Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  


Тематические обзоры судебной практики по спорам в сфере образования за 2013-2014 годы


Обзор 5. Образовательная деятельность без лицензии или с нарушением лицензионных требований 


В настоящем обзоре представлены решения судов общей юрисдикции ряда субъектов РФ по вопросам, связанным с привлечением образовательных организаций и их должностных лиц к ответственности за ненадлежащее выполнение лицензионных требований и процедуры государственной аккредитации.

Дела первой категории можно условно разделить на две группы: осуществление образовательной деятельности без лицензии, когда такая лицензия необходима, и нарушение образовательной организацией требований выданной ей лицензии.


Осуществление образовательной деятельности без лицензии, когда такая лицензия необходима

Практическое значение данной категории дел состоит в том, что они формируют понятие образовательной деятельности и формулируют конкретные критерии отнесения к ней пограничных видов деятельности, таких как организация досуга или воспитание. Вместе с тем, качество судебных решений в ряде случаев не позволяет эффективно решать данную задачу. Например, Решением Ленинградского областного суда от 15 апреля 2014 г. № 7-512/2014 некоммерческая организация (фонд) привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 19.20 КоАП РФ за предоставление услуг в сфере образования в форме очного обучения несовершеннолетних при отсутствии лицензии на осуществление образовательной деятельности. В решении не конкретизируется, в чем выражалась деятельность по обучению, какие признаки деятельности позволили суду расценить ее как образовательную.

В качестве примера более конкретного описания совершенного образовательной организацией нарушения можно указать Постановление Астраханского областного суда от 30 апреля 2014 г. № 4а-171/2014Данным решением реализация муниципальной общеобразовательной школой дополнительных общеобразовательных программ для детей за рамками федеральных государственных образовательных стандартов без указания в лицензии квалифицировано как административное правонарушение по ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ. В Решении суд перечислил программы, указанные в лицензии и привел перечень дополнительных общеобразовательных программ, реализация которых без лицензии была выявлена в ходе проверки. Суд указал, что ст. 91 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» требует получения лицензии «по подвидам дополнительного образования».

Несмотря на то, что образовательная организация была признана нарушившей законодательство о лицензировании образовательной деятельности, суд признал правонарушение малозначительным, прекратил производство по делу и ограничился устным замечанием. При принятии данного решения суд учел характер совершенного правонарушения, финансовое положение школы, а также тот факт, что правонарушение совершено впервые, школой подготовлен пакет документов для переоформления лицензии, а правонарушение не причинило вреда и не создало угрозы причинения вреда личности, обществу или государству.

Не всегда попытки образовательной организации получить освобождение ответственности или смягчение наказания оказываются успешными. Суд, как правило, принимает во внимание все обстоятельства дела, включая финансовое положение организации, степень активности должностных лиц организации в ликвидации правонарушения или его недопущения.

Например, Решением Московского городского суда от 20 ноября 2013 г. по делу № 5-3618/13 бюджетное образовательное учреждение дополнительного образования детей привлечено к административной ответственности за осуществление образовательного процесса на основании лицензии, которая утратила свое действие. Попытки представителя организации смягчить ответственность на основании того, что директор только что приступил к исполнению своих обязанностей, что он предпринимает все возможные действия к получению лицензии, что школой получено положительное заключение Роспотребнадзора г. Москвы, подана заявка в орган пожарного надзора, готовиться пакет документа для подачи в лицензионный отдел Департамента образования города Москвы, не повлияли на решение суда. Указанные обстоятельства были классифицированы судом как не имеющие юридического значения, поскольку они не исключают вины организации в осуществлении образовательной деятельности без лицензии.

В равной степени безучастным к проблемам вновь назначенного директора оказался Московский городской суд, который в Решении от 08 апреля 2014 г. по делу № 7-1562 привлек нового директора образовательной организации к ответственности за отсутствие у школы лицензии, отметив, что в результате ненадлежащего исполнения новым директором художественной школы возложенных на него должностных обязанностей, связанных с принятием срочных мер к получению лицензии на право осуществления образовательной деятельности, не было обеспечено своевременное лицензирование образовательной деятельности организации. При таких обстоятельствах, судья сделал вывод о наличии в действиях директора состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ, указав, что форма вины не влияет на квалификацию противоправных действий, поскольку с субъективной стороны данное правонарушение характеризуется как умыслом, так и неосторожностью. При осуществлении общего руководства деятельностью организации его директор обязан был обеспечить своевременное получение лицензии, предоставляющей право осуществления образовательной деятельности, а также выполнение всех лицензионных требований.


Деятельность по присмотру и уходу за детьми

В судебной практике по новому образовательному законодательству не выработан на данный момент единый подход к определению необходимости лицензирования деятельности по присмотру и уходу как образовательной деятельности.

Например, в Постановлении Саратовского областного суда от 06 июня 2014 г. по делу № 4А-400/14 суд признал, что закон разделил функции по предоставлению бесплатного общедоступного дошкольного образования и функции по осуществлению присмотра и ухода за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Деятельность по присмотру и уходу за детьми не является образовательной и право на осуществление данной деятельности не требует получения лицензии.

К противоположному выводу пришел Арбитражный суд Свердловской области, который в Решении от 16 июня 2014 г. по делу № А60-15308/2014 привлек частное учреждение к административной ответственности за осуществление образовательного процесса без лицензии: организация осуществляла присмотр и уход за детьми, находящимися в группах дневного пребывания, а также вела воспитательную деятельность, занятия в форме игр.


Адрес, по которому реализуется образовательная деятельность

Суды многократно отмечали, что право на осуществление лицензируемого вида деятельности предоставляется лицу исключительно в отношении адресов, указанных в лицензии в качестве мест осуществления соответствующего вида деятельности. При этом адрес должен быть указан в полном соответствии с правоустанавливающими документами. Например, если правильным является написание адреса с указанием номера дома, таким же образом он должен быть указан в лицензии.

Подобное дело было рассмотрено Арбитражным судом Свердловской области. В Решении от 29 октября 2013 г. по делу № А60-34448/2013 суд установил, что в лицензии, выданной детскому саду, была допущена техническая ошибка, а именно: в графе "место нахождения" указан адрес организации без указания номера дом. В связи с обнаружением ошибки детский сад обратился в Министерство образования с заявлением об исправлении технической ошибки. Поскольку законодательством устранение технической ошибки, допущенной органом, осуществляющим лицензирование, не предусмотрено, детскому саду выдана новая лицензия, действующая бессрочно.

В Решении Московского городского суда от 20 марта 2014 г. по делу № 7-1317/2014 суд привлек НОУ ВПО к административной ответственности за нарушение лицензионных требований, поскольку в ходе проверки было выявлено, что образовательная деятельность велась не по адресу, указанному в лицензии. Вместе с тем, как отметил суд, право на осуществление лицензируемого вида деятельности предоставляется лицу исключительно в отношении адресов, указанных в лицензии в качестве мест осуществления соответствующего вида деятельности. Осуществление образовательной деятельности по адресу, не указанному в лицензии, образует состав правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.20 КоАП РФ.

Таким образом, во вопросу необходимости реализации образовательной деятельности строго по адресу, на который выдана лицензия, противоречий не возникает. Вместе с тем, существуют спорные ситуации, для которых характерна неопределенность о субъекте ответственности за подобные правонарушения.

В Постановлении Саратовского областного суда от 29 мая 2014 г. по делу № 4А-347/2014 суд установил, что учебный процесс в новом корпусе школы начался согласно приказу начальника управления образования администрации муниципального района, в соответствии с которым директору МОУ СОШ приказано организовать образовательный процесс в новом здании школы, несмотря на его неоднократные обращения о неготовности помещения к организации учебного процесса. Таким образом, вина директора школы в совершении вменяемого ему правонарушения не была доказана и производство по делу было прекращено.


Нарушение образовательной организацией лицензионных требований

В отдельную категорию можно выделить споры, связанные с нарушением лицензионных нормативов и требований. В делах данного вида наибольший интерес представляет перечень действий или бездействий, которые признаются судами лицензионным нарушением. К ним относятся нарушения физических условий реализации образовательного процесса и нарушения требований к определению содержания образования. Приведем несколько примеров.

В Решении Верховного суда Республики Карелия от 01 апреля 2014 г. по делу № 12-47/2014 суд пришел к выводу о том, что образовательное учреждение осуществляло деятельность, не связанную с извлечением прибыли, с грубым нарушением условий лицензии. В ходе проверки выявлены следующие нарушения: не подтверждено наличие на праве собственности или ином законном основании помещений, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам; в договорах на передачу нежилых помещений в безвозмездное пользование учреждению не указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче учреждению в качестве объекта безвозмездного пользования; к педагогической деятельности допущены педагоги дополнительного образования, уровень образования и квалификации которых не отвечает квалификационным требованиям по профессии "Педагог дополнительного образования"; в учреждении отсутствуют санитарно-эпидемиологические заключения о соответствии зданий, помещений, оборудования и иного имущества, которые используются для осуществления образовательной деятельности; не переоформлена лицензия на осуществление образовательной деятельности в связи с изменением адресов мест осуществления образовательной деятельности.

Решением Московского городского суда от 14 ноября 2013 г. по делу № 7-3477 образовательная организация привлечена к административной ответственности за следующие грубые нарушения лицензионных требований: для ведения образовательной деятельности переданы помещения с обозначением "баня", что противоречит целям и задачам образовательной деятельности; образовательная деятельность ведется в отсутствие заключения органов Государственного пожарного надзора; отсутствуют документы о создании условий обеспечения обучающихся, воспитанников и работников университета питанием; в договоре о медицинском обслуживании отсутствуют сведения о месте оказания медицинских услуг, отсутствует копия лицензии медицинского учреждения; отсутствует применительно к объектам занятий физической культуры копия заключения о соответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной и копия санитарно-эпидемиологического заключения.

К образовательным организациям дополнительного образования, осуществляющим подготовку водителей, предъявляются особые лицензионные требования. Так, Решением Московского городского суда от 28 февраля 2014 г. по делу № 7-588/14 автошкола была привлечена к ответственности за нарушение лицензионных требований. Проверкой были выявлены грубые нарушения в осуществлении подготовки водителей, в частности, отсутствовали в наличии на праве собственности или ином законном основании, объекты для проведения практических занятий по предмету "Первая медицинская помощь", отсутствовали документы, подтверждающие организацию охраны обучающихся, отсутствовали документы о согласовании дополнительной профессиональной программы подготовки водителей с ГИБДД МВД РФ, о соответствии учебно-материальной базы требованиям, установленным нормативно-правовым актом. Вместе с тем, тот факт, что организация ранее не привлекалась к административной ответственности, был расценен судом как смягчающее обстоятельство и административный штраф был снижен.

В ряде случаев возникает вопрос о нарушении образовательной организацией требований, связанных с определением содержания образовательной деятельности. Например, Московский городской суд в Решении от 14 февраля 2014 г. по делу № 7-368/2014 рассмотрел вопрос о том, требуется ли ежегодное обновление образовательной программы и как оно должно оформляться. Суд пришел к выводу, что законодатель, установив обязанность учебного заведения осуществлять ежегодное обновление образовательных программ, определил дифференциацию такого обновления: в части состава дисциплин (модулей), и (или) содержания рабочих программ учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), программ учебной и производственной практики, методических материалов, обеспечивающих реализацию соответствующей образовательной технологии. При этом, законодатель не установил, что в обязательном порядке содержание всех рабочих программ, входящих в состав основной образовательной программы подлежат ежегодному обновлению. Специалисты вуза всесторонне и в полном объеме изучив программу, могут прийти к выводу о полной ее актуальности и отсутствии необходимости в ее обновлении. В данном случае программу также следует считать обновленной.

Таким образом, проанализировав обстоятельства дела и применимое законодательство, суд пришел к выводу о том, что тот факт, что вуз не обновлял ежегодно образовательные программы, по которым ведется образовательная деятельность, не свидетельствует о нарушении лицензионных требований.


Заключение

В настоящем обзоре были рассмотрены дела, связанные с осуществлением образовательной деятельности без лицензии в случаях, когда такая лицензия необходима, дела о нарушении образовательной организацией лицензионных требований, в том числе в связи с реализацией образовательной деятельностью не по адресу, указанному в лицензии.

По всем рассмотренным вопросам судебная практика в российских регионах непротиворечива, за исключением вопроса отнесения к образовательной деятельности, подлежащей лицензированию, деятельности по присмотру и уходу за детьми.

Вызывает интерес тенденция признания судом административного правонарушения малозначительным и прекращения дела по данному основанию. При этом учитываются такие факторы, как характер совершенного правонарушения, финансовое положение, а также тот факт, что правонарушение совершено впервые, а образовательной организацией предприняты необходимые действия по ликвидации нарушения (подготовлен пакет документов для переоформления лицензии), а само правонарушение не причинило вреда и не создало угрозы причинения вреда личности, обществу или государству.

Ниже перечислены действия или бездействия, которые в рассмотренных делах квалифицированы судами как грубое нарушение лицензионных требований:

- не подтверждено наличие на праве собственности или ином законном основании помещений, необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию образовательным программам;

- в договорах на передачу нежилых помещений в безвозмездное пользование учреждению не указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче учреждению в качестве объекта безвозмездного пользования;

- к педагогической деятельности допущены педагоги дополнительного образования, уровень образования и квалификации которых не отвечает квалификационным требованиям по профессии "Педагог дополнительного образования";

- в учреждении отсутствуют санитарно-эпидемиологические заключения о соответствии зданий, помещений, оборудования и иного имущества, которые используются для осуществления образовательной деятельности;

- не переоформлена лицензия на осуществление образовательной деятельности в связи с изменением адресов мест осуществления образовательной деятельности;

- для ведения образовательной деятельности переданы помещения с обозначением "баня", что противоречит целям и задачам образовательной деятельности;

- образовательная деятельность ведется в отсутствие заключения органов Государственного пожарного надзора;

- отсутствуют документы о создании условий обеспечения обучающихся, воспитанников и работников питанием;

- в договоре о медицинском обслуживании отсутствуют сведения о месте оказания медицинских услуг, отсутствует копия лицензии медицинского учреждения;

- отсутствует применительно к объектам занятий физической культуры копия заключения о соответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной и копия санитарно-эпидемиологического заключения;

- в автошколе отсутствуют в наличии на праве собственности или ином законном основании, объекты для проведения практических занятий по предмету "Первая медицинская помощь", отсутствуют документы, подтверждающие организацию охраны обучающихся, документы о согласовании дополнительной профессиональной программы подготовки водителей с ГИБДД МВД РФ, о соответствии учебно-материальной базы требованиям, установленным нормативно-правовым актом. 
------Обзор подготовлен по состоянию судебной практики на 31 июля 2014 года. 


Возврат к списку