляется, что коммунальные услуги по своей целевой направленности должны включаться в категорию «содержание имущества», соответственно, затраты на их оплату исключаться из родительской платы.

Серьезным недостатком муниципальных актов является их низкая юридико-техническая проработка. Например, принимаются акты с  названием «О родительской плате за присмотр и уход за ребенком в муниципальных бюджетных образовательных организациях и негосударственных образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования». Во-первых, установление на муниципальном уровне размеров родительской платы для негосударственных образовательных организаций представляется недопустимым; во-вторых, при изучении текстов нормативных актов выявляется, что наименование акта и его содержание не скоррелированы друг с другом.

Таким образом, можно выделить следующие характерные черты муниципального регулирования вопросов дошкольного образования:

1) вопросы, отнесенные Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» к ведению органов местного самоуправления в части дошкольного образования, как правило, находят детальную регламентацию на муниципальном уровне, что очевидно связано с тем, что большая часть таких полномочий и ранее осуществлялась органами местного самоуправления. Вместе с тем новые полномочия не всегда отражены в муниципальном нормотворчестве, что может негативно сказываться на реализации конституционно гарантированного права на дошкольное образование. Следовательно, такие полномочия должны быть оперативно урегулированы на муниципальном уровне;

2) для муниципальных актов характерна недостаточная юридическая проработанность: наличие избыточных норм; дублирование норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; наличие норм, регулирующих отношения, не относящиеся к ведению органов местного самоуправления; отсутствие единообразия в терминологии. Минимизация  подобных недостатков может быть осуществлена посредством принятия на уровне субъектов Российской Федерации рекомендательных актов методического характера, способствующих унификации подходов к регулированию отношений;

3) требуется ревизия муниципальных актов, принятых до вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», в целях полного  их приведения в соответствие с нормами Федерального закона.

 

4. Начальное, основное и среднее общее образование.

Органы местного самоуправления являются равноправными участниками отношений в сфере образования и вместе с этим имеют определенные пределы реализации права на нормативно-правовое регулирование в сфере образования.

Участие органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений в связи с обеспечением общего образования как института социального развития выражается в принятии правовых актов по следующим вопросам:

1.       закрепление общеобразовательных организаций за конкретными территориями;

2.       учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования;

3.       правила приема в общеобразовательные учреждения;

4.       порядок оказания платных услуг в общеобразовательных учреждениях;

5.       реорганизация, ликвидация общеобразовательных организаций и приостановление в них учебного процесса;

6.        обеспечение проведения государственной итоговой аттестации;

7.       обеспечение безопасности общеобразовательных организаций;

8.       утверждение районных (городских) целевых программ развития образования;

9.       административные регламенты предоставления услуг в области образования: предоставление общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего общего образования;

10.   воспитание и обучение детей-инвалидов на дому и в общеобразовательных организациях (в результате передачи полномочий органам местного самоуправления).

Отдельное урегулирование в некоторых муниципальных образованиях получают такие отношения как:

1)       предоставление стипендий одаренным обучающимся;

2)       определение малокомплектных сельских школ;

3)       порядок приема, перевода, выбытия и исключения обучающихся муниципальными общеобразовательными учреждениями.

В некоторых городах и районах приняты базовые акты в области образования, называемые положениями об организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования. Основной недостаток таких актов – это дублирование нормативных предписаний актов более высокой юридической силы и отсутствие новых нормативных предписаний.

Вместе с тем идея принятия таких актов заслуживает поддержки, если в них отражаются национально-региональные особенности получения образования детьми, питание детей, меры поощрения (стипендии, награды и т п.). Отдельные национально-региональные особенности получают свое закрепление в  нормативных правовых актах муниципальных образований. Данные акты, связаны, например, с отменой учебных занятий по климатическим и санитарно-эпидемиологическим условиям» содержит нормативные предписания, описывающие порядок деятельности всех участников образовательных отношений в случае отмены учебных занятий и сам порядок отмены занятий.

Имеется практика принятия муниципальных актов, регулирующих деятельность конкретных муниципальных образовательных организаций, например,  прием в вечернее общеобразовательное учреждение.

Основным недостатком нормотворчества органов местного самоуправления является устарелость нормативных предписаний, что существенным образом снижает эффективность действия законодательства в области образования. Так, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает основания отчисления обучающихся из образовательной организации (ст. 61). Порядок отчисления устанавливается локальным актом образовательной организации. В свою очередь, если соответствующий акт, принят органом местного самоуправления, то он является актом, принятым вне полномочий органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления также принимают акты по вопросу отчисления обучающихся из образовательной организации, которые с вступлением в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» перестали соответствовать образовательному законодательству. Дефект таких правовых норм заключается в отсутствии оснований для отчисления обучающихся либо наличии только двух из них: перевод или переход в другое образовательное учреждение и по решению образовательного учреждения с согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и учредителя.

Анализ нормативно-правовой базы органов местного самоуправления показывает, что основной объем правового регулирования составляют акты, которые должны быть приняты согласно Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации». При этом наибольшей несогласованностью с нормами Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» отличаются акты, касающиеся:

– учета детей подлежащих обучению по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, в том числе в форме семейного образования;

– организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в семейной форме;

– отчисления обучающихся из образовательной организации.

  

5.  Профессиональное образование.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:

создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;

обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

Органы местного самоуправления муниципальных районов имеют право на осуществление функций учредителей муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года.

С учетом данных полномочий могут быть выделены следующие направления развития нормативного правового регулирования профессионального образования на уровне муниципальных образований.

1. На муниципальном уровне практически отсутствуют акты, регулирующие вопросы профессионального образования.

Из имеющихся актов следует выделить акты, устанавливающие льготы и компенсации для социально незащищенных категорий лиц при получении ими профессионального образования. К числу таких актов могут быть отнесены акты о назначении муниципальных стипендий и премий, о размере и порядке возмещения расходов курсов по подготовке к поступлению в учреждения профессионального образования, об установлении материальной поддержки гражданам, обучающимся в учреждениях высшего и среднего профессионального образования и т.п.

2. Еще одну группу муниципальных актов составляют административные регламенты по предоставлению муниципальной услуги «предоставление информации об организации начального, среднего и дополнительного профессионального образования».

Такого рода акты приняты во многих муниципальных образованиях после вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», поэтому следует полагать, что в ближайшее время и в оставшихся муниципальных образованиях подобные акты будут приняты.

3. В отличие от законодательства субъектов Российской Федерации, в котором практически отсутствует правовое регулирование целевой подготовки кадров, необходимо отметить значительное число нормативных актов муниципальных образований, регулирующих данный вопрос. Например, о направлении выпускников общеобразовательных учреждений, учреждений начальной профессиональной подготовки и государственных образовательных учреждений среднего профессионального образования на целевое обучение в высшие учебные заведения, о целевой подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием и т.п.

4. В большинстве муниципальных образований нормативные правовые акты, регулирующие вопросы профессионального образования, были приняты до вступления в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и до настоящего времени не приведены в соответствие с ним.  Поэтому данное направление станет еще одной тенденцией развития нормативного правого регулирования на муниципальном уровне в ближайшее время.

 

6. Формы получения образования и формы обучения

Предмет правового регулирования муниципальных актов в связи с формами  образования составляют, как правило, вопросы организации семейного образования и самообразования, семейных групп,  аттестации обучающихся.

В связи с существенным увеличением роли локальных нормативных актов в обновленном правовом регулировании образовательных отношений многие из вопросов, касающихся форм образования и урегулированные на местном уровне, должны быть решены силами локальной регламентации  образовательных организаций.

В частности, локальные нормативные акты образовательных организаций призваны регламентировать основные вопросы организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе: правила приема обучающихся, режим занятий обучающихся, форму, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся.

Соответственно, муниципальные акты, касающиеся форм получения образования и форм обучения, должны быть ревизованы с целью их отмены либо перераспределения предметов правового регулирования между местным и локальными уровнями правовой регуляции.

В правовом упорядочении образовательных отношений в связи с самообразованием и семейным образованием в силу норм муниципальных актов велика доля договорного регулирования. Договор определяет отношения по поводу самообразования либо семейного образования между образовательным учреждением с одной стороны и родителями (законными представителями) либо обучающимся – с другой. Существенные условия таких договоров, как правило, утверждаются муниципальными правовыми актами, устанавливающими типовые или примерные договоры о получении образования в семье либо о самообразовании. К таковым относятся: предмет договора, его срок, права и обязанности сторон, финансовые взаимоотношения, ответственность сторон, порядок расторжения договора и т. п.

Эта модель была воспринята из недействующего ныне приказа Минобразования России от 27 июня 1994 г. № 225 «Об утверждении Примерных положений о получении общего образования в форме экстерната и получении образования в семье». Однако новый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не предусматривает заключение каких-либо договоров, оформляющих отношения в сфере семейного образования и самообразования. Согласно Федеральному закону правовые отношения между образовательной организацией и лицами, получающими образование вне ее, возникают лишь на период прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации. При этом основаниями возникновения образовательных отношений между экстерном и образовательной организацией являются заявление родителей (законных представителей) о прохождении промежуточной и (или) государственной итоговой аттестации в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и распорядительный акт указанной организации о приеме лица для прохождения промежуточной аттестации и (или) государственной итоговой аттестации (часть 1 статьи 53 Закона об образовании).

Таким образом, органам местного самоуправления Российской Федерации необходимо отказаться от договорной формы регулирования отношений в связи с формами образования.

В соответствии с ч. 5 ст. 63 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ведут учет детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, а также форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей.

Кроме того, при выборе родителями (законными представителями) детей получения общего образования в форме семейного образования родители (законные представители) информируют об этом выборе орган местного самоуправления муниципального района или городского округа, на территориях которых они проживают.

Таким образом, органам местного самоуправления необходимо урегулировать:

а)  порядок учета форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей;

б) форму информирования родителями (законными представителями) органа местного самоуправления о выборе семейной формы образования.

 

7. Сетевая, электронная и дистанционная формы реализации образовательных программ.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не закрепляет напрямую полномочия органов местного самоуправления, связанные с обеспечением электронной и дистанционной форм реализации образовательных программ. Статья 28 Федерального закона относит использование и совершенствование образовательных технологий, электронного обучения к компетенции образовательной организации.

Как правило, муниципальные акты не затрагивают вопросов электронного обучения. Вместе с тем в рамках реализации полномочия по организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, в целях обеспечения качества и доступности образования многие муниципальные образования принимают административные регламенты предоставления муниципальной услуги по предоставлению информации о текущей успеваемости учащегося, ведению электронного дневника и электронного журнала успеваемости. Такие акты носят, в основном, технический характер; содержат нормы, регламентирующие порядок получения соответствующей услуги, контроля за ее исполнением. Впрочем, некоторые регламенты содержат детальное описание порядка ведения записей в дневниках и журналах, в том числе порядок выставления итоговых оценок, определение функциональных возможностей электронного журнала и электронного дневника, что явно выходит за пределы предмета регулирования административного регламента.

Государственная политика, основанная на признании, уважении и соблюдении образовательных прав лиц с ограниченными возможностями, опосредуется наличием в законодательстве норм, гарантирующих право на образование лиц с ограниченными возможностями. Одной из форм реализации такой гарантии является применение дистанционных образовательных технологий. Вместе с тем дистанционные технологии не увязываются Федеральным законом с образованием исключительно лиц с ограниченными возможностями здоровья. Такие технологии применимы в связи с образованием лиц, проживающих в отдаленных, труднодоступных или малонаселенных районах, отбывающих наказание в местах лишения свободы и т.д. Вместе с тем в актах муниципального уровня применение дистанционных технологий связывается именно с образованием инвалидов.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает, что организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе применять дистанционные образовательные технологии при реализации образовательных программ. Регулирование порядка их применения осуществляется на федеральном уровне. Очевидно, этим объясняется, что регламентация вопросов, связанных с дистанционным образованием, на муниципальном уровне не нашла широкого развития. Муниципальные акты по вопросам применения дистанционных технологий, как правило, принимаются в связи с реализацией полномочий, закрепленных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» за органами местного самоуправления. Например, в связи с полномочиями по учету детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, в некоторых муниципальных образованиях принимаются нормативные акты, регламентирующие порядок выявления и учета детей-инвалидов, обучающихся на дому и желающих обучаться с использованием дистанционных образовательных технологий. Встречается практика принятия актов, регламентирующих порядок предоставления технических средств дистанционного обучения для организации обучения детей-инвалидов, не посещающих по состоянию здоровья муниципальные общеобразовательные учреждения и нуждающихся в обучении на дому.

В ряде случаев на муниципальном уровне некоторые отношения в связи с дистанционным образованием были урегулированы еще до принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Такие акты должны быть скорректированы в части соответствия нормам Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

 

8. Финансирование деятельности образовательных организаций.

В настоящее время разделы уставов многих муниципальных районов и городских округов, касающиеся финансового обеспечения деятельности образовательной организации,  уже изменены с учетом  содержания ст. 9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Собственные полномочия муниципальных органов закреплены не только в указанной, но и в других статьях Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Кроме того, имеются и переданные субъектами Российской Федерации в сфере финансирования деятельности образовательных организаций: одной из новелл Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» была передача полномочий по финансовому обеспечению получения общедоступного и бесплатного определенных видов образования в муниципальных и частных образовательных организациях на уровень субъектов Российской Федерации с муниципального уровня, соответственно форма передачи средств определена законодателем как субвенция и субсидия. Формой межбюджетного трансферта для передачи средств в бюджеты муниципальных образований законодатель определил субвенцию. В некоторых субъектах Российской Федерации наблюдается возврат переданных не так давно полномочий муниципальным образованиям, сопровождающийся наделением органов местного самоуправления полномочиями по нормативному регулирования соответствующих отношений

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в большинстве случаев не определяет вид органа местного самоуправления, который должен осуществлять конкретное полномочие в сфере нормативного регулирования отношений по финансированию деятельности образовательных организаций. Исходя из этого, а также с учетом особенностей уставов муниципальных образований сформировалась различная практика распределения полномочий между представительными органами муниципальных образований, главами муниципальных образований и местными администрациями (исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований). В связи с этим положения о финансировании деятельности образовательных организаций содержатся в актах различных типов муниципальных органов как представительных, так и исполнительно-распорядительных. Содержание актов, объем и глубина правового регулирования различаются даже в рамках одного субъекта Российской Федерации.

Среди особенностей муниципальных нормативных правовых актов в анализируемой сфере следует выделить следующие.

Во-первых, наличие ряда недостатков, которые характерны для всего массива правовых актов муниципальных образований Российской Федерации: 1) излишнее дублирование положений федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; 2) произвольная интерпретация положений федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации при осуществлении регулирования на уровне муниципального образования; 3) выход за пределы полномочий, закрепленных федеральным законодательством за органами местного самоуправления (например: муниципальные образования принимают в нарушение положений ч. 14 ст. 22 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации муниципальных образовательных организаций, расположенных на территории муниципального образования); 4) невнесение изменений, а также «запоздалое» внесение изменений в муниципальные правовые акты, обусловленное новым федеральным и региональным регулированием; 5) опубликование актов после момента вступления их в силу; 6) общие недостатки юридической техники.

Для сферы финансового законодательства особенно важно соблюдение не только формы, но и сути правового регулирования. Однако введение норм, которые не соответствуют положениям федерального законодательства, зачастую связано с формальным подходом к ревизии муниципальных актов (изменение только наименования федерального закона в преамбуле) и приведению их в соответствие с действующим законодательством об образовании. В результате ранее действующее регулирование сохраняется, несмотря на то, что уже противоречит федеральному и региональному.

Во-вторых,  специфическим недостатком, обусловленным особенностями финансовой деятельности в целом является сохранение практики принятия акта не только после начала действия нового регулирования, но и после начала очередного финансового года и распространение его действия, в том числе в части нормирования финансового обеспечения на предшествующий финансовый год и ранее возникшие правоотношения.

 

9. Контроль в сфере образования.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не закрепляет контрольные (надзорные) полномочия за органами местного самоуправления. Выделяется исключительно государственный контроль (надзор) в сфере образования. При этом в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления могут организовывать и осуществлять муниципальный контроль. Предметом такого контроля выступают требования, установленные муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 17.1 указанного Федерального закона).Возможность осуществления контрольных полномочий также предусмотрена Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в котором также уточняется предмет муниципального контроля – соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.

В сфере образования часть вопросов отнесена к вопросам местного значения и, соответственно, по данным вопросам могут приниматься муниципальные правовые акты, содержащие определенные требования.

Что касается муниципального контроля за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, то необходимо отметить следующее. В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, не предусмотрен. Предусматривается исключительно государственный контроль (надзор) в сфере образования (статья 93 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). Контрольными (надзорными) полномочиями наделяются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 93 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). Соответственно, может осуществляться только муниципальный контроль за соблюдением муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения в сфере образования.

Таким образом, органы местного самоуправления могут осуществлять муниципальный контроль в сфере образования. При этом должны быть обеспечены следующие условия: 1) такой контроль, как было отмечено, возможен за соблюдением требований муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения; 2) муниципальный контроль не может дублировать и подменять государственный контроль (надзор) в сфере образования.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ч. 2 ст. 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в частности, предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится, в том числе разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности (пункт 2 части 2 статьи).

Принятие муниципальных правовых актов, регламентирующих муниципальный контроль в сфере образования, не носит повсеместного характера. В масштабе Российской Федерации незначительное число муниципальных образований приняли акты, регламентирующие отношения по поводу осуществления муниципального контроля в сфере образования. Это обусловлено тем, что прямо муниципальный контроль в сфере образования в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» не выделяется, и отсутствует обязанность по принятию соответствующих правовых актов.

После изменения редакции ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», расширяющей возможности муниципального контроля, вопрос о регламентации муниципального контроля в сфере образования, о форме муниципальных правовых актов, их предмете в этой части приобретет актуальность. При этом следует учитывать, что регламентация отношений по осуществлению контроля в сфере образования на муниципальном уровне не является обязательной, однако такая возможность допускается.

В настоящее время сложилась противоречивая практика принятия муниципальных правовых актов о муниципальном контроле в сфере образования.

С одной стороны, в тех муниципальных образованиях, в которых такие муниципальные акты были приняты, их отменяют. Таким образом, органы местного самоуправления стремятся привести свои акты в соответствие с требованиями Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», выделяющим только государственный контроль (надзор) в сфере образования.

С другой стороны, ряд муниципальных образований посчитал возможным осуществлять контрольные полномочия в сфере образования. При этом необходимо акцентировать внимание на следующих моментах. Во-первых, не всем муниципальным образованиям удается выдержать требования, при которых возможно принятие муниципальных правовых актов, регламентирующих осуществление контроля в сфере образования, т.е. допускается нарушение федерального законодательства. Так, недопустимой следует признать регламентацию проведения государственной аккредитации образовательной деятельности на уровне муниципальных правовых актов. Во-вторых, практически отсутствуют муниципальные правовые акты в сфере образования, принятые в развитие ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (это связано с небольшим сроком со времени вступления в силу соответствующих положений). В-третьих, распространенной является практика включения органов местного самоуправления в контрольные отношения в сфере образования через осуществление так называемого учредительского контроля, т.е. контроля осуществляемого ими как учредителями муниципальных образовательных организаций (бюджетных или автономных учреждений).

В настоящее время часто встречается смешение органами местного самоуправления контрольных и иных полномочий в сфере образования. В частности, орган местного самоуправления принимает акты о контроле за соблюдением права обучающихся на образование. Как показывает анализ таких актов, они в основном регламентируют отношения по поводу отчисления из образовательных организаций несовершеннолетних обучающихся. В данном случае, органы местного самоуправления не реализуют контроль в понимании Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», так как не проверяется соблюдение каких-либо требований.

Таким образом, муниципальный контроль в сфере образования следует рассматривать как факультативную функцию органов местного самоуправления. Законодательство допускает возможность такого контроля, соответственно, и возможно принятие муниципальных правовых актов по этому вопросу. При этом такие акты не должны быть направлены на регулирование осуществления проверок за соблюдением требований законодательства, так как это относится к предмету государственного контроля (надзора).

 

10. Оценка качества образования.

Интенсивное развитие подзаконного регулирования федерального уровня по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности  образовательных организаций, позволяет выделить следующие виды нормативно-правовых актов:

– акты, направленные на формирование независимой системы оценки качества работы образовательных организаций;

– акты, направленные на организацию мониторинга качества образования;

– акты, направленные на регламентацию самообследования образовательных организаций;

– акты, утверждающие показатели эффективности деятельности педагогических работников, руководителей образовательных организаций.

Аналогичные виды актов принимаются на региональном, муниципальном и локальном уровне.

Анализ правового регулирования органов местного самоуправления по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, показал неравномерное распределение регионального и муниципального регулятивного воздействия по некоторым видам вышеперечисленных актов. По общему правилу участие органов местного самоуправления в правовом регулировании общественных отношений, строится на принципах, определенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также на основе определения субъектами Российской Федерации пределов участия органов местного самоуправления в правовом регулировании определенных общественных отношений. Однако при регулировании вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, нормативное воздействие регионального уровня по некоторым видам актов в подавляющем большинстве случаев отсутствует.

В таких субъектах Российской Федерации  регулирование вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, осуществляется на муниципальном уровне, при этом органы местного самоуправления руководствуются актами федерального уровня власти, а не регионального. В то же время, если на региональном уровне урегулированы рассматриваемые вопросы, то участие муниципального уровня нормативного регулирования либо минимально, либо отсутствует.

Кроме того, неравномерность регулирующего воздействия на муниципальном уровне наблюдается и в пределах территории одного субъекта Российской Федерации. В некоторых муниципальных образованиях действует несколько муниципальных актов по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций (например, действует несколько муниципальных актов по вопросам самообследования образовательных организаций). В других же муниципальных образованиях либо полностью отсутствуют какие-либо акты по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности  образовательных организаций, либо принят только акт, утверждающий положение о создании общественного совета по независимой оценке качества образовательных услуг.

 Имеются существенные различия как в структуре актов, так и в их содержании. Так, муниципальные акты с совпадающим или близким названием, например «О порядке проведения независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании» или «Об утверждении порядка проведения независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании» или «О формировании независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании» представляют собой различные по содержанию и структуре документы.В первом случае – это разработанное положение о порядке проведения независимой оценки качества образования (с определенной степенью дублирования федерального акта), со структурой, содержащей общие положения; методические рекомендации по проведению независимой; объекты независимой оценки качества образования; измерительные материалы; участники независимой оценки качества образования; использование инструментов независимой оценки качества образования. Во втором случае – это перечисление этапов проведения независимой оценки качества образовательной организации с утвержденным перечнем показателей эффективности деятельности муниципальных образовательных организаций. В третьем – это утверждение положения об общественном совете, созданном для оценки качества работы муниципальных образовательных учреждений; плана мероприятий по внедрению порядка формирования независимой оценки качества работы муниципальных образовательных учреждений и перечня дополнительной необходимой и достоверной информации о деятельности муниципальных образовательных учреждений. Определить по названию примерное содержание муниципального акта весьма затруднительно.

Таким образом, существующая практика нормативного регулирования на муниципальном уровне в целом не отвечает принципам единообразия регулирующего воздействия органов местного самоуправления по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. Ситуация может быть исправлена при большей ориентации на содержание норм федерального законодательства и посредством подготовки разъяснительных документов на федеральном уровне. 

 

11. Технические требования и стандарты в сфере образования.

Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 021/2011 обязал всех производителей пищевой продукции при осуществлении процессов производства (изготовления) пищевой продукции, связанных с требованиями безопасности такой продукции, «разработать, внедрить и поддерживать процедуры, основанные на принципах ХАССП», т.е. Системы анализа опасных факторов и критических точек контроля. Производителями пищевой продукции для целей указанного Технического регламента Таможенного союза являются, в том числе:

1)   базовые организации школьного питания (комбинаты школьного питания, школьно-базовые столовые и т.п.), которые осуществляют закупки продовольственного сырья, производство кулинарной продукции, снабжение ими столовых общеобразовательных учреждений;

2)   доготовочные организации общественного питания, на которых осуществляется приготовление блюд и кулинарных изделий из полуфабрикатов и их реализация;

3)   столовые образовательных учреждений, работающие на продовольственном сырье или на полуфабрикатах, которые производят и (или) реализуют блюда в соответствии с разнообразным по дням недели меню.

Соответствующие процедуры должны быть введены локальным актом изготовителя пищевой продукции и будут являться объектом государственного контроля и надзора.

Соответственно, муниципальные акты, касающиеся организации питания обучающихся, должны быть ревизованы с целью их отмены либо перераспределения предметов правового регулирования между местным и локальными уровнями правовой регуляции.

Кроме того, учитывая, что процедуры системы анализа опасных факторов и критических точек контроля должны учитывать особенности той местности, где расположена соответствующая образовательная организация, по каждой процедуре ХАССП органами местного самоуправления должны быть разработаны соответствующие модельные акты.

 

12. Требования к одежде обучающихся.

Статьей 38 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» к муниципальному уровню регулирования отнесен только один вопрос:  обеспечение форменной одеждой и иным вещевым имуществом (обмундированием) обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами местного самоуправления. Следовательно, органы власти муниципальных районов и городских округов вправе устанавливать случаи, когда обучающиеся обеспечиваются форменной одеждой и иным вещевым имуществом (обмундированием) за счет  бюджетных ассигнований местных бюджетов, а также принимать акты, устанавливающие порядок такого обеспечения.

Установление типовых (иных аналогичных по содержанию) требований к одежде обучающихся на муниципальном уровне на законных основаниях возможно лишь в том случае, если муниципалитетам переданы соответствующие полномочия в установленном законом порядке.

Однако в настоящее время вместо реализации указанной возможности, органы местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации включились в процесс установления требований (типовых требований) к одежде обучающихся, который Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» не рассматривается в качестве предмета регулирования правовых актов органов местного самоуправления. При этом практики наделения данными полномочиями органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации не сложилось. Так, согласно постановлению администрации Верхнеландеховского муниципального района Ивановской области от 4 сентября 2013 г. № 271-п «Об утверждении основных требований к одежде и внешнему виду обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях Верхнеландеховского муниципального района» полномочия по принятию данного акта связываются напрямую с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».

Более того, в указанном и подобных актах отмечается нераспространенная на уровне субъектов Российской Федерации практика установления требований не только к одежде, но и внешнему виду обучающихся. В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» отсутствуют нормы,  позволяющие устанавливать данного рода требования к облику обучающегося, а установление таких требований вне договорных отношений с законными представителями несовершеннолетних обучающихся нарушает принцип создания условий для самореализации каждого человека при получения образования, закрепленный ст. 4 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Характер непредусмотренных законодательством требований к внешнему виду обучающихся различен: от известных законодательству о рекламе требований  (обучающимся не рекомендуется ношение в образовательных учреждениях одежды, обуви, рюкзаков, сумок и аксессуаров с травмирующей фурнитурой, символикой асоциальных неформальных объединений, а также пропагандирующих психоактивные вещества и противоправное поведение), до весьма конкретных и весьма спорных этических установок.Так, например, согласно постановлению Администрации муниципального района «Чернышевский район» от 23 августа 2013 г. № 1209 «Об утверждении Основных требований к школьной одежде и внешнему виду обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях Чернышевского района» обучающимся запрещается появляться в образовательных учреждениях с экстравагантными стрижками и прическами, с волосами, окрашенными в яркие неестественные оттенки, с ярким маникюром и макияжем, с пирсингом, а одежда должна быть чистой, свежей, выглаженной.

В отдельных муниципальных образованиях также за рамками полномочий, установленных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» вводятся требования не только к одежде обучающихся, но и основные требования к символике (эмблемам) и фасонам одежды муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений муниципального образования.Так, согласно  постановлению Администрации г. Шахты от 16 сентября 2013 г. № 5909 «Об установлении основных требований к одежде и внешнему виду обучающихся муниципальных бюджетных общеобразовательных учреждений муниципального образования «Город Шахты» ограничения в использовании макияжа, аксессуаров, экстравагантных стрижек (причесок), обуви и другое определяются органом государственно-общественного управления общеобразовательного учреждения в соответствии с уставом общеобразовательного учреждения (советом школы, попечительским советом, родительским комитетом, классным родительским собранием, общешкольным родительским собранием и т.п.) и закрепляются в локальном акте общеобразовательного учреждения.

Устанавливается для каждой школы даже цвет галстука (например, желто-синий при разделении цветов по биссектрисе тупого угла) и эмблема (например, встречается такое описание эмблемы: «В круге диаметром 8 см стилизованный «польский» геральдический щит зеленого цвета. В верхней части щита надпись: «Лицей № 3 г. Шахты». Ниже надписи на фоне перекрещивающихся свитка, факела, карандаша – глобус, который на 1/3 длины закрывает свиток, факел и карандаш»). 

Значительный объем регулирования на уровне органов местного самоуправления занимают акты, касающиеся установления мер социальной поддержки для отдельных категорий обучающихся. Этими актами, как правило, устанавливаются порядки оказания единовременной дополнительной адресной помощи малообеспеченным гражданам на возмещение части затрат на приобретение одежды обучающихся детей (постановление администрации г. Нижнего Новгорода от 9 августа 2013 г. № 3035 «О порядке оказания единовременной дополнительной адресной помощи малообеспеченным семьям города Нижнего Новгорода на возмещение части затрат на приобретение одежды обучающихся детей в 2013 году»).

Финансирование единовременной дополнительной адресной помощи малообеспеченным гражданам осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования, поэтому помощь, как правило, назначается и выплачивается гражданам Российской Федерации, имеющим детей и зарегистрированным по месту жительства на территории соответствующего муниципального образования. Условием может являться наличие в образовательной организации локального нормативного акта, устанавливающего требования к одежде обучающихся (данное требование отсутствует в аналогичных по тематике актах субъектов Российской Федерации и муниципальных актах, принятых до принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). Единовременная дополнительная адресная помощь назначается и выплачивается малообеспеченным семьям, при среднедушевом доходе семьи ниже величины прожиточного минимума в расчете на душу населения.

В муниципальных актах касающихся одежды обучающихся необходимо:

четко придерживаться терминологии Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и не использовать конструкцию «локальные правовые акты» и иные конструкции, отличные от используемой в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации»  конструкции «локальные нормативные акты»;

учитывать, что права граждан на обучение и социальную защиту, не могут быть поставлены в зависимость исключительно от регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства, поскольку регистрация по месту пребывания не может приводить к ущемлению граждан Российской Федерации в правах;

отказаться от широко распространенной практики принятия актов об установлении требования к одежде обучающихся общеобразовательных учреждений, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования в муниципальном образовании, содержащих положения нормативных и ненормативных актов федерального уровня и являющихся неполноценным «передаточным звеном» для них. Подобного рода акты (например, постановление администрации Усманского муниципального района Липецкой области от 15 июля 2013 г. № 430 «Об установлении требования к одежде обучающихся общеобразовательных учреждений, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего общего образования в Усманском муниципальном районе») не создают регулирующих норм, но будучи доведенными до каждого муниципального образовательного учреждения создают иллюзию, что именно этими муниципальными актами и устанавливаются требования к одежде обучающихся.

 

13. Малокомплектные школы.

В соответствии с ч. 4 ст. 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы. Отнесение тех или иных образовательных организаций к малокомплектным образовательным организациям, осуществляемое иными органами и организациями, которые не являются при этом органами государственной власти субъектов Российской  Федерации, не предусмотрено Федеральным законом «Об образовании Российской Федерации». Исключение составляют случаи передачи соответствующих полномочий с уровня субъектов Российской Федерации на уровень муниципальных образований.

Однако в настоящее время имеются множественные случаи принятия правовых актов муниципальных районов и городских округов, которыми устанавливаются нормы, позволяющие относить те или иные образовательные организации к малокомплектным. Организации, отнесенные кмалокомплектным в подобном порядке, не могут быть признаны таковыми в том смысле, который вкладывает в понятие «малокомплектная образовательная организация» Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», и не могут претендовать на особые меры финансирования со стороны субъектов Российской Федерации. Значительная часть муниципальных актов, устанавливающих правила отнесения образовательных организаций к разряду малокомплектных, приняты, как правило, в соответствии с утратившим силу Законом Российской Федерации «Об образовании».

Правильной является практика принятия на уровне субъектов Российской Федерации порядков отнесения образовательных организаций к малокомплектным образовательным организациям. На основе данных актов учредители соответствующих образовательных организаций вправе принимать положения о малокомплектных образовательных организациях (такие акты сегодня  имеются на муниципальном уровне). Следующий уровень регулирования – определение перечня малокомплектных школ соответствующего муниципального образования. Подобные перечни сегодня утверждаются, но имеют они сугубо техническое значение: используя критерии малокомплектности, органы власти муниципальных районов и городских округов выявляют те организации, которые могут считаться малокомплектными. Однако важно, чтобы данные образовательные организации были включены в тот перечень малокомплекных организаций, который формируется субъектом Российской Федерации, и на основе которого осуществляется соответствующее финансирование.

Нередко муниципальные образования допускают сознательное «искажение» реальности: принимая порядки отнесения образовательных организаций к малокомплектным, делается ссылка на акт органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которым и установлены порядок и основания отнесения образовательных организаций к малокомплектным образовательным организациям, реализующим основные общеобразовательные программы. При этом муниципальные образования допускают непозволительную корректировку норм и Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и актов регионального уровня, вводя новые, дополнительные критерии малокомплектности.

С целью обеспечения необходимого уровня реализации норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» необходимо:

осуществить ревизию муниципальных актов с целью устранения норм, не соответствующих Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации»,

 свести к минимуму практику «вольного» обращения с предписаниями актов высшей юридической силы на муниципальном уровне.

 

14. Аттестация педагогических работников

Согласно ч. 3 ст. 49 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» проведение аттестации в целях установления квалификационной категории педагогических работников муниципальных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, осуществляется аттестационными комиссиями, формируемыми уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Муниципальные районы и городские округа правом регулировать процесс аттестации не наделены. Однако в настоящее время имеются примеры сохранения действия актов муниципальных образований, устанавливающих порядок аттестации педагогических и руководящих работников муниципальных образовательных учреждений. Данная практика не учитывает, что при регулировании соответствующих отношений на уровне субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления, как правило, указывается, что органы муниципального уровня должны довести до сведения педагогических работников о времени, месте проведения аттестации. Наличие на уровне субъектов Федерации и муниципальных организаций актов, которыми устанавливаются положения о проведении аттестации педагогических работников муниципального образования, недопустимо.

Также не соответствует новому правовому регулированию практика восприятия на муниципальном уровне опыта субъектов Российской Федерации по принятию административных регламентов исполнения муниципальной функции "Организация проведения аттестации педагогических работников муниципальных образовательных учреждений» ввиду отсутствия таковой. При разработке административных регламентов в качестве основы для издания соответствующего акта  следует использовать не только акты, регулирующие отношения по предоставлению государственных услуг, но и законодательство Российской Федерации, определяющее какие из видов деятельности в сфере образования могут быть урегулированы с помощью административных регламентов и какого уровня должна быть эта регуляция (муниципальная или уровня субъекта Российской Федерации).

 

15. Повышение квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования.

В силу норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»  осуществляют деятельность в сфере образования преимущественно три категории лиц: работники федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования; руководители образовательных организаций; педагогические работники образовательных организаций.

Повышение квалификации названных лиц согласно ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» является одной из составляющих деятельности по управлению системой образования, которое осуществляют в пределах своих полномочий, в том числе, органы местного самоуправления. Таким образом, для соблюдения принципа законности при осуществлении муниципальными органами управления в сфере образования должны быть приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы повышения квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования.

До принятия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» организация повышения квалификации педагогических работников муниципальных образовательных учреждений относилась к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования (пп. 16 п. 1 ст. 29 Закона Российской Федерации «Об образовании»).

Анализ муниципальных правовых актов по вопросам повышения квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования, показывает, что к настоящему времени формирование правовой базы, соответствующей  требованиям Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», не завершено.

Из содержания ст. 76 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» можно сделать вывод, что повышение квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования, проходит по программам дополнительного профессионального образования в целях совершенствования компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, и (или) повышения профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации названных лиц. Таким образом, на органы местного самоуправления возлагается обязанность создать соответствующие условия (правовые, финансовые, организационные, технические) для освоения названных образовательных программ. Сказанное не свидетельствует об однозначной обязанности муниципальных органов создавать специальные образовательные организации – вполне возможным представляется вариант с индивидуальным финансированием за счет средств местных бюджетов повышения квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования, по примеру того, как это сделано на уровне субъекта в Республике Татарстан и Самарской области.

Повышение квалификации лиц, осуществляющих деятельность в сфере образования, по смыслу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» – постоянно текущий процесс, в который вовлечен неограниченный круг людей. Данное обстоятельство диктует необходимость избрания соответствующей формы регулирования общественных отношений: правовые акты по базовым вопросам повышения квалификации должны носить нормативный характер.

На местном уровне правового регулирования может быть признано оптимальным принятие нескольких нормативных правовых актов, каждый из которых отражал бы основания и особенности повышения квалификации одной из указанных в ст. 89 Закона Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»  категорий лиц, порядок финансирования соответствующей деятельности и регулярность ее осуществления.

При этом важно понимать, что повышение квалификации руководителей и педагогических работников должно осуществляться вне зависимости от типа образовательной организации-работодателя: в процесс повышения квалификации должны быть включены руководители и педагогические работники дошкольных образовательных, общеобразовательных, профессиональных образовательных организаций, организаций высшего образования, а также организаций дополнительного и дополнительного профессионального образования.

Осуществление данного полномочия должно происходить в соответствии с законами субъектов Российской Федерации об образовании. При этом важно учитывать, что по смыслу ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» повышение квалификации работников муниципальных органов управления образованием, руководителей и педагогических работников муниципальных образовательных организаций – суть полномочие органов местного самоуправления; при этом по российскому законодательству передача полномочий от местных органов к органам государственной власти невозможна. Названное, однако, не исключает возможность заключения между муниципальными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих административных договоров в целях использования для повышения квалификации имеющихся у субъекта Российской Федерации материальной базы и средств.

Для практической реализации полномочия по повышению квалификации руководителей и педагогических работников муниципальных образовательных организаций необходимо принятие соответствующих административных регламентов предоставления муниципальных услуг.

Получателями соответствующих муниципальных услуг должны выступать руководители и педагогические работники муниципальных образовательных учреждений.

По-прежнему открыт вопрос о порядке повышения квалификации руководителей и педагогических работников негосударственных образовательных организаций. Поскольку в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» на этот счет не имеется каких-либо специальных указаний, повышение квалификации руководителей и педагогических работников негосударственных образовательных организаций может рассматриваться, в том числе, и как муниципальная услуга: при наличии материальных условий местные органы вправе принимать соответствующие административные регламенты, однако круг получателей такой муниципальной услуги следует ограничить территориально – повысить свою квалификацию смогут лишь работники тех негосударственных образовательных учреждений, что расположены в пределах соответствующих муниципальных образований.

Повышение квалификации работников органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, является новеллой Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Несмотря на то, что в нем используется  термин «работники органов местного самоуправления», он обозначает, как представляется, именно муниципальных служащих, осуществляющих полномочия в сфере образования.

В связи с этим создание правовой базы повышения квалификации названных лиц должно осуществляться в рамках законодательства о муниципальной службе, но с учетом положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В частности, необходимо привести в соответствие используемую терминологию (термин «дополнительное профессиональное образование» должен быть заменен более корректным «дополнительное образование»). Кроме того, для муниципальных служащих органов управления образованием представляется целесообразным четкое установление регулярности и порядка повышения квалификации, а также требований к соответствующим программам дополнительного образования.

 

16. Социальные права педагогических работников.

Право органов местного самоуправления на участие в правовом регулировании вопросов, касающихся мер социальной защиты педагогических работников, строится не только на основании актов федерального уровня (Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), но и на основании региональных актов, которые вправе определять пределы участия органов местного самоуправления в правовом регулировании отношений в рассматриваемой сфере.

Анализ муниципального регулятивного воздействия по вопросам, касающимся мер социальной защиты педагогических работников, показал, что закрепленные меры социальной поддержки финансируются как из бюджетов регионального и муниципального уровня (софинансирование), так и из местных бюджетов.

Основными направлениями мер социальной поддержки, предусматриваемых на муниципальном уровне, являются:

– меры, направленные на решение жилищных проблем педагогических работников;

– меры, направленные на увеличение материального положения педагогических работников (выплаты, компенсации).

1. Органы местного самоуправления при регулировании мер социальной защиты для педагогических работников, связанных с решением их жилищных проблем, используют определенную вариативность. Так, все меры, направленные на решение жилищных проблем, делятся в свою очередь на:

а) предоставление льготной ипотеки молодым педагогам до 35 лет (как правило, в рамках софинансирования с субъектом Российской Федерации);

б) меры частичной компенсации расходов за пользование жилыми помещениями, занимаемыми по договору коммерческого найма.

Предоставление льготной ипотеки осуществляется путем:

– выплат на оплату в полном объеме первоначального взноса по ипотечному кредиту (займу) с уровнем процентной ставки не более 8,5 процента годовых, но не более 20 процентов от установленной договором приобретения жилого помещения стоимости жилого помещения или объекта долевого строительства (строительства индивидуального жилого дома);

 компенсаций на покрытие разницы между процентной ставкой кредитной или другой организации, предоставляющей ипотечные кредиты (займы), и льготной процентной ставкой в размере 8,5 процента, предоставляемых в течение одного года.

Учитывая, что в данном вопросе главенствующую роль, как правило, играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, то выбор того способа, который будет применяться при предоставлении данной меры поддержки зависит от регионального уровня. Так, если в субъекте Российской Федерации предусмотрена и выплата первоначального взноса по ипотечному кредиту и покрытие разницы между процентной ставкой по ипотечному кредиту, то такие нормы будут воспроизведены на муниципальном уровне. Практика нормативного регулирования показывает, что может применяться и одна из вышеперечисленных мер поддержки.

Имеются некоторые различия по форме нормативного акта при закреплении данного вида государственной поддержки. Так, в некоторых муниципалитетах приняты постановления высшего органа исполнительной власти местного самоуправления (например, постановление администрации Мытищинского муниципального района Московской области от 22 апреля 2014 г. № 973 «Об утверждении муниципальной программы «Социальная ипотека Мытищинского муниципального района на 2014-2024 годы»). В других действуют соответствующие муниципальные программы (постановление мэрии г. Ярославля от 28 октября 2013 г. № 2462 «Об утверждении муниципальной программы «Социальная поддержка жителей города Ярославля в сфере ипотечного жилищного кредитования» на 2014 - 2015 годы»).

Частичная компенсация расходов за пользование жилыми помещениями, занимаемыми по договору коммерческого найма, применяется  в целях развития системы поддержки молодых специалистов из числа педагогических работников, осуществляющих профессиональную деятельность в муниципальных общеобразовательных организациях. Различия в нормативном регулировании органов местного самоуправления заключаются, как правило, в размере компенсации и перечне документов, которые необходимо представить для ее получения.

2. Меры, направленные на увеличение материального положения педагогических работников (выплаты, компенсации), классифицируются в зависимости от периодичности выплат. Предусматриваются регулярные выплаты (ежемесячные, ежегодные) и единовременные компенсации. При утверждении таких выплат используются, как правило, средства муниципальных бюджетов.

Среди регулярных выплат можно назвать:

а) выплата педагогу - молодому специалисту ежемесячной процентной надбавки к должностному окладу;

б) выплата ежемесячной стимулирующей надбавки (основанием для предоставления выплаты является результативность деятельности педагогических работников муниципальных образовательных учреждений);

в) ежемесячная денежная компенсация на приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий;

г) ежегодная премия (победителям городского конкурса «Учитель года», «Воспитатель года»; учителям, подготовившим учеников-призеров городских, республиканских, всероссийских предметных олимпиад, ученических научных конференций, конкурсов; педагогическим работникам муниципальных дошкольных образовательных учреждений города; педагогическим работникам учреждений дополнительного образования детей и др.).

 Среди единовременных выплат органами местного самоуправления устанавливаются:

а) выплата педагогу-молодому специалисту единовременного пособия в определенном размере;

б) выплата педагогическому работнику при увольнении в связи с выходом на пенсию по старости и по инвалидности  единовременного пособия;

в) выплата педагогическому работнику и педагогическому руководящему работнику ежегодной разовой материальной помощи в размере одного должностного оклада.

Таким образом, органы местного самоуправления с помощью перечисленных мер социальной поддержки педагогических работников стремятся к повышению социального престижа и привлекательности педагогической профессии, уровня квалификации педагогических кадров, стимулированию педагогов к повышению качества деятельности.

 

17. Права и обязанности иных работников образовательной организации.

В силу норм ст. 9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» муниципальные образования (муниципальные районы и городские округа) наделены полномочиями по созданию, реорганизации, ликвидации муниципальных образовательных организаций. Вследствие этого они осуществляют функции и полномочия учредителей муниципальных образовательных организаций. В полномочия учредителя образовательной организации в силу норм ст. 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» не входит, как правило,  установление штатного расписания, а также прием на работу работников, заключение с ними и расторжение трудовых договоров, распределение должностных обязанностей, создание условий и организация дополнительного профессионального образования работников. Данные виды деятельности отнесены Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» к компетенции образовательной организации и изменен данный порядок, как следует из п. 4, 6 ч. 3 ст. 28, может быть только на федеральном уровне.

В настоящее время на уровне актов муниципальных образований утверждаются нормативы штатной численности работников муниципальных учреждений образования. В отношении иных работников образовательных организаций определяющее значение имеют акты, касающиеся работников организаций культуры, медицинских организаций и иных. На основе нормативов штатной численности работников муниципальных учреждений культуры устанавливается численность работников образовательных учреждений дополнительного образования детей в области культуры. При этом в значительном количестве подобных муниципальных актов содержатся  критерии, на основании которых конкретное образовательное и иное учреждение формирует штатное расписание. Тем самым свобода усмотрения и автономия образовательной организации в формировании штатного расписания, предусмотренные ч. 2 ст. 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», теряют свой объем.

При этом штатное расписание образовательной организации также ставится в прямую зависимость не от образовательных программ и условий их реализации, как  требует Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», а от наличия организационных, материально-технических условий, объема финансовых средств, направляемых на оплату труда работников организации.

Как правило, в актах, устанавливающих нормативы штатной численности работников образовательных организаций, повторяются нормы федерального законодательства, согласно которым руководитель образовательной организации при формировании штатного расписания самостоятельно распределяет количество и тип необходимых специалистов, наименование должностей в соответствии с нормативными правовыми актами по вопросам оплаты труда, исходя из характера и объема работы, наличия обособленных подразделений, в пределах фонда оплаты труда организации.

Важным недостатком муниципального уровня регулирования является закрепление в правовых актах муниципальных организаций ссылок на письма Министерства образования и науки Российской Федерации, не имеющие нормативной природы, как на императивное основание, непосредственно определяющее содержание правовых актов органов местного  самоуправления, что противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Традиционно для учреждений дополнительного образования предусматриваются такие должности иных работников образовательной организации, как главный бухгалтер и бухгалтер (причем главный бухгалтер квалифицируется как руководящий работник образовательной организации, а бухгалтер – как учебно-вспомогательный персонал),  библиотекарь, музейный смотритель, секретарь-машинистка, документовед, заведующий складом, заведующий хозяйством, настройщик музыкальных инструментов, реставратор музыкальных инструментов.

Кроме учебно-вспомогательного персонала в большинстве актов органов местного самоуправления подобного типа выделяется обслуживающий персонал (сторож, вахтер, дежурный, рабочий по комплексному обслуживанию и ремонту зданий,    гардеробщик,   дворник, уборщик  производственных помещений, уборщик служебных помещений). Подобная классификация иных работников образовательных организаций является традиционной, но не предусмотренной прямо статьей 52 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», где среди общей группы работников, осуществляющих вспомогательные функции, выделяются отдельно должности: 1) инженерно-технических, 2) административно-хозяйственных, 3) производственных, 4) учебно-вспомогательных, 5) медицинских работников, 6) иных работников.

Тем самым на уровне актов городских округов и муниципальных районов, касающихся правового статуса иных работников образовательной организации, необходимо:

придерживаться классификации, установленной Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»,

обеспечивать реализацию принципа автономии образовательной организации в том числе в отношении трудовой деятельности иных работников образовательной организации.

 

18. Информационная открытость образовательной организации.

В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относится, помимо прочего, организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий пофинансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Аналогичное вышеуказанному положение содержится также в п. 13) ч. 1 ст. 16 данного Федерального закона применительно к вопросам местного значения городских округов.

Кроме того, согласно п. 7) ч. 1 ст. 15.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления муниципального района имеют право на осуществление функций учредителя муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года. Также правом на создание муниципальных образовательных организаций, но только высшего образования обладают органы местного самоуправления городского округа и городского округа с внутригородским делением (п. 3) ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Анализ существующей практики правового регулирования правоотношений, связанных с обеспечением информационной открытости образовательных организаций, позволяет сделать вывод о том, что муниципальные образования вышеуказанных видов, в основном осуществляют правовое регулирование в ситуации, когда они выступают в качестве учредителей образовательных организаций. В этом случае данное регулирование осуществляется, как правило, в форме постановлений исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований и направлено на реализацию положений законодательства, регулирующего обеспечение информационной открытости организаций, осуществляющих образовательную деятельность. В иных же случаях, правовое регулирование правоотношений, связанных с обеспечением информационной открытости образовательных организаций осуществляется, в основном, в случае отсутствия соответствующего регулирования на уровне субъектов Российской Федерации.

В этой связи существующая модель правого регулирования правоотношений в сфере обеспечения информационной открытости образовательных организаций, при которой муниципальные образования осуществляют правовое регулирование вопросов в рассматриваемой сфере в полной мере в случае, когда они выступают в качестве учредителей данных организаций, либо, когда таким регулированием они восполняют пробельность регионального законодательства, представляется оптимальной. Однако проведенный анализ муниципальных правовых актов в рассматриваемой сфере позволяет сделать вывод о недостаточной вовлеченности муниципальных образований в данный процесс, поскольку рассматриваемые правоотношения урегулированы лишь в незначительной части муниципальных образований.

 

19. Образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» порядок регламентации и оформления отношений государственной и муниципальной образовательной организации и родителей (законных представителей) детей-инвалидов в части организации обучения по основным общеобразовательным программам на дому или в медицинских организациях определяется нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.Вместе с тем воспитание и обучение детей-инвалидов на дому и в общеобразовательных организациях практически повсеместно перешло в компетенцию органов местного самоуправления в результате передачи им полномочий от субъектов Российской Федерации. Принятые нормативные акты для исполнения переданного полномочия практически полностью повторяют утративший силу «Порядок воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях», утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 861.

Принятие органами местного самоуправления нормативных актов по вопросу организации обучения детей-инвалидов на дому было выходом из ситуации правовой неопределенности, когда новые нормативные акты об организации такого рода обучения не приняты, а «старые», так как сравнивать их не с чем, ничему не противоречат (ряд методических документов, как, например, письмо Министерства народного образования РСФСРот 14 ноября 1988 г. № 17-253-6«Об индивидуальномобучении больных детей на дому» также утратили силу).

 

20. Повышение востребованности образовательных услуг.

Как и в случае с правовыми актами уровня субъектов Российской Федерации муниципальные правовые акты в сфере образования не выделяет в качестве отдельного направления деятельности повышение востребованности образовательных услуг. В использующих данное понятие муниципальных правовых актах повышение востребованности образовательных услуг тесно связано с развитием системы оценки качества образования.

Соответственно органы местного самоуправления в соответствующих муниципальных правовых актах (как правило, государственных программах развития образования в соответствующем муниципальном образовании) только воспроизводят указанное в федеральной и региональных программах развития образования положение о необходимости развития системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг. При этом развитие системы оценки качества и доступности образования и востребованности образовательных услуг обоснованно сформулировано в качестве одной из основных задач. Однако при этом дальнейшей конкретизации действий по реализации положений о востребованности образовательных услуг в правовых актах таких муниципальных образований не производится.

При этом в отдельных муниципальных образованиях  востребованность образовательных услуг указана в качестве одного из критериев оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации. Данный опыт следует рассматривать как положительный, однако в условиях, когда нормативно не закреплено само понятие «востребованность образовательных услуг», его применение в качестве одного из критериев оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации может привести к высокой доле усмотрения (субъективизма) при принятии такого решения.

В качестве положительного примера можно назвать опыт отдельных муниципальных образований (например, г. Тамбов) по принятию специальных правовых актов, в которых востребованность у населения образовательных услуг, предоставляемых образовательным учреждением, является одним из критериев для установления выплат стимулирующего характера для руководителей образовательных учреждений.

В отсутствие развернутых положений федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации собственно о повышении востребованности образовательных услуг органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, касающиеся в основном вопросов предоставления образовательных услуг в подведомственных им образовательных организациях. Таких актов большинство в муниципальных образованиях. Как правило, это три вида актов:

- утверждающие перечни образовательных услуг, оказываемых муниципальными образовательными учреждениями;

- утверждающие порядок оказания образовательных услуг;

- утверждающие порядок определения цен на платные образовательные услуги, оказываемые муниципальными образовательными учреждениями.

В отдельных муниципальных образованиях также принимаются как административные регламенты предоставления образовательных услуг, так и утверждаются стандарты качества таких услуг. Однако даже в последних не содержится положений, направленных на повышение востребованности образовательных услуг.

Таким образом, основной задачей органов местного самоуправления является не только декларирование необходимости повышения востребованности образовательных услуг, но и дальнейшая конкретизация в правовых актах действий по реализации такого повышения.

 

КОНЦЕПЦИЯ 

ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕГО И ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ, СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СОДЕРЖАНИЯ И СТРУКТУРЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ И ВОСТРЕБОВАННОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ, В ТОМ ЧИСЛЕ С УЧЕТОМ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 29 ДЕКАБРЯ 2012 Г. № 273-ФЗ «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ», НА УРОВНЕ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ.


 soglasovanie3.jpg

СОДЕРЖАНИЕ

 

1. Общая характеристика локальных нормативных актов образовательных организаций, включая акты, касающиеся общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

2. Дошкольное образование.

3. Начальное, основное и среднее общее образование.

4. Профессиональное образование.

5. Формы получения образования и формы обучения.

6. Сетевая, электронная и дистанционная формы реализации образовательных программ.

7. Финансирование деятельности образовательных организаций.

8. Контроль в сфере образования.

9. Оценка качества образования.

10. Технические требования и стандарты в сфере образования.

11. Требования к одежде обучающихся.

12. Пользование материально-техническими и иными фондами образовательных организаций.

13. Аттестация педагогических работников.

14. Повышение квалификации педагогических работников.

16. Социальные права педагогических работников.

17. Права и обязанности иных работников образовательной организации.

18. Информационная открытость образовательной организации.

19. Образование лиц с ограниченными возможностями здоровья.

20. Конфликт интересов.

 

1. Общая характеристика локальных нормативных актов образовательных организаций, включая акты, касающиеся общего и дошкольного образования как института социального развития, содержания и структуры профессионального образования, системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг, в том числе с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»

 

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» создал правовую основу для локального нормотворчества: даны характеристики системы локальных нормативных актов образовательной организации, определено их соотношение с системой нормативного правового регулирования,  разграничены вопросы, которые должны быть отражены в уставе, и вопросы, по которым требуется принятие локальных нормативных актов.

Согласно ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» право принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения, предоставлено образовательной организации.

В настоящее время образовательные организации восприняли нормы Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и верно  обозначили перечень основных вопросов организации и осуществления образовательной деятельности, по которым образовательная организация принимает локальные нормативные акты:

1) правила приема обучающихся (ст. 30),

2) режим занятий обучающихся (ст. 30),

3) формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся (ст. 30),

4) порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся (ст. 30),

5) порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся (ст. 30),

6) правила внутреннего распорядка обучающихся (ст. 28),

7) правила внутреннего трудового распорядка (ст. 28),

8) случаи выдачи документов особым (не предусмотренным ФЗ «Об образовании в Российской Федерации») категориям обучающихся (ч. 4 ст. 33),

9) порядок обучения по индивидуальному учебному плану, включая ускоренное обучение (ч. 1 ст. 34),

10) порядок участия обучающихся в формировании своего профессионального образования (ст. 34),

11) порядок пользования лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами спорта и культуры образовательной организации (ст. 34)

12) меры социальной поддержки обучающихся (ч. 2 ст. 34),

13) порядок посещения обучающимися мероприятий образовательной организации, не предусмотренных учебным планом (ч. 4 ст. 34),

14) размеры и порядок материальной поддержки обучающихся (часть 15 ст. 34),

15) порядок создания, организации работы, принятия решений комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения (ч. 6 ст. 45).

При этом не все образовательные организации учитывают, что Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» по-новому перераспределяет полномочия между уставом образовательной организации и локальными актами этой организации. Чаще всего при разработке новых уставов учитывается старое правило  и в уставе перечисляется полный перечень видов локальных нормативных актов. Однако согласно ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в уставе образовательной организации должен быть определен порядок принятия (но не перечень) локальных нормативных актов.

Основными проблемами, связанными с реализацией норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательными организациями в рамках своих нормотворческих полномочий, является несоблюдение требований к принятию и размещению актов:

1) не учитываются требования ст. 30 Федерального закона в части учета мнения советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся,  представительных органов работников (при наличии таких представительных органов);

2) нарушаются требования ст. 29 Федерального закона, поскольку на сайтах размещаются не копии локальных нормативных актов, а их проекты (или документы без каких-либо реквизитов, не позволяющие выявить действенность размещенного акта).

Анализ практики применения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» показывает, что наибольшее число юридико-технических проблем возникает в случаях «совместного нормотворчества» или «альтернативного нормотворчества», когда по одному вопросу принимаются акты нескольких уровней регулирования. Это касается следующих случаев, когда:

1) один и тот же порядок получения образования на иностранном языке устанавливается и законодательством Российской Федерации и образовательной организацией (ч. 5 ст. 14),

2) язык образования определяется исключительно локальным нормативным актом в соответствии с законодательством Российской Федерации,

3) порядок бесплатного пользования образовательными, методическими и научными услугами организации устанавливается законодательством Российской Федерации или локальными нормативными актами (ч. 3 ст. 47).

В случаях, когда имеются отсылки ко многим актам (или тем более нескольким отраслям законодательства Российской Федерации») в локальных актах не удается учесть все особенности нормативного правового регулирования.

В данных условиях важное значение приобретают:

 разъяснительные письма Минобрнауки России,

методические рекомендации (в том числе и с извлечениями из норм нормативных правовых актов) со стороны субъектов Российской Федерации,

типовые акты органов местного самоуправления.

Следует отметить как позитивный опыт  принятия типовых форм (примерных) уставов государственных и муниципальных бюджетных образовательных учреждений (Пермский край, Волгоградская область, г. Череповец), создание единого сайта образовательных организаций, подведомственных одному учредителю, структуризация материалов, размещаемых на сайтах образовательных организаций.

 

2. Дошкольное образование.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 30) предусматривает, что в пределах своей компетенции образовательная организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения. В полной мере это относится и к дошкольным образовательным организациям.

Как правило, дошкольные образовательные организации следуют требованиям Федерального закона и принимают локальные акты, касающиеся вопросов приема, перевода и отчисления воспитанников, создания структурных подразделений, функционирования педагогических, родительских и  попечительских советов, общего собрания работников, проведения родительских собраний. Локальные акты также регулируют порядок предоставления в дошкольной образовательной организации дополнительных образовательных услуг, платных услуг, организации питания. 

Образовательные организации разрабатывают локальные акты, направленные как на упорядочение образовательного процесса, так и на развитие творческой и интеллектуальной составляющей в дошкольном образовании. Например, принимаются положения о кружковой деятельности; о творческой мастерской и т.д.

В числе актов, принимаемых образовательными организациями дошкольного образования, – программы развития. Программы направлены на создание новых условий и форм организации образовательного процесса; применение новых образовательных технологий; обновление методического и дидактического обеспечения; развитие альтернативных форм дошкольного образования и др. Такие акты способствуют развитию организации в стратегическом контексте, совершенствованию образовательных методик, рациональному распределению материальных ресурсов и, в конечном итоге, более эффективному функционированию образовательной организации.

К числу недостатков локального регулирования в сфере дошкольного образования следует отнести: 1) недостаточную активность нормотворчества: многие локальные акты, имеющие первостепенное значение для деятельности дошкольной образовательной организации, не приняты либо не размещены на официальном сайте  организации. Зачастую организации размещают на сайте не принятые локальные акты, а их описание, что не соответствует  требованиям Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»; 2) в некоторых случаях локальные акты содержат большое количество положений, воспроизводящих нормы, закрепленные в законодательстве. Такая практика не может быть признана положительной; 3) отмечается невысокий уровень юридической проработки актов: несоответствие формы и содержания принятого локального акта установленным требованиям; отсутствие корреляции названия и содержания акта; наличие грамматических ошибок. 

Одним из требований Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» является обеспечение информационной открытости образовательной организации посредством размещения информации на официальном сайте образовательной организации. Однако данное требование Федерального закона не в полной мере соблюдено дошкольными образовательными организациями в том числе в части регулирования образовательного процесса. В частности, во многих случаях такие организации не размещают на сайте информацию о реализуемых образовательных программах, либо содержат отсылки или текст примерных образовательных программ. При таком подходе сложно сделать вывод о наполнении содержания образования, получаемого в той или иной дошкольной образовательной организации, что создает препятствия для получения объективной информации родителями.

Представляется, что дошкольным образовательным организациям следует активизировать работу по принятию необходимых локальных нормативных актов в целях обеспечения реализации права граждан на дошкольное образование.

 

3. Начальное, основное и среднее общее образование.

Локальное нормотворчество образовательных организаций заключается в принятии локальных нормативных актов:

1)         по вопросам, прямо предусмотреннымФедеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»;

2)         по вопросам, по которым образовательная организация считает нужным принять локальный нормативный акт.

В настоящий момент идет процесс формирования нормативной базы образовательных организаций в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»: в отдельных образовательных организациях принят неполный перечень локальных актов; в других – действуют старые локальные нормативные акты, имеющие несоответствия с предписаниями Федерального закона.

Отдельные локальные нормативные акты по своей сути являются новыми для образовательного законодательства, поэтому образовательные организации принимают акты, которые содержат только общие, нередко повторяющие только нормы Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предписания. Это относится к:

·            Порядку создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения;

·            Порядку посещения обучающимися по своему выбору мероприятий, которые проводятся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и не предусмотрены учебным планом.

В целях достижения согласованности норм  Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»и локальных актов организаций, осуществляющих образовательную деятельность, необходимым является точное соответствие их предписаний друг другу.

Наибольшей проработанностью из локальных нормативных актов образовательных организаций отличаются те, которые имеют в качестве нормативной основы подзаконные нормативные акты, письма Минобрнауки России, разъясняющие положения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Особенно это важно в тех случаях, когда в законодательном акте имеется двусмысленность толкования. Например, образовательные организации столкнулись со сложностью в разработке локальных нормативных актов, посвященных аттестации обучающихся и переводу их в следующий класс. Дело в том, что академической задолженностью признаются неудовлетворительные результаты промежуточной аттестации как по одному, так и по нескольким учебным предметам. А имеющие академическую задолженность обучающиеся, переводятся в следующий класс условно и в соответствии с установленным графиком пересдают дисциплины в течение следующего учебного года. В то же время обучающиеся, не освоившие основной образовательной программы начального общего и (или) основного общего образования, не допускаются к обучению на следующих уровнях общего образования.

В целом локальное нормотворчество отличает стремление повторить все нормы федерального законодательства, относящиеся к конкретному вопросу. Главной же целью должно являться обогащение законодательства новыми нормативными предписаниями, входящими в компетенцию образовательной организации.

 

4. Профессиональное образование.

В соответствии со статьей 29 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательные организации формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивают доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в сети «Интернет».

К числу названных ресурсов относятся и копии правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, коллективного договора, а также предусмотренных законом локальных нормативных актов, в том числе:

– правила приема обучающихся,

– режим занятий обучающихся,

– формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся,

– порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся,

– порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся.

Следует отметить, что далеко не все образовательные организации профессионального образования в соответствии с требованиями Федерального закона размещают копии указанных выше актов на своих сайтах. В связи с этим могут быть выделены следующие группы проблем.

1. Неполная информация о локальных актах организации профессионального образования. В большинстве случаев на сайте организации имеются только копии устава, правил внутреннего распорядка и отчета о самообследовании. Копии остальных актов, как правило, отсутствуют. При этом на большинстве исследованных сайтов образовательных организаций профессионального образования содержится значительное количество локальных актов, не входящих в требуемый законом перечень.

Указанная тенденция прослеживается как в образовательных организациях среднего, так и высшего и дополнительного профессионального образования. Наиболее характерна данная ситуация для научных организаций, реализующих программы профессионального образования, и организаций среднего профессионального образования, расположенных вне крупных населенных пунктов.

2. Затрудненный доступ к локальным актам на сайте образовательной организации.

Поскольку законодательство не предусматривает и не должно предусматривать единых требований к структуре сайта образовательной организации, каждая организация размещает необходимую информацию по-своему, что существенно затрудняет ее поиск. Например, копии актов могут быть размещены в разделах «главное», «общая информация», «об организации» (институте, колледже, училище и т.д.), «нормативные акты» («нормативная база»), «документы» и т.д. Также в ряде случаев для получения доступа к копиям документов запрашивается логин и (или) пароль.

3. Размещение на сайте не копий локальных актов, а текущей информации об образовательном процессе, например, «правила приема в 2014 году», «условия приема», «график вступительных испытаний в 2014 году» и т.п.

Представляется, что данная практика не соответствует требованиям закона, и, кроме того, лишает граждан в случае возникновения спора возможности ссылаться на локальные акты образовательной организации.


5. Формы получения образования и формы обучения.

В силу ч. 5 ст. 17 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» формы получения образования и формы обучения по основной образовательной программе по каждому уровню образования, профессии, специальности и направлению подготовки определяются соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами, образовательными стандартами, а формы обучения по дополнительным образовательным программам и основным программам профессионального обучения определяются организацией, осуществляющей образовательную деятельность, самостоятельно, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в систему источников правового регулирования общественных отношений, связанных с образовательными формами, на законодательном уровне включены локальные нормативные акты.

Организациям, осуществляющим образовательную деятельность по реализации дополнительных образовательных программ и основных программ профессионального обучения, необходимо закрепить формы обучения по ним в своем локальном акте.

Обучающиеся в форме семейного образования в соответствии с частью 3 статьи 34 Закона об образовании  имеют право пройти промежуточную и государственную итоговую аттестацию в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по соответствующей имеющей государственную аккредитацию образовательной программе.Указанные лица, не имеющие основного общего или среднего общего образования, вправе пройти экстерном промежуточную и государственную итоговую аттестацию в организации, осуществляющей образовательную деятельность по соответствующей имеющей государственную аккредитацию основной общеобразовательной программе, бесплатно.

Для обеспечения реализации данного права  и во исполнение ч. 2 ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательной организацией должен быть принят локальный акт, регламентирующий порядок организации и прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации, в том числе экстернами.

 Согласно Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» на период прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации между образовательной организацией и лицами, получающими образование вне ее, возникают правовые отношения. Основаниями возникновения образовательных отношений между экстерном и образовательной организацией являются заявление родителей (законных представителей) о прохождении промежуточной и (или) государственной итоговой аттестации в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и распорядительный акт указанной организации о приеме лица для прохождения промежуточной аттестации и (или) государственной итоговой аттестации (ч. 1 ст. 53 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»).

В силу ч. 2 ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательные организации принимают локальные акты, регламентирующие порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся.

Таким образом, образовательным организациям необходимо регламентировать локальным актом порядок приема лиц, получающих образование вне образовательной организации, для прохождения промежуточной аттестации и (или) государственной итоговой аттестации (в том числе, форму заявления родителей (законных представителей) о прохождении промежуточной и (или) государственной итоговой аттестации, и форму распорядительного акт образовательной организации о приеме лица для прохождения промежуточной аттестации и (или) государственной итоговой аттестации).

 

6. Сетевая, электронная и дистанционная формы реализации образовательных программ.

Развитие дистанционного (электронного) обучения в Российской Федерации на настоящий момент является приоритетным направлением государственной политики. С 2011 года реализуется проект «Развитие электронных образовательных интернет-ресурсов нового поколения, включая культурно-познавательные сервисы, а также систем дистанционного общего и профессионального обучения (e-learning), в том числе для использования людьми с ограниченными возможностями». Уже из названия проекта вытекает вывод, что понятия дистанционного и электронного обучения отождествлены. При этом основная цель реализации проекта заключается в повышении образовательных результатов учащихся за счет эффективного встраивания электронных интернет-ресурсов в образовательный процесс и его качественном изменении.

Так, при реализации образовательных программ независимо от форм получения образования могут применяться электронное обучение, дистанционные образовательные технологии в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

При этом электронное обучение определяется как организация образовательного процесса с применением содержащейся в базах данных и используемой при реализации образовательных программ информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий, технических средств, а также информационно-телекоммуникационных сетей, обеспечивающих передачу по линиям связи указанной информации, взаимодействие участников образовательного процесса.

Закон Российской Федерации «Об образовании» не содержал отдельной статьи, посвященной электронному обучению, не говоря уже о дистанционном образовании - данный термин использовался лишь в научном плане. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», содержит ст. 16, посвященную реализации образовательных программ с использованием электронного обучения. При этом определение электронного обучения претерпевает изменение и фиксируется как «организация образовательной деятельности с применением содержащейся в базах данных и используемой при реализации образовательных программ информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий, технических средств, а также информационно-телекоммуникационных сетей, обеспечивающих передачу по линиям связи указанной информации, взаимодействие обучающихся и педагогических работников».

Дистанционное образование наиболее эффективно для следующих категорий обучающихся: лиц с ограниченными возможностями здоровья; обучаемых, совмещающих работу с обучением; лиц, постоянное место жительства которых характеризуется отдаленностью от учебных заведений; лиц, желающих получить образование в зарубежных вузах. Перейти на дистанционную форму получения образования могут обучающиеся на любой ступени общего и высшего профессионального образования при условии обеспечения соответствующих условий образовательным учреждением.

Локальное нормотворчество в рассматриваемой сфере обусловлено наличием  установленной Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» компетенции образовательной организации в связи с электронным обучением и применением дистанционных образовательных технологий.

Для осуществления дистанционного образования ответственность за реализацию образовательных программ несет образовательное учреждение в лице его преподавательского состава. Образовательное учреждение при реализации образовательных программ в форме дистанционного образования обязано создать информационную образовательную среду, необходимую для освоения соответствующей образовательной программы.

Образовательное учреждение обязано обеспечить доступ обучающихся по форме дистанционного образования лиц к уставу образовательного учреждения, иным локальным нормативным актам, имеющим первостепенное значение при организации образовательного процесса, учебному плану образовательного учреждения, программе учебных курсов (модулей) и т.д. посредством образовательных компьютерных технологий.

Помимо прочего, образовательное учреждение обязано обеспечить обучающемуся методическую и консультативную помощь, необходимую для освоения образовательных программ в форме дистанционного образования; осуществлять промежуточную и итоговую аттестации обучающегося. При этом дистанционная форма образования предполагает при наличии соответствующей необходимости осуществление всех видов текущего контроля дистанционно, на расстоянии.

 

7. Финансирование деятельности образовательных организаций.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» предоставляет образовательным организациям достаточно широкие полномочия в сфере нормативного регулирования финансирования деятельности образовательных организаций.

В данной области регулирования образовательными организациями принимаются следующие виды локальных нормативных актов: положения о порядке приема в образовательные организации; правила приема в образовательные организации; положения об оказании платных образовательных услуг; основания и порядок снижения стоимости платных образовательных услуг; положение о порядке оказания платных образовательных услуг; положения о порядке предоставления платных образовательных услуг; план финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации.

Для данных актов характерны следующие проблемы.

1) Отмечается недостаточный уровень юридической техники таких актов, в особенности принимаемых дошкольными образовательными организациями, образовательными организациями дополнительного образования, общеобразовательными организациями. Наиболее высокий уровень юридической техники характерен для актов образовательных организаций высшего образования. Однако и в таких организациях акты не публикуются надлежащим образом, в них достаточно долгое время не вносятся необходимые изменения. Кроме того, отмечается недостаточная унификация регулирования схожих правоотношений даже в рамках одной образовательной организации, отсутствие системного подхода.

В числе юридико-технических недостатков также: наличие в текстах актов, даже принятых после 01.09.2013 года, ссылок на Закон Российской Федерации «Об образовании»; имеет место неправильное указание структурных единиц Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»; сохраняются ссылки на утратившие силу подзаконные акты.

При определении терминов вводятся множественные сокращения для обозначения одного и того же субъекта (например, образовательной организации), или объекта, наряду с этим имеет место использование в тексте акта неопределенных терминов.

2) Встречается, с одной стороны, избыточное дублирование положений федерального законодательства, с другой, – произвольное, не всегда полное и точное воспроизведение в актах положений федерального законодательства. Как следствие, отход от императивных предписаний федерального законодательства (например, снижение уровни императивности положений акта путем замены конструкции «обязан выполнить» что-либо на «выполняет» что-либо).

3) Отмечается  несвоевременное внесение изменений в действующие локальные нормативные акты, а также их несвоевременное принятие, несвоевременное опубликование или неопубликование локальных актов в установленном федеральным законодательством порядке.

4) В ряде случаев имеет место изменение формы акта, который в соответствии с требованиями федерального законодательства должен быть принят образовательной организацией, с одновременным размыванием предмета регулирования, а порой и подменой его (включение в положение об оказании платных образовательных услуг положений об их организации и порядке расходования полученных денежных средств).

В отношении отдельной группы локальных актов, регулирующих вопросы оказания платных образовательных услуг, следует отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации в отсутствие типовых актов дошкольные образовательные организации фактически прекратили оказывать платные услуги, что никоим образом не вытекает из норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». 

К недостаткам следует отнести также: 1) закрепление обязанностей как прав образовательной организации; 2) удаление из текста актов положений и правил об оказании платных образовательных услуг норм, позволяющих исполнителю снижать стоимость платных образовательных услуг; 3) противоречие положениям федерального законодательства, например, в части порядка раскрытия информации об образцах договоров на оказание платных образовательных услуг; 4) отсутствие в большинстве актов положений, которые бы регулировали порядок предоставления рассрочки по оплате указанных услуг; 5) незаконное закрепление положений, что в случае болезни обучающегося  возврат оплаты не осуществляется или невозможен, причем даже независимо от сроков болезни, характера заболевания.

В качестве положительного опыта локального нормативного регулирования в рассматриваемой сфере следует отметить: 1) закрепление порядка снижения стоимости платных образовательных услуг; 2) использование целого спектра оснований, позволяющих снижать стоимость образовательных услуг; 3) сохранение действовавших до введения нового регулирования социальных гарантий и мер социальной поддержки обучающихся (льгот по оплате образования) при изменении регулирования; 4) закрепление при оказании платных образовательных услуг возможности выбора заказчиком периодичности оплаты (из предложенных исполнителем вариантов); 5) принятие в качестве приложений к локальным нормативным актам формуляров документов (заявлений, согласий и т.п.).

В настоящее время перед образовательными организация в отношении локального нормотворчества в сфере финансовых отношений стоят следующие задачи:

– привести локальные акты образовательных организаций в соответствие с действующим федеральным законодательством, подзаконными актами, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными актами, а также требованиями юридической техники;

– учитывать изменения, которые вносятся в подзаконные акты в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и своевременно осуществлять ревизию и внесение изменений в локальные нормативные акты;

– своевременно принимать и опубликовывать акты, касающиеся финансовой деятельности образовательных организаций;

– унифицировать регулирование схожих правоотношений на уровне локальных нормативных актов;

– использовать выявленный положительный опыт, в том числе, по возможности предусматривать основания и порядок снижения стоимости платных образовательных услуг для повышения их доступности для различных слоев населения.

 

8. Контроль в сфере образования.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» не предусматривается принятие локальных актов образовательных организаций по вопросам регулирования контроля в сфере образования. Образовательные организации выступают как объект контроля и, соответственно, не могут и не должны регулировать отношений по поводу его осуществления.

Вместе с тем на локальном уровне весьма активно принимаются акты, направленные на организацию подготовки образовательных организаций к проведению тех или иных мероприятий при осуществлении лицензирования образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности или государственного контроля (надзора) в сфере образования.

Как показывает анализ локальных актов, размещенных на сайтах образовательных организаций, подавляющее их число посвящено вопросам подготовки к государственной аккредитации образовательной деятельности. При этом принимаются они как в образовательных организациях, реализующих общеобразовательные программы, так и в образовательных организациях, реализующих профессиональные программы. В таких актах распределяются обязанности между структурными подразделениями образовательной организации в связи с предстоящей государственной аккредитацией, ставятся задачи, определяются сроки и ответственные лица за проведение подготовительных мероприятий, утверждаются планы подготовки к проведению государственной аккредитации. Принимаются такие акты, как правило, за шесть месяцев до предстоящей государственной аккредитации и по мере необходимости ее проведения.

В основном указанные локальные акты образовательных организаций утверждаются руководителем образовательной организации. В рамках образовательных организаций, реализующих образовательные программы высшего профессионального образования, встречается практика принятия актов коллективных органов управления, например, учетных советов.

В той или иной степени к вопросам государственной аккредитации образовательной деятельности локальные акты образовательных организаций, определяющие внутреннюю процедуру проведения самообследования. Обобщенно их можно назвать «положениями о порядке проведения самообследования». В большинстве образовательных организаций такие положения принимаются безотносительно к подготовке к государственной аккредитации. Образовательные организации в этом случае руководствуются п. 13 ч. 3 ст. 28 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и Порядком проведения самообследованияобразовательной организацией, утвержденным приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 14 июня 2013 г. № 462. Но часть образовательных организаций внутреннюю регламентацию проведения самообследования привязывает к государственной аккредитации, т.е. такие положения о порядке проведения самообследования регулируют не в целом проведение самообследования, а, именно, в связи с предстоящей государственной аккредитацией образовательной деятельности.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», Положение о государственной аккредитации образовательной деятельности, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1039, не требуют утверждения подобных документов образовательной организации. С другой стороны, в Порядке проведения самообследования образовательной организацией предусматривается ежегодное проведение образовательной организацией самообследования и не выделяетсясамообследование в связи с государственной аккредитацией образовательной деятельности. Таким образом, принятие отдельных положений о проведении самообследования образовательной организации в рамках подготовки к государственной аккредитации законодательством не предусмотрено, в то же время практика их принятия вписывается в автономию образовательной организации и может рассматриваться как ее проявление.

К локальным актам образовательных организаций, принимаемых в связи с осуществлением государственного контроля в сфере образования, можно отнести акты, уведомляющие органы государственного контроля (надзора) об исполнении вынесенных предписаний по итогам контрольных (надзорных) мероприятий, что обусловлено требованиями ст. 93 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Требований к локальным актам подобного рода в законодательстве не установлено.

Таким образом, большая часть локальных актов образовательных организаций, принимаемых в рамках контроля (лицензирования и аккредитации) в сфере образования, носит организационно-распорядительный и ситуативный характер и самих процедур контроля (лицензирования и аккредитации) не устанавливает.


9. Оценка качества образования.

В силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательные организации осуществляют локальное регулирование.

Анализ актов подзаконного регулирования федерального, регионального и муниципального уровня по вопросам, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций позволяет выделить следующие виды нормативно-правовых актов:

– акты, направленные на формирование независимой системы оценки качества работы образовательных организаций;

– акты, направленные на организацию мониторинга качества образования;

– акты, направленные на регламентацию самообследования образовательных организаций;

– акты, утверждающие показатели эффективности деятельности педагогических работников, руководителей образовательных организаций.

На локальном уровне виды актов по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности  образовательных организаций, дополняются еще одним видом – актами, регламентирующими оценку и учет образовательных достижений обучающихся. Данный вид актов необходим для объективной оценки качества образования.

 В то же время необходимо отметить, что сложившаяся практика правового регулирования образовательных организаций показала, что локальными актами очень редко устанавливаются дополнительные показатели эффективности деятельности педагогических работников, руководителей образовательных организаций к тем, что разработаны на региональном или муниципальном уровне. Если же такой акт присутствует в локальной нормативной базе образовательной организации, то он, как правило, дублирует положения актов более высокого уровня.

Анализ локального регулирования образовательных организаций  демонстрирует в большинстве случаев сбалансированную и хорошо проработанную локальную нормативную базу по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности  образовательных организаций. Положительными характеристиками локального регулирования являются высокая  информативность локальных актов, минимальный объем отсылочных норм, понятность и доступность изложения нормативного материала.

В качестве положительного примера можно привести перечень локальных нормативных актов муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения «Лицей № 26» Авиастроительного района г. Казани. Так, в данной организации принят комплекс нормативных локальных актов, регламентирующих оценку качества образования, который включает в себя: Положение о внутренней системе оценки качества образования в лицее; Положение об индивидуальном учете результатов освоения обучающимися образовательных программ; Положение о формах, периодичности, порядке текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся; Положение о мониторинге качества образования.

 

10. Технические требования и стандарты в сфере образования.

1. В соответствии со ст. 10 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции» всех производители пищевой продукции при осуществлении процессов производства (изготовления) пищевой продукции, связанных с требованиями безопасности такой продукции должны «разработать, внедрить и поддерживать процедуры, основанные на принципах ХАССП», т.е. Системы анализа опасных факторов и критических точек контроля.

2. Согласно ст. 4 указанного Технического регламента Таможенного союза производителями пищевой продукции для целей этого регламента являются, в том числе:

1)    базовые организации школьного питания (комбинаты школьного питания, школьно-базовые столовые и т.п.), которые осуществляют закупки продовольственного сырья, производство кулинарной продукции, снабжение ими столовых образовательных организаций;

2)    доготовочные организации общественного питания, на которых осуществляется приготовление блюд и кулинарных изделий из полуфабрикатов и их реализация;

3)    столовые образовательных организаций, работающие на продовольственном сырье или на полуфабрикатах, которые производят и (или) реализуют блюда в соответствии с разнообразным по дням недели меню.

2. В соответствии с принципами ХАССП и требованиями указанного Технического регламента Таможенного союза руководство образовательной организации должно определить и документировать политику относительно безопасности продукции, применяемой для питания обучающихся, и обеспечить ее осуществление и поддержку. Основной целью указанной политики является предотвращение негативного воздействия пищевой продукции на жизнь и здоровье обучающихся, элиминация условий, создающих предпосылки для такого воздействия. Ее элементами являются:

– идентификация