Федеральное государственное бюджетное научное учреждение Федеральный центр образовательного законодательства
Rus|Eng  

Актуальная тема

Некоторые проблемы правового регулирования отношений в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

Правовое регулирование отношений по поводу осуществления профилактической деятельности государства, а также обеспечения благополучного и безопасного детства в России на сегодняшний день представляет собой большой несистемный массив нормативных актов, принимаемых хаотично в последние 20 лет. Сегодня в России действуют 85 основных нормативных правовых актов по вопросам семьи и детства.
Базовыми законодательными актами являются:

Федеральный закон от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (Закон № 182-ФЗ)

Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 120−ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (Закон № 120-ФЗ)

Закон № 182-ФЗ, который хотя и направлен на закрепление основ общей и индивидуальной профилактики правонарушений, тем не менее, существенно вошел в противоречие с Законом № 120-ФЗ, поскольку, во первых, затрагивает профилактическую работу в отношении несовершеннолетних, используя при этом совершенно иной понятийный аппарат, во-вторых, не называет в числе субъектов профилактики комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, а в-третьих содержит ряд норм, противоречащих Закону № 120-ФЗ.

Безусловно, целью Закона № 182-ФЗ является определение в рамочном формате правовых основ формирования и функционирования системы профилактики правонарушений в Российской Федерации, объединяющей действующие региональные системы профилактики правонарушений. Предметом правового регулирования этого Закона выступают отношения, отнесенные к сфере совместного ведения, которые имеют существенную специфику в различных российских регионах. Закон № 182-ФЗ регулирует деятельность субъектов профилактики правонарушений в целях организации и осуществления общей, специальной и индивидуальной профилактики правонарушений, направленной на выявление причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению, осуществления мер по их устранению, оказания позитивного профилактического воздействия на объекты профилактики правонарушений.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации действуют региональные системы профилактики правонарушений на основе базовой модели комплексной профилактики правонарушений, разработанной МВД России и одобренной Государственным советом Российской Федерации.

Их деятельность урегулирована более чем 130 законами субъектов Российской Федерации в области профилактики правонарушений и осуществляется на основе комплексных целевых программ по профилактике правонарушений, в которых отражены важнейшие направления превентивной деятельности с учетом местной специфики. Однако в этом законе параллельно с Законом № 120-ФЗ, основное внимание уделяется профилактике правонарушений несовершеннолетних. Наличие этих двух, существующих параллельно и во многом дублирующих друг друга законов, предмет регулирования которых во многом совпадает, создает путаницу, растерянность правоприменителя, ошибки в правоприменительной деятельности и судебной практике.

В соответствии с Примерным положением о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденным постановлением Правительства РФ от 06.11.2013 № 995, КДНиЗП являются коллегиальными органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

С юридической точки зрения статус комиссий можно определить как консультативно-совещательное, специальное публичное образование, наделенное властными полномочиями, которое, тем не менее, нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти. По своей природе комиссии не являются ни органами государственной власти, ни органами общественности.

Необходимость закрепления в федеральном законе внятного правового статуса продиктована законодательной неопределенностью правовой природы КДНиЗП. Статья 10 Конституции РФ, реализуя принцип разделения единой государственной власти, предусматривает создание каждой ветвью власти своих самостоятельных органов. Правовой статус органов власти следует рассматривать с позиций их конституционной сущности (конституционно-правовой аспект) и функционального предназначения (административно-правовой аспект).

В административно-правовом смысле КДНиЗП обладают государственными полномочиями, например, по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Однако конституционной сущности не имеют.

С определением правового статуса КДНиЗП непосредственно связан вопрос об обеспечении этих комиссий финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления их полномочий.

Массив нормативных актов, регулирующих рассматриваемые отношения, в настоящее время достаточно велик и не согласован. Законодательство субъектов Российской Федерации не имеет единообразия. Закон № 120-ФЗ в целом сохраняет основные недостатки, не подвергшиеся до настоящего времени серьезным изменениям и пересмотру.

Первоочередным шагом должна стать разработка Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части совершенствования деятельности системы органов и учреждений профилактики асоциального поведения и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав».

Очевидна острая необходимость создания целостной системы профилактики безнадзорности и правонарушений, отвечающей современной социальной, культурной, экономической ситуации, взятым на себя Российской Федерацией международным обязательствам. Реализация этой цели требует последовательных шагов, внедрения и распространения современных эффективных ювенальных технологий защиты прав детей и молодежи.

Сегодня насущно необходимым является доктринальное переосмысление государственной политики по профилактике правонарушений в целом, правонарушений несовершеннолетних в частности, борьбе с безнадзорностью и обеспечением прав несовершеннолетних на благополучное и безопасное детство.

Основная идея законопроекта состоит в упорядочении, систематизации и консолидации нормативных правовых актов, изданных в Российской Федерации за период с 1996 по 2016 годы, направленных на регулирование общественных отношений по поводу семьи, детства, обеспечения и защиты прав детей, благополучия и безопасности детства, профилактики асоциального поведения и правонарушений несовершеннолетних граждан, и организацию работы с семьями и несовершеннолетними, требующими особого социального внимания.

Целью законопроекта является формирование единого, системного и унифицированного механизма правового регулирования рассматриваемых отношений, существенное сокращение избыточного и дублирующего правового регулирования, унификация понятийного аппарата. Кроме того, законопроект будет направлен на восполнение пробелов в правовом регулировании отношений, связанных с профилактикой правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних, ликвидацию коллизий, конкурирующих правовых норм и декларативных предписаний.

Предметом законопроекта являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в области социо-превентивной функции государства, обеспечения международно-правовых и конституционных гарантий прав и законных интересов несовершеннолетних и их защиты, профилактики безнадзорности, а также в связи с реализацией правоохранительной и регулятивной функций государства при формировании и осуществлении деятельности специализированных органов исполнительной власти.


Автор: Бондаренко Дмитрий Владимирович, к.ю.н., ведущий научный сотрудник Федерального центра образовательного законодательства.

19 сентября 2019 г.



Возврат к списку