Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  


Тематические обзоры судебной практики по спорам в сфере образования за 2013-2014 годы. 
Обзор 1. Общедоступность дошкольного образования. 


В настоящем обзоре представлены решения судов общей юрисдикции ряда субъектов РФ по вопросам, связанным с выполнением государственных гарантий общедоступности дошкольного образования, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Под свободой доступа образования понимают его физическую доступность (нахождение вблизи мест проживания, обеспеченность образовательных организаций условиями, позволяющими обучаться лицам с ограниченной мобильностью), экономическую доступность (гарантированную законом бесплатность образования или доступность сопровождающих услуг по уходу и присмотру за детьми, отсутствие скрытых сборов), а также способность системы образования адаптироваться к нуждам конкретного обучающегося, например, возможность выбора индивидуальной программы обучения или обучения на дому.


Информационная открытость образовательной организации как гарантия доступности образования

Важнейшей гарантией доступности образования на всех уровнях является его информационная доступность. Впервые данная гарантия была закреплена в Законе РФ «Об образовании (п. 4 ст. 32). В настоящее время обязанность образовательной организации обеспечивать доступность основной информации об образовательной деятельности устанавливает статья 29 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Правила размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 582. Соответствие интернет-сайтов образовательных организаций установленным требованиям оценивается экспертной комиссией Министерства образования и науки РФ. Результаты мониторинга размещаются на специализированном сайте.

Вместе с тем, поскольку размещение на сайте образовательной организации информации, не соответствующей законодательству, нарушает права обучающихся и родителей, на практике с заявлениями в суд в защиту неопределенного круга лиц зачастую выступают органы прокуратуры.

Например, Смоленский областной суд в определении от 22 апреля 2014 г. по делу № 33-1505 рассмотрел заявление Прокуратуры Смоленской области о привлечении к ответственности муниципальной школы за несоблюдение требований законодательства об образовании в части информационной открытости образовательной деятельности. В ходе прокурорской проверки были установлены нарушения в части ведения официального сайта образовательного учреждения в сети Интернет: на сайте школа отсутствует информация о структуре и об органах управления образовательной организацией; о реализуемых образовательных программах с указанием учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, предусмотренных соответствующей образовательной программой; о численности обучающихся по реализуемым образовательным программам за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и по договорам об образовании за счет средств физических и (или) юридических лиц и другая информация.

Рассматривая аналогичное дело по заявлению прокурора в интересах неопределенного круга лиц о понуждении привести официальный сайт государственной школы в соответствие с требованиями законодательства, Московский городской суд в Апелляционном определении от 06 августа 2013 г. по делу № 11-24073 подчеркнул, что дела данной категории не требуют соблюдения досудебного порядка урегулирования спора. Как следствие, суд признал правомерным обращение прокурора с заявлением непосредственно в суд.


Наличие очереди для получения дошкольного образования: ограничение конституционного права или установленный порядок его реализации?

Под общедоступностью дошкольного образования понимают, во-первых, возможность получения места в детском саду к моменту достижения ребенком установленного законом возраста, то есть, гарантированное зачисление без очередей. В соответствии с ч. 1 ст. 67 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев. Во-вторых, доступность дошкольного образования подразумевает возможность снижения платы за присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных организациях путем существующей системы компенсаций родительской платы.

Рассмотрим судебную практику по обоим направлениям.

В отношении наличия очередей при приеме в детские сады очевидным нарушением является невключение в очередь на предоставление места в детском саду лиц, имеющих на это право (Апелляционное определение Архангельского областного суда от 30 июня 2014 г. по делу № 33-3118/14или использование помещений детского сада не по назначению при наличии зарегистрированной очереди в детский сад (Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 16 мая 2014 г. по делу № 33-4723/2014).

Вместе с тем, следует отметить, что по отношению к вопросу о правомерности самого наличия очереди в детские сады судебная практика противоречива. Одни суды не считают наличие очереди нарушением конституционного права на образование, в то время как другие приходят к выводу, что реализация конституционного права на образование, в том числе дошкольное, не может быть поставлена в зависимость от фактического наличия мест в дошкольных образовательных организациях.

В качестве примера первого подхода можно привести Апелляционное определение Омского областного суда от 16 апреля 2014 г. по делу № 33-2072/2014.

Суд определил, что само по себе наличие очереди на получение мест в детском саду нельзя расценивать как неисполнение обязанности обеспечения доступного бесплатного дошкольного образования, несмотря на то, что в городе не хватало мест для всех желающих и количество групп в существующих детских садах было недостаточно. Суд указал, что со стороны органов местного самоуправления отсутствовало бездействие, поскольку обеспечен порядок постановки на учет детей, нуждающихся в получении места, порядок учета льгот на поступление, предпринимались меры по увеличению количества групп в дошкольных образовательных учреждениях с целью обеспечения всех нуждающихся путевками.

Суд также указал, что превышение количества воспитанников в детских учреждениях более установленных норм приведет к нарушению санитарно-эпидемиологических требований. Прием в дошкольное учреждение детей свыше установленных предельных норм повлечет нарушение прав детей, посещающих дошкольное учреждение, а также нарушение условий лицензии, и, как следствие, применение установленных санкций к дошкольному образовательному учреждению, вплоть до приостановления деятельности детского учреждения. Вместе с тем, реализация истцом конституционных прав на получение его ребенком дошкольного образования не должна нарушать прав других детей, поставленных на очередь ранее либо имеющих право на внеочередное или первоочередное предоставление места в дошкольных образовательных учреждениях.

Аналогичный вывод был сделан в Апелляционном определении Свердловского областного суда от 17 декабря 2013 г. по делу № 33-15681/2013где суд подчеркнул, что принцип очередности в комплектовании дошкольных образовательных учреждений не устанавливает ограничений в доступе к бесплатному образованию, а наличие очереди нельзя расценить как бездействие по выполнению обязанности по обеспечению доступного бесплатного дошкольного образования в отношении ребенка истца.

В Апелляционном определении Омского областного суда от 28 мая 2014 г. по делу № 33-3423/2014 суд даже учел отсутствие в местном и региональном бюджете необходимых сумм для обеспечения всех детей местом в детском саду и отметил, что, поскольку разрешение проблемы нехватки мест требует значительных денежных вложений, а финансирование на это не выделялось, факт виновного бездействия в предоставлении места в детском саду не установлен.

В качестве примера второго подхода, когда нехватка мест в детских садах все же рассматривается как невыполнение органами местного самоуправления своих обязанностей, можно привести Апелляционное определение Архангельского областного суда от 30.06.2014 № 33-3112В данном решении суд указал, что органы местного самоуправления обязаны принимать меры для организации сети детских дошкольных образовательных учреждений, а в случае недостаточности - расширять их. При этом реализация прав одних граждан на получение дошкольного образования должна осуществляться не за счет ущемления прав других, а посредством увеличения числа мест в дошкольных учреждениях.

Аналогичное решение принято Пермским краевым судом. В Определенииот 16 апреля 2014 г. по делу № 33-3297 суд пришел к выводу о наличии незаконного бездействия администрации муниципального образования, выразившегося в необеспечении возможности несовершеннолетней получить дошкольное образование в муниципальном дошкольном образовательном учреждении, поскольку ребенок достиг необходимого возраста и не имеет противопоказаний для посещения такого учреждения. Суд подчеркнул, что реализация конституционного права не может быть поставлена в зависимость от нехватки мест, а для реализации этого права органы муниципальных образований обязаны создать достаточную сеть муниципальных дошкольных учреждений. Администрация должна была предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению вместимости существующих образовательных учреждений.


Предоставление мест в детском саду с учетом места жительства и выбора родителями режима посещения

Особое место в судебной практике отводится спорам о предоставлении места в детском саду по месту жительства и с учетом выбора родителями формы обучения. По данному вопросу практика также противоречива. Некоторые суды признают право на выбор режима посещения (группа полного дня или группа по уходу и присмотру) и места получения дошкольного образования, в то время как другие допускают, что при наличии факта зачисления режим посещения и место уже не имеют значения.

Примером первого похода является Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 26 марта 2014 г. по делу № 33-3271/2014В данном решении суд подчеркнул, что орган местного самоуправления обязан обеспечить ребенку доступность дошкольного образования в той форме, которая избрана родителями ребенка, то есть, в данном случае, в форме посещения им муниципального дошкольного учреждения по месту жительства ребенка в группе полного дня (не в группе по уходу и присмотру). Предоставление несовершеннолетнему ребенку места в МДОУ на территории отличного от места жительства ребенка района может повлечь нарушение прав малолетнего ребенка на общедоступность дошкольного образования. Орган местного самоуправления обязан принимать меры к увеличению числа дошкольных образовательных учреждений либо вместимости существующих образовательных учреждений, а в случае недостаточности собственных денежных средств для возмещения расходов, связанных с содержанием детей в детских дошкольных учреждениях, вправе требовать возмещения соответствующих расходов за счет бюджета другого уровня.

К противоположному выводу в похожей ситуации пришел Верховный суд Республики Тыва. Как отмечается в Апелляционном определении от 17 декабря 2013 г. по делу № 33-1257/2013 «принцип предоставления места в дошкольном учреждении по месту жительства ребенка не закреплен» ни в одном правовом акте, поэтому достаточно того факта, что место в дошкольном образовательном учреждении предоставлено на территории муниципального образования, а не обязательно по месту жительства ребенка. Таким образом, прием в детский сад, не являющийся ближайшим к месту проживания истцов, суд признал правомерным, поскольку гарантия приема в ближайшую образовательную организацию для уровня дошкольного образования (в отличие от общего образования) не закреплена.


Первоочередное предоставление мест в детском саду отдельным категориям граждан

Рассмотрим еще два интересных момента, касающихся первоочередного предоставления мест в дошкольных образовательных организациях.

Суды всегда признают право отдельных категорий граждан на первоочередное зачисление в дошкольные образовательные организации, однако только в том случае, если такое право установлено федеральным законом. Интерес предоставляет дополнительная гарантия, выявленная Верховным судом Республики Тыва в Апелляционном определении от 12 февраля 2014 г. по делу № 33-202/2014 о том, что дети сотрудника полиции имеют право на прием в общеобразовательные и дошкольные образовательные организации по месту жительства в первоочередном порядке независимо от формы собственности такой организации.

Второй момент связан с гарантиями получения дошкольного образования детей с ограниченными возможностями здоровья. Так, как указано в Апелляционном определении Волгоградского областного суда от 20 марта 2014 г. по делу № 33-2942/14 такое право должно быть в обязательном порядке обеспечено утверждением локальных актов образовательной организации, в которых был бы определен порядок приема детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов. В данном решении суд обязал образовательную организацию в месячный срок разработать и утвердить правила приема детей в образовательную организацию дошкольного образования, в том числе детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов.


Освобождение от платы за дошкольное образование и порядок ее компенсации – как экономическая гарантия его доступности

Уже давно в судах не оспаривается правомерность взимания платы за присмотр и уход за детьми в дошкольных образовательных организациях. Тем более, что в новом законодательстве деятельность образовательной организации дошкольного образования по присмотру и уходу за детьми выделена в отдельный вид деятельности и даже, как показывает судебная практика, не подлежит лицензированию. Вместе с тем по-прежнему возникают споры относительно размера платы и освобождения от ее уплаты.Курганский областной суд в Апелляционном определении от 29 апреля 2014 г. по делу № 33-1247/2014 напоминает, что компенсация платы за присмотр и уход за детьми в дошкольной образовательной организации носит характер льготы, следовательно, законодатель вправе определить порядок ее назначения и выплаты. Установленный порядок, согласно которому компенсация предоставляется только лицам, оплатившим услугу, не противоречит законодательству. Также суд отмечает, что закон об образовании оставляет на усмотрение учредителя и не устанавливает определенных параметров и каких-либо ограничений в регулировании учредителем образовательной организации вопросов установления родительской платы, за исключением запрета на включение в родительскую плату расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества данных образовательных организаций.

Закон, относя обязанность по созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в муниципальных учреждениях, осуществляющих образовательную деятельность, к полномочиям органов местного самоуправления, не предусматривает права иных участников отношений в сфере образования на получение подобных услуг авансом. Установление срока внесения оплаты имеет своей целью упорядочение поступления денежных средств и обеспечение возможности планирования будущих расходов по организации присмотра и ухода за детьми, что в полной мере согласуется с преследуемыми законом целями и не может нарушать либо ограничивать права граждан на образование.

Также имеет значение для гарантирования экономической доступности дошкольного образования возможность полного освобождения от внесения родительской платы лиц, относящихся к наименее защищенным категориям. Так, в Апелляционном определении Верховного суда Республики Коми от 20 марта 2014 г. по делу № 33-905/2014г. рассматривается вопрос об освобождении от родительской платы детей-сирот.

До 1 сентября 2013 года за содержание в дошкольном образовательном учреждении ребенка, оставшегося без попечения родителей и переданного под опеку, взималась родительская плата с опекуна, являющегося законным представителем ребенка, оставшегося без попечения родителей. По новому законодательству за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, родительская плата не взимается. Однако данный закон не может применяться к отношениям, возникшим до его вступления в силу. В частности, возврат средств, уплаченных в счет содержания детей в дошкольных образовательных организациях, лицам, которые по новому закону освобождены от такой оплаты, не предусмотрен.


Заключение

Подводя итог, можно отметить, что судебная практика по проблемам обеспечения доступности дошкольного образования остается противоречивой по ряду вопросов. Во-первых, сохраняется противоречие по вопросу о правомерности самого наличия очереди в детские сады. Одни суды не считают наличие очереди нарушением конституционного права на образование, в то время как другие приходят к выводу, что реализация конституционного права на образование, в том числе дошкольное, не может быть поставлена в зависимость от фактического наличия мест в дошкольных образовательных организациях.

Во-вторых, суды расходятся в понимании гарантии предоставления места в детском саду по месту жительства и с учетом выбора родителями формы посещения. Некоторые суды признают право на выбор режима посещения (группа полного дня или группа по уходу и присмотру) и места получения дошкольного образования, в то время как другие допускают, что при наличии факта зачисления режим посещения и место уже не имеют значения и обязанность органов местного самоуправления по обеспечению реализации ребенком права на дошкольное образование считается выполненной.
------Обзор подготовлен по состоянию судебной практики на 31 июля 2014 года. 


Возврат к списку